導(dǎo)語：第一稅案與財稅法論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1998年，中國在經(jīng)歷了驚心動魄的百年不遇的特大洪災(zāi)之后，又有令人震驚的“三大稅案”接連露出水面（注：所謂1998年的“三大稅案”，就是各大媒體爭相報導(dǎo)的“金華稅案”、“恩威稅案”和“南宮稅案”。三大稅案所涉金額均十分巨大，令人震驚。），這使得正在思考如何通過財稅手段支持災(zāi)后重建的人們更加關(guān)注財稅領(lǐng)域（注：為了支持災(zāi)后恢復(fù)重建，保障國民經(jīng)濟(jì)的8％的增長速度，國家采取了積極的財政政策，發(fā)行國債1000億元人民幣，同時強調(diào)依法治稅，強化稅收征管，以提高國家的宏觀調(diào)控能力。），尤其更加關(guān)心“三大稅案”的發(fā)生和處理，稅案的成因和防杜，財政危機發(fā)生的可能性，以及相關(guān)的財稅領(lǐng)域的法制建設(shè)等問題。本文擬從“三大稅案”中最具典型性的“第一稅案”入手，分析稅案中暴露出的問題及我國財稅法存在的相關(guān)缺失及其彌補等問題。

“第一稅案”的簡要案情及其所暴露出的問題

所謂“第一稅案”，是一起虛開增值稅發(fā)票的犯罪案件，因其發(fā)案時間之長、波及范圍之廣、犯罪金額之大、造成危害之大（注：從1994年5月到1997年4月，共有218家企業(yè)參與虛開增值稅專用發(fā)票的犯罪活動，受票單位分布在全國30個省級行政區(qū)，6個計劃單列市；已抓獲的犯罪嫌疑人89人，其中包括縣委、財稅局等單位的主要負(fù)責(zé)人。僅罪犯胡銀鋒（已執(zhí)行）一人的案卷摞起來就有11米高；公安機關(guān)先期移送的63名犯罪嫌疑人的案卷就有1400多卷，重達(dá)1500公斤。），全國罕見，且是自中華人民共和國成立以來全國第一大稅案，故通稱“第一稅案”；同時，因其發(fā)生在浙江省金華縣，故又稱“金華稅案”。

眾所周知，我國在1994年進(jìn)行了規(guī)?？涨暗亩愔聘母?，并獲得了很大的成功。在稅制改革中，增值稅是最為引人注目的。因為它作為一個“中性”稅種，具有“道道課征，稅不重征”的特點，因而它既不會導(dǎo)致對納稅主體重復(fù)征稅，又可以使國家獲得大量的、穩(wěn)定的財政收入。正因如此，增值稅被認(rèn)為是財稅史上的非常絕妙的制度發(fā)明，并被迅速推廣到全球的100多個國家。我國每年的增值稅收入，已達(dá)整個稅收收入的50％左右；其覆蓋面之廣和對于國家財政之重要，使其實際上不僅是我國商品稅（也有人稱為流轉(zhuǎn)稅）的核心，而且在整個稅制中也是真正的主體稅種。事實上，我國對于增值稅一直非常重視，每年都強調(diào)要確保以增值稅為主的“兩稅”收入（注：國家強調(diào)確保的“兩稅”，是指增值稅和消費稅，包括海關(guān)在進(jìn)口環(huán)節(jié)代征的增值稅和消費稅。），并努力采取各種措施來力保舉足輕重的增值稅收入的實現(xiàn)。

增值稅之所以被公認(rèn)為“良稅”，是因為它有自己獨特的一套原理。在稅額計算方面，各國通行的是“扣稅法”，即用銷項稅額去扣減進(jìn)項稅額。要進(jìn)行扣稅，就必須使用增值稅的專用發(fā)票（因為進(jìn)項稅額體現(xiàn)在專用發(fā)票上），從而使整個商品流轉(zhuǎn)的鏈條連續(xù)不斷，并起到計算簡便、相互監(jiān)督等作用。實際上，增值稅的專用發(fā)票不僅是銷售方的計繳稅款的依據(jù)，也是購貨方用以抵扣稅款的憑證。正因如此，專用發(fā)票的真實性、準(zhǔn)確性、合法性就直接地關(guān)系到購銷雙方的利益，同時，也直接關(guān)系到國家的稅收利益。如果存在虛開、代開發(fā)票等違法犯罪行為，就會使國家的稅收大量流失。因此，許多人是將增值稅專用發(fā)票視同貨幣來對待的。

然而，在“金華稅案”中，恰恰問題就出在國家三令五申禁止的虛開增值稅專用發(fā)票方面。一個僅有56萬人口（其中農(nóng)業(yè)人口占95％）的金華縣，在1994年至1997年的3年期間，共有218家企業(yè)參與虛開增值稅發(fā)票，共虛開發(fā)票65536份，價稅合計63.1億元，其中稅額9.2億元，涉及30個省級行政區(qū)，給國家造成稅收損失7.5億元（注：關(guān)于“金華稅案”的具體案情及處理，可參見：《以身試法法不容-全國第一大稅案警示錄》，《人民日報》1998年11月6日，第2版；《第一稅案始末》，《北京青年報》1998年11月11日，第1版；王祺元：《第一稅案如何水落石出》，《北京青年報》1998年11月11日，第3版；錢風(fēng)元：《增值稅：帶刺的玫瑰，《經(jīng)濟(jì)日報》1998年11月10日，第1版，等等。）。

“金華稅案”中的犯罪分子已被繩之以法，其中也包括國家機關(guān)的工作人員。應(yīng)當(dāng)說，教訓(xùn)是非常深刻的，值得研究的問題也是很多的。從主體的角度說，“金華稅案”的發(fā)生，固然有犯罪分子利令智昏，貪得無厭，不惜鋌而走險，以身試法等方面的原因，但是，也有地方政府及其征稅機關(guān)自身的原因。而后者是更值得重視和研究的，因為它涉及到財稅法制建設(shè)方面的許多問題，并且，這些問題直接關(guān)系到國家能否實現(xiàn)長治久安。

從法制建設(shè)的角度看，“金華稅案”之所以波及范圍廣，社會危害大，涉案人數(shù)多，發(fā)案時間長，查處成本高，實際上有諸多方面的深層次原因。

1.稅法意識十分淡薄。當(dāng)時縣里的某些領(lǐng)導(dǎo)為了“造福一方”，不是集中精力去發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而是置國家稅法于不顧，錯誤地提出“引進(jìn)稅源”，搞“上有政策，下有對策”，不但沒有嚴(yán)格實行“以票管稅”，反而鼓勵違反稅法的“以票引稅”（即以虛開票引外地稅）。由于虛開發(fā)票等違反稅法的行為確實能在一定程度上起到“引稅”的作用，因此，對于稅收違法行為也就放任自流，任其擴(kuò)散。

2.地方保護(hù)主義嚴(yán)重。當(dāng)時的縣領(lǐng)導(dǎo)之所以違法出臺一些“稅收優(yōu)惠政策”，真實的目的就是同周邊市縣爭奪稅源，以保護(hù)所謂的地方利益，彌補本縣的財政缺口。這種“低稅競爭”實際上是地方保護(hù)主義在財稅領(lǐng)域的突出體現(xiàn)。

3.有法不依管理混亂。依據(jù)稅法規(guī)定，增值稅的納稅人分為一般納稅人和小規(guī)模納稅人，而小規(guī)模納稅人是不能使用專用發(fā)票的。但是，當(dāng)時的縣財稅局領(lǐng)導(dǎo)違法改變一般納稅人的認(rèn)定條件，提出了“先上車，后買票”的做法，但在實際執(zhí)行中卻變成了“上了車，不買票”，對于一般納稅人應(yīng)具備的條件沒有認(rèn)真審查，致使許多不合格的“皮包公司”等混入其中；同時，一些財稅所還違反規(guī)定，私自“送票上門”，根本不按照發(fā)票要“驗舊換新，限量限額，審核報批”的規(guī)定辦理，從而為發(fā)票犯罪埋下了隱患。

4.只看小利不顧大局?？h里的有關(guān)部門在當(dāng)時提出了無視國家稅法的“優(yōu)惠政策”，即凡在縣工業(yè)小區(qū)辦企業(yè)者，增值稅前三年全免，后三年減半。這種典型的“低稅競爭”在遭到批評后被迫停止（注：低稅競爭是稅收領(lǐng)域的典型的不正當(dāng)競爭行為，在相關(guān)國家之間、一個國家內(nèi)部的不同地區(qū)之間，都可能會發(fā)生低稅競爭的問題。目前，一些國家，如歐盟等已經(jīng)認(rèn)識到低稅競爭的危害，并通過國際稅收協(xié)調(diào)來解決各國稅收政策上的差異問題。但是，國內(nèi)的低稅競爭也是值得重視的。）。但是，縣財稅局依舊實行所謂“保底征收”，指示下屬的財稅所對外地的企業(yè)要“政策上放寬”，“可以適當(dāng)?shù)卮螯c擦邊球”。這不僅給全縣的財稅系統(tǒng)造成了嚴(yán)重的思想混亂，而且也給國家的稅收收入帶來了巨大的損失，是典型的只看小利，不顧大局的行為。

5.公然違法包庇犯罪。在金華縣的虛開發(fā)票的犯罪活動日益猖獗的情況下，在全國人大常委會對虛開發(fā)票已作出專門決定的情況下（注：第八屆全

國人民代表大會常務(wù)委員會曾于1995年10月30日通過了《關(guān)于懲治虛開、偽造和非法出售增值稅專用發(fā)票犯罪的決定》，該《決定》對于打擊當(dāng)時十分猖獗的增值稅專用發(fā)票犯罪起到了重要的作用。目前，該《決定》中有關(guān)行政處罰和行政措施的規(guī)定繼續(xù)有效，有關(guān)刑事責(zé)任的規(guī)定已納入1997年修訂的《中華人民共和國刑法》之中。），在外地辦案人員已追查到金華縣是虛開發(fā)票的源頭的情況下，縣財稅局的領(lǐng)導(dǎo)仍然采取“就事論事，就地消化”的原則，設(shè)法爭管轄，大事化小，以補代罰，以罰代刑。

6.以權(quán)謀私腐敗嚴(yán)重。金華的虛開發(fā)票犯罪分子之所以能長期逍遙法外，還與執(zhí)法、司法機關(guān)的有關(guān)人員的嚴(yán)重腐敗密切相關(guān)。縣財稅局稽查大隊、縣檢察院等均有直接的重要負(fù)責(zé)人以權(quán)謀私，徇私舞弊，助紂為虐，不僅為犯罪分子大開“綠燈”，甚至還多次直接籌劃、教唆虛開發(fā)票。

上述問題，集中起來就是法律意識問題、地方保護(hù)主義問題、中央與地方的關(guān)系問題、執(zhí)法問題、腐敗問題等，這些問題的解決當(dāng)然需要進(jìn)行綜合治理，但也確實在相當(dāng)程度上與財稅法有關(guān)。要有效地解決上述問題，就需要財稅法領(lǐng)域的法制建設(shè)的強化。為此，有必要從財稅法的角度，來分析上述問題的發(fā)生和解決。

二、從“金華稅案”看財稅法制建設(shè)存在的缺失

“依法治國”已經(jīng)被寫進(jìn)了憲法修正案。建設(shè)真正的法治國家，是崇尚法治的人們的共同愿望。而要真正實現(xiàn)法治，就必須至少在各個重要領(lǐng)域都要有法可依，因而在關(guān)乎國泰民安的財稅領(lǐng)域，加強法制建設(shè)尤為必要。事實上，我國的財稅法制建設(shè)雖然較過去有了很大的進(jìn)步，但仍存在著許多缺失和不足，“金華稅案”中暴露出的諸多問題即與此直接相關(guān)?！敖鹑A稅案”在形式上是一個刑事案件，但其中暴露出的上述問題，卻非常具有典型性、普遍性，因而在其他地區(qū)同樣有發(fā)生類似“稅案”的可能性。而這些問題的存在，恰恰是由于在財稅領(lǐng)域的立法、執(zhí)法、法律監(jiān)督等方面存在著諸多的缺失，兩者之間存在著一定的因果關(guān)系。為此，有必要結(jié)合“稅案”中暴露出的問題，來探討我國財稅法制建設(shè)的缺失。

（1）關(guān)于中央與地方的關(guān)系問題。中央與地方的關(guān)系主要體現(xiàn)為利益分配關(guān)系，它主要由財政體制法和稅收體制法來調(diào)整。但我國現(xiàn)行的財稅體制法是非常不完善的，不僅沒有一部專門的法律，而且在各類立法上都幾近空白，特別是分稅制、轉(zhuǎn)移支付制度等尚無專門的法律或行政法規(guī)來加以確立，更是一個非常突出的問題。事實上，中央與地方的關(guān)系在古今中外都是至為重要的，它直接關(guān)系到國家的長治久安，關(guān)系到民族的興衰榮辱，如此重要的關(guān)系不通過法律來加以調(diào)整，顯然是一個重大的缺失。這也許是因為中國法律更傾向于所謂的“政治法律規(guī)則”模式（注：美國學(xué)者馬太（ugomattei）在其論文“三種法律模式：世界上法律制度的分類學(xué)與變化》中，將法律模式分為職業(yè)法律規(guī)則、政治法律規(guī)則和傳統(tǒng)法律規(guī)則三種，并認(rèn)為中國雖然屬于傳統(tǒng)法律規(guī)則模式，但是更傾向于政治法律模式。參見沈宗靈先生對該文的評介，載于《中外法學(xué)》1999年第1期。）。對于中央與地方關(guān)系這個重要的問題，本文在后面還將作重點分析。

（2）關(guān)于財稅法律意識淡薄的問題。加強財稅法制建設(shè)，是提高人們的財稅法律意識的重要途徑。如果一些重要的財稅立法都沒有，或者僅靠一些行政法規(guī)、部門規(guī)章來支撐，就不僅不合乎至為基本的“稅收法定原則”、“法律保留原則”等方面的要求（注：參見［日］金子宏著：《日本稅法原理》，劉多田等譯，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1989年版；以及拙文《論稅收法定主義》，《法學(xué)研究》1996年第6期。），從而可能構(gòu)成對國民財產(chǎn)權(quán)利的侵犯，而且也不利于人們?nèi)フJ(rèn)識、了解、掌握、運用財稅法，當(dāng)然無助于提高其財稅法律意識；如果有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，使財稅法律形同虛設(shè)，缺乏作為公法、強行法應(yīng)有的剛性，則會使人們對財稅法律作出不良的評價，當(dāng)然也無助于法律的遵從，會使守法的意識更加淡薄。可以說，財稅領(lǐng)域的立法和執(zhí)法是目前最為突出的問題，是財稅法制建設(shè)最為重要的兩個環(huán)節(jié)，但是，目前恰恰是立法不足，執(zhí)法不嚴(yán)的問題十分突出。例如，在財政法方面，只有一部有待于進(jìn)一步完善的《預(yù)算法》，而對于國債法、轉(zhuǎn)移支付法等，甚至連一部作出全面規(guī)定的行政法規(guī)都沒有；在稅法方面，僅有三部法律，而大量的都是國務(wù)院制定的《暫行條例》，嚴(yán)格說來，這是有背于公認(rèn)的稅收法定原則的。至于執(zhí)法方面，問題就更為突出和普遍，這就是下面要談到的依法辦事的問題。因此，如何大力加強財稅法制建設(shè)，尤其是加強立法、嚴(yán)格執(zhí)法，使財稅領(lǐng)域真正實現(xiàn)法治，使財稅活動真正深入人心而不是令人“內(nèi)心逆反”，從而全面提高財稅法律意識，還仍然是一個需要長期努力的目標(biāo)。

（3）關(guān)于依法辦事的問題。我國目前突出地存在著分配秩序混亂的問題，這種混亂主要是導(dǎo)因于財稅領(lǐng)域的“失范”和“失序”。例如，國家的財稅法極易被地方性的“土政策”或者“領(lǐng)導(dǎo)的意見”等所取代，或者被以其他方式扭曲執(zhí)行；地方政府長于“搭車收費”，或者隨意減免，等等，這都是不爭的事實。在這種“財稅環(huán)境”下，公眾的財稅法律意識也就可想而知了。不能夠嚴(yán)格按照財稅法的有關(guān)規(guī)定辦事，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，這是現(xiàn)行財稅法制建設(shè)的突出的缺失。此類問題必須通過各類配套的改革措施的實施、各類法律的綜合調(diào)整等，才能得到全面解決。

（4）關(guān)于腐敗問題。財稅法制建設(shè)雖然不是解決腐敗問題的唯一途徑，但卻是一個十分重要的途徑。當(dāng)前腐敗問題的突出存在，同某些領(lǐng)域里的財政投入不足、財稅法制不健全、監(jiān)督不力等有著密切的關(guān)系。因此，除了應(yīng)重視從人自身的角度，從根本上去解決“內(nèi)生性”的腐敗問題以外（注：其實，全面提升人類的道德水平，特別是官員的道德水平是非常重要的。法律是最低水平的道德，如果法律都不能得到有效的遵守，則更高層次的道德水平就更是無從談起。因此，如何不斷地提高人們的道德水平，使人們靠一種內(nèi)在的驅(qū)動力去防杜腐敗，這可能比一般性的政治教育和法制宣傳都重要。），也應(yīng)注意從財稅法制建設(shè)、加大財稅投入、保障基層所需的基本的財政資金等方面，從外部去促進(jìn)腐敗問題的解決。但是，目前的財稅法律建設(shè)顯然不能適應(yīng)這一要求。

以上結(jié)合“金華稅案”所暴露出的問題，探討了現(xiàn)行的財稅法制建設(shè)所存在的缺失（注：財稅法制建設(shè)的缺失及由此而帶來的諸多問題，大大地增加了監(jiān)督的成本，這僅從“金華稅案”的處理所支出的人力、物力、財力上就能夠感受到。）。這些問題實際上是財稅法應(yīng)當(dāng)解決的一般性問題。從“問題定位”的角度，來尋找法制建設(shè)本身存在的問題，是本文分析問題的一個路徑。通過解剖“金華稅案”這個麻雀，有助于分析財稅法制建設(shè)的一般問題，而這些問題在以往的法制建設(shè)和法學(xué)研究方面往往是未受到充分重視的。為此，基于上述財稅法解決的一般性問題，有必要進(jìn)一步分析財稅法制建設(shè)的各類缺失的彌補問題。

三、財稅法制建設(shè)的缺失的彌補

財稅法制建設(shè)需要彌補的缺失甚多，在此僅著重談兩問題，一個是財稅法對于中央與地方之間的關(guān)系（即財稅體制關(guān)系）的法律調(diào)整問題，一個是完善財稅法制所需要的系

統(tǒng)觀念的問題。

（一）解決中央與地方關(guān)系問題對財稅法制建設(shè)的要求

中央與地方的關(guān)系問題，是一個一直都存在、但在許多部門法學(xué)都鮮有研究的問題。實際上，這個問題應(yīng)當(dāng)在憲法、財稅法等領(lǐng)域進(jìn)行深入研究。需要指出的是，在中央與地方的關(guān)系中存在著一種博弈關(guān)系，以往普遍存在的“上有政策，下有對策”，就是這種關(guān)系的典型描述和體現(xiàn)。按照博弈論的原理，在相關(guān)的財稅立法上，同樣會存在中央與地方“討價還價”式的利益分配或利益之爭，表現(xiàn)為地方同中央分權(quán)、分稅等（注：參見王紹光、胡鞍鋼：《中國國家能力報告》遼寧人民出版社1993年版，第170頁以下，有關(guān)“中央政府與地方政府的博弈關(guān)系和規(guī)則”的論述；以及何帆：《為市場經(jīng)濟(jì)立憲-當(dāng)代中國的財政問題》今日中國出版社1998年版，第172頁以下，有關(guān)“中央與地方的博弈”的論述。）。

在中央與地方的關(guān)系中，中央應(yīng)當(dāng)是居于主導(dǎo)地位的，這也是一個國家有效地實施宏觀調(diào)控所必須的。而國家要有效地進(jìn)行宏觀調(diào)控，就必須手中握有大量的財政收入，尤其是要能夠掌握大量的稅收收入。同時，如同中央政府要提供全國性的公共物品一樣，地方同樣也要提供地方性的公共物品，因而同樣需要有相應(yīng)的財政收入。為此，中央和地方進(jìn)行事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)方面的劃分，就是非常必要的（注：關(guān)于財政分權(quán)問題，有許多著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家都曾經(jīng)進(jìn)行過深入的研究。例如，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主施蒂格勒（gstiglel）對于政府存在的合理性的研究、布坎南（jbuchnan）的分權(quán)“俱樂部”理論、以及奧茨（woates）對于財政聯(lián)邦主義的研究等?？蓞⒁娖叫聠蹋骸敦斦砼c比較財政制度》上海三聯(lián)書店等1995年版，第338～343頁）。實行分稅制也就是勢在必行的。從國家的角度說，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)在中央一級集中更多的收入；從地方的角度說，也應(yīng)當(dāng)有足夠的收入?，F(xiàn)在的矛盾就是有限的資源應(yīng)當(dāng)如何在中央與地方之間進(jìn)行公平、有效的分配。因此，需要有相應(yīng)的財政體制法和稅收體制法來從法律上解決上述的分權(quán)問題。事實上，我國現(xiàn)在的分稅制尚不徹底，同時，在憲法上和財政法上又都缺少有關(guān)分配中央與地方的權(quán)益的明確、具體的立法，從而帶來了實踐中的許多問題。要有效地解決這些問題，就必須著力建立和完善財政體制法。

在“金華稅案”中，中央與地方的關(guān)系問題是值得重視的。金華縣為了保護(hù)本地的利益和促進(jìn)本地的“發(fā)展”，不惜犧牲國家稅收利益，公然違反稅法搞“低稅競爭”和“以票引稅”，這實際上是地方保護(hù)主義在財稅領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。

除此以外，不容忽視的一個問題是，金華縣之所以搞“以票引稅”、“低稅競爭”等，一個重要的考慮是要同周邊地區(qū)爭奪稅源，以彌補本地的財政缺口。也就是說，財政收入的不足或財政支出的缺口是導(dǎo)致地方政府從事稅收違法行為的一個重要動因。事實上，在許多地方，財政缺口是存在的，導(dǎo)致財政缺口的原因是多個方面的，如政府職能不清、機構(gòu)臃腫、人浮于事所導(dǎo)致的“吃飯財政”；管理不善、腐敗墮落、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究所導(dǎo)致的稅收收入流失；竭澤而漁、以費擠稅、濫征濫罰、侵蝕稅本所導(dǎo)致的稅源枯竭，等等。由于這些原因是普遍存在的，因此，只有解決好這些問題，才能解決好財政收入問題。

根據(jù)著名的“瓦格納定律”（注：從長期來看，國家財政支出呈現(xiàn)不斷上升趨勢，這一現(xiàn)象由19世紀(jì)的德國著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納（a·wagner）最先提出，被稱為“瓦格納定律”。瓦格納根據(jù)實證的研究發(fā)現(xiàn)，隨著人均收入的增長，公共部門的相當(dāng)規(guī)模也將擴(kuò)大，政府的支出必然要不斷增長。此后，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家進(jìn)一步用計量方法檢驗了這一假說的有效性。對于“瓦格納定律”，許多財政領(lǐng)域的著述均有介紹，可參見當(dāng)代財稅大師馬斯格雷夫（r.a.musgrave）的《比較財政分析》，上海人民出版社1996年版，第71—72頁，等等。），政府的開支規(guī)模總是呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢，這已經(jīng)為各國的實踐所不斷證明。既然隨著政府權(quán)力的日益膨脹，財政支出也相應(yīng)地不斷擴(kuò)張，因而在財政收入受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平約束的情況下，如何解決財政缺口問題是各級政府都關(guān)心的問題。在我國，由于預(yù)算內(nèi)的收入占整個gdp的比重近些年來一直徘徊在10％左右，中央的財政收入占整個財政收入的比重亦相對較低，因此，“兩個比重”過低的問題已經(jīng)引起了廣泛的重視，以致于國家提出了“振興國家財政”的口號（注：中共中央十五大報告，提出了提高財政的“兩個比重”的問題，并認(rèn)識到改革開放以來，始終是社會財富向非公有制經(jīng)濟(jì)、向個人傾斜，從而使國家的財政狀況不如人意，因此，應(yīng)當(dāng)“振興國家財政”。）。為此，當(dāng)然要開源節(jié)流，并努力避免上述導(dǎo)致財政缺口的各種現(xiàn)象。事實上，為了解決財政收入相對不足的問題，我國正在進(jìn)行一系列的制度創(chuàng)新。例如，正在進(jìn)行的各級政府機構(gòu)的精簡、人員的分流、政府職能的重新厘定等都是為了解決“吃飯財政”的問題：“費改稅”的改革等，是為了解決預(yù)算內(nèi)收入不足、預(yù)算外和制度外入過于膨脹的問題，實際上是為了解決財政收入的規(guī)范化問題；深化“分稅制”改革，是為了解決中央與地方的收入分配等問題；強調(diào)“依法治稅”、反腐倡廉、加強征管，是為了獲得更多的稅收收入，等等?？梢姡鲜龈鱾€方面的改革，都是為了使各級政府獲得充分的改造其職能所必須的財政資金，都是在財稅法的完善方面具有重要意義的制度創(chuàng)新。如果改革能夠真正都推行到位的話，則財稅的問題就能夠在很大程度上得到解決。

從法制建設(shè)的角度說，在目前不能通過修憲來規(guī)定中央與地方的關(guān)系的情況下，可以考慮通過完善財政體制法，來解決中央和地方的財權(quán)分配問題；通過完善稅收體制法，來解決中央和地方的各自的稅收收入來源和分配問題；通過加強和完善預(yù)算法和轉(zhuǎn)移支付法領(lǐng)域的法制建設(shè)，來解決各級政府之間廣泛存在的財政的橫向失衡和縱向失衡的問題。上述領(lǐng)域的財稅法制建設(shè)，對于解決中央與地方關(guān)系方面存在的諸多問題，具有十分重要的作用。

基于上述考慮，在立法上，應(yīng)當(dāng)與相關(guān)的體制改革相配套，盡快制定財政體制法、稅收體制法，或者在現(xiàn)有的法律框架之內(nèi)增加這些方面的法律規(guī)范，以解決目前中央與地方的談判幾乎無法可依的狀況，從而也能夠更好地保障各級政府的應(yīng)得的權(quán)益，以更好地提供相應(yīng)級次的公共物品，實現(xiàn)各級政府應(yīng)有的職能。

在提供公共物品、實現(xiàn)財政的各項職能方面，中央政府和地方政府各有其優(yōu)勢，因而許多學(xué)者都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在兩者之間形成適當(dāng)?shù)姆止?，使其各司其職，以實現(xiàn)效率的最大化。上述思想被稱為“財政聯(lián)邦主義”?；谶@種思想，世界上的絕大多數(shù)國家在一定程度上實行的都是財政聯(lián)邦制（注：這是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的聯(lián)邦制，并不是政治或法律意義上的聯(lián)邦制。）。實行財政聯(lián)邦制的關(guān)鍵是如何分權(quán)，以及對分權(quán)的結(jié)果在法律上加以確定，使其成為財稅體制法的重要內(nèi)容，這是以后在完善分稅制立法方面應(yīng)著重解決的一個問題。

（二）彌補財稅法制建設(shè)的缺失是一個系統(tǒng)工程

彌補財稅法制建設(shè)的缺失，不僅要實現(xiàn)財稅法體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)、配套，而且也要使財稅法體系同其他法律或制度相配套，因此，這種補缺在總體上是一個系統(tǒng)工程。之所以如

此，是因為財稅與財稅法的極端重要，以及財稅、財稅法同其他領(lǐng)域的密不可分的關(guān)系。事實上，從一定意義上說，現(xiàn)代國家已被稱為“稅收國家”，國家離開了稅收或者整個財政，就須臾不能生存。不僅如此，在國家能力（國家將自己的意志轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的能力）中，汲取財政的能力是最重要的，其他的國家能力，如宏觀調(diào)控能力、合法性能力以及強制能力，都離不開汲取財政的能力（注：見前注引王紹光、胡鞍綱著，第3頁。）。目前中央政府的宏觀調(diào)控能力相對較弱，與中央財政收入所占比重的相對較低直接相關(guān)。

要研究財稅制度的重要性，就必須從財稅制度對國家、社會變革的重要作用入手。從歷史上看，財稅問題始終是影響國家存續(xù)的十分重要的因素。著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特、希克斯、諾思等都曾進(jìn)行過深入的研究。例如，熊彼特認(rèn)為，從國家財政入手，對于研究社會發(fā)展的轉(zhuǎn)折點十分重要，并且，社會的轉(zhuǎn)折總是包含著原有的財政政策的危機（注：這是熊彼特在1918年發(fā)表的著名論文《稅收國家的危機》中所闡述的觀點。他認(rèn)為，研究財政的歷史能使人們洞悉社會存在和社會變化的規(guī)律，認(rèn)識到國家命運的推動力量。他強調(diào)，財稅與現(xiàn)代國家有著密不可分的關(guān)系，以致于可以把現(xiàn)代國家稱為“稅收國家”。財稅不僅有助于國家的產(chǎn)生，而且還有助于其發(fā)展。它使國家可以滲透到私人經(jīng)濟(jì)中，并擴(kuò)大對私人經(jīng)濟(jì)的管轄權(quán)。）。該觀點表明，財政政策的危機是同社會的轉(zhuǎn)折聯(lián)系在一起的。希克斯指出，近代民族國家的興起就是由于財政原因，西歐國家因戰(zhàn)爭所導(dǎo)致的財政壓力催生了現(xiàn)代稅制和金融體系的建立（注：這是?？怂乖谄?969年出版的《經(jīng)濟(jì)史理論》中所提出的觀點。該書的中譯本已于1987年由商務(wù)印書館出版。）。而諾思的研究則表明，國家解決財政壓力的對策，將決定一國經(jīng)濟(jì)的興衰。上述學(xué)者研究的綜合性的結(jié)論是，財政壓力決定改革的起因和路徑，凡是重大的改革，都有財政壓力的背景。

上述觀點已被學(xué)者概括為“熊彼特—?？怂埂Z思命題”，其基本邏輯是，如果說國家的目標(biāo)總是要追求合法性（legitimacy，或譯為“義理性”）的最大化，即總是出現(xiàn)時，國家為了保持其合法性的水平，就只能主動調(diào)整政策，進(jìn)行改革（注：參見前引何帆著，第2頁。）。這種認(rèn)識對于完善財稅法制是非常有意義的。

中國的不同級次的政府或者某些地區(qū)的政府正不同程度地面臨著財政的壓力，這些壓力會推動制度變遷。事實上，我國正是基于當(dāng)時的數(shù)字背后的財政壓力才實行了舉世矚目的改革開放，并由此推動了整個市場經(jīng)濟(jì)體制以及與此相配套的法律體系的建立；財政壓力可以推動制度變遷，但誠如上述諾思的研究，對于財政壓力必須采取正確的對策，不同的政策會產(chǎn)生影響深遠(yuǎn)的截然不同的后果（“金華稅案”的發(fā)生使金華縣的經(jīng)濟(jì)元氣大傷即為例證）。因此，國家在應(yīng)對財政壓力時，必須考慮如何制定正確的財政政策，完善相應(yīng)的財稅法制，進(jìn)行“良性”的制度變遷，形成能夠把國家和民族引向繁榮昌盛的“善法”這應(yīng)當(dāng)是財稅法制建設(shè)的重要目標(biāo)。

上述關(guān)于財稅以及相應(yīng)的財稅法的極端重要性表明，財稅法制建設(shè)是整個法制建設(shè)的十分重要的一環(huán)，它與各個相關(guān)的領(lǐng)域存在著密切的關(guān)系。同時還應(yīng)注意：財稅法制建設(shè)的補缺，不僅是財稅法體系內(nèi)部的諸多漏洞的彌補，缺弊的匡正，而且還應(yīng)是財稅法體系同法律體系的其他部分的協(xié)調(diào)互補，同其他制度、體制改革以及政策的制定的銜接和協(xié)調(diào)。事實上，在“金華稅案”中存在的諸如地方保護(hù)主義、有法不依、法律意識淡薄、腐敗嚴(yán)重等問題，并不是單靠財稅法等任何一種法律所能夠解決的，甚至并不是單靠法律所能解決的。因此，在解決上述問題以及其他現(xiàn)實的財稅問題方面，既要看到財稅法制建設(shè)的重要性，也要看到它的局限性。上述諸多問題是需要包括財稅法在內(nèi)的諸多法律的綜合調(diào)整才可能解決的問題，它需要相關(guān)法律之間有磨合和調(diào)試，財稅法制的完善可能也能也會同時牽連到其他法律的完善，因此，是一個系統(tǒng)工程。

此外，財稅法制的補缺和完善，在一定意義上還有賴于財稅政策以及其他經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的進(jìn)一步完善。因為財稅政策等畢竟是財稅法的重要立法前提。事實上，目前的財稅政策以及其他經(jīng)濟(jì)政策在現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)生活中恰恰起著直接的重要的作用。同時，這些政策能否有效發(fā)揮作用，同與之相配套的各類體制的約束程度密切相關(guān)。