摘要：公民參與在公共政策的整個運行過程中，充分保障廣大人民群眾的主人翁地位，真正貫徹公共政策的民主化原則，制定出科學、合理、公正的公共政策，以實現(xiàn)公共政策的有效性中的意義是極其重大而深遠的。公民參與也是民主程序的核心概念，“真正的民主，需要通過‘公民不斷的參與’，方能領略什么是民主，在心理上融會和建立民主作風，在行為上獲取民主辦事的技巧和方法，這樣才可以保證社會運作是真正由人民主宰。”

關鍵詞：公民參與；公共政策；民主

隨著社會主義市場經(jīng)濟和政治民主的迅速發(fā)展，公共政策已經(jīng)成為政府調(diào)控現(xiàn)代市場經(jīng)濟和進行社會管理不可或缺的重要手段。然而，由于政府自身的缺陷和公共事務的復雜等因素，公共政策往往并不像人們所想象和期望的那樣有效。為了制定出科學、合理、公正的公共政策，人們不斷地從多方視角、通過多種途徑進行探討及實踐。本文從“公民參與”視角出發(fā)，從原因和背景、功能、爭議及存在問題和對策幾個方面論述了公共政策中的公民參與，以期為公民參與乃至政策科學的發(fā)展“添一把薪”。

一、公民參與的原因及背景解析

1.公共政策的整個運行過程都以社會民眾為基礎

首先，政策的需求信息來自社會民眾或團體（利益集團）。任何一項政策的實際需求總是來自社會的實際需要，代表公眾實際利益和要求的政策總是從民間社會首先萌發(fā)。且任何公共政策總是涉及廣大民眾的，公共政策應是以保護他們的起碼利益為目的的。其次，民眾也是公共政策運行的主體，公共政策的執(zhí)行常常需要施政者與影響對象之間的密切合作。如果后者是被動的、消極的，那么政策的效果會大打折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考慮到政策相對人的態(tài)度、利益得失，才能夠制定出最符合社會需要、最能為社會公眾所接受的公共政策。

1鄰避效應對公共政策制定與執(zhí)行的影響

1.1政策偏向于損害老實人的利益

鄰避效應一般發(fā)生在城市內(nèi)部之中，與城市居民息息相關。沒有人希望鄰避設施建在自己家門附近，雖然它會為大部分人們帶來很多的正外部性，但對設施所在地的居民會帶來一定的負面影響，具有犧牲某個地方的利益，以換取大眾方便的特點，往往會導致地方民眾的排斥。垃圾處理是每個城市都不可逃避的責任，諸如垃圾場這類服務廣大地區(qū)的民眾，可以有效緩解城市的垃圾問題，但同時垃圾焚燒廠的建設將會帶來一系列問題，比如臭氣、蚊蠅、滲濾液污染等等負外部性。這些負外部性問題給附近居民的生活帶來了很多不便，甚至會對居民的健康與生命財產(chǎn)造成威脅，以至于民眾都希望不要設施建設在自己的住所附近。更有已建好的鄰避設施帶來的不良影響，導致民眾產(chǎn)生不良的刻板印象，凡鄰避設施的建設都會帶來一定的污染。比如由廣州市政府全資投入的李坑垃圾焚燒發(fā)電廠是當?shù)氐摹碍h(huán)保樣本工程”，然而生活在附近的村民卻有著截然不同的感受，所以李坑的村民從來沒有停止投訴垃圾焚燒發(fā)電廠對村民生活環(huán)境、空氣的污染造成的影響。面對這樣的鄰避效應，政府為了將既定的政策執(zhí)行下去，堅持鄰避設施所發(fā)揮的正外部性，同時又要應付當?shù)厝藗兊膹娏曳磳Γ鶛嗪饫婧?，容易作出讓步。既然在東邊無法實施方案，那就把方案移植到西邊，再不行就轉(zhuǎn)到南邊或者北邊，反正方案是不能放棄的，所以只能選擇成本最小化處理，將設施移到反對聲最少的地方。所以最終很容易演變?yōu)槟睦锏姆磳β曇糇钚?，就會在誰家落地生根。而往往反對聲較少的地方一般都是發(fā)展相對落后，公民維權意識的不高，最終只是虧了老實人，讓老實人承擔鄰避設施帶來的負面影響。

1.2導致政策擱置或無法執(zhí)行

出發(fā)點再好的政策，沒有大眾的支持，都難以實現(xiàn)其真正的效果。因此政策執(zhí)行在整個政策實施過程中起著十分關鍵的作用。一旦離開了執(zhí)行，就成了空中樓閣；離開了貫徹執(zhí)行，也就失去了意義。政策實施的結果總會造成一些人受益，而另一些人受損。而公共政策遭到鄰避效應的影響，即遭到附近居民的反對呼聲，居民為了追求自身效用的最大化，當自身利益受到損害或不公平對待的時候，會通過一定的渠道、采取一定的方式進行抗爭，“只要不建在我的后院就行”、“憑什么由我們來承擔應該整個社會承擔的后果”等等激烈的情緒籠罩著選址點的周圍。此時普通民眾團結起來，共同反抗鄰避設施的建設。這些表面看似是缺乏社會責任感的人們發(fā)出的狹隘觀點，但只要我們設身處地地站在當?shù)厝说慕嵌壬峡紤]，就不能僅僅用自私二字可以涵蓋他們的行為了。在落實政府政策、建設鄰避設施過程中，周邊的居民很容易產(chǎn)生強烈的受害意識，從而產(chǎn)生反抗運動，導致政府與公眾的關系不斷惡化。所以這種情況下，多數(shù)政府是不敢貿(mào)然繼續(xù)堅定執(zhí)行原定的方案，不能與公眾的意愿公然違背，否則將會演變成更激烈的反抗運動，帶來嚴重的社會后果。最終導致政府多數(shù)選擇擱置原定的方案，以平緩大眾的激烈反抗情緒，從而致使所定的方案無法實施。比如廣州番禺垃圾焚燒項目啟動后，發(fā)出通告決定在番禹區(qū)大石街建立一座焚燒發(fā)電廠。這個決定遭到附近樓盤居民集體的強烈反對，迫于壓力輿論之下，最后決定停建。

1.3延誤政策進度，加大政策成本

一、我國公共政策制定過程中公眾參與存在的問題

1、參與意識淡薄

“在我國，行政決策權利的運行傾向于自上而下的單向化，而忽視了公眾自下而上的民意表達機制。”由于歷史上的中央集權體制，使得統(tǒng)治者在決策權力的架構中，擁有絕對的控制權而公眾則很難擁有決定權，甚至為了在政策執(zhí)行中尋求利益保護而轉(zhuǎn)向?qū)で蟆瓣P系網(wǎng)”，對政府做出的任何決策都無條件的服從。而政府與公眾之間缺少溝通與交流，造成了決策沒有做到真正的“從群眾中來，到群眾中去”。政府做出的決策不清楚公眾真正需要的是什么，故難以滿足公眾的需要，政府的這種行為挫傷了公眾參與的積極性。長此以往，公眾會認為制定政策僅僅是政府官員、上層領導者的事情，與自身無關。導致公眾參與的積極性、主動性下降，造成公眾參與冷漠。

2、公眾參與法律法規(guī)不健全

我國建立了一系列與公共政策制定過程中公眾參與相關的法律法規(guī)，為我國公眾參與提供了法律保障。如：《中國21世紀議程》第二十章規(guī)定：要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標，公眾及社會團體的參與是必不可少的。但是，在操作過程中，并沒有具體的實施辦法，造成參與途徑的缺失，參與方式形式化，浮于表面。法律法規(guī)的不健全，公民參與的程序缺失、參與的法律保障不足，放大了行政自由裁量的空間，使得公眾參與的隨意性很大，缺乏統(tǒng)一的標準。此外，法律并沒有明確規(guī)定如何懲處侵犯公民權利的行為，公眾的維權意識薄弱導致公眾的參與權利得不到具體的法律保障，即使公眾的參與權受到侵犯，也得不到法律的救濟，無從追究。

3、信息公開機制不完善

任何公共政策的制定，對公共政策新問題的分析都是其邏輯起點，公共政策議程決定著社會新問題成為公共政策新問題，也影響到政策的可接受性和合法性任何公共政策議程都是一定制度系統(tǒng)的產(chǎn)物，只有聯(lián)系制度才能準確理解政策議程的本質(zhì)。由此，政策議程本質(zhì)上也是一種政策新問題決定的制度布置?；谥贫纫暯莵矸治鑫覈舱咦h程的過程和特征。一、公共政策議程的設定有關公共政策議程的性質(zhì)新問題，多數(shù)學者認為其實質(zhì)上是一種政府的行動過程。公共政策議程通常是指有關社會公共新問題受到?jīng)Q策者高度重視，被正式納入其政策討論和被確定對政策新問題采取行動的過程，也就是新問題有望獲得解決的過程。政策議程是在一定的制度基礎上構建的。作為社會的行為規(guī)則，有效的制度可以減少不確定性，降低交易成本，擴大人類的選擇范圍，創(chuàng)造合作的條件，提供激勵機制，遏制“搭便車”等機會主義行為，使外部效應內(nèi)部化，實現(xiàn)有限資源的配置效率。而不好的制度，則會起到相反的功能。在政治系統(tǒng)中存在多種公共政策議程，目前學界多接受美國學者科布和愛爾德（1972）將公共政策議程分為兩種基本類型，即系統(tǒng)議程和政府議程。系統(tǒng)議程主要是在公眾系統(tǒng)范圍內(nèi)討論社會新問題，因而也被稱為公眾議程，是一種非正式制度布置。本議程主要是對公眾比較關心的新問題通過傳媒，甚至大眾談話方式進行討論，由此形成一種社會力量，引起決策者熟悉和關注這些新問題。構成系統(tǒng)議程的事項一般是公眾給予關注、事關政府職責的所有新問題，是一般性的抽象的新問題，如環(huán)境保護新問題、社會治安新問題，這種議程實際上是一種討論性的議程。政府議程是政府相關權力機關在其公共權力權限范圍內(nèi)對社會公共新問題進行討論，是政府機關的行動程序，是決策者對有關新問題依照特定的程序解決實際新問題的過程。政府議程都是由相關機構提起，因而也被稱為機構議程，一般由界定議程、規(guī)劃議程、磋商議程和循環(huán)議程組成，屬于正式制度布置。構成政府議程的事項則是公共政策制定者認為有義務嚴厲對待甚至采取政策行動予以解決的新問題，這些新問題往往是很具體的，如某條河流的水污染新問題、某個城市的交通擁堵新問題。一個新問題只有進行機構議程才能促使新問題的解決，才有可能引發(fā)公共政策的產(chǎn)生。二、我國的公共政策議程的內(nèi)在推動政策議程作為一種政策新問題確立的制度布置，受到正式和非正式制度共同影響。在公共政策議程中，二者相互影響，相互滲透，共同決定著決策者的行為。在公共政策議程中決定政策新問題的一系列規(guī)章都是屬于正式制度的范疇，而影響政策新問題的確定的習俗、道德和公民政治文化，這些是非正式制度。在新制度經(jīng)濟學看來，制度布置是支配經(jīng)濟單位之間可能合作和競爭的方式的一種布置，是制度的具體化。人們根據(jù)政府在議程建立中所起的不同功能以及創(chuàng)始者擴散新問題的程度和方向進行了分類，提出外在創(chuàng)始型、政治動員型、內(nèi)在創(chuàng)始型三種政策議程。外在創(chuàng)始型是由指體制外的個人或利益集團提起進入系統(tǒng)議程，然后通過院外集團的活動進入政府議程；政治動員型是具有權威功能的政治家提起政策議程進入政府視野；內(nèi)在創(chuàng)始型是由體制內(nèi)的機構或人員提出政策訴求，不希望經(jīng)過體制外的公眾系統(tǒng)直接進入政府議程。當然這是一種理想狀態(tài)，事實上進入公共政策議程的不可能像模型一樣抽象，任何公共政策議程都是正式制度和非正式制度共同功能的結果。（一）政策議程的創(chuàng)立總的看來，在政策新問題的創(chuàng)始階段，我國政策新問題的創(chuàng)始者主要來源于各級政府、各級咨詢或參謀機構、民情和民意、新聞媒體和突發(fā)事件。但其地位并不相同，政府是最基本的政策議程的創(chuàng)始者。這是因為：第一，由于政府的權力地位使其把握了較全面的信息，從而主動提出和整合新問題增加執(zhí)政的合法性；第二，我國傳統(tǒng)思維方式中，普通民眾不太重視自己四周人的觀點，而看重政府的觀點。（二）政策新問題的傳播新問題是客觀存在的，要想成為政策新問題，必須要突破個體和一定區(qū)域的限制，因而新問題在一定人群和地域的傳播就至關重要。我國的公共政策傳播機制有自上而下單一方向、政府單一主體進行傳播的特征，雖然目前公共政策傳播正在發(fā)生變化，傳播方式向信息網(wǎng)方式發(fā)展，也在建立政府和公眾的互動機制。但是新問題一般是通過媒體和民眾直接傳播把新問題擴展開來，傳播媒介是報紙和文件。我國的大眾傳媒是以政府領導的主流媒體引導和影響著傳播的內(nèi)容和方式，往往能對政策議程的建立起到非凡功能。（三）政策議程的決定一個社會新問題要成為公共政策新問題必須經(jīng)過相關機構的決定，在新問題決定階段，政府是其決策機構，是政策議程決定的核心因素。政府之所以重要，主要是因為它們不僅能夠影響決策的初始方向，更重要的是，它們是貫穿整個決策過程的重要變量。在新問題識別、傳播、決定階段，都起著決定性的功能。從公共政策議程過程看，在我國的政治生活中，就是人民群眾討論和反映新問題，政府對人民群眾的意見進行綜合和表達，使之成為政策新問題的過程。在我國，經(jīng)常是政府主動尋求和發(fā)現(xiàn)新問題，對群眾的意見進行綜合，并把它直接列入自己的議事日程。完全可以說，政府是我國各種重大政策新問題的主要提出者，在政策新問題的提出過程中發(fā)揮著主導功能。同時我國政府理論的又一個特征就在于它非凡強調(diào)政府的主體能動性。這樣一來在政策議程領域政府就成為獨一無二的法權主體，這種內(nèi)在推動體現(xiàn)在公共政策議程的各個階段，使我國的公共政策議程具有很強體制系統(tǒng)的內(nèi)在推動特征，是一種“內(nèi)輸入”。三、公共政策議程內(nèi)在推動的制度基礎新制度學派的代表人物道格拉斯·C·諾斯（1999）在考察人類經(jīng)濟發(fā)展歷史時講過，“決定經(jīng)濟績效和知識技術增長率的是政治經(jīng)濟組織的結構。人類發(fā)展的各種合作和競爭的形式及實施將人類活動組織起來的那些規(guī)章制度，正是經(jīng)濟史的中心。”我國公共政策議程具有的內(nèi)在推動特征是有其制度基礎的，依據(jù)諾斯的理論，在公共政策系統(tǒng)的內(nèi)部要素中起決定功能的是政策的組織結構和由規(guī)范構成的體制系統(tǒng)。（一）壓力型體制的政策組織系統(tǒng)政策的組織體制是政策議程中的重要方面，是公共權力的組織方式，它深刻影響政策的質(zhì)量和政策運行。我國的公共權力的組織體制是一種壓力型體制，按照榮敬本（1998）的看法，所謂壓力型體制指的是一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實現(xiàn)經(jīng)濟增長，完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化任務分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系。由此形成政策議程的科層占主導的政策組織。這種壓力型科層制組織系統(tǒng)按照地域劃分行政區(qū)域，決策權力和決策權威合法地集中于中心機構，地方機構在中心政府的領導和監(jiān)督下，在憲法和法律的范圍下行使決策權，權力的行使范圍和權限本身都有限。從法律上講，單一制條件下的地方權力是中心授予的，因而中心隨時可以收回?！吨腥A人民共和國憲法》中明確提出，在國家和地方的權力劃分上，首先要遵循地方服從中心、下級服從上級的原則。從總體上看，機構設置強調(diào)：第一，上下對應，機構對口；第二，由上到下，機構的數(shù)目、規(guī)模逐層次遞減。由此導致科層制就成為政策議程的主導組織，這種科層制組織具有命令統(tǒng)一、層級分明、直線溝通的特征，當然一些復雜的科層組織結構還擁有咨詢機構，但權力都集中在上層。（二）民主集中制的政策決策體制這里的政府是指公共權力的行使機構，在我國政治生活中，政府組織中還包括社團。因為社團的力量很有限，在一定程度上依附于政府，這決定了它不能成為獨立的政治主體，盡管考慮到我國社團帶有很強的公益性質(zhì)，一些非政府組織被認為是一個準事業(yè)單位，因而把社團歸為最廣義的政府體系中去，但它們不能成為像西方那樣的利益集團，或者至少可以說，它們還沒有成為利益集團。在公共政策議程中，政府在其中起到至關重要的功能，尤其是在我國這樣一個發(fā)展中國家。葉海卡·德洛爾（1968）認為，政府機構對政策制定的影響在發(fā)展中國家要比發(fā)達國家大得多，他指出：“由于發(fā)展中國家存在的政策新問題少，所以大部分政策新問題都能進入政府內(nèi)閣的議事日程。而且在發(fā)展中國家一般不存在專業(yè)性的文官系統(tǒng)，因而行政部門在絕大部分政策制定中都起到核心功能。另外，發(fā)展中國家的權力更為集中，政務部門有更多的決策自主權?！闭w制涉及組織結構、工作程序、代表制度、選舉制度等多種因素，這些因素對政策議程的建立都有很大的影響。政策議程能否建立，很多時候取決于政府體制的開放程度。社會新問題能否被政府所關注不僅依靠干社會大眾的發(fā)動，而且還需要政府系統(tǒng)自身的努力。一定的政府體制從制度上規(guī)定了信息的溝通渠道和利益的表達方式，從而形成協(xié)調(diào)各種利益關系的組織體制。四、結語在現(xiàn)實政治生活中，多數(shù)規(guī)則是決策的基本制度，多數(shù)規(guī)則的循環(huán)特征使得投票次序和結果呈正比例關系，因而對投票議程進行控制，就可以控制根據(jù)多數(shù)規(guī)則作決策的任意性。壓力型科層制的政策組織系統(tǒng)和民主集中制的政策決策體制，導致了我國公共政策議程具有很強的內(nèi)在推動特征。

一、社會轉(zhuǎn)型時期公共政策價值理念概述

1.公共政策

中西方學者對公共政策內(nèi)涵的界定有所不同。西方學者把公共政策內(nèi)涵的界定分為：政治行為型、政治過程型、價值分配型和生態(tài)行政型四種。例如：美國學者詹姆斯•安德森認為，“公共政策是由政府機關或政府官員制定的政策”。哈羅德•拉斯韋爾與亞伯拉罕•卡普蘭認為，“公共政策就是一種既定的目標、價值與策略的大型計劃?！绷_伯特•艾斯頓認為，“公共政策就是政府機構和它周圍環(huán)境之間的關系”。我國學者陳振明認為，“公共政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)或服務于一定社會政治、經(jīng)濟、文化目標所采取的政治行為或規(guī)定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱”。總結并借鑒中西方學者對公共政策含義的界定，本文認為社會轉(zhuǎn)型時期公共政策是指社會公共權威為了實現(xiàn)一定的目標，根據(jù)公眾需要所制定的各項行為準則和行為規(guī)范。

2.公共政策價值

在現(xiàn)代社會，政府如果能夠適應社會需要，滿足公共需要，實現(xiàn)公共利益，那就是有價值的，否則，就是無價值的，其存在的合法性就會受到懷疑。因此，“政府為了擺脫合法性危機，在公共事務管理的過程中，會根據(jù)不同社會主體多元化的公共需求，進行公共政策制定、執(zhí)行與評估，促進公共利益實現(xiàn)，以達到各社會主體的利益共享。”基于不同社會主體多元化公共需求的公共政策制定模式，既體現(xiàn)了公共政策的科學價值，又體現(xiàn)了公共政策的民主價值。

3.公共政策價值理念

編者按：本文主要從公共政策評估概念的界定；公共政策評估的標準；中國特色的評估標準進行論述。其中，主要包括：公共政策是以政府為主的公共機構為確保社會朝著政治系統(tǒng)所確定、承諾的正確方向發(fā)展、公共政策的目的性表現(xiàn)在公共政策的成敗上、依據(jù)一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為、政策的目標標準、政策的投入標準、政策的公平、公正標準、政策的效率標準、公民參與、回應政策的程度、生產(chǎn)力標準既是評價一個黨、國家戰(zhàn)略方針的根本標準、生產(chǎn)力標準最能體現(xiàn)公共政策的公共性和公共精神、公眾要求政府既是廉價的，又是有效的、生產(chǎn)力標準也涵蓋和統(tǒng)率了公共政策評估的其他標準等，具體請詳見。

摘要:公共政策的成敗要通過公共政策中的政策評估環(huán)節(jié)檢驗。公共政策評估要通過一定的標準進行，即公共政策評估標準。公共政策評估環(huán)節(jié)通過不同的評估標準判斷公共政策成效，依據(jù)成效來判斷公共政策的成敗。當今中國生產(chǎn)力評估標準是符合社會主義初級階段基本國情的政策評估標準。

關鍵詞:公共政策政策評估標準生產(chǎn)力

公共政策是以政府為主的公共機構為確保社會朝著政治系統(tǒng)所確定、承諾的正確方向發(fā)展，通過廣泛參與和連續(xù)的抉擇以及具體實施而產(chǎn)生效果的途徑，利用公共資源達到解決社會公共問題，平衡、協(xié)調(diào)社會公眾利益目的的公共管理活動過程。這一概念表述了公共政策的主體、手段、目的，尤其突出其目的性。

公共政策的目的性表現(xiàn)在公共政策的成敗上，這就使政策評估在公共政策中占據(jù)重要的地位，缺少政策評估，一項政策就不能稱之為政策。公共政策評估如何進行，即公共政策評估都有哪些標準，以此對公共政策成敗做出判斷，本文試就其作些探討。

一、公共政策評估概念的界定

編者按：本文主要從我國公共政策執(zhí)行失控的主要表現(xiàn)；我國公共政策執(zhí)行失控具有其客觀必然性；我國公共政策執(zhí)行失控的主要原因；解決我國公共政策失控問題的路徑選擇；總結進行論述。其中，主要包括：公共政策執(zhí)行就是政策執(zhí)行主體為了實現(xiàn)公共政策目標、實現(xiàn)公共利益的合理分配及具體行政目標的重要手段之一、政策敷衍是指執(zhí)行政策前緊后松，敷衍塞責的一種現(xiàn)象、政策的分配結果相當程度上取決于分配者的意志、政策執(zhí)行主體或目標群體，對原政策內(nèi)容進行了一定的黏附、政策照搬主要是指政策執(zhí)行主體只對上級制定的政策進行照搬照抄、政府公共政策本身的缺陷、政府公共政策的執(zhí)行機制不健全、公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)缺陷、監(jiān)督主體不明確，群眾監(jiān)督低績效、加強公共政策制定的合理性、科學性、合法化、推進行政體制改革，建立有效的政策執(zhí)行機制、強化和完善公眾對政策執(zhí)行主體的監(jiān)督等，具體請詳見。

公共政策執(zhí)行就是政策執(zhí)行主體為了實現(xiàn)公共政策目標，通過各種措施和手段作用于公共政策對象，使公共政策內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實的行動過程。【1】公共政策執(zhí)行的本質(zhì)是遵循政策指令所進行的變革，是將一種政策付諸實施的所有行動的總和。而受多種因素的影響，我國在政策執(zhí)行過程中的失控現(xiàn)象時有發(fā)生，如何改善現(xiàn)有的缺陷，保證公共政策的有效實施，正是我們?nèi)缃褙酱鉀Q的問題。

一、我國公共政策執(zhí)行失控的主要表現(xiàn)

公共政策作為政府調(diào)整社會成員之間利益關系，實現(xiàn)公共利益的合理分配及具體行政目標的重要手段之一，在經(jīng)濟、社會發(fā)展的今天，越來越發(fā)揮著舉足輕重的作用。然而，政策執(zhí)行是一個與政策制定同樣艱難的過程，是一項極為復雜的社會實踐活動，由于種種原因會導致偏離政策目標的政策失控。在我國的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展過程中，諸如"上有政策，下有對策"，"有令不行，有禁不止"等公共政策執(zhí)行現(xiàn)象是普遍存在的?？偨Y起來，主要有以下幾種：

1.政策敷衍

政策敷衍是指執(zhí)行政策前緊后松，敷衍塞責的一種現(xiàn)象。在政策執(zhí)行過程中，有些部門、地區(qū)，只做表面文章，只搞政策宣傳，并未采取實際性的、可操作性的具體措施來執(zhí)行、落實該政策，更談不上解決什么具體的政策問題、實現(xiàn)什么政策目標。

一、我國收入分配政策公共性偏離的表現(xiàn)

當前在我國和諧社會構建的過程中出現(xiàn)的居民收入差距不斷擴大和社會分配不公問題，主要原因在于公共政策運行過程中出現(xiàn)了公平價值缺失、政策的不當傾斜和偏好以及政策體系不完善等現(xiàn)象。

（一）政策的公平價值缺失

基尼系數(shù)是公認的能夠反映一個社會貧富差距和收入差距的客觀指標，據(jù)世界銀行公布的數(shù)據(jù)，2013年我國的基尼系數(shù)為0.473，已大大超過了0.4的國際警戒線。長期以來的收入分配政策使我國從一個平均主義嚴重的國家逐漸成為收入分配嚴重不平等的國家，具體來說，這種不公平主要體現(xiàn)在：

1.分配起點的不公

我國收入分配政策的起點不公平主要表現(xiàn)在我國城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)等方面的起點不公平。教育收益最多的是窮人，因為教育通過提高人力資本水平，使得受教育者在未來的就業(yè)方面獲得均等的競爭機會以及更高的收入，可以縮小收入分配差距，實現(xiàn)分配公平。但是從我國城鄉(xiāng)居民享受的教育政策來看，國家對農(nóng)村地區(qū)的基礎教育投入嚴重不足，導致農(nóng)村新成長勞動力的文化、技術素質(zhì)偏低，就業(yè)競爭能力不強，其轉(zhuǎn)移致富的難度加大，再加上教育投資結構不合理，造成了農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展相對滯后，從而造成農(nóng)村的教育資源十分匱乏，教育質(zhì)量低下。這種低質(zhì)量的教育使得城鄉(xiāng)個人發(fā)展的起點不公平，使教育調(diào)節(jié)收入分配差距的功能發(fā)揮受到了很大的限制，加劇了城鄉(xiāng)之間的教育不公和收入分配差距。從享受醫(yī)療和社會保障方面來看,我國的農(nóng)村不僅在醫(yī)療條件、醫(yī)療技術、醫(yī)療環(huán)境等方面大大落后于城市，現(xiàn)行的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等政策還存在諸多問題，如代際間參保不均等、失業(yè)保險覆蓋面過低、農(nóng)村醫(yī)療保險保障水平有限等。從就業(yè)方面來說，傳統(tǒng)上的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構，一系列城鄉(xiāng)分割的政策嚴重制約了農(nóng)村勞動力的流動，限制了農(nóng)民獲取就業(yè)和收入的渠道，這實際上違背了市場經(jīng)濟的機會公平原則,這種差別化和城鄉(xiāng)分割的政策執(zhí)行的結果自然就導致了城鄉(xiāng)收入差距的擴大。

一、我國公共政策執(zhí)行中存在的問題

我國地域面積廣大，具有眾多的民族，經(jīng)濟和社會、文化發(fā)展亦不均衡，使得影響我國公共政策執(zhí)行存在著一系列的影響因素。具體來說，包括政策的宣傳、分解、物質(zhì)組織準備、實驗、全面實施，以及協(xié)調(diào)和監(jiān)控等多個環(huán)節(jié)。筆者結合實踐工作經(jīng)驗，簡單羅列一些當前比較突出的問題。

1.存在選擇執(zhí)行的問題

所謂選擇執(zhí)行問題，是指公共政策在實際運行過程中，行為主體偏離主觀意愿，不重視政策的整體要求，對公共政策實行選擇性執(zhí)行的行為。這樣一來，公共政策就不能在整體上得到切實的落實。當然，公共政策在形成的時候，就是相互依存的整體部分，由若干個部分組成。

2.存在機械式執(zhí)行的問題

機械執(zhí)行的概念主要是指在政策執(zhí)行過程中，地方下級政府沒有真正領悟政策制定的初衷、目的、精髓，也沒有與本單位、本部門、本地區(qū)的實際情況很好的結合，生搬硬套上級文件規(guī)定，形成了“上級利好的政策，被下級念歪經(jīng)，辦壞事”，貌似執(zhí)行，實際上則是南轅北轍。機械執(zhí)行影響了中央政策和上級命令的嚴肅性，使中央政策和上級命令流于形式。同時也束縛了地方政府和部門工作的主觀能動性，造就一些“懶惰”政府的不作為現(xiàn)象。

一、網(wǎng)絡民意概述

網(wǎng)絡民意主要是指將網(wǎng)絡作為基礎，利用網(wǎng)絡論壇、微博等途徑，針對某一社會事務進行公開言論，從而體現(xiàn)出來的相似的態(tài)度、主張等。網(wǎng)絡民意的出現(xiàn)是科學技術發(fā)展的產(chǎn)物，也是公眾行使公眾權力和義務的具體表現(xiàn)。網(wǎng)絡民意的特征主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，直接性。公眾利用網(wǎng)絡的虛擬性特點，民意表達更為直接，在很大程度上突破了傳統(tǒng)民意訴求方式的限制，且網(wǎng)絡自身具有實時性，為民意表達提供了極大的便利；其次，主體多元性。網(wǎng)絡民意的表達途徑很多，例如：虛擬社區(qū)、BBS論壇、博客、微博等，公眾可以結合自身需求選擇不同的表達方式和方法，行使話語權；最后，話題利益性。網(wǎng)絡民意的話題一般與公眾切身利益息息相關，體現(xiàn)機會均等，而受到網(wǎng)絡民意監(jiān)管力度不夠的影響，使得議題出現(xiàn)一定非理性傾向。

二、網(wǎng)絡民意在公共政策中的影響

1.積極影響。第一，網(wǎng)絡民意的出現(xiàn)，不僅能夠為公眾提供更為方便的表達途徑，也在很大程度上打消了主體身份等方面的限制。在表達民意過程中，公眾自身利益不同，發(fā)表的建議也有所差異，在一定程度上提高了公共政策制定的客觀性。另外，匿名表達使得公眾能夠發(fā)揮自身利益訴求積極性，避免尷尬，實現(xiàn)自由交流和溝通。與此同時，公民訴求擴散較快，且能夠獲得同一意見網(wǎng)民的支持，尤其是在得到反饋情況下，更能夠激發(fā)公眾主人翁意識。第二，網(wǎng)絡民意自身具有“原生態(tài)”特征，公共政策在制定等過程中，能夠及時獲取更具價值的建議和意見，另外，受到網(wǎng)絡普及程度的影響，更多普通的公眾也參與到公共政策評價中來，公民議政能力得到了顯著的提升，“愚民政策”逐漸減少，為公共政策最大程度發(fā)揮積極作用奠定了堅實的基礎。當公共政策出臺實施后，相關部門也能夠獲取公民的反饋建議，衡量公共政策的有效性。第三，傳統(tǒng)民意收集渠道和方式對社會底層公眾表達民意存在一定約束，使得公眾社會參與性不強，而網(wǎng)絡民意卻恰恰為這部分群體暢通了表達渠道，使得每一個階層的利益訴求都能夠及時得到反饋。在表達民意的同時，公眾也能夠發(fā)揮自身監(jiān)督權力，提高公共政策透明度。公共政策通過采納民意，代表的是大多數(shù)公民利益，使得政策也能夠得到很好地落實。

2.消極影響。第一，就我國網(wǎng)絡民意實際情況而言，雖然網(wǎng)絡民意數(shù)量大，但是整體占比并不高，不具有較強的代表性，在公共政策制定等環(huán)節(jié)中，要對網(wǎng)絡民意進行討論。另外，整體結構層次不合理，年齡、學歷等方面都存在一定問題，難以確保網(wǎng)絡民意的平衡性和公平性。不僅如此，據(jù)相關調(diào)查表明，網(wǎng)絡民意與真實民意也存在一定差別，弱勢群體利益訴求表達難度較大，主要是受到經(jīng)濟、技術等因素的影響。第二，我國現(xiàn)有法律不夠健全，難以有效規(guī)范網(wǎng)絡，致使網(wǎng)絡上謠言出現(xiàn)，網(wǎng)絡民意真實性大打折扣，具有相同建議的網(wǎng)民會聚集，并加強交流，使得群體極化現(xiàn)象日益突出，不可避免的存在虛假民意。因此，我們在獲取網(wǎng)絡民意的同時，也會看到一些不良信息的傳播，例如：等。第三，從心理學角度而言，網(wǎng)絡民意的出現(xiàn)在一定程度上影響群體思想，使得網(wǎng)絡個性化思想喪失，出現(xiàn)人云亦云現(xiàn)象，不利于我國公共政策的良性發(fā)展。個體在群體中會出現(xiàn)責任分散意識，如“人肉搜索”將他人信息公布就是具體表現(xiàn)。在出現(xiàn)這類問題時，責任追究難度較大，極大的增加了非理性行為的出現(xiàn)。群體集中在一起，會對某一事件進行想象，扭曲事實真相，嚴重情況下，一部分網(wǎng)民會認為事實真相是虛假的，從而產(chǎn)生相應的社會問題。因此，科學、合理的收集網(wǎng)絡民意顯得尤為重要。

三、實現(xiàn)網(wǎng)絡民意和公共政策互動的有效途徑