導(dǎo)語：村改居社區(qū)政策研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：佛山作為廣東省城市化試點(diǎn)市，在“村改居”上作了大量嘗試。這些政策雖然取得了一定成效，但與預(yù)期目標(biāo)有一定差距。轉(zhuǎn)型期社區(qū)的特征決定了這些新成立的社區(qū)面臨著原城市社區(qū)所沒有的難題。要解決這些難題，必須切實(shí)保障農(nóng)民利益，協(xié)調(diào)好各方的利益關(guān)系，同時(shí)必須為“村改居”建立起法律和制度保障。

關(guān)鍵詞：“村改居”；社區(qū)；轉(zhuǎn)型

“村改居”是農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展到一定的程度，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、村民就業(yè)方式和文化生活需求等發(fā)展到城鎮(zhèn)水平或者接近城鎮(zhèn)水平的條件下進(jìn)行的，由農(nóng)村管理模式過渡到城鎮(zhèn)社區(qū)的改革。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，越來越多的地區(qū)開始了“村改居”工作，然而都不同程度地陷入了困境。作為處在改革開放前列的佛山，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)基本完成了中級(jí)工業(yè)化，進(jìn)入高級(jí)工業(yè)化階段，經(jīng)過幾年的發(fā)展，佛山的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程已經(jīng)走在全省的前列，全市實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)“七個(gè)統(tǒng)一”：統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶籍，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)基本醫(yī)療，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)規(guī)劃，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)勞動(dòng)力管理培訓(xùn)，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)。因此其在“村改居”上的政策和遇到的問題應(yīng)該具有一定代表性。課題組在全市范圍內(nèi)進(jìn)行問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，選取順德區(qū)倫教街道作為具體觀察分析的樣本。

一、“村改居”社區(qū)的特征

倫教地處珠江三角洲腹地，與廣州番禺一水之隔，水陸交通網(wǎng)絡(luò)完善，是順德百萬人口中心城區(qū)的組成部分，總面積59.2平方公里，常住人口7.8萬人，外來流動(dòng)人口約7.8萬人，轄下有10個(gè)村（居）。在倫教7.8萬的常住人口中，城鎮(zhèn)居民4.5萬（包括社區(qū)中由原農(nóng)民全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的1.6萬人），農(nóng)村居民3.3萬。2007年實(shí)現(xiàn)本地生產(chǎn)總值80億元，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值333億元，其中工業(yè)總產(chǎn)值315億元，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值18億元，出口總額209.16億人民幣，稅收收入6.94億元，財(cái)政可支配收入2.9億元。2006－2007年，先后獲得“中國木工機(jī)械重鎮(zhèn)”、“獲得“中國玻璃機(jī)械重鎮(zhèn)”稱號(hào)。倫教現(xiàn)轄下2個(gè)居委會(huì)，8個(gè)村委會(huì)，其中常教社區(qū)居委會(huì)是2001年由新民村民委員會(huì)、北海村民委員會(huì)和倫教居民委員會(huì)合并而成（順民復(fù)〔2001〕57號(hào)《關(guān)于同意撤銷新民、北海村委會(huì)和倫教居委會(huì)設(shè)置常教居委會(huì)的批復(fù)》），屬“村改居”；三洲社區(qū)居委會(huì)是1991年由大南、大東、烏洲管理區(qū)辦事處和大洲街道辦事處合并而成（順府復(fù)〔1992〕47號(hào)《關(guān)于倫教鎮(zhèn)大南、大東、烏洲管理區(qū)辦事處和大洲街道辦事處合并的批復(fù)》），屬“村并居”（一般統(tǒng)稱為“村改居”）。這些新成立的社區(qū)與城市成熟社區(qū)相比，具有典型的轉(zhuǎn)型期特征：

1、觀念的相對滯后性。“村改居”后，農(nóng)民在身份定位上，已屬于城市居民，但由于長期農(nóng)村工作方式和生活習(xí)性的熏陶，社區(qū)內(nèi)的居民仍保留有比較濃的農(nóng)民意識(shí)，絕大多數(shù)村都只是名稱變了，社區(qū)干部、社區(qū)居民以及周圍群眾的認(rèn)識(shí)感基本上仍停留在原來的行政村。如不少村民仍習(xí)慣性地稱呼居委會(huì)主任為“村長”，稱社區(qū)為“我們村”。大部分受訪者不知道“村改居”的情況，同時(shí)，他們對村委會(huì)和居委會(huì)的區(qū)別表示不清楚。90%的受訪者表示不愿意將村委會(huì)改為居委會(huì)。不少社區(qū)干部認(rèn)為“村改居”跟原來沒有什么大的分別，不同的只是掛著的牌子從“村委會(huì)”換成了“居委會(huì)”，而運(yùn)作方式仍然照舊，因循原先的農(nóng)村工作方法，

2、經(jīng)濟(jì)的相對獨(dú)立性?！按甯木印鄙鐓^(qū)的轉(zhuǎn)型是城市化推進(jìn)的結(jié)果，由土地征用帶來的高額補(bǔ)償金讓這些原來的農(nóng)村甚至窮鄉(xiāng)僻壤一夜之間成為“大富翁”，這些社區(qū)均有總量規(guī)模各不相同的集體資產(chǎn)，人均從幾千元到幾十萬元不等，有的凈資產(chǎn)超過億元。這些集體資產(chǎn)大多以房產(chǎn)、地產(chǎn)為主，每年收入完全可以滿足社區(qū)正常運(yùn)行的開支和社區(qū)干部的工資開支，經(jīng)濟(jì)基本上相對獨(dú)立，一般不需要依靠財(cái)政撥款來維持。“村改居”后村集體所有的資產(chǎn)所有權(quán)性質(zhì)不變，仍為集體所有，這是“村改居”社區(qū)的福利主要源泉和利益關(guān)聯(lián)點(diǎn)。多數(shù)社區(qū)仍舊把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為第一要?jiǎng)?wù)，而忽略了社區(qū)文化等基本功能建設(shè)，其中表現(xiàn)最為突出的現(xiàn)象是黃、賭、毒等丑惡現(xiàn)象越來越盛。

3、明顯的村民自治特性?！按甯木印鄙鐓^(qū)居民的生活基本上集中在原村落的空間內(nèi)，世世代代的家族、宗族、鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親等傳統(tǒng)關(guān)系還在起著主導(dǎo)作用，社區(qū)還處于“半熟人社會(huì)”狀態(tài)。多數(shù)村（居）“兩委”班子成員和村（居）民，普遍存有“不能讓外來戶占了便宜”的思想，從感情上不接受“外來戶”，不允許他們分享“祖輩留下的土地”和村（居）集體積累資產(chǎn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)不愿意外地人參加居委會(huì)選舉占43.40%，愿意的占21.60%，無所謂的占35%。同時(shí)，原村（居）民同居一地，世代相鄰，形成了相對獨(dú)立的村（居）文化，這種狹小范圍內(nèi)的文化觀念往往具有排他性，外遷人口在短時(shí)間內(nèi)很難融入。同時(shí)由于沒有形成分散的單位獨(dú)立分割和流動(dòng)性較強(qiáng)的城市社區(qū)，從“村改居”社區(qū)的區(qū)域范圍、社會(huì)關(guān)系、社區(qū)利益相關(guān)程度、社區(qū)政治參與來看，村民自治的實(shí)現(xiàn)條件基本沒變。

4、社區(qū)自治管理的復(fù)雜性。城市社區(qū)是各類機(jī)關(guān)、學(xué)校、企事業(yè)單位的集中區(qū)域，可以為社區(qū)建設(shè)提供豐富的資源支撐，相比之下村改居社區(qū)由于特定的區(qū)域位置限制，社區(qū)共建資源明顯不足。村改居社區(qū)內(nèi)的人員居住情況相當(dāng)復(fù)雜，除了居住著原來的村民，還有一些商品房的住戶以及大量租居在居民家中的流動(dòng)人員。有些社區(qū)內(nèi)居住的流動(dòng)人口已經(jīng)數(shù)倍于原來的村民。而且社區(qū)人員的異質(zhì)性和復(fù)雜性增大，有本地人員，也有外地人員；有相對穩(wěn)定的，也有短時(shí)暫住的；有經(jīng)商務(wù)工人員，也有閑散的社會(huì)人員。復(fù)雜的人口構(gòu)成情況，使得社會(huì)治安、環(huán)境衛(wèi)生管理等方面的難度大大增加。

二、“村改居”社區(qū)自治面臨的挑戰(zhàn)

由于“村改居”社區(qū)存在以上這些轉(zhuǎn)型期特性，所以當(dāng)前在自治上也面臨著諸多挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：

1、農(nóng)民對城市化的抗拒。一方面隨著改革開放的深入，附著在戶籍制度上的就業(yè)、教育、住房和社會(huì)保障等政策，城鄉(xiāng)的差異在逐步彌合，轉(zhuǎn)為城市戶口的經(jīng)濟(jì)收益在日益降低：另一方面農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加上國家對農(nóng)民所實(shí)行的各種優(yōu)惠政策，這些地方農(nóng)民享受的社會(huì)福利，往往高于目前城市居民所享受的福利待遇（見附表）。此外，由于自身文化水平普遍偏低，難以在市場經(jīng)濟(jì)中立足，因此，農(nóng)民對實(shí)施城市化有抗拒的心理。

附表：“農(nóng)村居民”在適用政策上有如下的不同：

項(xiàng)目

農(nóng)村居民

城鎮(zhèn)居民

政策依據(jù)

計(jì)生

處

罰

倫教征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)金額按農(nóng)民人均純收入為基數(shù)，按2007年的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村居民單方罰44412元。

征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)金額按城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為基數(shù)，城鎮(zhèn)居民單方罰78018元。（全區(qū)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)）

《廣東省人口與計(jì)劃生育條例》、《關(guān)于社區(qū)居委中原農(nóng)業(yè)人口違法生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)問題的復(fù)函》（佛人口計(jì)生函字[2004]15號(hào)）

生

育

生育第一個(gè)子女是女孩的，安排第二胎指標(biāo)

“村改居”（即常教）時(shí)夫妻雙方均為農(nóng)業(yè)人口，在2004年7月1日前只生育一個(gè)子女是女孩的，可在2009年8月31日前按有關(guān)規(guī)定再生育一個(gè)子女。2009年9月1日起，執(zhí)行城鎮(zhèn)居民的生育政策；

“村并居”（即三洲）時(shí)夫妻雙方均為農(nóng)業(yè)人口，在2004年7月前只生育一個(gè)子女是女孩的，可在2009年6月30前按規(guī)定再生育一個(gè)子女，2009年7月1日起，執(zhí)行城鎮(zhèn)居民的生育政策。

《廣東省人口與計(jì)劃生育條例》、關(guān)于《廣東省人口與計(jì)劃生育條例》實(shí)施前村委會(huì)改居委會(huì)有關(guān)生育政策和戶籍管理措施意見的批復(fù)（順府辦復(fù)[2003]77號(hào)）、《批轉(zhuǎn)區(qū)人口和計(jì)劃生育局<關(guān)于戶籍制度改革后生育政策的請示>》（順府辦發(fā)〔2004〕101號(hào)）、《關(guān)于明確城市化期間生育期限問題的復(fù)函》（粵計(jì)生委函[2003]124號(hào)）

項(xiàng)目

農(nóng)村居民

城鎮(zhèn)居民

政策依據(jù)

獎(jiǎng)

勵(lì)

發(fā)放農(nóng)村獨(dú)生子女或純二女戶家庭獎(jiǎng)勵(lì)：80元/月/人

四年過渡期滿后，取消發(fā)放（如三洲，2008年8月起停止發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)）

《廣東省人口與計(jì)劃生育條例》、《關(guān)于明確城市化期間生育期限問題的復(fù)函》（粵計(jì)生委函[2003]124號(hào)）

教育

對父母雙方戶口均登記在我市農(nóng)村村委會(huì)并依法領(lǐng)取《獨(dú)生子女父母光榮證》的獨(dú)生子女，或父母雙方戶口均登記在我市農(nóng)村村委會(huì)的純二女戶的女孩，在初中應(yīng)屆畢業(yè)并參加當(dāng)年中考者降5分錄取。

四年過渡期滿后，取消降5分錄取優(yōu)惠。

《關(guān)于印發(fā)佛山市2007年高中階段學(xué)校招生考試工作意見的通知》（佛教考〔2006〕31號(hào)）、《關(guān)于我市農(nóng)村獨(dú)生子女和純二女戶女孩參加高中階段學(xué)校招生考試給予照顧錄取的實(shí)施意見》（佛人口計(jì)[2007]49號(hào)）

民政

2008年農(nóng)村五保戶供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)每人每月500元。

2008年城鎮(zhèn)孤寡供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)每人每月320元。

《順德區(qū)城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度實(shí)施辦法》、《關(guān)于核定2008年五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和追加供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)的復(fù)函》（順府辦函〔2008〕60號(hào)）

人身損害賠償

農(nóng)村居民按照人均純收入5079.78元/年、人均年生活消費(fèi)支出3885.97元的賠償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。

城鎮(zhèn)居民按照人均可支配收入16015元/年、人均消費(fèi)性支出12432元的賠償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。

《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》（法釋[2003]20號(hào)）

武裝

新兵入伍條件初中文化程度

入伍條件必須高中文化程度

2、“村改居”集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營體制存在缺陷。順德區(qū)1993年開始全面實(shí)施的股份合作制改革，為社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織規(guī)模的擴(kuò)大，社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰，生產(chǎn)要素配置的優(yōu)化，利益分配機(jī)制的建立創(chuàng)造了條件。“村改居”后雖然政府下?lián)艿纳鐓^(qū)經(jīng)費(fèi)逐年有所增加，但“村改居”社區(qū)并沒有真正納入城市建設(shè)和管理體系中來，社區(qū)管理費(fèi)用及基礎(chǔ)建設(shè)等公共費(fèi)用主要仍由原村集體經(jīng)濟(jì)改制后的股份經(jīng)濟(jì)合作社承擔(dān)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，原來的股份合作制內(nèi)在的制度缺陷也逐漸顯現(xiàn)。順德區(qū)在集體經(jīng)濟(jì)改制進(jìn)程中先行一步，將股份合作經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)一步轉(zhuǎn)制為集體經(jīng)濟(jì)管理有限公司，實(shí)行公司化運(yùn)作。由于轉(zhuǎn)制的公司既要按照公司法要求，上繳各種稅費(fèi)，同時(shí)又要承擔(dān)絕大部分的社區(qū)公共事務(wù)管理和公益事業(yè)發(fā)展費(fèi)用，因此公司運(yùn)營不堪重負(fù)，經(jīng)濟(jì)效益明顯下降。如2007倫教村、組兩級(jí)負(fù)擔(dān)的公共事務(wù)管理和公益事業(yè)發(fā)展費(fèi)用總額分別為一般公共服務(wù)4277.58萬元；國防45.38萬元；教育支出9800萬元；文化教育與傳媒412.82萬元；社會(huì)保障和就業(yè)1127.25萬元；醫(yī)療衛(wèi)生168.76萬元；環(huán)境保護(hù)28.5萬元；公共安全1604.3萬元；城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)7602.88萬元。在改制居委會(huì)的強(qiáng)烈要求下，順德區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)管理有限公司又退回到農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織，按原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)運(yùn)行。沉重的公共事務(wù)管理和公益事業(yè)發(fā)展費(fèi)用嚴(yán)重制約了社區(qū)股份合作經(jīng)濟(jì)組織的快速發(fā)展。

3、社區(qū)自治的難度明顯增強(qiáng)。由于社區(qū)自治面臨人員流動(dòng)性增強(qiáng)、觀念意識(shí)不統(tǒng)一、社區(qū)凝聚力不強(qiáng)等轉(zhuǎn)型期特征的復(fù)雜局面，目前“村改居”社區(qū)自治還無法有效整合全部資源和人力，自治難度明顯增強(qiáng)。這主要源于居住在這些社區(qū)人員的自發(fā)性、無序性以及數(shù)量的龐大，同時(shí)隨著城市化的推進(jìn)以及大量外來工的涌入和聚居，村落的傳統(tǒng)格局開始受到?jīng)_擊和影響，受利益的驅(qū)動(dòng)，嚴(yán)重的超標(biāo)違章建設(shè)行為、良莠不齊的建設(shè)質(zhì)量、居住空間的超負(fù)荷使用，尤其是那些沿街搭建的簡易用房，外觀簡陋和分布隨意，不但擠占了有限的綠地、院落和道路，還嚴(yán)重地破壞了社區(qū)的空間布局和景觀環(huán)境。社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套服務(wù)設(shè)施的后天匱乏和難以承載，這都使社區(qū)管理和服務(wù)工作處于相當(dāng)嚴(yán)重的艱難和缺位狀態(tài)。

4、社區(qū)公共服務(wù)職能亟待增強(qiáng)。對照成熟的城市社區(qū)，“村改居”社區(qū)的公共事務(wù)管理能力還有較大差距，這在一定程度上源于“村改居”社區(qū)經(jīng)濟(jì)上相對獨(dú)立性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力所導(dǎo)致的。由于“村改居”后仍然由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)絕大部分的公共事務(wù)管理和公益事業(yè)發(fā)展費(fèi)用，這使社區(qū)面臨較大的經(jīng)濟(jì)壓力，不得不把發(fā)展經(jīng)濟(jì)放在一個(gè)很重要的位置，一方面使得社區(qū)構(gòu)建組織體系時(shí)就要有一個(gè)社區(qū)經(jīng)濟(jì)的直接管理者——村股份經(jīng)濟(jì)合作社組織。經(jīng)合社與社區(qū)組織兩位一體的組織形式雖然在過渡階段有利于村級(jí)經(jīng)濟(jì)對社區(qū)組織的支持，但也很容易導(dǎo)致社區(qū)對經(jīng)濟(jì)的整體運(yùn)行形成包辦，兩者職責(zé)不清，在一定程度上不利于形成社企分開的良性社區(qū)組織體系。另一方面有可能影響社區(qū)服務(wù)這一核心功能的發(fā)揮，社區(qū)組織工作的定位也可能發(fā)生異化。此外，這種公共支出機(jī)制，也導(dǎo)致“村改居”社區(qū)在社區(qū)公共事務(wù)的自治上出現(xiàn)兩極分化，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的社區(qū)，因有充足的經(jīng)費(fèi)，就能為居民提供比較完善的社區(qū)公共服務(wù)和進(jìn)行社區(qū)社會(huì)事務(wù)的自治。相反，社區(qū)公共事務(wù)則往往陷于管理“真空”，如在廣東佛山市三水區(qū)的布心村，村民在1992年變成城市居民后的16年，布心村出現(xiàn)了奇異的發(fā)展停滯：社區(qū)里沒有一條水泥路，村民沒建一棟新樓，沒一個(gè)公共電話亭，沒有一盞路燈，沒有任何污水處理設(shè)施的現(xiàn)象。而且，“村改居”社區(qū)的日常管理往往仍沿用舊體制模式，依然要承擔(dān)包括黨建、人武、計(jì)生、綜治、醫(yī)療、土地等多方面工作，因社區(qū)人力、物力有限，社區(qū)服務(wù)反而嚴(yán)重不到位。

三、制度突破和路徑選擇

（一）明確保障各方的權(quán)利，讓他們在城市土地重組進(jìn)程中得到實(shí)際的利益。

第一，確保村民對集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不受剝奪。“村改居”過程中，應(yīng)保證改制后農(nóng)村集體資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系不變，即原農(nóng)村所有資產(chǎn)，包括經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，未實(shí)行股份制改造的，歸原村民集體所有；已實(shí)行股份制改造的，歸享有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)分配權(quán)的原村民集體所有，村民按股分紅。保障農(nóng)民對集體資產(chǎn)的所有權(quán)和收益權(quán)不變，在社會(huì)保障體系尚未完善之前，這是保障改制后居民基本生活的關(guān)鍵。

第二，確保農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)。實(shí)現(xiàn)村委會(huì)到居委會(huì)的轉(zhuǎn)變，有必要進(jìn)行土地所有制的改革，把集體土地轉(zhuǎn)為國有，實(shí)現(xiàn)與城市土地制度的對接，但同時(shí)也須保證農(nóng)民的利益不受侵害。因此，首先必須明確土地的產(chǎn)權(quán)所屬。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)可分解為集體所有權(quán)和家庭承包經(jīng)營權(quán)，家庭承包經(jīng)營權(quán)又包括占用權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等?！按甯木印边^程中，應(yīng)保證農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)不變，也即農(nóng)民對土地的使用權(quán)和收益權(quán)不被剝奪。同時(shí)，維持土地用途不變，因國家建設(shè)需要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)，按征地標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。其次，必須合理分配征地獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，明確界定征地補(bǔ)償?shù)氖芤嬷黧w?！按甯木印焙螅鍍?nèi)剩余的土地轉(zhuǎn)為國有，由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營管理，所取得的收益應(yīng)由全體股民按股分享。同時(shí)在征地過程中，適當(dāng)提留建設(shè)用地，為集體經(jīng)濟(jì)提供發(fā)展空間。

第三，保障基層干部的收入待遇。一是保證基層干部的平穩(wěn)過渡?；鶎幼灾谓M織的干部轉(zhuǎn)為居委會(huì)后，雖然職能、職責(zé)有所區(qū)別，但民選的性質(zhì)并沒有變，因此兩委成員可以直接過渡，待任期屆滿再進(jìn)行重新選舉，這樣既可以消除村干部的憂慮，保證平穩(wěn)過渡，也節(jié)約了資源。二是在保證基層干部工作福利的同時(shí)，規(guī)范其收入。作為村委會(huì)干部的時(shí)候，村集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼數(shù)額巨大，然而實(shí)際上很多是灰色收入。轉(zhuǎn)制過程中，對基層干部收入進(jìn)行規(guī)范，由政府統(tǒng)一補(bǔ)貼，同時(shí)村集體提供適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)金性質(zhì)的補(bǔ)貼，體現(xiàn)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，也作為對基層干部一種激勵(lì)措施。

此外，在計(jì)劃生育政策上，在逐步向城市標(biāo)準(zhǔn)靠攏的同時(shí)，要給原村民一個(gè)緩沖時(shí)間和心理適應(yīng)期，已經(jīng)享受計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)政策的原農(nóng)村居民，在“村改居”后繼續(xù)享受。還有其他如環(huán)境衛(wèi)生、學(xué)校管理、治安等瑣碎而又不得不重視的問題，都有待進(jìn)行深入探討，尋找恰當(dāng)?shù)慕鉀Q辦法，協(xié)調(diào)好各方的利益需要。

（二）、建立有利于“村改居”的制度和政策環(huán)境

目前“村改居”在推行過程中，往往碰到制度障礙，使“村改居”舉步唯艱。理順集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)的關(guān)系，完善就業(yè)服務(wù)體系，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的保障制度，制定具體可行的“村改居”措施，為“村改居”創(chuàng)造制度和政策環(huán)境。

第一，明確公共管理的主體以及費(fèi)用來源。“村改居”后成立的社區(qū)居委會(huì)必須加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，改制后原農(nóng)村的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理應(yīng)納入市政統(tǒng)一管理范圍。但由于這些費(fèi)用過于龐大，政府財(cái)政不可能一下子承擔(dān)全部管護(hù)經(jīng)費(fèi)。因而在“村改居”的實(shí)踐中，為使“村改居”平穩(wěn)過渡、減輕政府負(fù)擔(dān)，往往維持社會(huì)公共事務(wù)的管理主體、管理范圍和資金投入渠道不變，社區(qū)建設(shè)和管理經(jīng)費(fèi)大部分仍然要從村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)和集體股收益中支付。對于這一問題，要考慮現(xiàn)實(shí)的困難，制定明確的計(jì)劃，逐步加大公共財(cái)政對公共服務(wù)的投入，減輕集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)擔(dān)，直至完全脫離對集體經(jīng)濟(jì)的依賴，使集體經(jīng)濟(jì)組織真正成為獨(dú)立自主的市場經(jīng)濟(jì)主體。

第二，建立完善的就業(yè)服務(wù)體系?！按甯木印币獜氐浊袛嘣迕駥ν恋氐囊蕾?，必須解決原村民的就業(yè)問題。政府除了給失地農(nóng)民以適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)賠償，鼓勵(lì)其自謀出路，還應(yīng)積極幫助他們實(shí)現(xiàn)職業(yè)的轉(zhuǎn)變，使其真正成為城市的一員，建立和完善失地農(nóng)民的就業(yè)服務(wù)體系。一是建立勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)職業(yè)介紹作用，進(jìn)一步完善勞動(dòng)力市場，健全包括就業(yè)信息、咨詢、職業(yè)介紹、培訓(xùn)在內(nèi)的一條龍社會(huì)化就業(yè)服務(wù)體系，逐步完善就業(yè)服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)。二是做好失地農(nóng)民的求職登記。為失地農(nóng)民跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)提供信息引導(dǎo)和就業(yè)服務(wù)，使城鄉(xiāng)勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)。三是政府要加強(qiáng)與企業(yè)溝通，

（三）推動(dòng)政府職能社會(huì)化，從根本上減輕政府負(fù)擔(dān)

資金短缺是“村改居”面臨的普遍難題，龐大的管理費(fèi)用和緊張的財(cái)政資金，把“村改居”局限在小范圍內(nèi)。政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重的一個(gè)重要原因是，目前政府承擔(dān)了大部分社區(qū)建設(shè)和管理的職能，同時(shí)在資金投入上普遍缺乏有效的投入機(jī)制而過于依賴政府，導(dǎo)致資金嚴(yán)重不足。減輕“村改居”過程中政府的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)改制的順利開展，必須推動(dòng)政府職能社會(huì)化，進(jìn)行簡政放權(quán)，把一些政府不應(yīng)該做也無法做好的事務(wù)交給社會(huì)，借助市場力量和非政府組織的力量完成。

首先是政府職能市場化。在“村改居”過程中，可以把社區(qū)服務(wù)從政府包攬的社會(huì)福利體制中分離出來，使之成為第三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分?；蛘呓?zhǔn)公用品的“使用者付費(fèi)”制度，通過經(jīng)營性與服務(wù)性相結(jié)合的辦法來解決經(jīng)費(fèi)投入不足的問題。把社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目推向市場，逐步建立社會(huì)效益為主，兼顧經(jīng)濟(jì)效益的社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展機(jī)制。其次是培育非政府組織。通過發(fā)展社會(huì)自治力量，把政府部分公共事務(wù)管理職能轉(zhuǎn)移出去，減輕政府在“村改居”后的負(fù)擔(dān)。此外，進(jìn)行投入機(jī)制創(chuàng)新，拓寬資金吸納渠道。社區(qū)現(xiàn)有的資金來源主要依靠政府撥款，投入機(jī)制和資金吸納渠道過于狹窄，造成社區(qū)建設(shè)資金匱乏，因而必須對社區(qū)建設(shè)的投入機(jī)制和資金吸納渠道進(jìn)行創(chuàng)新。一方面加大對社區(qū)的財(cái)政投入，另一方面開辟政府財(cái)政撥款之外的資金來源，充分運(yùn)用各種社區(qū)資源，如鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)、組織自愿者服務(wù)、運(yùn)用市場力量等。改革社區(qū)的投融資體制，增加投融資渠道，引導(dǎo)各類投資主體參與社區(qū)的開發(fā)建設(shè)，吸引先富起來農(nóng)民投資，保證社區(qū)建設(shè)的同時(shí)，使投資者有利可圖。通過投資機(jī)制的創(chuàng)新，緩解“村改居”過程中政府的財(cái)政壓力。