導(dǎo)語(yǔ)：獨(dú)家原創(chuàng):略論中國(guó)公共管理體制改革與發(fā)展一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】世界行政體制改革雖然發(fā)源于歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，但是它的世界共性或全球化趨勢(shì)，使經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家也不可幸免，紛紛卷入這場(chǎng)前所未有的改革浪潮之中。中國(guó)行政體制改革如同國(guó)家的改革開放歷史一樣，經(jīng)歷了整整30年的歷史。其改革的深度、廣度，以及難度和復(fù)雜程度都不亞于其他任何國(guó)家，而且改革越來(lái)越舉步維艱。但是，逆水行舟不進(jìn)則退，不改革就沒(méi)有出路，不改革只有死路一條。

【關(guān)鍵詞】行政體制改革

1我國(guó)公共行政體制的現(xiàn)狀

通過(guò)六次大的公共行政體制改革成效是明顯的：通過(guò)改革解放和發(fā)展了中國(guó)的社會(huì)生產(chǎn)力，促進(jìn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)奇跡；政府的管理水平、管理能力明顯提升，行政效率普遍提高；公務(wù)員素質(zhì)發(fā)生了變化，尤其是專業(yè)化水平大大提高；作為政治體制重要組成部分的行政體制通過(guò)改革，在一定程度上推進(jìn)了民主政治建設(shè)。

正如原國(guó)家行政學(xué)院黨委書記、常務(wù)副院長(zhǎng)，現(xiàn)山東省委書記姜異康所說(shuō)：“中國(guó)已建立了基本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求、適合中國(guó)國(guó)情的行政管理體制。正是因?yàn)橛辛诉@樣一個(gè)充滿生機(jī)與活力的行政管理體制，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)才會(huì)日新月異，蓬勃發(fā)展

但是，必須看到，我國(guó)的行政體制仍然存在不少問(wèn)題。

1.1關(guān)系始終不順

集中體現(xiàn)在內(nèi)外關(guān)系上。政府角色和行政組織內(nèi)部的相互關(guān)系，政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)公眾之間關(guān)系，沒(méi)有形成制度或規(guī)范的制度。比如，政府行政組織內(nèi)部在機(jī)構(gòu)設(shè)置、層級(jí)劃分、分工協(xié)作、溝通方式、職能范圍等方面也還存在著諸多部門之間協(xié)調(diào)性不足，機(jī)構(gòu)重疊等諸多問(wèn)題。直到現(xiàn)在，我國(guó)還沒(méi)有自己的《編制法》。

1.2行政立法偏差

我國(guó)的行政立法存在片面追求法律工具性價(jià)值的現(xiàn)象，也就是說(shuō)只把行政法規(guī)看作是政府管理的工具，而忽視了法是人民群眾利益和意志的體現(xiàn)。這種工具性的立法指導(dǎo)思想甚至導(dǎo)致了一些地方或部門以行政立法的形式將自身利益合法化。

1.3行政執(zhí)行違規(guī)

有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究和執(zhí)法不公的現(xiàn)象普遍存在。特別是一些政府行政部門、政府經(jīng)濟(jì)管理部門和壟斷性行業(yè)，在利益的驅(qū)動(dòng)下，利用職權(quán)或行業(yè)壟斷地位助長(zhǎng)權(quán)力進(jìn)入市場(chǎng)和權(quán)力商品化，進(jìn)而產(chǎn)生了以尋租為典型特征的“權(quán)錢交易”。

1.4選錄機(jī)制缺失

以客觀、公平、公正和能力競(jìng)爭(zhēng)為特征的人才選拔錄用機(jī)制、績(jī)效管理與評(píng)估機(jī)制、晉升機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制和公共責(zé)任機(jī)制尚未形成，說(shuō)白了我們現(xiàn)在的用人仍然是“人選人”，關(guān)鍵是“一把手”用人；就整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍而言，公共服務(wù)意識(shí)總體不強(qiáng)，長(zhǎng)官意志嚴(yán)重，唯上不唯下，缺乏開拓進(jìn)取和創(chuàng)新精神。

1.5行政監(jiān)督不暢

行政監(jiān)督機(jī)制明顯乏力，監(jiān)督渠道不暢，導(dǎo)致了監(jiān)督職能弱化，尤其是對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)，特別是“一把手”失去監(jiān)督。同時(shí)，也導(dǎo)致了諸多“上有政策、下有對(duì)策”，“你說(shuō)你的，我干我的”等政令不通、政令不暢的我行我素現(xiàn)象。

1.6行政成本過(guò)高

由于政府隊(duì)伍龐大，直接管理的事務(wù)太多，加上財(cái)政預(yù)算制度不合理，政府預(yù)算的蛋糕越做越大；只講投入不講效果的官僚行為(如盲目的經(jīng)濟(jì)投資、各種達(dá)標(biāo)活動(dòng)、形象工程、政績(jī)工程等)直接導(dǎo)致了政府資源的巨大浪費(fèi)，也導(dǎo)致了許多地方政府，特別是鄉(xiāng)級(jí)政府債臺(tái)高筑。在這些地方，維持自身的存在和運(yùn)行成了政府的直接目標(biāo)(吃飯財(cái)政)?！赌巷L(fēng)窗》2008第14期上載文說(shuō)，“現(xiàn)在我們的政府一年花的錢已經(jīng)相當(dāng)于3.7億個(gè)城鎮(zhèn)居民、12.3億農(nóng)民一年可以花的錢。政府財(cái)政稅收約等于民間可支配收入總額的一半”。諸如公務(wù)用車、公款吃喝、公款消費(fèi)、公費(fèi)旅游，等等。

2西方新公共管理改革對(duì)中國(guó)公共管理借鑒和啟示

2.1意識(shí)或理念借鑒

最重要的是：服務(wù)意識(shí)和服務(wù)理念；成本意識(shí)和成本理念。

學(xué)習(xí)企業(yè)精神，樹立“服務(wù)”理念是新公共管理運(yùn)動(dòng)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。西方實(shí)行新公共管理的國(guó)家政府吸納了“顧客滿意”的經(jīng)營(yíng)管理戰(zhàn)略，把現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)理念運(yùn)用現(xiàn)代公共管理活動(dòng)。

新公共管理思想有助于降低我國(guó)政府的行政成本，從而提高公共管理的效益。首先新公共管理把管理的成本與效益有機(jī)地結(jié)合，推行橫向的顧客介入機(jī)制，依靠顧客自由選擇帶來(lái)的壓力來(lái)提高服務(wù)質(zhì)量。

2.2組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)借鑒

新公共管理一個(gè)重要的方面就是組織結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。也就是說(shuō)他們按照企業(yè)組織結(jié)構(gòu)去設(shè)計(jì)公共管理的組織結(jié)構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共管理體制、機(jī)制的創(chuàng)新。

比如，在西方各國(guó)的新公共管理運(yùn)動(dòng)中，把政府的決策職能與執(zhí)行職能分離，建立了大量的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在很大程度上借鑒了公司制企業(yè)特別是股份制企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)的好處是，可以做到?jīng)Q策的民主化、責(zé)任化、監(jiān)督化，責(zé)權(quán)對(duì)等而分明，在決策權(quán)力分散化后，使得決策的風(fēng)險(xiǎn)成本降低。這對(duì)于我國(guó)的公共管理有著非常的積極意義，特別是對(duì)消除所謂“占位”，即為有關(guān)人員利用擁有的特殊資源，為目己的親屬或朋友在某一理想的單位而增加編制，使其親屬或子女的超編合法化。

2.3依法行政借鑒

西方新公共管理模式有助于我國(guó)建立依法行政的體制。

新公共管理注重遵守既定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績(jī)效，特別是顧客(社會(huì)公眾)的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。

我曾經(jīng)在領(lǐng)導(dǎo)班講過(guò)“契約文化”問(wèn)題?；谌褰毯妥匀唤?jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的往往是悟性文化，產(chǎn)生于基督教和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的卻是契約文化。由于它們分屬于不同的文化種類，悟性文化強(qiáng)調(diào)的是關(guān)系或身份、暗示或半明半暗或留有馀地、信息表達(dá)往往耐人尋味、溝通協(xié)調(diào)經(jīng)常拖泥帶水、實(shí)踐承諾視對(duì)方情況而定等。也就是說(shuō)，靠人的智慧去“悟”、去自我體會(huì)、去猜測(cè)其真實(shí)的用意。相反，契約文化所表現(xiàn)出來(lái)的是：雙方關(guān)系的平等；信息表達(dá)的準(zhǔn)確、明快；溝通快捷、直言其詞；公開承諾或形成文字契約；善意和認(rèn)真實(shí)踐承諾或履行契約。

2.4運(yùn)行模式借鑒

尤其是西方國(guó)家放松規(guī)制模式。放松政府的行政管制，增強(qiáng)市場(chǎng)的自由度是新公共管理運(yùn)動(dòng)的重要內(nèi)容，這對(duì)于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的中國(guó)來(lái)說(shuō)，具有很好的借鑒作用。

現(xiàn)階段的中國(guó)，作為行政管制基本的表現(xiàn)形式就是審批、許可，不僅范圍過(guò)寬，而且審批、許可程序過(guò)繁，隨意性很大，有人概括為“多、濫、亂”。在經(jīng)濟(jì)改革和行政改革方面可稱典范的深訓(xùn)市，市政府的審批權(quán)曾經(jīng)達(dá)1000項(xiàng)之多，其中700多項(xiàng)是上級(jí)規(guī)定的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市政府和58個(gè)國(guó)務(wù)院部門，共清理行政許可項(xiàng)目25797項(xiàng)，取消8666項(xiàng)、調(diào)整1841項(xiàng)；清理行政許可依據(jù)25554件，廢止3981件、修改2493件。

2.5方式方法借鑒

新公共管理在公共行政領(lǐng)域借鑒科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算，對(duì)提高我國(guó)政府工作效率是有極大的促進(jìn)作用。

新公共管理將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，是打破政府獨(dú)家提供公共服務(wù)的壟斷地位的有效途徑。新公共管理調(diào)整政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”、“鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)行業(yè)”等，打破了政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時(shí)也緩解了政府財(cái)政困難。

3建立“以人為本”的中國(guó)“公共管理”新模式

所謂“以人為本”，是指以人為價(jià)值的核心和社會(huì)的本位，把人的生存與發(fā)展作為最高的價(jià)值目標(biāo)，一切為了人，一切服務(wù)于人。

“以人為本”是對(duì)以神為本和以物為本的否定和超越，本質(zhì)上體現(xiàn)著對(duì)人的生存境況的關(guān)懷，對(duì)人的價(jià)值的尊重，對(duì)人的作用的重視。由于人可從社會(huì)和個(gè)人兩方面理解，故以人為本的觀念兼含有以社會(huì)的人或作為群體的人為本位和以個(gè)體的人為本位兩重含義。馬克思主義傾向于從人的社會(huì)關(guān)系和人的群體去理解人。

3.1“以人為本”指導(dǎo)思想的內(nèi)容

“以人為本”的指導(dǎo)思想，體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是公共管理主體的民主行政意識(shí)和行為。二是公民的公共管理民主思想和行為

首先，公共行政管理主體的民主行政意識(shí)和行為。就是說(shuō)，作為公共管理主體尤其是公務(wù)員必須具備四個(gè)意識(shí)并付諸實(shí)踐。它包括：①為民服務(wù)的意識(shí)和行為。為民服務(wù)，乃是政府的天職。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，行政主體的權(quán)力來(lái)自于相對(duì)人的委托，因此，行政主體與相對(duì)人之間是一種服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系而非統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，是一種雙向作用的合作關(guān)系而非單向的管理關(guān)系。無(wú)論社會(huì)如何變遷，國(guó)家的工作重點(diǎn)如何轉(zhuǎn)移，為民服務(wù)這一宗旨是不能變的，所以行政主體應(yīng)強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)和實(shí)際服務(wù)行為的落實(shí)

②適度管理與社會(huì)自治的公共管理思想。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府對(duì)社會(huì)的管理，只能遵循社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律進(jìn)行必要的引導(dǎo)和調(diào)控，只能去管那些必須管并且能夠管好的事務(wù)，推行指導(dǎo)性行政。作為行政主體，必須樹立起“適度管理”的意識(shí)，此其一。其二，隨著社會(huì)“自我管理、自我服務(wù)、自我教育”能力的不斷提高，政府應(yīng)把本來(lái)由自己履行的部分職能和職權(quán)轉(zhuǎn)移給社會(huì)，改變過(guò)去政府管理社會(huì)事務(wù)太多的現(xiàn)象，充分發(fā)揮各種社會(huì)組織在管理社會(huì)、協(xié)調(diào)社會(huì)中的作用。

③以民眾為中心的公共管理原則。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為：政府是社會(huì)的一個(gè)權(quán)力中心，社會(huì)必然受制于這個(gè)中心；政府的主導(dǎo)性角色就是控制，政府的主要職能應(yīng)是按高度集權(quán)的計(jì)劃模式管理經(jīng)濟(jì)，管理社會(huì)，管理一切。在這種觀念的指導(dǎo)下，行政主體的行為往往帶上“我”的色彩，“官本位”就此盛行起來(lái)。行政民主化要求行政主體樹立起平等意識(shí)，以民眾為中心，淡化權(quán)力色彩，變“政府本位”思想為“公民本位”、“社會(huì)本位”思想。

④公共行政管理的法制觀念和依法辦事的行為準(zhǔn)則?，F(xiàn)代化公共行政管理的一個(gè)重要特征就是法制化的管理，依法行政是現(xiàn)代行政管理發(fā)展的大趨勢(shì)。法制的核心是公民在法律面前一律平等，國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)必須遵守法律。行政管理法制化對(duì)于維護(hù)行政相對(duì)方的權(quán)益具有重要作用。國(guó)家管理實(shí)現(xiàn)了法治化，社會(huì)主義的民主就有了保障。行政主體具有了法制意識(shí)，就能較好地規(guī)范自己的行為，克服封建專制思想的殘余，消除官僚作風(fēng)，增強(qiáng)民主意識(shí)。

其次，公民的公共管理民主思想和行為。在新型的公共管理模式中，公民不僅僅是公共管理服務(wù)的享有者，他同時(shí)也應(yīng)當(dāng)是思想上和行動(dòng)上的積極參與者。①公民主人翁地位的思想和行為出發(fā)點(diǎn)。在長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)政府變成了無(wú)所不包、無(wú)所不管的萬(wàn)能政府。事實(shí)上，政府的能力是有限的，它無(wú)力對(duì)一切負(fù)責(zé)，也不應(yīng)對(duì)一切負(fù)責(zé)。公民的廣泛參與，自覺(jué)地承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任。

②公民的納稅人意識(shí)和納稅人的權(quán)利意識(shí)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公眾與政府最本質(zhì)的聯(lián)系是通過(guò)納稅和提供公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)的，二者是辯證的統(tǒng)一體。通過(guò)公民的納稅，政府才能更好地為公民提供公共服務(wù)；通過(guò)政府對(duì)公民的良好服務(wù)，又增加了公民對(duì)政府的信任程度，強(qiáng)化了公民的納稅意識(shí)。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，是否具有服務(wù)意識(shí)，是衡量其是否具有民主意識(shí)的重要標(biāo)志。對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，是否具有納稅人意識(shí)，反映出他們對(duì)政府管理的態(tài)度，對(duì)社會(huì)的態(tài)度。因而公民主動(dòng)依法納稅，既是其民主意識(shí)的體現(xiàn)，也是其行政民主意識(shí)的體現(xiàn)。

3.2“以人為本”指導(dǎo)思想的作用

集中表現(xiàn)為“六個(gè)有助于”：（1）有助于政府治理更加貼近社會(huì)，得到社會(huì)的理解并承認(rèn)其合法性；（2）有助于政府失靈的有效控制，降低政府與社會(huì)之間的交易費(fèi)用；（3）有助于防止權(quán)力腐敗，提升行政權(quán)威與行政效率；（4）有助于公民參與決策，使決策更科學(xué)化、民主化、法制化；（5）有助于國(guó)家的政治穩(wěn)定，保持政策的嚴(yán)肅性和連續(xù)性；（6）有助于我國(guó)的法制建設(shè)和民主社會(huì)的建立。

3.3建立“以人為本”的公共管理體制

“以人為本”的公共管理體制究竟應(yīng)該是一種什么樣的體制？我個(gè)人認(rèn)為，主要包括這樣幾個(gè)方面：

（1）參與型。

按照黨的“十七大”的要求，“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。這“四權(quán)”中的“參與權(quán)”，說(shuō)明人民必須參與管理，尤其是公共管理。公民參與，既是民主行政的邏輯起點(diǎn)和民主行政的核心內(nèi)容，也是公共行政民主取向的突出表現(xiàn)和重要保障。通過(guò)參與，充分表達(dá)自己的意愿，行使自己的權(quán)利，真正使公共利益得以充分的實(shí)現(xiàn)。這說(shuō)明，“以人為本”的公共管理體制是一種參與型體制，而不是權(quán)力高度集中的、少數(shù)人操控的體制。

（2）程序化。

公共管理的程序化，包括過(guò)程的程序化和手段的非強(qiáng)制性。其一，公共管理過(guò)程的程序化，意味著現(xiàn)代民主精神的制度化。行政程序與其說(shuō)是法律對(duì)行政的制約，毋寧說(shuō)它是公眾參與行使和制約行政權(quán)力的制度保障。通過(guò)公眾參與行政權(quán)力的運(yùn)作形式保證監(jiān)督的有效性。其二，手段的非強(qiáng)制性即淡化了公共管理的命令色彩，通過(guò)行政合同、行政指導(dǎo)等比較柔和并富有民主色彩的方式使公共行政更富有人情味，更有人性。

（3）競(jìng)爭(zhēng)式。

服務(wù)不再是壟斷式“服務(wù)”，服務(wù)的提供不再是唯一一家——政府。公共服務(wù)已經(jīng)引入競(jìng)爭(zhēng)，誰(shuí)服務(wù)得最好，我就選擇誰(shuí)。這里就包括了兩層含義：其一，公眾選擇機(jī)制?！懊裰鞯暮诵氖沁x擇”，選擇本身就是一種自主性實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。實(shí)現(xiàn)公眾主權(quán)，也就實(shí)現(xiàn)了民主行政。其二，服務(wù)承諾制度。你的服務(wù)水平是以公眾滿意為目標(biāo)，實(shí)際上，政府與公眾之間是一種契約關(guān)系。

（4）監(jiān)督性。

這意味著，公共管理和公共權(quán)力完全至于公眾的監(jiān)督之下。

首先，要在權(quán)力運(yùn)行中貫徹法治原則，即堅(jiān)持依法行政。政府依法行政是防止政府濫用權(quán)力、維護(hù)公民基本權(quán)利和利益的基本要求。只有政府依法行政，政府權(quán)力才有可能被限制在合理范圍之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。

其次，要堅(jiān)持行政公開，“透明”行政，避免“暗箱”操作。

第三，完善政府監(jiān)督機(jī)制。完善政府縱向和橫向監(jiān)督機(jī)制有利于克服政府層級(jí)之間信息不對(duì)稱的弊端，也是公共權(quán)力運(yùn)行真正符合社會(huì)需求的保障。因此，就目前而言，完善政府行政監(jiān)督，不僅要加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等專門機(jī)關(guān)的職能監(jiān)督，而且要形成包括群眾組織、新聞媒體以及公民個(gè)人監(jiān)督在內(nèi)的廣泛社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

第四，加強(qiáng)反壟斷機(jī)制的建設(shè)。轉(zhuǎn)型期的壟斷具有明顯的權(quán)力與市場(chǎng)相結(jié)合的特征，同時(shí)又有與傳統(tǒng)社會(huì)主義相聯(lián)系的國(guó)有經(jīng)濟(jì)理念和所謂資源稀缺性、自然壟斷性等支撐“依據(jù)”，但實(shí)際上在壟斷集團(tuán)的利益驅(qū)使下，往往演變?yōu)榧瘓F(tuán)轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營(yíng)成本和謀取超額利潤(rùn)的工具。反壟斷的要害在于引入權(quán)利平等的競(jìng)爭(zhēng)者，如果一定要堅(jiān)持壟斷，就必須把壟斷部門置于公開的社會(huì)監(jiān)督之下。

（5）透明度。

政府管理的透明度和公開性，是衡量一個(gè)國(guó)家公共管理水平高低、管理作風(fēng)好壞的重要標(biāo)志，也是政府工作方式的直接體現(xiàn)。這就是我們通常講的“政務(wù)公開”或“陽(yáng)光行政”。特別是我國(guó)的《政務(wù)公開條例》實(shí)施后，顯得尤為重要。

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