導(dǎo)語：公共政策與參與的價值解析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

論文摘要：公民參與公共政策過程具有重要的價值，它可以提升公共政策的科學(xué)性、民主性及執(zhí)行力，但是，當(dāng)前我國公民參與公共政策的過程還存在參與渠道不暢、參與機(jī)制不完善、組織化程度較低等方面的困境。為此，必須培育公民文化，提高公民政策參與的能力和水平；培育公民社會，提高公民政策參與的組織化水平；構(gòu)建制度體系，提高公民政策參與的制度化水平。

論文關(guān)鍵詞：公共政策；公民參與；公民文化；公民社會

實(shí)現(xiàn)公共政策的科學(xué)化與民主化是改革和完善公共政策體制的基本價值維度。在傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過程中，在政治民主化、經(jīng)濟(jì)市場化、社會信息化的大背景下，這種價值目標(biāo)的達(dá)成和實(shí)現(xiàn)需要廣泛的公民參與來支持。公民參與對于公共政策的科學(xué)化、民主化、公共性和執(zhí)行力等都具有重要意義，但是，當(dāng)前我國公民參與公共政策的過程還存在著諸如機(jī)制不健全、渠道不暢通、組織化和制度化水平較低的困境與挑戰(zhàn)。因此，必須通過培育公民文化、公民社會、構(gòu)建制度體系，來提高公民政策參與的能力和水平，從而進(jìn)一步完善公共政策結(jié)構(gòu)，優(yōu)化公共政策的過程和效能。

一公民參與公共政策過程的價值

公共政策(publicpolicy)是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)公共利益的方案，其實(shí)質(zhì)是公共權(quán)力機(jī)關(guān)對社會資源的配置和社會價值的分配。這樣的資源配置與價值分配，要求公共政策的制定必須以制度為依托，經(jīng)過科學(xué)的程序，大量收集信息，廣泛發(fā)揚(yáng)民主，充分研究論證，采用集體決策方式，并借助于現(xiàn)代化的技術(shù)手段才能達(dá)到公共政策的價值目標(biāo)。而且，現(xiàn)代公共政策的基軸是公共權(quán)力機(jī)關(guān)與公民的關(guān)系，公民不僅是公共政策主體的構(gòu)成要素之一，而且也是政策發(fā)生作用的基本對象。公民與公共政策之間的緊密關(guān)聯(lián)決定了公民參與公共政策對于公共政策結(jié)構(gòu)的完善和過程的優(yōu)化都具有重要意義。這主要表現(xiàn)為:

(一)公民參與可以提高公共政策的科學(xué)性

公共政策的科學(xué)性有賴于翔實(shí)可靠的信息和完善的程序。公共政策過程實(shí)際上是把社會上各利益表達(dá)輸人決策系統(tǒng)中將其轉(zhuǎn)化為政策輸出的過程。任何一種社會要求變?yōu)檎叩那疤崾菍⑵滢D(zhuǎn)化為政策問題，提上執(zhí)政黨和政府決策的議事日程，成為“政策議程”。但是，隨著我國社會結(jié)構(gòu)的多元化和利益要求的多樣化，決策中樞面對紛繁復(fù)雜的利益要求，發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)政策議程并非易事，其中，難度最大的莫過于獲取信息的充分性和準(zhǔn)確性。也就是說，各級政府及其官員由于管理范圍比較廣、工作領(lǐng)域比較多，對政策制定所需宏觀信息的獲取相對較充分，但對微觀信息掌握則相對較少，相反，公眾往往掌握著大量與他們生活密切相關(guān)的微觀和具體層面的信息，因而，公民的政策參與可以取長補(bǔ)短，為公共政策制定提供充分的信息支持。另一方面，從公共政策問題的形成、提出與分析，到政策問題的認(rèn)定，再到政策目標(biāo)的確定、方案的設(shè)計(jì)、評估和擇優(yōu)等都應(yīng)遵循科學(xué)程序。但現(xiàn)實(shí)中，部分決策者往往置程序于不顧，一拍腦袋就決策，造成巨大的決策失誤代價。因此，公民的參與和監(jiān)督有利于完善公共政策制定的程序，從而確保公共政策的科學(xué)性。

(二)公民參與可以提高公共政策的公共性

公共性是公共政策的本質(zhì)特征。公共決策主體選擇、綜合、分配和落實(shí)公共利益時，可能代表公共利益，也可能夾雜個人利益;可能代表某一群體的利益，也可能忽略另一群體的利益;可能重視長遠(yuǎn)利益，也可能側(cè)重眼前利益。根據(jù)公共選擇理論的立場:“現(xiàn)代政府仍是一種人類組織，政府官員與任何其他人沒有什么差別，既不更好，也不更壞，他們一樣會犯錯誤。由此可見，政府官員參與公共政策制定時會產(chǎn)生自私動機(jī)。當(dāng)然，把所有政府官員都視為這種“經(jīng)濟(jì)人”有失偏頗，但現(xiàn)實(shí)中確實(shí)也不乏這樣的政府官員存在。為了解決決策中的價值沖突，并防止決策主體的自利傾向，就需要公民參與公共政策。公民的參與能保障自身合法利益不受侵害，能更有效地使決策者趨于理性，保障公共政策的公共價值目標(biāo)。這主要通過對已納人公共行政過程的政策問題，在具體方案設(shè)計(jì)時出謀獻(xiàn)策，而決策機(jī)構(gòu)在決策過程中主動或被動地與公民對話并吸納公民的建議，從而確保政策的公共性。當(dāng)前，我國公民主要通過人大、政協(xié)的政策建議、政府召集的征求意見會、座談會、專家學(xué)者參加的咨詢會以及公民個人、社會團(tuán)體的建議等形式來影響公共決策。

(三)公民參與可以提高公共政策的民主性

政治學(xué)者林德布洛姆(C.E.Lindblom)認(rèn)為，“在民主國家中，決策過程面臨著兩方面的要求:一是追求效率，二是提高對民眾控制的反應(yīng)能力。人們既希望政府制定政策的科學(xué)性，又希望政府能夠在政策過程中滿足民眾的多種要求。換言之，政策既合理又民主。公共政策的民主性，就是要使不同利益群體特別是社會公眾在政策過程中反映他們的意愿、要求和主張，盡可能地體現(xiàn)民眾的利益，使政策的各個程序都接受公眾的批評、建議和監(jiān)督?，F(xiàn)代公共政策過程不僅是一個關(guān)系政策是否科學(xué)的認(rèn)識過程，更是一個關(guān)系社會利益如何分配的政治過程。公共政策同公眾利益密切相關(guān)，如果把公眾排除在政策過程之外，剝奪了公民政治參與權(quán)，公共政策就難以維護(hù)民眾利益。因而，完善的公共政策過程就是讓所有的政策參與者在某種程度上追求自己利益，把與自己有關(guān)的信息和主張融人政策過程，以實(shí)現(xiàn)控制和說服對方的一種途徑。

(四)公民參與可以提高公共政策的執(zhí)行力

科學(xué)的政策方案只有通過政策執(zhí)行才能變成現(xiàn)實(shí)。政策的執(zhí)行常常需要施政者與目標(biāo)對象之間的密切合作，如果后者是被動、消極的，那么政策的效果會大打折扣或成本大增。公民是政策直接作用的對象，政策能否產(chǎn)生良好的效果，除了取決于政策質(zhì)量、政策主體執(zhí)行的力度外，還取決于作為政策客體公民的支持程度。公民參與使社會公眾對政策合法性予以確認(rèn)，對政府的信任感大大提升，從而以積極、正面的態(tài)度推動政策的執(zhí)行，減少政府推進(jìn)政策執(zhí)行的成本投人，大大提高了政策的執(zhí)行效力。隨著我國公民素質(zhì)的提高、意識的增強(qiáng)和政策分辨能力的提高，在政策執(zhí)行中的作用將越來越大。

(五)公民參與可以提供公共政策的調(diào)整依據(jù)

實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，政策只有經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，才能知其完善與否和作出正確的調(diào)整修改。普通公民是政策直接作用的對象，對政策優(yōu)劣有著切身體會，因而是政策評價的主體。科學(xué)的政策代表廣泛的民意，反映人民的要求，會得到人民的擁護(hù)并能順利執(zhí)行，而未能代表民意的政策，由于偏離了價值目標(biāo)，理所當(dāng)然地得不到民眾的支持，公民必然采取各種方式抵制，使之不能執(zhí)行下去，迫使政府取消或調(diào)整該項(xiàng)政策。

二現(xiàn)階段我國公民參與公共政策過程的困境

“政治參與是旨在對政府決策施加影響的普通公民的活動。從公共政策角度看，公民的政策參與實(shí)際上是公民在利益表達(dá)上積極性和有效性的反映，是公共政策民主化的一個重要尺度?，F(xiàn)階段我國公民參與公共政策較之改革開放前有了明顯的變化，這與我國現(xiàn)階段政治、經(jīng)濟(jì)、社會全面轉(zhuǎn)型相適應(yīng)，具有進(jìn)步性。主要表現(xiàn)為:由政治運(yùn)動式參與向分配利益性參與發(fā)展;由單一的政治利益群體參與向多種利益群體共同參與發(fā)展;由表態(tài)性的被動參與向智能性的主動參與發(fā)展;由單一的官方參與渠道向多樣化的民間參與渠道發(fā)展;由失衡性參與向平衡參與發(fā)展。但不可否認(rèn)，我國公民在公共政策實(shí)踐中的參與在深度和廣度上仍很不夠，存在參與渠道不暢通、機(jī)制不完善、組織化和制度化程度不高等方面的困境與挑戰(zhàn)。

(一)公民參與公共政策的渠道不暢通

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的合法化打破了原有社會利益均等化的狀態(tài)，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)日趨多元化，促進(jìn)了公民利益意識的覺醒，人們開始認(rèn)識到追求合法利益的合理性。這為公民政策參與提供了最為現(xiàn)實(shí)與可靠的動力。特別是上世紀(jì)90年代中期以來，社會階層的分化和利益的沖突日益明顯，群體的利益表達(dá)和政治參與意識逐漸高漲，“不同利益群體和社會成員為實(shí)現(xiàn)自己的利益要求，迫切希望將自己的意志輸人政治系統(tǒng)”?！叭藗?yōu)槟軌虬凑帐袌鼋?jīng)濟(jì)規(guī)律實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身利益來追求利益的最大化，必然要參與和自己利益密切相關(guān)的公共政策，向政策體系表達(dá)自身的利益要求，甚至討價還價施加壓力，從而影響政策體系對社會資源和價值的權(quán)威性分配向著有利于自己的方向發(fā)展。這種強(qiáng)烈的政策參與愿望必然對各種利益表達(dá)渠道提出了訴求。公共政策實(shí)踐中，公開的討論越來越熱烈，明顯出現(xiàn)了不同利益的觀點(diǎn)碰撞和方案選擇。同時，政府也開始正視社會中多元利益共存的現(xiàn)狀，不再回避公共政策制定中的利益沖突和協(xié)調(diào)問題，而是通過特定措施(如聽證制度)在一定程度上擴(kuò)大了政策制定的參與面，促進(jìn)了不同群體的利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)。但是，由于我國不能照搬西方相對完善的以代議和游說為核心的利益表達(dá)與協(xié)調(diào)體制，而人民代表大會制度的改革和完善也難以在短期內(nèi)完成，因此，在相當(dāng)長時期內(nèi)我國仍將缺乏暢通的利益表達(dá)、溝通與協(xié)調(diào)渠道。這必然導(dǎo)致公共決策中的群體參與很不規(guī)范，參與程度嚴(yán)重失衡，某些強(qiáng)勢群體甚至可以輕而易舉地影響決策過程，控制政策走向，而更多的群體由于缺乏組織和技術(shù)支持，不能有效地參與政策制定，不能系統(tǒng)、深人地表達(dá)其利益訴求。其結(jié)果必然是許多公民參與以非制度化的形式出現(xiàn)，嚴(yán)重地影響和阻礙公民有效地進(jìn)人國家政治生活的過程。也就是說，還要拓寬真正能夠吸納公眾參與公共政策的渠道，人民群眾表達(dá)自己意見和愿望的要求才能得以充分及時的滿足。因此，在我國當(dāng)前體制環(huán)境下，為實(shí)現(xiàn)公共政策的科學(xué)與公正，如何有效解決公共政策中多元利益表達(dá)、溝通和協(xié)調(diào)的渠道不暢問題是一個嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

(二)公民參與公共政策的機(jī)制不完善

我國學(xué)者胡偉教授在《政府過程》一書中采用伊斯頓(DavidEaston)的政治系統(tǒng)分析方法，指出當(dāng)代中國的公共決策更多地表現(xiàn)為精英決策，具有以下特征:(1)決策有序性與無序性兼存;(2)精英內(nèi)部輸人;(3)決策過程內(nèi)部精英政治折中。這種公共政策機(jī)制很不完善:一方面，在決策程序上較之西方國家體現(xiàn)為顯著的無序性，這由我國獨(dú)特的政府過程結(jié)構(gòu)所造成。公共政策的重大決策權(quán)只局限于執(zhí)政黨和政府的高層領(lǐng)導(dǎo)核心手中，社會力量對公共政策的影響力極弱，政策過程基本取決于權(quán)力精英的作用。而且人格化權(quán)力結(jié)構(gòu)大大強(qiáng)化了公共政策過程的無序性，因?yàn)槿烁窕瘷?quán)力的特點(diǎn)是不大受制于程序約束，領(lǐng)袖和重要權(quán)力精英的行為方式和人格因素對公共決策的影響至關(guān)重要;另一方面，從社會力量對決策過程的影響看，集中表現(xiàn)為“內(nèi)輸人”。任何決策在某種程度上都是一定政治力量相互作用和平衡的結(jié)果?，F(xiàn)代多元決策模式下，社會上各種政治力量、利益集團(tuán)乃至公眾都會對決策產(chǎn)生不同程度的作用，可以對決策過程進(jìn)行牽制和施加影響，因而決策過程經(jīng)常表現(xiàn)為一種社會互動過程，權(quán)力精英在決策過程中的作用就受到社會力量的限制，不易按個人意志決定政策。與多元決策不同，我國公共決策過程中，由于社會結(jié)構(gòu)分化程度還比較低，利益表達(dá)和綜合并非由各種社會結(jié)構(gòu)來承擔(dān)，而是由權(quán)力精英通過分析、研究和調(diào)查而將他們所認(rèn)定的社會利益輸人到公共政策當(dāng)中去，“人民的利益”是由權(quán)力精英“為民做主”的。換句話說，決策過程的利益要求不是由政治體系外部的社會結(jié)構(gòu)輸人到政治體系(決策中樞)，而是由權(quán)力精英自身來進(jìn)行利益要求的輸人，即所謂的“內(nèi)輸入”。這種決策模式下，權(quán)力精英起著決定性作用，社會力量對決策的影響很小。這樣，公共政策過程就基本不是一種社會互動過程，而只表現(xiàn)為在高層決策層內(nèi)不同權(quán)力精英及其群體的政治互動，如果說存在互動的話充其量也只是在決策層內(nèi)不同權(quán)力精英及群體的政治互動，是不同權(quán)力精英群體之間的相互妥協(xié)與折中。因此，權(quán)力精英特別是主要領(lǐng)導(dǎo)人就比較容易將個人的價值觀念、長官意志和行為方式融人決策過程之中，從而使決策過程呈現(xiàn)出更為錯綜復(fù)雜的態(tài)勢。當(dāng)然，這種決策模式已經(jīng)在向多元模式轉(zhuǎn)化。

(三)公民參與公共政策的組織化程度較低

盡管目前政府開始重視公共政策中的公民參與，專家學(xué)者、媒體、公眾在公共決策中的參與程度越來越高，但社會參與的組織化程度仍然較低，各方意見和智慧不能充分整合到公共決策過程中。當(dāng)代中國社會主要存在中華全國總工會、中國共產(chǎn)主義青年團(tuán)、中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會、中華全國工商聯(lián)合會、中華全國婦女聯(lián)合會、中華全國歸國華僑聯(lián)合會、中華全國臺灣同胞聯(lián)誼會、中華全國青年聯(lián)合會等八大政治社會團(tuán)體，基本上包括了除農(nóng)民以外的幾種主要社會力量，如工人階級、學(xué)生、婦女、青年、臺胞、僑胞等，這些政治社會團(tuán)體是中國政治社會中主要政治社會力量分群的反映。同時，隨著中國社會的全面轉(zhuǎn)型，迅速發(fā)生結(jié)構(gòu)分化的社會格局引發(fā)出許多新的政治社會團(tuán)體，如個協(xié)、私協(xié)、文聯(lián)、科協(xié)等等，在民主政治與自身利益的促進(jìn)下，他們也有了自身獨(dú)特的政治訴求。在公共政策的形成過程中，黨和政府也把這些政治社會團(tuán)體當(dāng)作重要的參考要素，在進(jìn)行一項(xiàng)重大決策前，一般都要通過政治社會團(tuán)體了解該團(tuán)體所代表的社會力量的反映;在一項(xiàng)政策實(shí)施后，黨和政府也主要通過政治社會團(tuán)體來密切關(guān)注政策的實(shí)施效果。當(dāng)代中國社會的各種政治社會團(tuán)體在公共政策過程中確實(shí)起到了表達(dá)、協(xié)調(diào)、綜合公眾意愿的作用。但不容回避的是:我國政治社會團(tuán)體的發(fā)展還遠(yuǎn)不成熟，表現(xiàn)為多數(shù)政治社會團(tuán)體尚缺乏充足的代表性，未能充分獲得成員的高度信任和支持，因而不能有效地把成員團(tuán)結(jié)起來，形成統(tǒng)一意志。多數(shù)團(tuán)體的成員雖身在團(tuán)體之中，但對團(tuán)體目標(biāo)和活動不感興趣，缺乏內(nèi)在的、深刻的認(rèn)同感，難以真正在心理上形成對社團(tuán)的強(qiáng)烈歸屬意識。許多政治社會團(tuán)體的章程幾十年不變，人員結(jié)構(gòu)老化，缺乏高素質(zhì)創(chuàng)新人才，工作制度僵化，管理水平較低，因而不能根據(jù)政治形勢和市場條件的變化來不斷修正自己的目標(biāo)，對社會生活缺乏應(yīng)變能力。這樣，政治社會團(tuán)體就無法實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的功能之一—進(jìn)行利益表達(dá)和利益綜合、對公共政策施加影響，自身的優(yōu)越性也就得不到充分體現(xiàn)。特別是這些團(tuán)體大都沒有像西方國家的利益集團(tuán)那樣充分發(fā)揮其功用，主要是因?yàn)椤皩τ谝庖娬虾蜎Q策者來說，他們所表達(dá)的意見固然也可以說是一種‘壓力’，但他們本身不以施加壓力為主要目的?！苯M織在理論上應(yīng)該具有輸人和輸出的兩種功能，不僅表達(dá)和綜合民眾的意愿，以利于政府形成合民意的政策，而且通過政策執(zhí)行發(fā)現(xiàn)民眾對政策的看法，再反饋給決策者，形成政策制訂與執(zhí)行的良性循環(huán)。但是，一方面，由于我國傳統(tǒng)政治文化所致，理論上的完美變成了一種幻想:“舊中國留給我們的封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。新中國成立后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項(xiàng)制度，法制又很不完備，也很不受重視，特權(quán)現(xiàn)象有時受到限制、批評和打擊，有時又重新滋長?！币虼耍鼈兏喟l(fā)揮的是在黨組織和政府與人民群眾之間溝通信息、反映情況的“橋梁”和“紐帶”作用，內(nèi)化為黨組織和政府機(jī)關(guān)的“附屬物”，其團(tuán)體表達(dá)功能非常微弱。這種組織結(jié)構(gòu)的一體性和性質(zhì)的單一性致使我國組織化的政治參與形式尚未達(dá)到最理想效能。另一方面，由于我國的利益代表組織的發(fā)展起步晚，還很不成熟，很多組織實(shí)際上具有官方或半官方的特性，不能充分代表民意，這就造成了公民在政策參與中陷人了多重困境。事實(shí)上，公民政策參與的目的就是要表達(dá)自身訴求，并且對部門利益和單位小團(tuán)體利益形成相應(yīng)的制約以實(shí)現(xiàn)自身的利益，但現(xiàn)實(shí)政治生態(tài)中，一個原子化的個人無法與組織化和權(quán)威性的國家機(jī)器相抗衡，他們必須聯(lián)合起來組成利益代表組織，以此來影響政府公共決策。因此，“人民群眾應(yīng)該在不同程度上組織起來。如果人民群眾處于一種無組織狀態(tài)，那么他們就不可能形成比較強(qiáng)大的力量，從而他們的利益要求也就很難引起政府的注意和被政府所采納。這樣便提出了社會結(jié)構(gòu)多元化的任務(wù)。也就是說在政府之外，需要形成多種多樣的群眾性的利益表達(dá)組織，從而可以從各個不同的方面來強(qiáng)有力地反映人民群眾的利益。由此可見，提高我國公民政策參與的組織化水平對于公共政策結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和過程的完善具有重要意義。公務(wù)員之家

(四)公民參與公共政策的制度化水平較低

一方面，從公民參與公共政策的環(huán)節(jié)來看，由于政策在制定階段對公眾利益造成的影響可能呈潛隱狀態(tài)，而執(zhí)行階段則顯性化，因而公眾普遍不重視政策制定而偏重執(zhí)行階段的參與。而且，當(dāng)公民自身利益在政策執(zhí)行過程中受到影響而認(rèn)為有必要加以改變時，更多的是選擇非制度化的途徑來尋求利益的庇護(hù)。他們首先想到的不是制度和法律上的正式救濟(jì)途徑，而是動用一切可以利用的社會資源，想方設(shè)法與有關(guān)政策執(zhí)行者及其外層人員進(jìn)行直接或間接的“私人交易”。這樣的非制度參與，不僅使正式制度和法律規(guī)定形同虛設(shè)，效用極低，而且產(chǎn)生了大量“灰色交易”和“設(shè)租尋租”行為，使依法行政難以深人下去，最終造成了公共政策執(zhí)行過程中的變形走樣;另一方面，就制度化參與渠道看，目前我國公民政策參與的正式渠道主要是通過選舉人民代表和推薦政協(xié)委員的方式或者是通過信訪等。前者是主要渠道，但社會公眾能夠直接參與的機(jī)會很少;后者是輔助性渠道，在很大程度上卻是為黨和政府聯(lián)系群眾、克服領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)者官僚主義作風(fēng)而設(shè)立的，其效果不佳。根據(jù)《南方周末》2004年11月4日的報道，中國社科院的農(nóng)民問題實(shí)證研究學(xué)者于建嶸和他的6人課題組對中國的信訪制度進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)查研究，認(rèn)為現(xiàn)行信訪制度最大的問題就是功能錯位，“信訪制度本質(zhì)應(yīng)該是收集和傳達(dá)老百姓民意的一種制度設(shè)計(jì)，相當(dāng)于一個秘書的角色。但現(xiàn)在卻成了老百姓最后一種救濟(jì)方式，而且被視為優(yōu)于其他行政救濟(jì)甚至國家司法救濟(jì)的最后一根救命稻草?！倍艺{(diào)查表明，實(shí)際上“通過上訪解決的問題只有2%0",90.5%是為了“讓中央知道情況”，88.5%是為了“給地方政府施加壓力”。這充分說明我國信訪渠道極其不暢，功能有限。由此可見，制度化參與渠道貧乏和功能缺位是我國參與機(jī)制短缺的致命因素。這種利益綜合和沖突協(xié)調(diào)機(jī)制的缺乏，自然而然造成眾說紛紜、一盤散沙，參與機(jī)制運(yùn)作失靈，最終又回歸到強(qiáng)化一元化決策體制的老路上來。因此，公眾參與作為一種民主機(jī)制，關(guān)鍵在于其運(yùn)作的制度化和程序化。

三提升我國公民參與公共政策過程的路徑

我國公共政策科學(xué)化、民主化與公共性等價值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須切實(shí)解決公共政策過程中公民參與所面臨的困境與挑戰(zhàn)，這不僅要培育公民文化，提高公民的政策參與能力，培育公民社會，提高公民政策參與的組織化水平，而且要從根本上構(gòu)建參與的制度體系，為公民制度化的政策參與提供保障。

(一)培育公民文化，提高公民的政策參與能力

文化對于社會個體的影響最為持久和有效?，F(xiàn)代公共政策對公民的積極參與提出了前所未有的訴求，而這不僅需要完備的政策參與機(jī)制和規(guī)范，而且還需要參與型的政治文化培養(yǎng)公民的自主意識和參與能力，為公民政策參與創(chuàng)造良好的心理背景。政治文化雖然是人們對政治的主觀取向，但它深刻地影響著人們的政治行為，對形成人們的政治行為模式具有重要作用。正如阿爾蒙德(Almond,Gabrial)所說:“政治文化在幾個方面對利益表達(dá)都是重要的。”“如果有機(jī)會的話，參與型文化更易于動員人民。也就是說，參與型的現(xiàn)代公民文化是現(xiàn)代民主政治和公民政策參與最有力的支撐?，F(xiàn)階段，中國許多公民有很高的參與熱情和強(qiáng)烈的參與愿望，但是由于一些不合時宜的文化觀念的束縛和參與能力的限制，其參與公共政策的效能極其低微。為此，進(jìn)一步完善公共政策，克服公民政策參與中的問題，必須培育公民文化，提高公民的政策參與能力。而在公民文化的培育過程中，確立公民資格、培育公共精神對于提高公民政策參與在當(dāng)前最為關(guān)鍵。公民資格是一個社會政治共同體內(nèi)一定水平平等基礎(chǔ)上的普遍權(quán)利與義務(wù)的集合，它以一定的公共精神底蘊(yùn)反映著共同體的社會結(jié)構(gòu)。公民資格是公民參與的基礎(chǔ)，如果公民沒有體認(rèn)到其所具有的公民資格，沒有體認(rèn)到自己的權(quán)利和責(zé)任，那么其參與就會變成一種盲目、甚至危險的行動，而且還會影響到公共利益的實(shí)現(xiàn)。在中國，雖然公民資格在憲政結(jié)構(gòu)中業(yè)已確立，但這種資格并沒有完全在實(shí)際政治生活中內(nèi)化為公民行為。相反，公民往往只能是公共政策的被動接受者，成為國家和政府政策產(chǎn)品的消極消費(fèi)者。這種角色導(dǎo)致公民政策參與的實(shí)質(zhì)性作用大打折扣。所以，從根本上確認(rèn)公民在決策參與中的主體地位，倡導(dǎo)一種積極的公民資格和強(qiáng)烈的公民精神，促進(jìn)公民積極地參與決策，引導(dǎo)和教育公民承擔(dān)責(zé)任就成為參與式公共決策的必然要求。公共精神實(shí)質(zhì)上是一種共識，是一種以利他方式關(guān)心公共利益的態(tài)度和行為方式，其本質(zhì)是有效解決集體行動困境的一種動力，而這種精神恰恰是中國社會所缺失的，也正是公民參與公共政策所必需的。因此，培育公共精神，不僅在進(jìn)行公共決策時比較容易取得決策所涉及公共間題的利益相關(guān)者的支持和順從，實(shí)現(xiàn)決策過程的正和博弈，而且還可以減少決策過程中的利益和價值沖突，降低社會成本和決策成本，從而能夠更好地提高政府的決策能力和治理能力。

(二)培育公民社會，提高公民政策參與的組織化水平

從參與主體看，公民政策參與可以分為個體參與和組織參與兩種形式。個體參與是指單個公民從個體利益出發(fā)，憑借自身擁有的資源，采取單獨(dú)行動參與政府決策，進(jìn)而追求利益的行為;組織參與則是現(xiàn)代公共治理型民主背景下公民參與的主要方式，以公民社會的成熟發(fā)達(dá)為前提，這種參與由于集合了大量個體公民的資源，因此更具影響力，更能表達(dá)和實(shí)現(xiàn)公民利益。對于當(dāng)前中國公共政策參與中存在的精英“內(nèi)輸人”和組織化程度偏低的困境來說，提高參與的組織化水平具有重要意義。因此，必須使公民更多地通過強(qiáng)大的組織力量來參與政府決策，即用組織來凝聚分散的個體力量，形成公民參與組織網(wǎng)絡(luò)，因?yàn)檫@種組織網(wǎng)絡(luò)“以群的聯(lián)合力量和集體行動來彌補(bǔ)個體自己能力的不足。因此，公民參與的組織化建設(shè)乃至參與網(wǎng)絡(luò)的形成是提高公民參與組織化水平的重要途徑。不過，在現(xiàn)代國家與社會二元化分離的背景下，公民參與的組織化網(wǎng)絡(luò)扎根于公民社會之中，與公民社會的成熟相伴隨。公民社會是一個具有自組織能力的巨大的系統(tǒng)，其主要依靠內(nèi)部自發(fā)生成的秩序得以維持，而無需國家強(qiáng)制力從外部建立，這意味著公民社會對政治國家或公共權(quán)力的排拒和對抗。公民社會在公民與政治國家之間架起了對話的通道，并確立了穩(wěn)定的秩序。公民的各種要求、主張?jiān)诠裆鐣锓e聚，并通過公民社會中特有的各種組織向政治國家表達(dá)，而政治國家也通過公民社會對公民的行為進(jìn)行引導(dǎo)，因此，公民社會的培育是提高公民參與組織化水平的社會條件。為此，一方面，要推進(jìn)公共媒體的形成。在公民社會中實(shí)現(xiàn)公眾對社會公共事務(wù)的參與和充分討論，公共媒體發(fā)揮著重要的作用。所謂公共媒體也就是大眾傳媒，而不是公共權(quán)力機(jī)關(guān)的“喉舌”和“傳聲筒”，不隸屬于任何的公共權(quán)力機(jī)關(guān)，它相對于公共權(quán)力機(jī)關(guān)具有獨(dú)立性和自主性，是保障公眾充分表達(dá)訴求和溝通意見的媒介。只有公共媒體得以形成，公眾的“話語權(quán)力”才能得以發(fā)揮作用，公眾才能真正制約政府的體制化權(quán)力，也才能在決策中形成真正的意見交鋒和互動;另一方面，要大力發(fā)展社會中介組織。被稱為“第三部門”的中介組織的發(fā)展對公民社會的形成至關(guān)重要。在現(xiàn)階段，雖然“社會國家化”和“國家社會化”的現(xiàn)象已經(jīng)有所改善，但是中介組織的發(fā)育還很不成熟，在我國的公共決策過程中并沒有形成能與政府進(jìn)行“討價還價”的抗衡力量，從而助長了公共權(quán)力的異化趨勢。因此，要完成對中國社會的現(xiàn)代化改造，建立一個區(qū)別于和外在于國家的自主而多元化的社會，第三部門的獨(dú)立和發(fā)展既是一個非常重要的內(nèi)容，也是一個重要的途徑。

(三)構(gòu)建制度體系，提高公民政策參與的制度化水平

“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程”，是對制度規(guī)范融合情感依戀和獲得價值認(rèn)同的模式化、社會化過程。要擴(kuò)大和規(guī)范公共政策中的公眾參與，必須完善公眾參與的制度化途徑，因?yàn)?，“如果制度?zhǔn)備不足，擴(kuò)大政治參與可能導(dǎo)致政治不穩(wěn)定?，F(xiàn)代公共政策的基軸是公民與公共權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系，要達(dá)成公共政策的民主性、公共性與科學(xué)性的價值目標(biāo)，不僅要體現(xiàn)公民參與并對決策過程發(fā)揮制約作用，而且還要體現(xiàn)出在決策過程中公民與公共權(quán)力機(jī)關(guān)雙方之間的互動關(guān)系。也就是說現(xiàn)代公共政策包括兩個機(jī)制:一個是公民的參與機(jī)制，另一個就是政府有效的回應(yīng)機(jī)制。因此，為了克服我國公民政策參與制度化水平低下的困境，必須實(shí)現(xiàn)公民政策參與的制度化和政府對公民訴求回應(yīng)的制度化。所謂公民政策參與制度化即公民政策參與的合法化、合理化、法制化，是指公民政策參與的制度規(guī)范在政治社會化的過程中和人們參與的實(shí)踐過程中獲得價值認(rèn)同的模式化和社會化過程。實(shí)現(xiàn)政策參與制度化就是要把公民參與政策的過程納人法定的規(guī)則體系中，用強(qiáng)制性的規(guī)則來規(guī)范公民的政策參與行為，實(shí)現(xiàn)政策參與程序化、規(guī)范化，經(jīng)過長期的政策參與，使政策參與制度和規(guī)范成為公民的一種內(nèi)在價值認(rèn)知，成為公民政策參與潛移默化的行動準(zhǔn)則和行為模式，從而使公民政策參與由一種外在的強(qiáng)制轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的心理需求。所謂政府回應(yīng)的制度化，就是指在政府與公眾互動關(guān)系中，實(shí)現(xiàn)政府對公民利益訴求回應(yīng)的流程化、模式化和規(guī)范化。這是政府與公民之間形成互動關(guān)系經(jīng)?；闹匾M成部分。因此，必須建立常設(shè)性的政府回應(yīng)載體，對公共決策回應(yīng)程序進(jìn)行制度化規(guī)范，同時，還必須確立政府對公眾訴求的回應(yīng)意識，使政府形成一種“有求必應(yīng)”的回應(yīng)狀態(tài)。

必須進(jìn)一步指出的是，要實(shí)現(xiàn)公民與政府之間的雙向互動，還必須有一些具體的制度化模式給予保障。在改革開放的實(shí)踐中，執(zhí)政黨和政府不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出了公共政策科學(xué)化、民主化的理念，并逐步形成了改革和完善決策機(jī)制的思想。如黨的“十六大”報告中提出，要“健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”。報告第一次系統(tǒng)地提出改革和完善公共政策機(jī)制的問題，指出“要建立深人了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化民主化?！辈⒁蟆案骷墰Q策機(jī)關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，實(shí)行決策的論證制度和責(zé)任制度，防止決策的隨意性?！边@實(shí)質(zhì)上成為我們構(gòu)建公民政策參與制度體系的指導(dǎo)思想。為此，必須逐步建立下列一些制度形式:

(1)公共政策公開制度，就是公共決策主體主動或通過申請，用法定的形式向社會或利益相關(guān)者公開(除涉及國家秘密、商業(yè)機(jī)密和個人隱私之外的)公共政策過程、結(jié)果及其相關(guān)信息的活動過程;

(2)公共政策咨詢制度，就是公共政策主體實(shí)施公共政策時，就政策問題向?qū)＜覍W(xué)者或咨詢機(jī)構(gòu)等非決策者征詢意見的過程和活動;

(3)公共政策聽證制度，其本質(zhì)是一種公共政策對話形式，就是公共政策方案的初擬、優(yōu)化和擇定的過程，它不僅要求做到?jīng)Q策的依據(jù)、信息和決定“三公開”，而且允許和鼓勵參與聽證的各方，特別是利益相關(guān)者就決策相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行陳述、質(zhì)證和辯論，在一定程度上融合了現(xiàn)代決策信息、咨詢、參與、控制、監(jiān)督、反饋等多種功能，保證各方社會利益主體平等參與公共政策過程;

(4)公共政策評估制度，就是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策過程的效果、效益和公眾回應(yīng)加以判斷、評定并由此決定政策變遷的活動;

(5)公共政策責(zé)任制度，就是決策者在公共政策的過程中，由于錯誤決策或決策失誤而導(dǎo)致社會經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展的不良后果，侵犯了公共利益和公民的基本權(quán)利，而必須對其作出的決策負(fù)責(zé)，并依照憲法和相關(guān)法律、法規(guī)受到應(yīng)有的處理和制裁的制度。