導(dǎo)語(yǔ)：公共管理隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)研討一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

公安輔警，又稱協(xié)警或協(xié)勤。本文中的輔警僅指在公安機(jī)關(guān)的直接管理和指揮下，著制式服裝，協(xié)助警察從事警務(wù)執(zhí)法活動(dòng)的群體。輔警隊(duì)伍是協(xié)助公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安秩序、打擊刑事犯罪的重要治安力量。大量的輔警或協(xié)警（以下簡(jiǎn)稱輔協(xié)警）緩解了日趨復(fù)雜的治安形勢(shì)給公安機(jī)關(guān)及社會(huì)帶來(lái)的壓力。目前我國(guó)輔協(xié)警制度研究尚處于起步階段，而從新公共管理學(xué)角度對(duì)輔協(xié)警制度的實(shí)證研究還不多見(jiàn)。

一、新公共管理應(yīng)用于公安輔警制度的理論基礎(chǔ)

“新公共管理”最早由胡德（ChristopherHood）在1991年提出。在一篇名為“一種普適性的公共管理”的文章中，他將“新公共管理”看做是一種以強(qiáng)調(diào)明確的責(zé)任制、產(chǎn)出導(dǎo)向和績(jī)效評(píng)估，以準(zhǔn)獨(dú)立的行政單位為主的分權(quán)機(jī)構(gòu)，采用私人部門管理、技術(shù)、工具，引入市場(chǎng)機(jī)制以改善競(jìng)爭(zhēng)為特征的公共部門管理的新途徑。我國(guó)著名公共管理學(xué)者陳振明曾將“新公共管理”的內(nèi)容歸納為讓管理者進(jìn)行管理、衡量業(yè)績(jī)、產(chǎn)出控制、顧客至上、分散化、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、私人部門的管理方式、改變管理者與政治家和公眾的關(guān)系等八個(gè)方面。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，現(xiàn)階段公安輔警制度的實(shí)施主要基于新公共管理理論中的以下觀念：

（一）建構(gòu)“企業(yè)家式政府”，引入私營(yíng)部門的管理方式與傳統(tǒng)公共行政排斥企業(yè)經(jīng)營(yíng)部門的管理方式不同，“新公共管理”強(qiáng)調(diào)廣泛采用企業(yè)經(jīng)營(yíng)部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)。除實(shí)施明確的績(jī)效目標(biāo)控制之外，還強(qiáng)調(diào)重視人力資源管理，強(qiáng)調(diào)成本—效率分析、全面質(zhì)量管理，廣泛地將私營(yíng)部門的管理方式、經(jīng)驗(yàn)引入到行政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)中。此外，政府要重視公眾的需求，把公眾視為顧客。政府應(yīng)像企業(yè)一樣具備“顧客意識(shí)”，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提高服務(wù)質(zhì)量，降低政府服務(wù)成本，提高行政效率。近年來(lái)，各地公安機(jī)關(guān)完善健全了投訴制度，部分城市建立了110回訪制度并定期開展?jié)M意度調(diào)查活動(dòng)。這些都較好地體現(xiàn)了企業(yè)式管理中顧客第一的理念。

（二）效率法則至上，強(qiáng)調(diào)交易成本新公共管理理論（NPM）所倡導(dǎo)的公共部門改革的一個(gè)主要目標(biāo)，是提高產(chǎn)品和服務(wù)的效率，即重視提高政府經(jīng)濟(jì)效益，將工商管理的效率法則應(yīng)用到公共行政中來(lái)，實(shí)行成本產(chǎn)出核算和目標(biāo)（功績(jī)制）控制。長(zhǎng)期以來(lái)，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制造成的權(quán)力過(guò)度集中、組織結(jié)構(gòu)不合理、機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)不清、行政法規(guī)不健全、編制任意增加、人浮于事等諸多原因，我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)一直存在效率不高的問(wèn)題?！靶鹿补芾怼睆?qiáng)調(diào)政府公共管理應(yīng)當(dāng)像企業(yè)管理那樣，將效率放在首要位置，在人力資源的管理上主張?zhí)岣呷藛T錄用、任期及其他人事管理的靈活性。例如，以短期合同制代替常任制、以雇傭派遣式招聘輔警、在公安機(jī)關(guān)非執(zhí)法類崗位上任用輔警等。

(三)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)方式管理，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制授權(quán)或分權(quán)管理是指政府部門下放權(quán)力，實(shí)行參與管理，通過(guò)積極合作，分散公共機(jī)構(gòu)的權(quán)力，從而簡(jiǎn)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)的等級(jí)，進(jìn)一步提高公共服務(wù)部門的效率。如通過(guò)合同出租，把人事工作和服務(wù)推向市場(chǎng)，對(duì)公共組織和雇員進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，重視工作結(jié)果和產(chǎn)出等。新公共管理理論認(rèn)為，政府工作缺乏效率的主要原因在于政府獨(dú)家提供公共服務(wù)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。因此，它主張用市場(chǎng)的力量來(lái)改造政府，讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的供給，進(jìn)而在公共部門與私營(yíng)部門之間，公共部門機(jī)構(gòu)之間展開競(jìng)爭(zhēng)，以降低成本、提高工作效率。

（四）公共選擇理論的市場(chǎng)理念是公安輔警制度產(chǎn)生的動(dòng)因公共選擇理論是由經(jīng)濟(jì)學(xué)家創(chuàng)立的，正式發(fā)端于1957年詹姆斯•布坎南和沃倫•納特在弗吉尼亞大學(xué)創(chuàng)辦的“托馬斯•杰弗遜中心”。公共選擇是指非市場(chǎng)的集體選擇，即政府選擇。公共選擇理論的宗旨是要把市場(chǎng)制度中的人類行為與政治制度中的政府行為納入同一分析的軌道，即經(jīng)濟(jì)人模式。輔警隊(duì)伍建設(shè)正是公安機(jī)關(guān)行政管理追求政治與經(jīng)濟(jì)雙重效益最大化的有力體現(xiàn)，同時(shí)要在輔警管理中納入“理性經(jīng)濟(jì)人”的視角。比如英國(guó)就提出“警察民營(yíng)化”的理念，成立了大量的商業(yè)保安公司，履行了國(guó)家警察的部分業(yè)務(wù)，以商業(yè)運(yùn)作的方式有償為公眾提供安全服務(wù)，收到了一定的成效。

二、公安輔警制度實(shí)施的客觀依據(jù)和現(xiàn)實(shí)原因

我國(guó)公安機(jī)關(guān)中從事輔協(xié)警工作的人員最多時(shí)達(dá)200萬(wàn)人以上，2004年經(jīng)整頓治理后有所減少。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前仍有150萬(wàn)人之多。就浙江省而言，2009年5月，全省公安機(jī)關(guān)在冊(cè)的輔協(xié)警有10多萬(wàn)人，已超過(guò)全省在編的公安民警數(shù)量。

（一）實(shí)行公安輔警制度是現(xiàn)代警力配置和資源管理的必然要求長(zhǎng)期以來(lái)，公安機(jī)關(guān)只有單一的公務(wù)員身份的警察，警察系統(tǒng)人力資源調(diào)配機(jī)制僵化，隊(duì)伍缺乏必要的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，而且不利于人員合理流動(dòng)，不利于對(duì)社會(huì)資源的充分調(diào)配。通過(guò)實(shí)行輔警制度，使人民警察與輔警按一定比例配置，有利于公安機(jī)關(guān)在功能定位上職權(quán)明晰，管理模式上更加開放靈活，警力配置上更加貼近實(shí)戰(zhàn)，激勵(lì)導(dǎo)向上更能實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，更能突出警察預(yù)防和打擊犯罪的核心職能，從而使各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作更為規(guī)范高效。

（二）實(shí)行輔警制度是解決警力嚴(yán)重不足的有效措施目前影響警力的兩個(gè)主要因素：一是規(guī)模犯罪態(tài)勢(shì)與社會(huì)治安狀況，二是警察職能的內(nèi)涵與外延在不斷豐富和延伸。據(jù)有關(guān)部門預(yù)測(cè)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在未來(lái)5年中年均增長(zhǎng)速度將保持在8%左右。加入WTO以后，城市化進(jìn)程加快，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)一步向城市遷移，犯罪率必將保持上升勢(shì)頭。以浙江省桐鄉(xiāng)市振東新區(qū)為例，隨著近年振東新區(qū)的飛速發(fā)展，城市化地區(qū)已發(fā)展到17.4平方公里，常住人口已達(dá)6萬(wàn)多，加上大型場(chǎng)館相繼建設(shè)，較大規(guī)模的居民小區(qū)不斷增加，公安機(jī)關(guān)的任務(wù)進(jìn)一步加重，治安形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。同時(shí)，在服務(wù)型政府的理念下，警察的角色從威嚴(yán)強(qiáng)勢(shì)的“管理者”轉(zhuǎn)變成熱情周到的“服務(wù)者”。隨著“有困難找警察”的觀念日益深入人心，基層民警也越來(lái)越多地面對(duì)非警務(wù)活動(dòng)。浙江桐鄉(xiāng)市振東派出所的執(zhí)法隊(duì)伍從2006年的19位民警增加到2011年的38位民警，雖然警力翻了一番，但面對(duì)增長(zhǎng)更快的案件數(shù)量，警力仍然顯得捉襟見(jiàn)肘。

（三）實(shí)行輔警制度是降低用警成本、合理分配警務(wù)資源的需要在西方國(guó)家，衡量警察效益有一個(gè)重要理論，即“錢財(cái)衡量?jī)r(jià)值論”（valueformoney）。該理論認(rèn)為：警察工作的投入成本與產(chǎn)出效益應(yīng)成正比關(guān)系。一般而言，在編警察都具有國(guó)家公務(wù)員身份，其地位及待遇受公法保護(hù)。在國(guó)外，正式在編警察的社會(huì)地位及待遇都很高，政府部門招募一名警察需要耗費(fèi)較大的行政成本。通過(guò)行政合同或私法合同的形式雇傭一名輔警，則成本相對(duì)低廉。這種符合新公共管理交易成本理論的情況在我國(guó)亦是如此。

三、浙江省桐鄉(xiāng)市公安局輔警隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)證研究

桐鄉(xiāng)位于浙江省北部杭嘉湖平原腹地，總面積723平方公里，總?cè)丝?1.58萬(wàn)，連續(xù)十二年躋身全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣（市）。桐鄉(xiāng)市公安局1995年被公安部評(píng)選為“全國(guó)優(yōu)秀公安局”之后，立足于新的起點(diǎn)，面對(duì)新的挑戰(zhàn)，積極創(chuàng)新社會(huì)管理。近年來(lái)，又獲得了“浙江省優(yōu)秀公安局”和嘉興地區(qū)先進(jìn)單位等多項(xiàng)榮譽(yù)。面對(duì)全球范圍內(nèi)以打造“企業(yè)家式政府”為重要特征的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的興起及我國(guó)行政體制改革的深入，桐鄉(xiāng)公安機(jī)關(guān)更新觀念，以新公共管理為理論基礎(chǔ)，創(chuàng)新輔警隊(duì)伍建設(shè)，并在實(shí)踐中取得了較好的效果。

（一）優(yōu)化人力資源管理，重視成本—效益分析近年來(lái)，犯罪態(tài)勢(shì)呈持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)。據(jù)中國(guó)社科院的2010年《法治藍(lán)皮書》顯示，2009年中國(guó)犯罪數(shù)量打破了2000年以來(lái)一直保持的較平穩(wěn)態(tài)勢(shì)，呈現(xiàn)大幅增長(zhǎng)。其中，暴力犯罪、財(cái)產(chǎn)犯罪等案件大量增加。2009年1到10月，刑事案件數(shù)增幅在10%以上，治安案件數(shù)增幅達(dá)20%左右。隨著犯罪率大幅上升，警力資源匱乏的問(wèn)題更加明顯。桐鄉(xiāng)市公安機(jī)關(guān)將輔協(xié)警統(tǒng)稱為輔警人員，根據(jù)各轄區(qū)的人口數(shù)、發(fā)案率、經(jīng)濟(jì)水平等指標(biāo)來(lái)確定輔警編制，目前共有在編輔警人員2022人，14個(gè)派出所、大隊(duì)共有1489人，巡特警、交警、局機(jī)關(guān)輔警大隊(duì)共有533人。這支輔警隊(duì)伍，有效緩解了正規(guī)警力的不足狀態(tài)，解決了公安機(jī)關(guān)的燃眉之急，提高了現(xiàn)有警力的優(yōu)化配置，同時(shí)大大節(jié)約了行政成本。據(jù)當(dāng)?shù)刂鞴懿块T分析，雖然在輔警隊(duì)伍上逐年增加投入，但帶來(lái)的高效益是顯而易見(jiàn)的。

（二）理順?lè)謾?quán)管理體制，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置2005年桐鄉(xiāng)市公安局專門成立輔警管理委員會(huì)，并專設(shè)輔警管理辦公室。根據(jù)輔警編制、工作性質(zhì)和實(shí)戰(zhàn)需要，全局下設(shè)若干個(gè)輔警大隊(duì)，大隊(duì)下設(shè)若干中隊(duì)，中隊(duì)可下設(shè)分隊(duì)。大隊(duì)班子成員由各輔警大隊(duì)書面上報(bào)輔警管理委員會(huì)，經(jīng)同意后由輔警管理委員會(huì)予以聘任。中隊(duì)長(zhǎng)、分隊(duì)長(zhǎng)由用工單位或由大隊(duì)、中隊(duì)自行聘任，報(bào)市局輔警辦備案。各用工單位為各輔警大隊(duì)的日常管理部門。輔警管理制度實(shí)行“條塊結(jié)合、以塊為主”模式，本著“誰(shuí)用誰(shuí)管理”的原則。授權(quán)或分權(quán)的用工單位更有靈活性，更有效率，而單位成員有更強(qiáng)的責(zé)任感。

（三）確立績(jī)效考核機(jī)制，實(shí)施激勵(lì)為主模式

1.明確目標(biāo)管理法、細(xì)化崗位責(zé)任。對(duì)所有輔警崗位進(jìn)行評(píng)估，建立權(quán)責(zé)分明的崗位職責(zé)及安全責(zé)任制；由各科室根據(jù)工作職責(zé)及崗位設(shè)置情況編寫崗位職責(zé)說(shuō)明書，確定每個(gè)崗位的職責(zé)、權(quán)限、任職條件和量化考核指標(biāo)后報(bào)輔警辦審定。崗位職責(zé)規(guī)定了員工什么時(shí)候該完成哪些工作、要達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)等等。

2.實(shí)施激勵(lì)為主的考評(píng)模式。按月根據(jù)工作業(yè)績(jī)對(duì)各個(gè)序列的人員進(jìn)行業(yè)績(jī)考評(píng)，以激勵(lì)為主（即一般的不扣分，有突出表現(xiàn)的給予加分），對(duì)業(yè)績(jī)比較優(yōu)秀的科室和員工按月進(jìn)行嘉獎(jiǎng)，將單項(xiàng)獎(jiǎng)與月度重點(diǎn)工作掛鉤。各用工單位結(jié)合各自實(shí)際，建立督察考核考評(píng)制度，表彰獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀的輔警人員，形成穩(wěn)定的激勵(lì)機(jī)制。輔警人員在協(xié)助人民警察維護(hù)社會(huì)治安、預(yù)防和打擊非法犯罪活動(dòng)中做出顯著成績(jī)的，由各單位提出申請(qǐng)，報(bào)分管局領(lǐng)導(dǎo)審批后，以市局名譽(yù)授予治安榮譽(yù)獎(jiǎng)?wù)?。市局將輔警隊(duì)伍建設(shè)情況納入各單位績(jī)效考核。輔警發(fā)生違法違紀(jì)并被查實(shí)的，所在單位有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)相應(yīng)的連帶管理責(zé)任，并視情對(duì)責(zé)任人員予以處理。

（四）完善培訓(xùn)長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)教育訓(xùn)練正規(guī)化首先，“崗前必訓(xùn)”、“在崗培訓(xùn)”、“專項(xiàng)培訓(xùn)”、“常年輪訓(xùn)”四個(gè)主題的培訓(xùn)機(jī)制基本形成，并健全輔警隊(duì)伍教育訓(xùn)練檔案，建立訓(xùn)練激勵(lì)機(jī)制和訓(xùn)練經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，確保輔警教育訓(xùn)練經(jīng)常化。其次，把輔警訓(xùn)練經(jīng)費(fèi)列入年度業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，并逐年增加。再次，統(tǒng)一訓(xùn)練標(biāo)準(zhǔn)。桐鄉(xiāng)公安機(jī)關(guān)根據(jù)《浙江省公安機(jī)關(guān)輔警人員管理暫行規(guī)定》的要求，在崗輪訓(xùn)每年不少于10天，輔警錄用初訓(xùn)時(shí)間不少于15天。最后，對(duì)輔警隊(duì)伍推行“戰(zhàn)訓(xùn)合一”模式。通過(guò)教育訓(xùn)練正規(guī)化，不僅提高了輔警的業(yè)務(wù)技能，更樹立了服務(wù)社會(huì)、服務(wù)群眾的意識(shí)。

（五）加強(qiáng)待遇保障，落實(shí)關(guān)愛(ài)措施當(dāng)前輔協(xié)警隊(duì)伍建設(shè)中最突出的問(wèn)題就是待遇福利問(wèn)題。桐鄉(xiāng)市公安機(jī)關(guān)積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)攸h委政府支持，確保輔警人員所需經(jīng)費(fèi)納入市、鎮(zhèn)（街道）財(cái)政預(yù)算。輔警人員的工資和社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)一由派遣單位（保安公司）負(fù)責(zé)發(fā)放和辦理，并且工資不得低于桐鄉(xiāng)市最低工資標(biāo)準(zhǔn)。各用工單位具體負(fù)責(zé)輔警人員的考核獎(jiǎng)和其他福利的發(fā)放。所有輔警落實(shí)“五險(xiǎn)”保障措施，逐步分批落實(shí)“公積金”，加大解決輔警實(shí)際困難的力度。此外，鞏固和完善每年輔警健康體檢，分級(jí)建立健全輔警健康檔案，跟蹤掌握輔警的健康狀況，科學(xué)調(diào)整工作時(shí)間，合理安排休息休假。

（六）以群眾需求為導(dǎo)向，塑造和諧警營(yíng)文化

1.內(nèi)務(wù)管理正規(guī)化。市公安局要求全體輔警參照落實(shí)《公安機(jī)關(guān)人民警察內(nèi)務(wù)條令》，建立規(guī)范的工作和生活秩序；用《浙江省公安民警禮儀規(guī)范》規(guī)范輔警的行為舉止；統(tǒng)一使用上級(jí)公安機(jī)關(guān)制定的輔警服裝、標(biāo)志式樣和上崗證；佩戴嘉興地區(qū)統(tǒng)一編制的輔警號(hào)碼。

2.培育輔警先進(jìn)制度。用工單位在落實(shí)輔警《先進(jìn)典型聯(lián)系制度》的同時(shí)，不斷挖掘、宣傳和培養(yǎng)先進(jìn)輔警。近年來(lái)，屢有先進(jìn)輔警感人事例在桐鄉(xiāng)各類傳媒上報(bào)道。此外，重視加強(qiáng)輔警文化建設(shè)，組織開展豐富多彩的文化活動(dòng)，以此增強(qiáng)輔警隊(duì)伍的榮譽(yù)感和凝聚力。

四、結(jié)語(yǔ)

在桐鄉(xiāng)公安局下派鍛煉期間，筆者深切感受到“輔警法律地位不明確”和“輔警待遇偏低”是制約隊(duì)伍進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。這也是全國(guó)各地輔警隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展中亟待解決的共性問(wèn)題。公安輔警隊(duì)伍建設(shè)是警務(wù)工作的重要組成部分，也是一項(xiàng)涉及廣泛的系統(tǒng)工程，需要我們?cè)趯?shí)踐中不斷地探索，而新公共管理為輔警隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)提供了理論依據(jù)和嶄新視野。