導(dǎo)語：中國古代政治公共管理啟示一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、中國古代究竟有沒有公共管理

學(xué)術(shù)界對于“公共管理”的概念界定及邏輯起點(diǎn)莫衷一是，而其與“公共行政”、“行政管理”的區(qū)分更是眾說紛紜，本文不擬作進(jìn)一步比較、評述。實(shí)際上，公共管理是一個不斷發(fā)展的過程，遠(yuǎn)在原始時代就有了公共管理萌芽，但尚不是一種自覺的、有意識的行為;而到了奴隸時代，東西方文明古國都積累了較為豐富的公共管理思想，只是未形成系統(tǒng);封建時期，在公共管理上，東方國家注重民本，而西方國家注重民主;及至資本主義時期，才產(chǎn)生現(xiàn)代意義上的公共管理，不過也依然歷經(jīng)數(shù)次演變。［1］本文將公共管理界定為“國家、政府及社會組織對于社會公共事務(wù)所進(jìn)行的管理活動”。因此有了國家與社會，并設(shè)置了相應(yīng)的國家機(jī)構(gòu)及社會組織對各項公共事務(wù)予以管理，就存在公共管理。夏朝的建立標(biāo)志著我國早期國家的產(chǎn)生，盡管夏實(shí)行禪讓制，是所謂的“家天下”，但此時國家已有了對公共事務(wù)進(jìn)行管理的意識。《尚書•甘誓》記載:“大戰(zhàn)于甘，(啟)乃召六卿”。六卿是指:后稷、司徒、秩宗、司馬、士、共，他們協(xié)助夏王對國家事務(wù)進(jìn)行管理，能夠?qū)ο耐醯闹卮鬀Q策提出建議。他們平時是行政長官，戰(zhàn)時又是軍隊將領(lǐng)。［2］44，89“夏有亂政，而作禹刑”，夏朝制定了對付奴隸反抗的刑法，并且設(shè)置了監(jiān)獄?！吨駮o(jì)年》有載“夏帝芬三十六年作圜土”，圜土即是當(dāng)時的監(jiān)獄。此外，夏朝為維持國家開支，還創(chuàng)立了稅收制度，《史記•夏本紀(jì)》記載:“自虞夏時，貢賦備矣”，《孟子•滕文公上》有曰:“夏后氏五十而貢”。［3］6－7夏以后的商、周在各項國家事務(wù)的管理中都有所發(fā)展。譚嗣同曾有言“中國兩千前之學(xué)荀學(xué)也，兩千年之政秦政也”。秦統(tǒng)一六國后，為鞏固和加強(qiáng)對全國的統(tǒng)治，采取了一系列措施，如集中權(quán)力，實(shí)行君主專制;廢除分封制，實(shí)行郡縣制;統(tǒng)一貨幣和度量衡，“車同軌，書同文”等。此時中央和地方的政府機(jī)構(gòu)都初具規(guī)模，并較好地分配了對于國家各項事務(wù)的管理。首先，以中央來看，秦在皇帝之下設(shè)置丞相、太尉和御史大夫，并分別設(shè)置相應(yīng)的辦事機(jī)構(gòu)，“三者構(gòu)成對全國發(fā)號施令的總樞紐”，總樞紐下設(shè)九卿，其中:奉常掌管宗廟禮儀;郎中令掌管“宮殿掖門戶”，統(tǒng)轄皇帝的侍從警衛(wèi);太仆掌管宮廷輿馬和國家馬政;廷尉掌管行辟，是中央最高司法機(jī)關(guān)的長官等。［3］47－48其次，從地方看，郡是秦朝地方機(jī)構(gòu)的最高一級政權(quán)，設(shè)有郡守，郡守之下有主管軍事的郡尉和負(fù)責(zé)檢查的監(jiān)御史;郡之下是縣，設(shè)有縣令、縣丞和縣尉，分別主管政務(wù)、監(jiān)管司法，以及征招和訓(xùn)練軍隊;縣以下是鄉(xiāng)、里等基層組織，鄉(xiāng)設(shè)有主管官吏的“有秩”、管理封建教化的“三老”、管理司法和賦役的“嗇夫”以及管理治安的“游繳”，里設(shè)有“里正”，掌管一百家，百家按什伍組織編制戶籍。此外，每十里設(shè)一亭，負(fù)責(zé)偵查和維持治安。［3］49－50“漢承秦制”，此后的政治制度均存在不同程度的沿襲。由此可見，中國古代的政治制度已比較周詳，對于國家、社會的事務(wù)管理也較完備。盡管有學(xué)者指出，古代的“公共管理只是階級專政的附庸，它的形式和內(nèi)容都服從階級統(tǒng)治的需要，即通過直接地為公共利益服務(wù)來間接地服務(wù)于階級的政治統(tǒng)治”［1］，也有學(xué)者認(rèn)為，“以皇權(quán)專制著名于世的古代政府管理談不上公共性，也很難與公共管理劃等號”［4］。本文不否認(rèn)這樣的觀點(diǎn)，只是從公共管理的豐富內(nèi)涵里指出中國古代也是存在公共管理的這樣一個分解內(nèi)涵。

二、中國古代公共管理的得與失:以諫議制為例

錢穆曾指出，“所謂得失，即根據(jù)其實(shí)際利弊而判定。而所謂利弊，則指在當(dāng)時所發(fā)生的實(shí)際影響而覺出?！币虼?，他提倡要明確“歷史意見”，也就是當(dāng)時人們所具有的意見，而不能僅以如今的眼光來給出“時代意見”。［5］3關(guān)于中國古代公共管理的利弊得失，本文不擬過度鋪陳，僅以諫議制度做簡要說明。中國古代的諫議制極具特色，然而今日已消失，從“今日消失”這個角度看，它是“過去有得”的。所謂“諫議”，即“古代臣下向君主提出建議或規(guī)勸，以減少決策失誤和改正謬誤”［6］，它包括進(jìn)諫和納諫兩部分。我國早在先秦時期就有了諫議制萌芽，殷商以后則出現(xiàn)了以進(jìn)諫為主的職官。據(jù)《周禮•地官》載，西周設(shè)有“司諫”，“掌糾萬民之德而勸之”;另設(shè)“保氏”，“掌諫王惡，而養(yǎng)國子以道?！保?］春秋時期，齊設(shè)“大諫”，趙設(shè)左、右司過以掌諫議。秦漢時期是諫議制度的發(fā)展階段，設(shè)立了專職諫官和專門衙署。秦朝設(shè)諫議大夫，專掌諫議，屬郎中令;設(shè)給事中，既負(fù)責(zé)諫議，也負(fù)責(zé)監(jiān)察。漢將郎中令改為光祿勛，諫議大夫改為光祿勛下屬。秦漢的御史大夫是最高監(jiān)察長官，亦負(fù)有諫止或糾正朝廷“闕失”之責(zé)。魏晉南北朝時期，散騎常侍掌言諫，不典實(shí)事。到了唐宋時期，諫議制度發(fā)展成熟，其主要標(biāo)志是唐設(shè)置了諫官組織，有左右散騎常侍、左右諫議大夫、左右補(bǔ)闕、左右拾遺等，左右分別隸屬門下省和中書省。諫官的主要任務(wù)在于研究國家決定的政策、法令等，如認(rèn)為不妥，可向皇帝規(guī)諫。五代時期專設(shè)諫院，以給事中為主官。宋代將“拾遺”改為“正言”，將“補(bǔ)闕”改為“司諫”，設(shè)獨(dú)立的諫議機(jī)構(gòu)———諫院。諫議大夫和散騎常待改為榮譽(yù)性的寄祿官，仍可上書言事。需要注意的是，宋代諫官不僅可以向君主進(jìn)諫以匡正時弊，而且可以彈劾百官。此外，宋代諫官還可以諫請君主更改有誤的詔令，對君主不經(jīng)封駁而違背常制下達(dá)的詔書可以諫阻，這類詔書習(xí)稱為“內(nèi)降”。［6］然到了元明清時期，諫議制度卻漸趨衰落。元朝開創(chuàng)了“臺諫合一”，不再設(shè)諫官，其諫職轉(zhuǎn)移到御史身上，以御史兼諫議之事［2］284。給事中一職雖得以保留，但已轉(zhuǎn)屬起居院，專門為皇帝撰寫起居注，完全失去了諫議功能。明朝改御史臺為監(jiān)察院，并設(shè)具有獨(dú)立監(jiān)察權(quán)的六科給事中，分別是:吏、戶、禮、兵、刑、工六科。明朝有所謂“科道言官”，是指六科給事中和十三道監(jiān)察御史，前者負(fù)責(zé)監(jiān)察中央六部，后者負(fù)責(zé)監(jiān)察地方十三行省，二者在監(jiān)察的同時兼負(fù)進(jìn)諫之責(zé)。清朝則將六科歸入了都察院，科、道并為一體，連互相監(jiān)督的功能也消失。這表明，“對君主諫勸的功能越來越弱化，而對臣下監(jiān)察的功能卻越來越強(qiáng)了?！保?］有學(xué)者指出，諫議制度的演變“實(shí)際上是與封建專制統(tǒng)治的強(qiáng)化成反比而消長變化的”，［7］最終隨著君主專制制度走向極端而衰敗。古代諫議制度在某種程度上可以說一種行政管理方法的改進(jìn)，有其積極作用［6］，如:對君主個人來說，進(jìn)諫可以有效防止其墮落，避免陷入驕奢淫逸;從國家決策看，可以廣泛聽取臣下進(jìn)言，防止或減少重大失誤;第三，可以營造出一種較為民主的氛圍，使朝政清明，同時有力制約權(quán)臣。但由于受時代所限，尤其是在君主專制下言諫施體與受體地位的失衡更使得諫議制受到制度與結(jié)構(gòu)的局限。表現(xiàn)在:第一，沒有法律約束力。它在性質(zhì)上更接近于規(guī)勸或咨議，其地位是以封建帝王的個人修為和統(tǒng)治需要為轉(zhuǎn)移的。而且中國古代朝廷既設(shè)諫官，又多方掣肘以削其勢。甚者諫官還會受到各種迫害，明代有諫官因進(jìn)諫而被廷杖至死者。［7］中國古代諫議制度“并沒有定型化的法規(guī)、沒有法律至上，當(dāng)然也就根本不能體現(xiàn)出法治優(yōu)于人治、普遍守法、良法之治的內(nèi)在規(guī)定性”。［8］第二，不具備分權(quán)與制衡的實(shí)質(zhì)。中國古代諫官從表面看具有特殊權(quán)利，可以監(jiān)督君主，體現(xiàn)出對君主權(quán)力的制約，唐朝更是發(fā)展出諫官參與決策的封駁制度，但是最終決策權(quán)仍在君主手中，這與西方對君權(quán)的分權(quán)與制衡不可同日而語。［8］第三，諫官的個人素質(zhì)參差不齊。雖然中國古代有許多敢于直言力諍的諫官，但也不乏部分諫官出于私心進(jìn)行政治投機(jī)。此外，諫官也往往容易卷入朋黨之爭，淪為政治工具。

三、當(dāng)代中國需要什么樣的公共管理

近代中國不斷向西方尋求治國理想，實(shí)際上很多國外專家“一直認(rèn)為中國人民具有特殊的管理才能和組織才能”［9］318，只是“中國人的政治理論，早和現(xiàn)實(shí)政治融化為一體了”［5］24，所有的政治理論和思想都直接用在了現(xiàn)實(shí)政治中，所有的政治制度都是一種實(shí)際操作。馬克斯•韋伯曾提出三種類型統(tǒng)治［10］56－57:基于權(quán)威的傳統(tǒng)型、依靠個人崇拜的超凡魅力型以及建立在契約之上的法制型。而近現(xiàn)代國家尤其注重第三種統(tǒng)治類型，由于各式原因，我國恰恰在這條法制道路上“落伍”。前文提到的諫議制度就是具備法制因子，但無法制實(shí)質(zhì)的表現(xiàn)之一。然而歷史沒有正誤，歷史值得反思，我國當(dāng)代公共管理可以從古代尋得部分啟示。

(一)公共管理應(yīng)強(qiáng)調(diào)“公共性”

“公私事務(wù)的區(qū)分是人類的一大發(fā)明，因?yàn)檎怯辛诉@種區(qū)分，才有了公共事務(wù)管理的基本需要，才有了古代與現(xiàn)代的民主觀念，也才保證了公民積極性在公私兩個領(lǐng)域的發(fā)揮?！保?1］雖然從一般意義上講我國比較缺乏公共意識，但是歷史上對于“公”的討論和強(qiáng)調(diào)卻不勝枚舉，比如天下為公、大公無私等詞語的使用即是一例，有臺灣學(xué)者曾對中國歷史上“公”的演變進(jìn)行過研究，得出了“五種類型說”，譬如它代表了朝廷、普遍、天理、道義等［12］75－100。但是其與現(xiàn)代意義上的“公共”，尤其是公共管理語境中的“公共”不可同日而語?，F(xiàn)代意義上的公共管理“是一種為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的公共部門管理活動”［13］，其公共性的內(nèi)涵體現(xiàn)在:第一，主體的公共性。國家、政府和社會組織共同構(gòu)成公共管理的主體。第二，價值觀的公共性。體現(xiàn)在平等、正義、民主以及責(zé)任心等方面。第三，手段的公共性。管理主體運(yùn)用公共權(quán)利實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，公共權(quán)力是公共管理活動的基礎(chǔ)和后盾。第四，對象及目標(biāo)的公共性。公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù)，要達(dá)到的目標(biāo)或宗旨是實(shí)現(xiàn)社會公眾的公共利益。［13］從這個語義上看，中國古代的公共管理既不存在對“公共目的的執(zhí)行”，也不存在對“公共目的的創(chuàng)造”，［14］這是時代所致，也是歷史局限使然。反觀歷史，一個朝代的盛衰之因可歸結(jié)為“公權(quán)力的核心是不是開放的”［15］9，“如果一個政府的核心團(tuán)體足夠開放，可以不斷吸收新鮮血液，不斷地面對新問題，這樣的核心就不會和百姓脫節(jié)”［15］9。在當(dāng)代公共管理語境下，這種開放的核心就是對公共性的追求和體現(xiàn)。

(二)公共管理是系統(tǒng)工程

任何一種管理思想或方法、制度，都不是孤立存在的，必有與之相配合的其他方面，從而構(gòu)成一個整體?！叭羝渌闆r變了，此項制度之功效及性能亦將隨之而變”［5］91;反之，某項制度的改變往往也會引起其他制度的改變。以宰相制度為例:“宰”在封建時期是公卿貴族的管家，到了秦朝統(tǒng)一，“化家為國”，“宰”就不僅僅要管理皇家事務(wù)，也要管理國家事務(wù)了［5］6。在漢朝，“宰相是采用領(lǐng)袖制的，而唐代宰相則采用委員制”［15］38。漢朝宰相一人掌握行政權(quán)，御史大夫掌握監(jiān)察權(quán);唐朝是“三省”:中書、門下、尚書省，職權(quán)會合才等同于漢朝宰相，并且沒有監(jiān)察權(quán)［5］39。到了宋朝，“君權(quán)就重，相權(quán)就輕”［5］80，宰相只是奉皇帝命而行事。終于到了明朝，宰相廢止，“一切事，總之是皇帝最后總其成”［5］107－108，而另設(shè)內(nèi)閣，由內(nèi)閣大學(xué)士負(fù)責(zé)協(xié)助皇帝處理政事。歷史上宰相的變化或曰“相權(quán)”的變化始終是與“皇權(quán)”相配合的，同時相權(quán)的變動也引起了國家機(jī)構(gòu)與社會組織的相應(yīng)變化?？傊?，古代的趨勢是相權(quán)不斷削弱，君權(quán)不斷加強(qiáng)，以不斷符合專制統(tǒng)治的需要。當(dāng)前我國公共管理的發(fā)展則是建立在我國基本政治制度之上，配合我國現(xiàn)有的法律、制度，并從宏觀上考慮到社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)發(fā)展的各個方面。

(三)公共管理可反躬自思，探尋本土化

前文已提到，“公共管理”是一個舶來詞，國內(nèi)對于公共管理的研究習(xí)慣從西方著手，自威爾遜開始的古典行政管理研究，到新公共行政研究，再到新公共管理研究等，希望從中汲取可用之處于我國實(shí)踐。鑒于國情不同，科學(xué)的態(tài)度應(yīng)是立足國情，尋找“自根自生”的管理制度和思想，或者在借鑒的基礎(chǔ)上努力實(shí)現(xiàn)“本土化”。比如，關(guān)于現(xiàn)在比較熱的城市社區(qū)自治話題，西方是有“市治”的傳統(tǒng)，而我國城市發(fā)展相對滯后，市民自主意識相對薄弱，一昧尋求與“國際接軌”不見得就那么順暢。實(shí)際上，在我國古代政權(quán)末端“存在著一個廣闊的自治空間”［4］，其公共管理實(shí)踐值得關(guān)注和研究，因?yàn)樗八@示的社會自治力量及自治傳統(tǒng)，與現(xiàn)代多元治理及建構(gòu)政府與社會的新型關(guān)系是相通的”［4］。有學(xué)者歸納出古代中國基層公共管理的實(shí)踐形式，如鄉(xiāng)里制度下的鄉(xiāng)里組織、宗族組織、族田和鄉(xiāng)約，鄉(xiāng)村特殊的自治形式:鄉(xiāng)紳鄉(xiāng)治，以及協(xié)作互濟(jì)的民間組織:私社、行會和商人會館等［4］。它們是在國家政權(quán)系統(tǒng)以外自發(fā)形成的組織，蘊(yùn)含基層社會自主治理公共事務(wù)的因素，以現(xiàn)代公共管理的視角解讀，它具備主體的“公共性”。以鄉(xiāng)里組織為例，它自形成起，就有明確的功能定位，即管理鄉(xiāng)間公共事務(wù)，如組織祭祀、勸農(nóng)桑、修水利、維護(hù)治安、調(diào)解紛爭以及道德教化等，以維系鄉(xiāng)里社會正常運(yùn)行。中國古代基層自治的鮮明特色在于以倫理治理為主導(dǎo)，這與中國古代重“禮”是分不開的，而博大精深的“禮”是蘊(yùn)含在中國公共管理中的寶貴資源。

(四)公共管理要與時俱進(jìn)

沒有推之四海而皆準(zhǔn)的方法，也沒有行之百世而無弊的制度。每一制度的創(chuàng)立必有淵源，其運(yùn)行也歷經(jīng)流變。以古代選舉制度為例，秦推翻了封建世襲制度，“官”將所從來?秦朝“審民能，以任吏”，即根據(jù)被任命者為地主階級辦事的能力來任命官吏［3］50。漢朝已有太學(xué)，太學(xué)的學(xué)生畢業(yè)考試分兩等:甲科為郎，乙科為吏。地方也可以選舉人才到中央，實(shí)行鄉(xiāng)舉里選，并選舉孝廉［5］12－14。到了唐朝，選舉基本上由考試制度代替。后鄉(xiāng)舉里選無法推行，九品中正又變成門第擁護(hù)，唐便實(shí)行“懷牒自列”，即自由競選，自己報名參加中央考試［5］56。隨著考試人數(shù)增多，“公卷通榜”又怕滋生舞弊，于是宋使用“糊名制”嚴(yán)防考試。［5］90明以后，科舉分兩層:下層是秀才、舉人，沒法當(dāng)大官;上層是進(jìn)士與翰林，也沒有小官做。為了進(jìn)一步使考試標(biāo)準(zhǔn)客觀化，明創(chuàng)制“八股文”［5］133。而至清朝，科舉考試已不僅僅是為了選拔人才，同時也是“羈縻牢籠之一術(shù)”［5］161，為了“緩和漢族士大夫的敵對情緒，擴(kuò)大統(tǒng)治基礎(chǔ)”，清朝在正科之外又加設(shè)特科，如“博學(xué)鴻詞科”、“太后萬歲恩科”等［2］245。雖然以現(xiàn)代眼光看古代選舉或曰科舉制有很多弊端，但它能夠隨著時展而不斷得以調(diào)整，說明政策是“靈活”的，這種與時俱進(jìn)的思想值得肯定，關(guān)鍵是要在發(fā)展中防止演變成為一項“壞”的制度。

作者：姜涵工作單位：青島大學(xué)國際商學(xué)院公共管理學(xué)院