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一、“行政區(qū)經(jīng)濟”的涵義及其表現(xiàn)

“行政區(qū)經(jīng)濟”理論在國內首次提出是在20世紀90年代，此后逐漸豐富和發(fā)展。這一理論不僅系統(tǒng)總結了我國長期經(jīng)濟發(fā)展的典型特征，而且越來越被現(xiàn)實所證實，并引起了國內廣泛關注和高度重視。所謂“行政區(qū)經(jīng)濟”是指由于行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟的剛性約束而產生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟現(xiàn)象，是我國在從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉軌過程中，區(qū)域經(jīng)濟由縱向運行系統(tǒng)向橫向運行系統(tǒng)轉變時期出現(xiàn)的具有過渡性質的一種區(qū)域經(jīng)濟類型。行政區(qū)經(jīng)濟最突出的特點是：社會經(jīng)濟活動滲透著強烈的地方政府行為，具有強烈的地方利益傾向；受行政區(qū)劃的剛性約束，生產要素跨區(qū)域（行政區(qū)域）流動受到人為的限制與阻隔，經(jīng)濟運行秩序比較紊亂。

旅游業(yè)是我國的發(fā)展歷史并不長的新興產業(yè)，我國旅游業(yè)萌芽于計劃經(jīng)濟時代，20多年來得以快速發(fā)展，但是這種綜合性的產業(yè)恰恰與我國的行政區(qū)劃約束體制產生了一系列的矛盾。使得我國旅游業(yè)在不同程度上表現(xiàn)出了較強的行政區(qū)經(jīng)濟色彩，行政區(qū)劃和行政區(qū)經(jīng)濟在促進我國旅游業(yè)快速成長的同時，不可避免地產生了種種負面影響。

二、我國旅游業(yè)發(fā)展中“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象的成因

1.我國現(xiàn)有的政府行政體制和行政區(qū)劃體系是旅游業(yè)“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象產生的制度性根源。眾所周知，我國的旅游業(yè)最初是從事政府接待的事業(yè)，而非一種成型的產業(yè)。這種脫胎于計劃經(jīng)濟時代的產業(yè)，具有較強的政府行為色彩，旅游業(yè)的主要功能主要是從事外事和行政接待。政府幾乎包攬一切旅游活動，旅游事業(yè)是無經(jīng)濟效益可言的。政府高度集權行政事務的體制在旅游發(fā)展初期表現(xiàn)得尤為突出。在向市場經(jīng)濟轉軌的時期，各級地方政府，為了達到擴大地方財政稅收、發(fā)展地方經(jīng)濟、提高當?shù)鼐蜆I(yè)率等目標，紛紛開發(fā)新興產業(yè)。首先是在其行政區(qū)域范圍內充分挖掘各種資源、利用各種條件，占領各類市場；其次制定各種有利于自身發(fā)展、限制和排斥外來競爭的政策、制度等，以謀求本地利益的最大化。旅游業(yè)就是在這種經(jīng)濟和時代背景下萌芽并逐漸成長的，自其萌芽之日起就隱約表現(xiàn)出較典型的“行政區(qū)經(jīng)濟”特點。

2.旅游業(yè)發(fā)展的所有制體制是旅游業(yè)“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象形成的直接原因。旅游資源具有典型的地域差異性、稀缺性和公共性特征，公共性的屬性表明旅游資源的所有者應該是國家，即屬于全體國民。但由于國家管理公共資源的方式是多種多樣的，通常是由地方各級政府代表國家行使公共資源的開發(fā)、利用和轉讓權，又由于旅游資源的地域差異性也決定了其產權所有者的異地性；再次，由于資源的稀缺性更加劇了同一種資源被不同地區(qū)或部門占有并開發(fā)的可能性。綜合起來，旅游資源的實際所有權掌握在各級地方政府手中。如果這種所有制體制能夠得到正確的利用，就能夠促進經(jīng)濟的良性發(fā)展，否則，就會形成地區(qū)分割、區(qū)域封鎖、互筑壁壘、各顧一方的“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象。在一種以資源為主要投入要素才能產生利潤的產業(yè)發(fā)展之初，這種所有制體制就會成為其形成“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象的直接原因。

3.旅游業(yè)發(fā)展的經(jīng)營機制和管理體制是旅游業(yè)“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象形成的催化劑。我國旅游產業(yè)發(fā)展的主體是各級政府和各類旅游企業(yè)，在旅游業(yè)的發(fā)展歷程中，其經(jīng)營機制和管理體制不斷完善。但是，由于我國市場經(jīng)濟規(guī)則、法制的不完善，使得旅游產業(yè)的經(jīng)營、競爭和旅游市場都不夠規(guī)范。首先各級地方政府擁有發(fā)展本地旅游產業(yè)的資源所有權、產品開發(fā)與銷售權、行業(yè)審批權、行政管理權等，地方政府代表了地方的最高利益，必然要保護和管理地方各類旅游企業(yè)和旅游市場，防止地方旅游產業(yè)受到外來強烈競爭和沖擊。其次，幾乎所有的旅游企業(yè)都必然地與地方政府以及其它各類企業(yè)發(fā)生千絲萬縷的聯(lián)系，各類旅游企業(yè)的發(fā)展不僅要追求自身的利益，更要承擔地方政府所賦予的各種義務，如上繳稅收、吸收本地勞動力、促進本地社區(qū)發(fā)展等。企業(yè)不能不面對和聽從許多“婆婆”的“號令”，否則，就會陷入“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的境地，最終會寸步難行、一事無成。第三，在旅游業(yè)發(fā)展初期，旅游企業(yè)的規(guī)模、實力是相對狹小和脆弱的，旅游業(yè)投資主體單一、規(guī)模小。旅游業(yè)的啟動基本上依賴于地方政府的扶持或包攬，如道路和交通基礎設施建設、景區(qū)開發(fā)等。特別是在旅游資源豐富、經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，這種發(fā)展模式更加普遍。政府的投資同樣要得到回報，政府會想方設法使本地獲得最大的旅游收益。

以上三個方面綜合作用，使得我國旅游業(yè)的發(fā)展主要由各級地方政府主導（甚至壟斷），形成了各級行政區(qū)域內的旅游經(jīng)濟現(xiàn)象，表現(xiàn)為旅游業(yè)的“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象。

三、“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象對我國旅游業(yè)的負面影響

我國旅游業(yè)發(fā)展的一個突出特征是各個地區(qū)發(fā)展旅游業(yè)的積極性空前高漲，區(qū)域旅游開發(fā)如雨后春筍，顯示出勃勃生機。從這一點上講，行政區(qū)劃和行政區(qū)經(jīng)濟對我國旅游產業(yè)的成長和發(fā)展起到了較為積極的促進作用。但是，不可否認，行政區(qū)經(jīng)濟對我國旅游產業(yè)的負面影響仍然很突出，影響主要有以下幾種形式。

1.“政府主導”思想成為各地發(fā)展旅游業(yè)的指導思想，有加劇旅游業(yè)區(qū)域與區(qū)域競爭的傾向。由于我國旅游業(yè)起始于政府的事業(yè)包攬，在其發(fā)展歷程中各級地方政府始終起著主導作用，這種經(jīng)濟發(fā)展機制的慣性使得至今我國各地發(fā)展旅游業(yè)的主導思想幾乎都是“政府主導”。發(fā)展模式也是“政府主導”型。各地區(qū)旅游發(fā)展的“政府主導”行為可以說是全方位的，首先是“主宰”旅游資源的所有權和開發(fā)權、旅游經(jīng)濟的發(fā)展權、旅游法規(guī)的制訂與執(zhí)行權。其次是“主財”，從資金投入、外資引進、財政預算、旅游行政開支等都起主導作用。第三是“主干”，即從基礎設施建設、旅游目的地開發(fā)到旅游人才培養(yǎng)、旅游宣傳促銷等一系列旅游經(jīng)濟行為都是政府在唱主角。誠然，“政府主導”旅游發(fā)展，能有效地調動地方各種資源和因素，集中搞好旅游基礎設施建設、旅游資源開發(fā)利用，能更好地協(xié)調旅游發(fā)展過程中的各種利益關系等等。但這種帶有濃厚計劃經(jīng)濟色彩的發(fā)展模式對于旅游經(jīng)濟實體和企業(yè)的成長壯大是不利的，極容易形成地方保護主義，加劇區(qū)域與區(qū)域之間旅游業(yè)的過度競爭，影響到國家整體旅游實力和國際競爭力的提升?？茖W地講，并不是所有的地區(qū)都具有“優(yōu)先發(fā)展旅游業(yè)”的條件，盲目地趕潮流，不切實際地提出“將旅游業(yè)作為主導產業(yè)來發(fā)展”，只會加劇旅游業(yè)的區(qū)域競爭，而且會助長一些地方的不良風氣。

2.旅游產業(yè)發(fā)展規(guī)劃和旅游區(qū)（旅游目的地）發(fā)展規(guī)劃的制定與執(zhí)行具有極明顯的“行政區(qū)經(jīng)濟”色彩。近年來我國各地方（行政區(qū)域）多熱衷于作區(qū)域旅游規(guī)劃，各種旅游規(guī)劃、設計如雨后春筍般地制定出來。迄今為止，我國省一級的旅游發(fā)展總體規(guī)劃已經(jīng)做了20多個，占全國的2/3以上，還有1/3的規(guī)劃正在進行之中。不僅省一級在做旅游規(guī)劃，中小城市和區(qū)、縣在做，甚至一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也在制定類似的規(guī)劃。但是，許多旅游規(guī)劃都只是在本行政區(qū)域內“畫畫”，很少與周邊地區(qū)進行跨區(qū)域規(guī)劃，至今跨行政區(qū)域的旅游規(guī)劃少得可憐。一些地方政府為了向上級政府“尋租”，為了獲取本地方和本部門的利益，不惜勒緊褲腰帶做規(guī)劃，規(guī)劃成了要錢的依據(jù)。有的地方，出現(xiàn)了“換一任領導做一次規(guī)劃”的怪現(xiàn)象，規(guī)劃做好了，可以向上頭要錢，可以在社會上“斂財”，例如一些地方的“旅游招商引資”就有“斂財”之嫌。至于規(guī)劃是否實施則并不重要，規(guī)劃成了為本地區(qū)斂錢、為個人撈政績的手段和工具。

3.“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象在旅游資源的開發(fā)和旅游產品的生產方面表現(xiàn)得尤為突出。旅游資源一般有地理位置的唯一性和確定性特點，由于行政區(qū)劃與旅游資源分布的非整合性，造成許多資源實體的地理范圍跨越幾個不同的行政區(qū)域，被幾個行政區(qū)域分割管理、開發(fā)，如一條河流的上中下游、一座山脈的不同地段、一片森林的不同部分等。面對同一種資源分布，幾個相鄰的行政區(qū)域為了爭得資源開發(fā)權和收益，互不相讓，各地方畫地為牢、各自為營、人為分割、搶奪本應該統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)的資源整體。此外，有許多旅游資源，它們的行政歸屬（上級主管部門）與其實際地理位置發(fā)生錯位，形成“飛地”現(xiàn)象。當?shù)夭块T管不了，上級部門又管不著（鞭長莫及），致使我國許多原始、珍貴、品位極高的旅游資源遭到嚴重破壞。在旅游產品的生產方面，為了爭奪消費結構、消費水平相同的客源，大量性質相同的旅游產品推向辨別力不夠強的市場群體。各地方為了爭奪客源，占領本地市場、擴大外地市場，都愿意花費高額成本生產種類齊全、數(shù)量眾多的旅游產品。結果造成各級行政區(qū)域在旅游產品生產上自成體系、相互競爭、大量雷同、重復建設。近年來我國各類主題公園大量興建、主題重復，各種品位一般化的景區(qū)景點相繼誕生，彼此相鄰的幾個城市各自建造豪華度假村且項目雷同的現(xiàn)象比比皆是。

4.“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象使得各地區(qū)在旅游市場占領與獲取旅游形象外揚的機會方面很不規(guī)范。近年來我國旅游業(yè)呈現(xiàn)出欣欣向榮、朝氣蓬勃的局面，一個消費潛力巨大的市場正在被激活。在規(guī)則不完善、法制不健全的市場經(jīng)濟時代，各地方為了占領、爭奪、控制盡可能大的市場范圍，相繼展開強大的競爭攻勢。惡性競爭、爭奪客源、相互壓價、各自為戰(zhàn)、互筑壁壘的事件層出不窮。近年來各地旅行社、旅游酒店、旅游交通部門在旅游線路上的打折、降價以致旅游服務質量的下降等惡性競爭現(xiàn)象愈演愈烈，嚴重影響到了我國旅游產業(yè)整體形象和素質的提高。有些地區(qū)為了充分利用旅游資源的無形價值，在本地區(qū)的行政區(qū)名稱上動腦筋、做文章。近年來我國許多市、縣、鎮(zhèn)的原名（盡管其歷史悠久、文化深厚）消失，而“××山市”、“××山鎮(zhèn)”、“××山站”新地（站）名雨后春筍，令人眼花繚亂?！鞍笊?、附名水、揚偽名”的現(xiàn)象愈演愈烈。不能否認，在一些地方的領導的腦子中有“搶他人先、揚本地名、爭一己利”的“行政區(qū)經(jīng)濟”思想在作怪。

5.旅游業(yè)的宏觀管理方面的非正?，F(xiàn)象正是“行政區(qū)經(jīng)濟”負面影響的表現(xiàn)。由于行政體制的約束，我國絕大部分地區(qū)的旅游行政管理部門責、權、利嚴重錯位，有名無實，缺乏有效調控管理力度。原因是其財權、人事權、項目審批權等均受制于上級行政區(qū)的對口部門。受利益驅使，各部門為了各自利益，一般不愿意讓渡本部門的權力和利益，部門之間的合作困難或勉強實行“偽合作”，難以形成“大旅游”的格局。由于旅游資源類型多樣、分布廣泛，分屬于不同部門和地區(qū)管理，各部門和各地區(qū)從自身利益出發(fā)，制訂各自的行業(yè)政策、制度和標準，實行行業(yè)壟斷或地方保護，旅游發(fā)展所必須的各種標準和規(guī)范很難統(tǒng)一，實施起來較為困難。這種行業(yè)、部門、地區(qū)壟斷、互筑壁壘的非正常局面正是“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象在旅游業(yè)中的負面影響的表現(xiàn)。

四、旅游業(yè)“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象的改革與創(chuàng)新

1.淡化旅游發(fā)展的“政府主導”思想，形成“政府引導、企業(yè)主體、社會監(jiān)督、全民參與”的旅游發(fā)展機制和模式。提倡、鼓勵和支持多種形式開發(fā)旅游（政府、企業(yè)、民間、個人、外資、股份、混合）的模式。這樣就能從源頭上減弱甚至消除“行政區(qū)經(jīng)濟”對旅游業(yè)的負面影響。2.試行建立跨越行政區(qū)域的高級別的旅游經(jīng)濟區(qū)（即旅游協(xié)作區(qū)），直屬于相應級別的政府管轄或跨區(qū)域政府聯(lián)合管轄。3.在適宜時候，試辦旅游特區(qū)，豐富并創(chuàng)新我國行政區(qū)劃的體系。將生態(tài)環(huán)境保存完好，自然資源極其豐富、自然景觀極其優(yōu)美、不適宜大規(guī)模發(fā)展第一產業(yè)和第二產業(yè)的地區(qū)，單獨劃為旅游特區(qū)，發(fā)展模式類似于我國曾經(jīng)試辦過的經(jīng)濟特區(qū)。特區(qū)內以發(fā)展旅游業(yè)為主，配套發(fā)展相關產業(yè)。

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