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一、金融危機暴露的監(jiān)管盲區(qū)———影子銀行

2008年發(fā)端于美國的金融危機肆掠全球，導致大量的金融機構紛紛倒閉，整個金融體系受到了嚴重的沖擊。危機爆發(fā)后，各國紛紛進行反思。人們不禁要問，美國在經(jīng)歷20世紀30年代的大蕭條之后，已經(jīng)從中吸取教訓，建立了一套完善和嚴密的金融監(jiān)管體系，為什么還會爆發(fā)如此嚴重的金融危機？美國經(jīng)濟學家克魯格曼解開了謎底：從未受到過監(jiān)管的機構—影子銀行而非備受監(jiān)管的傳統(tǒng)銀行，是這場危機的核心?！?〕危機爆發(fā)后，美國國會設立的金融危機調查委員會專門針對2008年金融危機的成因進行調查，最終也認定：對影子銀行監(jiān)管的失誤，成為此次危機爆發(fā)的重要原因?！?〕在危機爆發(fā)之前，美國金融體系的結構發(fā)生了根本性的變化。影子銀行迅速崛起并成為與傳統(tǒng)銀行平行的金融體系，甚至在資金規(guī)模上一度超過傳統(tǒng)銀行體系。這一點可用下表來顯示：但是，影子銀行這一龐大的金融體系卻在金融監(jiān)管體系之外運行，監(jiān)管部門并未如同監(jiān)管傳統(tǒng)銀行一樣對影子銀行采取有效監(jiān)管措施。不受監(jiān)管的影子銀行體系個體性風險加上其迅速膨脹的規(guī)模，成為引發(fā)美國整個金融系統(tǒng)風險的重要因素。2007年次貸危機的爆發(fā)導致影子銀行系統(tǒng)的流動性出現(xiàn)問題，并進一步觸發(fā)了影子銀行自我強化的資產(chǎn)拋售循環(huán)。最終結果類似一場大規(guī)模的銀行擠兌，它造成影子銀行系統(tǒng)類似于20世紀30年代傳統(tǒng)銀行系統(tǒng)的崩潰。影子銀行體系中，最具影響力的華爾街五大投資銀行，三家（貝爾斯登、雷曼兄弟和美林證券）破產(chǎn)或被收購，兩家（高盛和摩根士丹利）由投資銀行回歸傳統(tǒng)銀行控股公司而被置于美聯(lián)儲的嚴密監(jiān)管之下。此外，大量的對沖基金、私募股權基金等影子銀行機構紛紛倒閉，包括拍賣利率證券和資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)等影子銀行的創(chuàng)新工具和產(chǎn)品元氣大傷甚至從市場上消失。次貸危機對影子銀行體系產(chǎn)生了巨大沖擊，而影子銀行體系的特殊性又加劇了危機的惡化，并波及到傳統(tǒng)銀行體系。最終，一場全面的金融危機在美國乃至全球蔓延開來。危機爆發(fā)后，影子銀行—一個長期潛伏在金融體系內的龐大體系，開始成為國際社會關注的焦點。游離于監(jiān)管體系之外的影子銀行不僅存在于美國，同時也存在于諸多其他國家。加強對影子銀行的監(jiān)管，成為后危機時代國際金融監(jiān)管法制變革的重要方面。

二、影子銀行及其金融監(jiān)管

（一）影子銀行的內涵與特點

影子銀行（shadowbanking）是在過去30多年中發(fā)展壯大起來的，但直到2008年金融危機爆發(fā)，人們才開始認識和重視到它。影子銀行或影子銀行體系是對傳統(tǒng)銀行體系以外的各種信用中介集合的一種形象稱呼，并非法律概念。這一術語一般認為是由美國太平洋投資管理公司執(zhí)行董事麥卡利（McCulley）于2007年首次提出，意指游離于監(jiān)管體系之外的，與傳統(tǒng)、正規(guī)、接受監(jiān)管的商業(yè)銀行系統(tǒng)相對應的金融機構?！?〕盡管還存在諸如“平行銀行系統(tǒng)”（parallelbankingsystem）〔6〕或“準（類）銀行實體”（near－bankentities）〔7〕的稱呼，但目前國際社會通用的還是影子銀行或影子銀行體系這一術語。盡管影子銀行的稱呼已為國際社會所廣泛使用，但是目前并未形成對它的統(tǒng)一、清晰的定義?，F(xiàn)有關于影子銀行的研究資料對影子銀行概念的介紹，大都是以描述性分析代替嚴謹定義。例如，美國紐約聯(lián)邦儲備銀行的報告《影子銀行》對此的定義是：從事期限、信用和流動性轉換，但不能獲得中央銀行提供的流動性擔?；蚴枪膊块T提供信貸擔保的金融中介，包括財務公司、資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)通道、有限目的財務公司、結構化投資工具（SIVs）、信貸對沖基金、貨幣市場共同基金、融券機構以及政府支持企業(yè)等?！?〕在我國，學者對影子銀行也未形成一致性意見。有從狹義角度進行定義的，即將影子銀行限定為傳統(tǒng)銀行之外的實體，認為影子銀行是指“履行銀行職能、逃避銀行監(jiān)管的類似銀行的實體”?！?〕也有從相對寬泛的角度進行定義的，將影子銀行限定為包括傳統(tǒng)銀行在內的金融實體，認為“影子銀行是指通過高度杠桿操作持有大量證券、債券等復雜金融工具，但卻無足夠資本及復雜的監(jiān)督機制在背后作為支撐的金融中間機構”。〔10〕也有人將相關實體和工具或產(chǎn)品都囊括進影子銀行體系內，認為影子銀行是指“游離于傳統(tǒng)銀行體系之外，從事類似于傳統(tǒng)銀行業(yè)務的市場型非銀行機構，這些機構和相關產(chǎn)品形成的市場統(tǒng)稱為影子銀行體系”?！?1〕出現(xiàn)上述眾說紛紜狀況，一方面是因為影子銀行是一個新生的概念，人們對它的認識尚不夠深入，并且由于各國的金融體系結構和監(jiān)管政策不一致，導致在不同的國家中影子銀行呈現(xiàn)的狀態(tài)存在差異，另一方面影子銀行機構及其活動本身非常復雜，隨著金融創(chuàng)新和監(jiān)管環(huán)境變化等因素而不斷發(fā)展。因此，影子銀行的概念難于清楚統(tǒng)一地界定。從有效防范金融風險和實現(xiàn)監(jiān)管的有效性角度出發(fā)，本文認為，采用最寬泛的定義，將影子銀行界定為“涉及傳統(tǒng)銀行體系之外的實體及業(yè)務的信用中介體系”，涵蓋傳統(tǒng)銀行之外的影子銀行機構、應用影子銀行方法的傳統(tǒng)銀行機構以及影子銀行工具或產(chǎn)品，相對而言較為合理。影子銀行的運作機制與傳統(tǒng)銀行極其相似。在它的運行過程中，也有三個主要參與方：投資者、非銀行信貸中介機構（影子銀行機構）與借款方。影子銀行從投資者那里吸收資金形成其負債，并將這些資金提供給借款人形成其資產(chǎn)。從法律的角度來看，影子銀行不同于傳統(tǒng)銀行的特點主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，影子銀行從事信用中介活動但不吸收存款，它是從證券市場上獲得資金供應。相應地，影子銀行與資金的提供方—證券市場上的投資者之間的權利義務受證券法律的調整，而不受銀行法律的調整，這使得影子銀行在吸收資金鏈條上具有先天的脆弱性。一方面，證券市場本身充滿風險并且推崇“風險自擔”，在銀行法律中通行的關于存款保護的相關法律制度，如存款保險制度和中央銀行最后貸款人制度，不適用于證券市場中的投資，這使得投資者的資金供應并不穩(wěn)固。另一方面，影子銀行與投資者之間的證券交易，往往還發(fā)生在證券法律監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)：影子銀行開發(fā)出各類復雜多樣的金融衍生產(chǎn)品，向投資者兜售，大都在監(jiān)管較少、信息披露制度不完善的場外市場交易。因此，投資者對于風險的識別和掌握程度極為有限，對影子銀行無法形成有效的約束。總之，相比于傳統(tǒng)銀行，影子銀行更容易受到擠兌和資金潰逃的打擊。第二，影子銀行及其活動不受監(jiān)管或所受監(jiān)管較小。不受監(jiān)管存在三種情況：首先，法律上的不受監(jiān)管，即影子銀行運行于法律監(jiān)管豁免條款之內。其次，監(jiān)管狀態(tài)不明所導致的不受監(jiān)管，即影子銀行的機構及活動基于其創(chuàng)新性而處于法律尚未識別的領域，在新的針對性法律出臺之前，依據(jù)現(xiàn)有法律無法確定其監(jiān)管狀態(tài)因而游離于監(jiān)管體系之外。最后，事實上的不受監(jiān)管，即法律設定了相關禁止性要求但現(xiàn)實中仍存在的違反法律規(guī)定運行但尚未為監(jiān)管部門所監(jiān)控到的“影子銀行”。當然，最后一種情況本質上屬于法律的執(zhí)行問題。所受監(jiān)管較小，表明現(xiàn)有法律對影子銀行已有監(jiān)管規(guī)定，但是相比于影子銀行機構及其活動可能導致的風險，現(xiàn)有的監(jiān)管力度遠遠不夠，無法控制相關風險。總之，相比于傳統(tǒng)銀行，影子銀行不受審慎性監(jiān)管。因此，影子銀行可以將從投資者那里吸取的資金投資于大量風險高、流動性較低的長期資產(chǎn)，并且通過高杠桿率的運用，以獲得高額收益。而對于傳統(tǒng)銀行而言，相關銀行法律是禁止其進行高杠桿率、高風險的投資的。這意味著，影子銀行能夠使用同樣多的資本從事更加高收益的業(yè)務活動，但同時也暴露于更大的風險之中。

（二）對影子銀行疏于監(jiān)管的危害性

盡管在2008年金融危機之前，很少有人關注影子銀行，但是它確實像幽靈一樣存在于金融體系之中，并逐漸成為與傳統(tǒng)商業(yè)銀行并駕齊驅的另一個銀行系統(tǒng)，對整個金融體系造成嚴重威脅。金融穩(wěn)定理事會（FSB）于2011年4月的一項報告認為，影子銀行所帶來的系統(tǒng)性風險和監(jiān)管套利是最大也是最需要予以關注的威脅?！?2〕1．系統(tǒng)性風險影子銀行的系統(tǒng)性風險與其運作方式密不可分。影子銀行采取借短貸長的方式進行運作，從證券市場上獲取短期資金投資于高風險、流動性低的長期資產(chǎn)。這種運作方式使其承擔著市場風險、信用風險以及流動性風險。由于運行在監(jiān)管體系之外，因而影子銀行無法獲得法律設置的安全網(wǎng)（如存款保險制度和中央銀行最后貸款人制度）的保護，這使得它們在面對擠兌時不堪一擊。此外，影子銀行因未受到如同傳統(tǒng)銀行一樣的審慎性監(jiān)管，這使得它們可以采取高杠桿操作經(jīng)營。高杠桿率在經(jīng)濟繁榮之時會給影子銀行帶來高額收益，但是在經(jīng)濟不景氣時會擴大損失。尤其是，信貸市場的崩潰將使得影子銀行迅速去杠桿化，這意味著它們需要出售長期資產(chǎn)以支付債務，而出售資產(chǎn)將導致資產(chǎn)價值進一步降低以及被迫出售更多的資產(chǎn)，從而形成一個損失的自我強化、愈演愈烈的循環(huán)。作為金融市場的參與者，影子銀行本身是懼怕風險的，它采取各種措施對風險進行防控，將自身的風險通過技術手段（例如證券化）轉移到整個金融體系之中，最終經(jīng)過累積形成系統(tǒng)性風險。影子銀行與傳統(tǒng)銀行之間千絲萬縷的關系（傳統(tǒng)銀行通常是影子銀行業(yè)務鏈上的一環(huán)，或者為影子銀行進行期限／流動性轉換提供支持，或者成為影子銀行的交易對手，購買影子銀行發(fā)行的產(chǎn)品），使得影子銀行的風險還可能被迅速傳導至傳統(tǒng)銀行，從而進一步加劇整個金融體系的風險。2．監(jiān)管套利監(jiān)管套利是指在其他條件相同的情況下，金融機構利用不同監(jiān)管機構在監(jiān)管規(guī)則和標準上的不同，選擇監(jiān)管環(huán)境最寬松的市場進行經(jīng)營活動，從而獲得因降低監(jiān)管成本、規(guī)避管制而獲取的超額收益?！?3〕影子銀行從事與傳統(tǒng)銀行類似的信貸中介活動，但是卻并未如同傳統(tǒng)銀行一樣受到法律監(jiān)管的約束，容易成為監(jiān)管套利的工具。這種監(jiān)管套利包括兩種方式：一方面，從主體身份轉換入手，從原先受審慎性監(jiān)管的機構轉換成監(jiān)管豁免或者少受監(jiān)管的主體；另一方面，從業(yè)務形式轉換入手，設計不受法律監(jiān)管的業(yè)務形式從事原本受到法律限制的業(yè)務。FSB在其2011年4月的報告中對影子銀行引發(fā)的監(jiān)管套利進行了分析：如果影子銀行體系的運作無需將其風險的真實成本內部化，那么這種相對于傳統(tǒng)銀行的優(yōu)勢（監(jiān)管立法通常要求銀行消化其真實成本）可能會帶來監(jiān)管套利?！?4〕事實上，影子銀行之所以能夠在激烈的金融市場競爭中立足并不斷發(fā)展壯大，在某種程度上正是監(jiān)管套利的結果。因為在監(jiān)管體系外運行，影子銀行不受監(jiān)管部門的種種規(guī)定的限制，尤其是不需要按規(guī)定詳細披露財務狀況，不需要考慮資本充足率，在杠桿、衍生品等方面也沒有嚴格限制，這使其在金融市場中具有明顯的競爭優(yōu)勢。這一特性使得影子銀行成為了監(jiān)管套利的重災區(qū)，流入影子銀行體系的資金規(guī)模不斷擴大。監(jiān)管套利帶來的消極影響是顯而易見的。傳統(tǒng)銀行可以將風險轉移到影子銀行，利用影子銀行從事高風險的活動，規(guī)避監(jiān)管法律對其自身施加的資本或流動性要求，這無疑使得相關監(jiān)管法律無法達到其防范風險和危機的目的，同時又給整個金融體系增加了額外的風險。

（三）危機前對影子銀行的監(jiān)管失誤

在2008年金融危機爆發(fā)之前，盡管影子銀行體系在規(guī)模上已經(jīng)與傳統(tǒng)銀行并駕齊驅甚至超過傳統(tǒng)銀行，但是美國相關的監(jiān)管立法卻并未對金融體系的這一變化作出回應，沒有設置監(jiān)管機構和確立監(jiān)管規(guī)則以對影子銀行體系進行有效監(jiān)管。從影子銀行機構方面來看，最重要的幾類影子銀行機構都游離于監(jiān)管之外。美國《1933年銀行法》將投資銀行從傳統(tǒng)商業(yè)銀行分離，投資銀行因從事傳統(tǒng)證券經(jīng)紀業(yè)務而處于證券交易委員會（SEC）的監(jiān)管之下。自20世紀80年代以來，投資銀行開展了越來越多的混業(yè)經(jīng)營，業(yè)務范圍不再局限于傳統(tǒng)的證券經(jīng)紀業(yè)務。但是，危機前SEC對投資銀行的監(jiān)管范圍仍舊局限于傳統(tǒng)的證券經(jīng)紀及相關活動，投資銀行從事的大量資產(chǎn)證券化和場外衍生品交易則不受監(jiān)管。同時，由于投資銀行屬于證券投資機構，因而也不受傳統(tǒng)資本充足率的限制。此外，對沖基金和私募股權基金符合一定的條件即可獲得《1940年投資顧問法》的注冊豁免，從而免于受到聯(lián)邦政府的監(jiān)管。事實上，大部分的對沖基金和私募股權基金都獲得注冊豁免，逃離了聯(lián)邦政府監(jiān)管。從影子銀行工具或活動來看，它們大都也處于監(jiān)管的真空地帶。在美國，由SEC和商品期貨交易委員會（CFTC）根據(jù)衍生品的屬性是“商品”還是“證券”而分別對衍生品市場進行監(jiān)管。由于衍生品日益復雜，對其屬性的準確劃分變得十分困難，因此出現(xiàn)SEC和CFTC監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空的情況。2000年頒布的《商品期貨現(xiàn)代化法》還將部分衍生品交易排除在監(jiān)管當局的管轄范圍之外，尤其是將場外交易排除在監(jiān)管之外，而影子銀行使用的證券化和信用衍生品都是場外交易。例如，引爆2008年金融危機的影子銀行工具—信用違約互換（CDS），在危機前并未被納入監(jiān)管體系，造成過度交易，留下巨大隱患。當然，美國出現(xiàn)對影子銀行的監(jiān)管盲區(qū)，客觀上與影子銀行刻意利用最復雜的技術和手段（影子銀行甚至還將數(shù)學和物理模型大量引入）制造出相關產(chǎn)品和工具，以躲避或少受監(jiān)管息息相關。但更為重要的原因還在于監(jiān)管當局對影子銀行可能引發(fā)的系統(tǒng)性風險和監(jiān)管套利的忽視。美國監(jiān)管當局對影子銀行體系監(jiān)管的忽視，很大程度上是受到在美國盛行的新古典經(jīng)濟學的影響。新古典經(jīng)濟學以“經(jīng)濟人假設”（即經(jīng)濟人做選擇的目的是個人效用最大化）為核心，是金融危機前主流金融監(jiān)管理念的理論基礎。新古典經(jīng)濟學對金融監(jiān)管的啟示是，因為市場參與者是理性的并且市場是有效的，金融監(jiān)管的一個關鍵目標是排除造成市場非有效的因素，讓市場機制發(fā)揮作用，少監(jiān)管或不監(jiān)管?！?5〕新古典經(jīng)濟學深刻地影響著立法和監(jiān)管部門，導致金融立法不足和管制放松。此外，影子銀行代表著一種金融創(chuàng)新，在一定時期內提高了美國金融業(yè)的競爭力，促進了美國金融業(yè)的繁榮，因此美國金融監(jiān)管當局不愿意對影子銀行進行嚴厲監(jiān)管。美國監(jiān)管當局一方面對于市場消化風險的能力過于自信，另一方面沉迷于影子銀行帶來的金融繁榮假象，因此放松了對影子銀行體系的監(jiān)管。事實證明，市場消化風險的能力是有限的，尤其是對于系統(tǒng)性風險，市場本身是無法解決也缺乏動力去解決的。同時，對傳統(tǒng)銀行和影子銀行的差別化監(jiān)管（金融安全穩(wěn)定主導型的審慎監(jiān)管模式對于非銀行機構的監(jiān)管，相較于商業(yè)銀行更為寬松），使得監(jiān)管套利有機可尋，這更是市場機制無法解決的問題。〔16〕如果沒有外部立法的監(jiān)管，影子銀行的消極作用最終對整個金融體系的沖擊將是不可估量的?？傊?，在危機前，影子銀行借助監(jiān)管方面存在的灰色地帶，在寬松的環(huán)境里，使用金融創(chuàng)新及高科技手段發(fā)明賺錢機器，短時間內迅速崛起。監(jiān)管部門本應意識到，影子銀行的壯大正在使當年誘發(fā)“大蕭條”的金融脆弱局面重新出現(xiàn)。他們本應采取對策，擴大監(jiān)管，將金融風險防范網(wǎng)覆蓋這些新金融機構。但是，當局沒有采取任何行動來擴大監(jiān)管，相反卻在對“金融創(chuàng)新”大唱贊歌。美國金融體系與整個經(jīng)濟遭遇危機的風險越來越大，而這些風險卻被置之不理。于是，危機爆發(fā)了?！?7〕

三、后危機時代因應影子銀行監(jiān)管不力的法制變革

2008年金融危機爆發(fā)后，國際社會進行了各種反思，提出了改革金融監(jiān)管的相關建議。影子銀行體系的監(jiān)管受到前所未有的重視。如何建構影子銀行監(jiān)管的法律制度，填補監(jiān)管漏洞，成為后危機時代金融監(jiān)管法制變革中的重要話題。

（一）美歐監(jiān)管變革的立法

2008年金融危機發(fā)端于美國，對美歐等發(fā)達金融體的沖擊最大，因此美歐改革對影子銀行監(jiān)管法律體制的行動最為迅速，力度也最大。影子銀行的監(jiān)管漏洞，在危機進行過程中，就受到美國監(jiān)管當局的注意。2009年7月，紐約聯(lián)邦儲備銀行率先了《影子銀行體系：金融監(jiān)管的啟示》的報告，對美國影子銀行體系的發(fā)展狀況進行了簡要介紹，并建議在后危機時代加強監(jiān)管?！?8〕除此之外，其它組織和個人也紛紛開始對影子銀行進行剖析。其中，2009年經(jīng)美國國會授權設立并負責查明金融危機起因的金融危機調查委員會（FCIC），對影子銀行也非常關注。在歷時一年半的調查過程中，F(xiàn)CIC專門就影子銀行的議題舉行聽證會并對證人進行訪談。2010年5月4日，F(xiàn)CIC就影子銀行和金融危機的關系了一份初步報告，認定影子銀行是美國金融危機的起因之一，并對美國影子銀行的內涵與外延、特點、發(fā)展概況及其在金融危機中的崩潰過程進行了全面的闡述。〔19〕在2011年1月的關于金融危機成因的最終調查報告中，F(xiàn)CIC單列一個章節(jié)對影子銀行的發(fā)展、監(jiān)管狀況和對金融危機的影響進行闡述?！?0〕相關的研究受到立法部門的重視，在2010年7月通過的《多德－弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》（下稱“《多德－弗蘭克法》”）中，盡管該法案沒有明確提出監(jiān)管影子銀行體系，但卻在多個條款中涉及對影子銀行機構和活動的監(jiān)管改革。在歐洲，尤其在英國，影子銀行的監(jiān)管也受到前所未有的重視。早在2009年3月，英國金融服務監(jiān)管局（FSA）就了一份報告，將迅速崛起但游離于銀行業(yè)監(jiān)管體系之外的影子銀行歸結為金融危機的起源之一，并建議在未來應根據(jù)經(jīng)濟實質而非法律形式來對影子銀行進行監(jiān)管，監(jiān)管者應當有權識別影子銀行并且在必要情況下對影子銀行進行審慎性監(jiān)管或限制影子銀行對受監(jiān)管實體的影響?！?1〕危機發(fā)生后，在歐盟層面，諸多法案紛紛出臺，以強化對影子銀行的監(jiān)管。從美歐關于影子銀行監(jiān)管的具體立法情況來看，盡管二者之間存在一定的差異，但是總體而言，立法的思路和方向大同小異，即圍繞系統(tǒng)性風險和監(jiān)管套利的防范來設計相關的監(jiān)管法律制度。一方面，在宏觀層面成立相關的政府機構，系統(tǒng)性地審視和評估影子銀行體系，識別和監(jiān)控影子銀行的系統(tǒng)性風險，并作出相應處置。美國根據(jù)《多德－弗蘭克法》設立了一個由多方參與的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC）。FSOC的主要職責是識別、監(jiān)測和處理危及美國金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風險。如果FSOC認為某家非銀行金融機構的實質性金融風險或其性質、規(guī)模、集中度、關聯(lián)度或其金融活動的混同程度可能對美國金融系統(tǒng)的穩(wěn)定構成威脅，則可認定其為“系統(tǒng)性重要金融機構”（SystemicallyImportantFinancialInstitutions）從而被納入美聯(lián)儲的監(jiān)管范疇。這使得影子銀行受到類似銀行的嚴格監(jiān)管，美聯(lián)儲有權對這些機構實施更嚴格的資本、杠桿流動性、風險管理及其它規(guī)定。在歐盟，也成立了一個類似的機構—歐洲系統(tǒng)性風險委員會（ESRB）。ESRB的職能為宏觀性地監(jiān)控整個歐盟金融市場可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性風險，并在重大風險出現(xiàn)時及時發(fā)出預警，在必要情況下提出包含應對措施的建議。影子銀行體系作為潛在的系統(tǒng)性風險來源，受到ESRB的監(jiān)控。另一方面，在微觀層面，通過對影子銀行機構、活動及其與傳統(tǒng)銀行關聯(lián)的規(guī)制填補影子銀行監(jiān)管的漏洞，防范監(jiān)管套利并控制影子銀行的風險。首先，加強對原先不受監(jiān)管或者少受監(jiān)管的影子銀行實體的監(jiān)管。在美國，《多德－弗蘭克法》將大型的對沖基金、私募股權基金及其他投資顧問機構納入監(jiān)管體系，要求其在SEC注冊登記，披露交易信息并接受定期檢查。對于其他影子銀行機構，根據(jù)其是否具有系統(tǒng)重要性，將其納入美聯(lián)儲的監(jiān)管之下。在歐盟，歐洲議會于2010年11月通過了《另類投資基金經(jīng)理人指令》（DirectiveonAlternativeInvestmentFundManagers），對包括對沖基金、私募股權基金、房地產(chǎn)基金、商品基金，以及其他沒有歸于原歐盟《可交易集合投資證券指令》監(jiān)管下的各類基金進行監(jiān)管。影子銀行體系中的重要機構，幾乎都被納入監(jiān)管體系。其次，加強對影子銀行業(yè)務的監(jiān)管。影子銀行的主要業(yè)務是各種游離于監(jiān)管體系之外的復雜的金融衍生品（如CDO、CDS、ABS、ABCP等），這些讓人眼花繚亂的衍生品在危機之后紛紛被納入監(jiān)管。美國《多德－弗蘭克法》首次針對場外衍生品市場的交易行為及市場參與者頒布了監(jiān)管規(guī)定，重點包括：將大部分場外衍生品移入交易所和清算中心進行交易和監(jiān)管，按照客戶要求定制的掉期交易仍可在場外交易，但必須向中央數(shù)據(jù)庫報告并且監(jiān)管者可以對這種不需集中清算的掉期交易提出保證金要求；對注冊從事衍生品交易的金融機構及受聯(lián)邦銀行監(jiān)管者監(jiān)管的主要衍生品市場參與者，其審慎監(jiān)管者要制定資本、保證金、報告、交易紀錄和商業(yè)行為等方面新的監(jiān)管規(guī)定，對于其他衍生品交易商由負責制定資本和保證金要求。同樣地，歐盟也試圖將衍生品交易納入監(jiān)管范圍。2010年9月，歐盟委員會了一份關于場外衍生品交易監(jiān)管的草案。該草案將所有類型的場外衍生品交易納入其中，以提高交易透明度、減少運營風險和交易對手風險為核心內容，全面加強對此前游離于監(jiān)管體系之外的場外衍生品交易的監(jiān)管。該草案經(jīng)過反復討論，預計在2012年將成為歐盟的正式立法。由此，影子銀行的業(yè)務將受到更加嚴密的監(jiān)管。最后，強化對傳統(tǒng)銀行的監(jiān)管，減少傳統(tǒng)銀行與影子銀行的關聯(lián)，以防止風險傳染。美國《多德－弗蘭克法》中引入了“沃爾克規(guī)則”，限制傳統(tǒng)銀行的自營交易，規(guī)定傳統(tǒng)銀行投資對沖基金和私募股權基金的規(guī)模不得超過基金資本和銀行一級資本的3％，另類投資總規(guī)模不能超過銀行有形股權的3％；在衍生品交易方面，要求銀行將CDS、農(nóng)產(chǎn)品掉期、能源掉期等高風險衍生品交易業(yè)務拆分到特定的子公司，自身只保留利率掉期、外匯掉期以及金銀掉期等業(yè)務。在歐盟，歐盟委員會對其2006年出臺的《資本金要求指令》（CapitalRequirementDirective）進行多次修改，強化對傳統(tǒng)銀行的混合資本工具、資產(chǎn)再證券化和復雜證券投資業(yè)務的風險約束，進一步分隔傳統(tǒng)銀行與影子銀行之間的聯(lián)系。盡管美歐都采取了積極的監(jiān)管改革措施，但從目前的立法現(xiàn)狀來看，對影子銀行體系監(jiān)管強度總體不高，監(jiān)管思路也不甚清晰，具有試探性特征?！?2〕美歐的改革法案只是將影子銀行體系內的部分機構和活動納入以加強監(jiān)管，而并未站在整個影子銀行體系監(jiān)管改革的角度建立一套系統(tǒng)的解決方案?，F(xiàn)有的改革措施并不全面、徹底，諸多存在重大風險和威脅的影子銀行機構或活動（例如，貨幣市場共同基金、回購協(xié)議和證券化等），并未反映到現(xiàn)有監(jiān)管法律之中，仍舊游離于監(jiān)管之外。事實上，美歐監(jiān)管當局也意識到影子銀行監(jiān)管改革是一項尚未完成的工作，并計劃進一步采取行動，構建系統(tǒng)的影子銀行監(jiān)管體系?！?3〕可以預見，影子銀行的監(jiān)管法制將進一步朝著縱深方向改革和發(fā)展。

（二）國際層面的監(jiān)管變革

對于影子銀行的國際監(jiān)管也成為國際社會關注的焦點。早在2009年2月6日，國際貨幣基金組織（IMF）即了《危機的初步教訓》的報告。該報告在總結2008年金融危機的基礎之上指出：影子銀行一直以來都只受到諸多監(jiān)管機構的輕度監(jiān)管，并且通常并不受審慎性監(jiān)管，由此金融創(chuàng)新可以（通過影子銀行）在市場約束制度之下繁榮發(fā)展。但是，市場約束機制失敗，監(jiān)管的有效性也喪失了，因為銀行通過將風險轉移至影子銀行體系內的關聯(lián)實體（監(jiān)管機構對其活動知之甚少）而規(guī)避了資本要求。影子銀行迅速膨脹的規(guī)模，在本次危機開始已經(jīng)與傳統(tǒng)銀行體系相當，這意味著危機將不可避免。IMF的報告進一步提出了影子銀行監(jiān)管問題的解決方案，包括擴大監(jiān)管范圍以將影子銀行體系納入，影子銀行應當承擔信息披露義務以及受到審慎性規(guī)則（可能涵蓋資本、流動性、有序清算以及早期干預）的約束，監(jiān)管標準以及執(zhí)行監(jiān)管規(guī)定的過程應予以強化，并且為了減少監(jiān)管套利，應根據(jù)活動的風險而非機構的類型來確定不同的監(jiān)管標準及其執(zhí)行過程，為了應對金融體系的不斷變化應當確立彈性監(jiān)管范圍等。〔24〕除IMF之外，其他國際組織亦從不同的側面，對影子銀行監(jiān)管盲區(qū)的填補提出了建設性的意見。2010年1月，巴塞爾委員會（BCBS）、國際證監(jiān)會組織（IOSCO）和國際保險監(jiān)督官協(xié)會（IAIS）組成的聯(lián)合論壇了一份報告。報告分析了不同性質的金融監(jiān)管產(chǎn)生的問題和監(jiān)管范圍缺口，著重討論了未受監(jiān)管或者監(jiān)管不足的機構和業(yè)務，主要內容涉及到銀行和保險以及證券行業(yè)間的監(jiān)管差異、加強對金融集團的監(jiān)管、提高抵押貸款承銷標準的一致性、擴大對沖基金監(jiān)管的范圍、強化對信貸風險轉移產(chǎn)品的監(jiān)管五個方面?！?5〕該報告強調平衡因分業(yè)監(jiān)管所帶來的監(jiān)管法律制度差異，這對填補影子銀行的監(jiān)管漏洞，防范監(jiān)管套利威脅，尤其具有指導意義。盡管不同的國際組織對影子銀行的監(jiān)管問題都表示了關切，但國際層面上致力于解決影子銀行監(jiān)管漏洞的主要機構還要屬20國集團（G20）及其設立的金融穩(wěn)定委員會（FSB）。2008年金融危機以來，G20成為國際經(jīng)濟金融治理的最重要平臺。2009年4月召開的G20倫敦峰會決定加強全球金融監(jiān)管體系的監(jiān)管和協(xié)調，在原有金融穩(wěn)定論壇的基礎之上成立FSB，并賦予FSB更廣泛的職能，以承擔全球金融監(jiān)管體系改革的重任。在2010年11月召開的G20首爾峰會上，與會國家達成共識：盡管國際社會在金融監(jiān)管改革的諸多領域已經(jīng)取得了重大進步，但是仍舊存在一些值得更多關注的問題，其中包括影子銀行監(jiān)管的問題。因此，G20要求FSB“與其他國際標準厘定組織合作，在2011年年中之前形成關于加強對影子銀行監(jiān)管的建議”?！?6〕由此，F(xiàn)SB肩負重任，成為國際社會上關于影子銀行監(jiān)管改革的主要推動者。迄今為止，F(xiàn)SB已經(jīng)分別于2011年4月和10月了兩份關于影子銀行監(jiān)管的報告?！?7〕在2011年4月的《影子銀行：問題的范圍》報告中，F(xiàn)SB對影子銀行進行了界定并制定出監(jiān)測影子銀行體系的方法，還探討了處理影子銀行引發(fā)的系統(tǒng)性風險和監(jiān)管套利威脅的監(jiān)管措施。在2011年10月的《影子銀行：加強監(jiān)督和監(jiān)管》報告中，F(xiàn)SB對監(jiān)測和監(jiān)管影子銀行進行了更深入的分析，并提供了相關建議。根據(jù)FSB的研究報告，影子銀行監(jiān)管法律體系的構建，重點涵蓋三個方面的問題：

1．影子銀行的定義

FSB認為，影子銀行體系可以被寬泛地定義為“涉及傳統(tǒng)銀行體系之外的實體或活動的信貸中介體系”，并建議監(jiān)管當局采取如下兩個步驟對影子銀行進行界定：第一，以系統(tǒng)性眼光審視影子銀行體系，將所有非銀行信貸中介納入審查范圍，以確保對影子銀行體系的數(shù)據(jù)收集和監(jiān)管覆蓋到所有可能對金融體系造成與影子銀行相關的風險的區(qū)域；第二，將關注焦點集中于如下的非銀行信貸中介：存在系統(tǒng)性風險增加的情況（尤其是期限／流動性轉換、不良信貸風險轉換和／或杠桿經(jīng)營）和／或監(jiān)管套利正在損害金融監(jiān)管所帶來利益?！?8〕可見，F(xiàn)SB報告并未對影子銀行下一個精確的定義，而是主張將信貸中介體系中所有涉及到在通常銀行監(jiān)管體系之外運行并且會引發(fā)系統(tǒng)性風險和監(jiān)管套利的實體及活動納入監(jiān)管范圍，系統(tǒng)性風險和監(jiān)管套利成為判斷是否將某一實體或活動納入影子銀行予以監(jiān)管的重要標準。

2．影子銀行的監(jiān)測

FSB建議采取如下三個步驟同時改善數(shù)據(jù)的報告和披露要求以確保監(jiān)測的有效性：第一，對整個影子銀行體系進行系統(tǒng)性地掃描和勾畫；第二，對影子銀行體系可能會引發(fā)系統(tǒng)性風險或監(jiān)管套利擔憂的部分進行識別；第三，對系統(tǒng)性風險和／或監(jiān)管套利進行詳細評估?！?9〕可見，F(xiàn)SB報告對影子銀行的監(jiān)測視野開闊，將整個非銀行信貸中介納入監(jiān)測范圍，同時強調關注影子銀行中引發(fā)系統(tǒng)性風險或監(jiān)管套利擔憂的部分，建立風險導向型的監(jiān)測制度。

3．影子銀行監(jiān)管措施的構建

FSB認為，影子銀行體系由多種類型的機構和業(yè)務活動組成，采用單一監(jiān)管方式難以達到理想的效果，應當根據(jù)影子銀行的業(yè)務模式、風險特征和對系統(tǒng)性風險的作用來設計不同的監(jiān)管制度。因此，F(xiàn)SB提議對影子銀行從如下四個方面進行監(jiān)管：第一，規(guī)制銀行與影子銀行機構之間的關聯(lián)（間接監(jiān)管）；第二，對影子銀行機構進行監(jiān)管（直接監(jiān)管）；第三，對影子銀行業(yè)務活動進行監(jiān)管；第四，宏觀審慎監(jiān)管措施，致力于化解影子銀行體系的系統(tǒng)性風險，而不是關注單一機構或業(yè)務風險。〔30〕上述四個方面，宏觀監(jiān)管措施和微觀監(jiān)管措施相結合，既是對系統(tǒng)性風險的有效回應，同時也致力于填補監(jiān)管漏洞，減少影子銀行體系監(jiān)管與傳統(tǒng)銀行監(jiān)管的差距，縮小監(jiān)管套利空間。FSB經(jīng)歷一年多才逐步確定影子銀行體系的基本含義、范疇、監(jiān)管框架和強化監(jiān)管的實驗性措施，反映了國際社會對于監(jiān)管影子銀行的努力和共識。與巴塞爾協(xié)議相同，F(xiàn)SB對于影子銀行體系的監(jiān)管建議不具有法律強制意義，意在增加國際金融監(jiān)管組織在相關國家的金融話語權。但是，F(xiàn)SB的監(jiān)管框架和建議無疑對于全球化背景下的國際金融體系具有導向性影響，對影子銀行監(jiān)管的國際金融法制變革起到了推動作用。〔31〕在《影子銀行：加強監(jiān)督和監(jiān)管》報告中，F(xiàn)SB表示：隨著諸多國內和國際倡議已經(jīng)付諸執(zhí)行，另外有一些正在制定之中，當前無需再就影子銀行的監(jiān)管提出額外的國際倡議。FSB讓其設立的執(zhí)行情況監(jiān)測網(wǎng)絡工作組對G20成員國執(zhí)行FSB建議的情況進行跟蹤，并將任何需要予以關注的成員國的不一致行動標識出來?！?2〕通過這種執(zhí)行評估機制，F(xiàn)SB關于影子銀行監(jiān)管的建議，可望在全球主要經(jīng)濟體之間予以推廣和執(zhí)行。

四、影子銀行監(jiān)管的法律制度構建

根據(jù)FSB于2011年夏天所作的一項數(shù)據(jù)統(tǒng)計，在全球主要經(jīng)濟體（包括歐元區(qū)國家、澳大利亞、加拿大、日本、韓國、英國以及美國）內，影子銀行的總資產(chǎn)在危機之后已經(jīng)迅速回升至危機之前的水平，于2010年達到約60萬億美元，占整個金融體系資產(chǎn)比例接近30％，相當于傳統(tǒng)銀行資產(chǎn)的60％?！?3〕對這一規(guī)模龐大的金融體系，如果仍舊像危機前一樣僅追求金融效率與創(chuàng)新、提高本國的金融競爭力，任其游離于監(jiān)管體系之外，完全寄望于市場機制的約束，無疑將使整個金融體的運行處于極大的風險之中。此外，隨著《巴塞爾協(xié)議III》的實施，傳統(tǒng)銀行受到更嚴格的監(jiān)管，這無疑將促使更多的風險業(yè)務被轉移至影子銀行體系。因此，在后危機時代，構建一套全方位的影子銀行監(jiān)管體制，顯得必要且急需。

（一）影子銀行監(jiān)管法制的路徑與框架

各國金融體系本質上互相依存、密不可分。影子銀行的有效規(guī)制，除各國加強監(jiān)管立法之外，還離不開國際層面的監(jiān)管協(xié)作。2008年11月15日召開的G20華盛頓峰會的宣言對此有著精辟的論述：“金融監(jiān)管是各國監(jiān)管機構的首要職責，各國監(jiān)管機構構成金融市場動蕩的第一道防線。但是，我們的金融市場已經(jīng)全球一體化，因此增強監(jiān)管機構的國際合作，強化必須的國際標準并且予以切實執(zhí)行顯得非常必要，這樣才能防止不利的跨邊境、跨地區(qū)和全球性的影響全球發(fā)展的國際性金融混亂的出現(xiàn)。監(jiān)管者必須確保他們的行動支持市場原則，避免對其它國家產(chǎn)生可能的不利影響，其中包括監(jiān)管套利行為和支持市場競爭、活力和創(chuàng)新?！薄?4〕在金融全球化日益加深的今天，影子銀行監(jiān)管法律制度的構建，最終應是在國內和國際兩個層面同時采取行動，單獨的國內立法行動難以完全有效地解決影子銀行監(jiān)管漏洞問題。在國際層面，應當從全球和整體經(jīng)濟的角度識別和評估影子銀行體系的風險，建立影子銀行監(jiān)管的國際標準或原則，同時確立完善有效的執(zhí)行和監(jiān)督機制，由此形成影子銀行監(jiān)管的國際金融法律框架。目前，國際社會已經(jīng)達成共識：由FSB主導影子銀行監(jiān)管的國際金融法制變革。為此，F(xiàn)SB已經(jīng)初步完成了相關工作。在影子銀行監(jiān)管的國際標準確定方面，F(xiàn)SB已經(jīng)就影子銀行的定義和范圍、監(jiān)測方法、監(jiān)管目標以及措施進行了研究，并形成了相關的建議。下一步，F(xiàn)SB需要結合影子銀行在全球發(fā)展的實際情況會同IOSCO、BCBS等國際標準厘定組織進一步細化其監(jiān)管建議，從而形成國際公認的影子銀行監(jiān)管標準或原則，為各國改革國內金融監(jiān)管法律提供指導和參照。在影子銀行監(jiān)管的國際標準的執(zhí)行方面，盡管FSB的影子銀行監(jiān)管建議不像世界貿(mào)易組織法律一樣構成對成員國的強制性法律約束，但是鑒于FSB被賦予“會同國際貨幣基金組織監(jiān)督各國財長執(zhí)行G20峰會達成的各項行動計劃的情況”的職責，F(xiàn)SB本身的協(xié)調、評估機制可被充分利用，以促進FSB相關建議的落實和執(zhí)行。FSB設有標準執(zhí)行常務委員會，負責其建議的執(zhí)行和監(jiān)督。就影子銀行監(jiān)管問題，F(xiàn)SB還專門責令其設立的執(zhí)行情況監(jiān)測網(wǎng)絡工作組負責后續(xù)執(zhí)行情況的跟蹤。此外，F(xiàn)SB的專題同行評估和國別評估計劃，都可以把執(zhí)行影子銀行監(jiān)管建議的執(zhí)行納入，以加強不同國家落實金融和監(jiān)管政策的一致性，并評估各國取得預期目標的有效性。最后，國際貨幣基金組織和世界銀行聯(lián)合開展的金融部門評估規(guī)劃還可將影子銀行監(jiān)管納入，為各國就如何應對影子銀行挑戰(zhàn)開展相互學習和交流提供了平臺，推動影子銀行監(jiān)管的國際標準或原則在各國的一致性執(zhí)行和落實。在國內層面，一方面，相關國家應當積極參與到推動影子銀行監(jiān)管的國際金融法制變革中來，推動合理可行的國際監(jiān)管標準或原則的形成；另一方面，根據(jù)國際社會形成的關于影子銀行監(jiān)管的標準或原則，對本國金融監(jiān)管法律予以改革，將相關國際組織（尤其是FSB）關于影子銀行監(jiān)管建議融入到立法之中。不論是美歐等已經(jīng)采取相關監(jiān)管措施的國家還是其他尚未采取行動的國家，都應當保持其金融監(jiān)管法律與政策與國際標準一致，同時還需定期接受評估和監(jiān)督。國際標準往往是國際社會在妥協(xié)的基礎之上達成的最低標準。各國根據(jù)本國金融監(jiān)管的實際情況，可制定高于國際標準的監(jiān)管立法，以對影子銀行進行有效監(jiān)管。總之，國際社會可利用FSB督促各會員國監(jiān)管當局結合本國金融發(fā)展水平和金融機構實際狀況，接受和執(zhí)行FSB制定的有關改進和加強影子銀行監(jiān)管的建議，強化國內監(jiān)管，逐步實現(xiàn)各國監(jiān)管標準的趨同，形成具有全球一致性的有效的國際監(jiān)管框架。

（二）我國的啟示與應有的對策

盡管我國受2008年金融危機的影響相對較小，但對影子銀行缺乏監(jiān)管而可能造成的災難性后果在我國同樣存在。尤其是進入21世紀以來，隨著全球金融自由化的快速發(fā)展，我國政府逐步放松對金融體系的干預和管制，融資格局發(fā)生了深刻的變化。大量傳統(tǒng)銀行以外的組織機構（如小額貸款公司、融資擔保公司、典當行等）開始參與信貸中介活動。從當前我國監(jiān)管立法的現(xiàn)狀來看，我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》將非銀行金融機構（包括金融資產(chǎn)管理公司、信托公司、財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司、貨幣經(jīng)紀公司以及其他金融機構等）全部納入了銀監(jiān)會的監(jiān)管范圍。銀監(jiān)會出臺了大量約束性、規(guī)范性規(guī)章及規(guī)范性文件，對非銀行金融機構進行監(jiān)管，但在此之外仍然存在大量不受監(jiān)管或受到監(jiān)管較輕的實體參與信貸中介活動。此外，即使是受到監(jiān)管的非銀行金融機構，也能夠通過與傳統(tǒng)銀行展開合作，利用法律的漏洞開發(fā)出另類產(chǎn)品，逃避法律的監(jiān)管?！?5〕這些實體和機構成為我國影子銀行的主體。由于我國影子銀行的定義及其涵蓋的范圍存在爭論，再加上一些影子銀行運行于監(jiān)管的灰色地帶而未被納入監(jiān)測體系（如地下錢莊、網(wǎng)絡借貸等），因此我國影子銀行體系的具體規(guī)模尚不得而知。根據(jù)IMF的2011年《中國金融系統(tǒng)穩(wěn)定評估報告》，我國影子銀行的基本情況如下：我國影子銀行同美國的影子銀行一樣，實質都是通過不同的信貸關系進行無限的信用擴張。影子銀行所帶來的系統(tǒng)性風險和監(jiān)管套利，在我國同樣適用。影子銀行使原有金融調控鞭長莫及，大量資金規(guī)避了金融監(jiān)管，使整個宏觀調控效果受到對沖（影子銀行成為持續(xù)緊縮政策下的放水者，流動性緊縮政策遭遇影子銀行的對沖），而由此導致的信用擴張則極易給金融危機埋下禍根。因此，影子銀行體系的監(jiān)管也是我國金融監(jiān)管法制改革面臨的一項重要任務。影子銀行的監(jiān)管問題已引起我國金融監(jiān)管部門的注意，相關部門已經(jīng)在不同的場合表示要加強對影子銀行的監(jiān)管。〔37〕我國也采取了一些措施填補部分監(jiān)管盲區(qū)。例如，在監(jiān)測方面，中國人民銀行自2011年4月14日起正式引入“社會融資規(guī)?！钡男陆y(tǒng)計指標，將傳統(tǒng)銀行體系之外的社會融資渠道納入監(jiān)測體系，加強了對影子銀行的監(jiān)測力度；在監(jiān)管措施方面，自2010年開始，我國逐步明確了典當行、小額貸款公司、融資性擔保公司和私募基金等的監(jiān)管機制，加強了對商業(yè)銀行表外業(yè)務的監(jiān)管等。但是目前我國尚未建立一套系統(tǒng)性的影子銀行監(jiān)管法律體系?？紤]到影子銀行在我國的不斷發(fā)展及其對金融體系帶來的潛在威脅，加強對其監(jiān)管已勢在必行。借鑒國際上相關監(jiān)管法制變革的發(fā)展經(jīng)驗，我國可以從如下兩個方面思考相應的對策：

1．積極參與加強影子銀行監(jiān)管的國際金融法制變革

當前，關于影子銀行監(jiān)管的國際法律框架尚在不斷構建過程中，就此我國可以發(fā)揮較大的作用。利用現(xiàn)有的諸如G20等國際金融治理平臺，我國可以推動更多關于影子銀行監(jiān)管共識和建議的達成，進而推動相關國際金融法制的變革，以指導和推動各國監(jiān)管機構采取一致性的監(jiān)管行動，將影子銀行體系在全球范圍內納入監(jiān)管。目前國際影子銀行監(jiān)管的研究主要還是基于歐美等發(fā)達國家的實際情況進行的，對于像我國這樣影子銀行體系尚處在初級階段，金融創(chuàng)新產(chǎn)品并不豐富，杠桿化率也不高的國家，少有關注。作為FSB以及其他國際標準厘定組織、國際金融監(jiān)管組織的成員，我國可以充分發(fā)揮自身的影響力，推動公平合理的關于影子銀行監(jiān)管的國際共識、原則、指南或建議，防止出現(xiàn)發(fā)達國家金融監(jiān)管機構單方面將其國內監(jiān)管政策向國際延伸，或者幾個發(fā)達國家組成監(jiān)管同盟實現(xiàn)對國際金融市場的監(jiān)管壟斷。

2．加強國內法律改革，建立與國際標準相符的影子銀行監(jiān)管法律體系

我國應根據(jù)FSB的監(jiān)管建議，圍繞影子銀行的消極面—系統(tǒng)性風險和監(jiān)管套利，構建相應的監(jiān)管體系：首先，應當建立宏觀性監(jiān)管機制，包括相關監(jiān)管機構的設置及權限的授予。影子銀行體系的機構與產(chǎn)品跨越了銀行業(yè)、非銀行金融機構、資本市場、貨幣市場等機構與市場體系，其風險具有聯(lián)動性與傳染性，我國現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管模式顯然難以應對。因此，建議組建專門的“影子金融監(jiān)管協(xié)作委員會”，由銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會共同委任專家組成，按照功能監(jiān)管模式設計監(jiān)管職能部門，包括風險監(jiān)測、信用控制、產(chǎn)品統(tǒng)計、機構統(tǒng)計、違規(guī)懲處等功能部門?！?8〕

該委員會應當獲得足夠的法律授權，以全面監(jiān)控影子銀行體系，這樣就避免了因為分業(yè)監(jiān)管的條塊分割所導致的監(jiān)管漏洞，實現(xiàn)對影子銀行監(jiān)管全覆蓋性，還能從宏觀的角度審視系統(tǒng)性風險問題。其次，應當健全金融立法，完善法律監(jiān)管。從影子銀行的機構、業(yè)務活動以及影子銀行與傳統(tǒng)銀行關聯(lián)的規(guī)制等方面，確立全面的監(jiān)管體系，是非常必要的。具體而言，在影子銀行機構監(jiān)管方面，建議盡快修訂《證券投資基金法》，將私募股權投資基金納入監(jiān)管范圍，加強對私募股權基金資金流動的監(jiān)測，細化對基金管理公司門檻、資質、基金管理模式、募集對象基本資質、投資規(guī)范及信息披露等方面的要求。加強民間融資活動監(jiān)管的法律法規(guī)的建設，盡快出臺保障和促進民間金融規(guī)范化發(fā)展的法律法規(guī)，一方面對典當行、信用擔保公司、小額貸款公司等新興的類金融機構加快立法進程，提升立法層級，確立明確的監(jiān)管主體和監(jiān)管措施，另一方面對其他地下金融中介，從立法上界定合法與非法的界限，對合法的行為進行有效引導并加強監(jiān)測，對非法的行為進行嚴厲打擊。建議盡快出臺《資產(chǎn)證券化條例》，為規(guī)范資產(chǎn)證券化行為提供明確的法律支持。在影子銀行與傳統(tǒng)銀行關聯(lián)的規(guī)制方面，應完善銀行監(jiān)管立法，加強對商業(yè)銀行表外業(yè)務的監(jiān)管，尤其是多種形式的理財產(chǎn)品的監(jiān)管，對存在重大風險的表外業(yè)務，應提出更高的風險資本要求乃至根據(jù)情況要求商業(yè)銀行將之轉至表內?？傊?，建立一套符合國際標準和我國國情的監(jiān)管法律體系，是我國金融監(jiān)管的客觀要求，也是我國積極履行國際承諾和責任的要求。我國的立法經(jīng)驗可用來檢驗影子銀行國際監(jiān)管標準的有效性，也可進一步推動影子銀行國際監(jiān)管法制的發(fā)展。