導(dǎo)語：城市研究對韌性城市建設(shè)的啟示一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：隨著自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會安全事件、公共衛(wèi)生事件等突發(fā)公共事件頻發(fā)，“韌性城市”作為一種新的城市發(fā)展理念與城市規(guī)劃的視角，逐漸成為近年來國際社會關(guān)注的熱點。本文在闡釋韌性城市的概念、特征、構(gòu)成要素、指標(biāo)體系構(gòu)建等內(nèi)容的基礎(chǔ)上，從政策制度、工程技術(shù)、社會治理等角度，系統(tǒng)梳理總結(jié)鹿特丹、紐約、倫敦、日本等多個城市和國家韌性城市建設(shè)經(jīng)驗案例，以期為中國韌性城市的建設(shè)提供一定的借鑒與幫助。

關(guān)鍵詞：韌性城市；國外；可持續(xù)發(fā)展；城市管理；經(jīng)驗案例

近年來，全球區(qū)域范圍內(nèi)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會安全事件、公共衛(wèi)生事件等突發(fā)公共事件頻發(fā)。例如：2001年911恐怖襲擊、2012年“721”北京特大暴雨、2015年巴黎恐怖襲擊、2016年美國網(wǎng)絡(luò)癱瘓事件、2017年倫敦恐怖襲擊、2021年“720”鄭州特大暴雨等。不難看出，突發(fā)公共事件正呈現(xiàn)常態(tài)化發(fā)展趨勢，突發(fā)事件破壞社會秩序，為城市帶來了巨大損失，嚴(yán)重影響城市的正常運行和居民正常生活，對社會穩(wěn)定造成重大沖擊，也對國家治理、國家安全帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。筆者在中國知網(wǎng)以“韌性城市”或“城市韌性”為題進(jìn)行檢索，從獲得的期刊論文數(shù)量變化趨勢圖不難看出，從2010—2021年，國內(nèi)對韌性城市的關(guān)注程度逐漸提升（見圖1）。《2020年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2020年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過60%。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速推進(jìn)，人口與資源在城市高度聚集，城市作為一個開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)，所面臨的不確定性因素和未知風(fēng)險也在不斷增加?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，強(qiáng)化歷史文化保護(hù)、塑造城市風(fēng)貌，加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市。因此，城市防災(zāi)減災(zāi)不能再依照傳統(tǒng)的應(yīng)急思路去規(guī)劃建設(shè)，有必要探索出一條適合我國國情的韌性城市發(fā)展之路，提升城市防災(zāi)減災(zāi)預(yù)見性和風(fēng)險應(yīng)對能力，以推動我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)實現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

1韌性城市概念

“韌性”的英文“resilience”源自拉丁語“resilio”，指的是“恢復(fù)到最開始的狀態(tài)”[1，2]。韌性這一概念最早被加拿大生態(tài)學(xué)家Holling引入生態(tài)系統(tǒng)的研究中，并定義為“生態(tài)系統(tǒng)在保持基本狀態(tài)不改變的前提下，應(yīng)對干摘要擾時的能力”。隨后，學(xué)者們又將其擴(kuò)展到工程、經(jīng)濟(jì)和社會等領(lǐng)域。洛克菲勒基金會（RockefellerFoundation）對“城市韌性”的定義是：“城市中的個人、社區(qū)、機(jī)構(gòu)、企業(yè)和系統(tǒng)，在各種慢性壓力和急性沖擊下存續(xù)、適應(yīng)、發(fā)展的能力?！甭?lián)合國對“城市韌性”的定義是：“受到危害的系統(tǒng)、社區(qū)或社會，以及時有效的方式抵抗、吸收、容納和災(zāi)害恢復(fù)的能力，包括通過保護(hù)和恢復(fù)其基本結(jié)構(gòu)和功能?！盵1，3]國際組織倡導(dǎo)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展國際理事會將“韌性城市”定義為：城市能夠依靠自身的能力來抵御外界災(zāi)害，并通過合理的資源調(diào)配，快速從災(zāi)害中恢復(fù)過來[4]。目前，各界對“韌性城市”概念的定義存在一定差異，但基本都強(qiáng)調(diào)了其面對外界沖擊或擾動時，具備的抵御與吸收、響應(yīng)與適應(yīng)、快速恢復(fù)的能力，保證城市的主要功能不受明顯影響。簡單說就是城市“耐沖擊”與“快恢復(fù)”的能力。我國韌性城市建設(shè)目前正處于起步階段。湖北黃石、四川德陽、浙江海鹽和義烏入選“全球100韌性城市”，率先對韌性城市建設(shè)開啟了探索與實踐?！侗本┦谐鞘锌傮w規(guī)劃》（2016—2035年）中，提出“加強(qiáng)城市防災(zāi)減災(zāi)能力，提高城市韌性”；《上海市城市總體規(guī)劃》（2017—2035年）中，提出“建設(shè)更可持續(xù)的韌性生態(tài)之城”；《廣州國土空間總體規(guī)劃》（2018—2035年）提出“建設(shè)安全韌性城市”[5，6]。

2韌性城市的主要特征

韌性城市應(yīng)當(dāng)具備適應(yīng)性、冗余性、多樣性、穩(wěn)健性、恢復(fù)能力與學(xué)習(xí)能力六項基本特征。其中，適應(yīng)性即本體為適應(yīng)外界環(huán)境的變化而調(diào)整本體的功能或結(jié)構(gòu)；冗余性是指系統(tǒng)具有多個相同功能的組成要素，以增加系統(tǒng)的可靠性；多樣性是指系統(tǒng)內(nèi)功能不同的部件，在外界環(huán)境改變或遭受多種威脅的情況下，能夠形成多元解決問題的能力；穩(wěn)健性是指系統(tǒng)在遭受擾動時，積極應(yīng)對外部變化的能力；恢復(fù)能力是指系統(tǒng)在遭受外部擾動后，恢復(fù)原有狀態(tài)或功能的能力；學(xué)習(xí)能力是指系統(tǒng)從歷次沖擊或擾動中，汲取有效的應(yīng)對措施，以應(yīng)對未來外界環(huán)境變化的能力[7-10]。

3國外韌性城市案例

國外對韌性城市的研究和建設(shè)起步較早，筆者從韌性城市政策、應(yīng)對風(fēng)險、核心內(nèi)容等方面系統(tǒng)梳理總結(jié)鹿特丹、紐約、倫敦、日本等城市及國家的韌性城市建設(shè)的案例。鹿特丹發(fā)布《鹿特丹氣候防護(hù)計劃》（RotterdamClimateProof，2008），強(qiáng)調(diào)“雨水共生”，針對洪水管理、船舶和乘客的可達(dá)性、適應(yīng)性建筑、城市水系統(tǒng)、城市生活質(zhì)量五方面內(nèi)容進(jìn)行研究，致力于建立韌性防御系統(tǒng)以應(yīng)對不斷變化的氣候；紐約發(fā)布《一個更強(qiáng)大、更有韌性的紐約》（AStrongerMoreResilientNewYork，2013），基于應(yīng)對桑迪特大風(fēng)災(zāi)的經(jīng)驗教訓(xùn)，規(guī)劃以“韌性”城市建設(shè)為核心理念，從工程、經(jīng)濟(jì)、社會、組織等方面，通過加強(qiáng)氣候影響分析和防災(zāi)預(yù)警，提升基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境，推動社區(qū)重構(gòu)和資金保障等措施，全面提高紐約應(yīng)對未來氣候風(fēng)險的能力；倫敦發(fā)布《管理風(fēng)險和增強(qiáng)韌性》（ManagingClimateRisksandIncreasingResilience，2011），提出制定有效應(yīng)對高溫環(huán)境等風(fēng)險的開發(fā)模式，增加城市綠化的開發(fā)模式等，以有效應(yīng)對洪水、極端高溫等氣候風(fēng)險；日本發(fā)布《國土強(qiáng)韌化基本規(guī)劃》（2014），該規(guī)劃在日本規(guī)劃編制體系中屬于最頂層規(guī)劃，可以用于指導(dǎo)各個城市編制適用于當(dāng)?shù)氐膰翉?qiáng)韌規(guī)劃，以保障城市在應(yīng)對災(zāi)害或事故時，能夠抗沖擊并快速恢復(fù)；聯(lián)合國發(fā)布《管理極端事件和災(zāi)害風(fēng)險，提升氣候變化適應(yīng)能力》（ManagingTheRisksofExtremeEventsandDisasterstoAdvanceClimateChangeAdaptation，2012）和《新城市議程》（NewUrbanAgenda，2016）等文件，提醒國際社會氣候變化導(dǎo)致的災(zāi)害事件頻發(fā)，且存在較大的不確定性，并從空間、制度、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、基本服務(wù)等方面，對全球范圍可持續(xù)發(fā)展提出了新要求。世界經(jīng)濟(jì)論壇報告指出，真正可以對人類產(chǎn)生重大影響的是極端氣候、洪水、自然災(zāi)害，它們的危害僅次于大規(guī)模殺傷性武器，危險性比傳染病擴(kuò)散、國家沖突、恐怖襲擊、網(wǎng)絡(luò)攻擊、能源價格暴跌都高得多[11]。近年來，國外對于韌性城市的研究，主要集中在應(yīng)對氣候變化引起的自然災(zāi)害問題上，普遍缺少對公共衛(wèi)生事件、社會安全事件、事故災(zāi)難等突發(fā)公共事件應(yīng)對的考慮。隨著各界對韌性城市內(nèi)涵理解的深入，災(zāi)害應(yīng)對已經(jīng)從自然災(zāi)害逐漸擴(kuò)展，涵蓋了空間發(fā)展、城市經(jīng)濟(jì)、社會治理、生態(tài)環(huán)境等多重維度?！秱惗爻鞘许g性策略》提出，人、空間與響應(yīng)程序都要具備韌性，在應(yīng)對氣候變化和基礎(chǔ)設(shè)施供給壓力的同時，要防范恐怖襲擊、暴力犯罪與疫病暴發(fā)。除了環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、安全等韌性城市中常見的治理內(nèi)容，倫敦還探索出了“韌性+”和“+韌性”的融合發(fā)展模式；《巴黎韌性戰(zhàn)略》提出，要關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施故障與經(jīng)濟(jì)適用房短缺等社會問題，同時也要應(yīng)對暴恐、移民和流浪人員安置等問題[12-17]。

4我國韌性城市建設(shè)

我國對氣候變化相關(guān)研究開展較早。2013年，為積極應(yīng)對全球氣候變化，統(tǒng)籌開展全國適應(yīng)氣候變化工作，國家發(fā)展改革委、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、氣象局、海洋局聯(lián)合制定了《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，戰(zhàn)略提出要將適應(yīng)氣候變化的要求納入中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全過程。目前，《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》于2022年5月已經(jīng)編制完成，并于5月10日公布實施。規(guī)劃明確了我國當(dāng)前至2035年適應(yīng)氣候變化工作重點任務(wù)目標(biāo)，并且與國土空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作相結(jié)合，構(gòu)建城市適應(yīng)氣候變化的新模式。但我國韌性城市規(guī)劃與建設(shè)尚處于起步階段，北京、上海等城市的新一輪城市總體規(guī)劃中，融入了韌性城市建設(shè)理念，但還處于戰(zhàn)略目標(biāo)構(gòu)建階段，缺少落地性的行動策略指引。

5韌性城市指標(biāo)體系

韌性評估是建設(shè)韌性城市的基礎(chǔ)，為高效并準(zhǔn)確地評估一個城市的韌性水平，應(yīng)建立一套定性與定量指標(biāo)結(jié)合的評價體系。洛克菲勒基金會建立了城市韌性指數(shù)（CRI），該指標(biāo)體系相較其他韌性城市指標(biāo)體系更加系統(tǒng)與全面，并且將定性指標(biāo)與定量指標(biāo)有機(jī)結(jié)合，整套指標(biāo)體系由健康與福利、經(jīng)濟(jì)與社會、領(lǐng)導(dǎo)力與策略、基礎(chǔ)設(shè)施與生態(tài)系統(tǒng)四個目標(biāo)層組成，細(xì)化為12項準(zhǔn)則層、52項一級指標(biāo)、156個二級指標(biāo)[1，18]。日本提出了城市氣候災(zāi)害韌性評估指標(biāo)體系，包括物理、經(jīng)濟(jì)、組織、社會和自然五個維度，共25項指標(biāo)；紐約提出的韌性能力指數(shù)，包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會人口、社區(qū)連通三個維度，共12項指標(biāo)[19]。目前，國內(nèi)對城市韌性的評估主要集中在抗震、防洪、能源等城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，尚未形成對城市整體韌性進(jìn)行評估的綜合評估體系?；诔鞘斜旧淼膹?fù)雜性，韌性城市涉及的領(lǐng)域十分寬泛，評估體系要考慮城市整體復(fù)雜性，應(yīng)涵蓋技術(shù)、組織、社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等多個方面的不同維度[20]?？紤]到各個城市本底條件與所面臨問題的異同，韌性城市指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)結(jié)合地方實際情況，體現(xiàn)差異性，科學(xué)、客觀地反映城市韌性短板，由此可為決策者提供有針對性的城市韌性提升策略。

6城市規(guī)劃與韌性城市

近年來，國外一些城市陸續(xù)制定韌性城市規(guī)劃，如倫敦、巴黎、悉尼等，鹿特丹、芝加哥、基多等城市也編制了氣候防護(hù)規(guī)劃或行動計劃。如何加快建立韌性城市規(guī)劃理論體系，形成從災(zāi)害風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、規(guī)劃決策到應(yīng)急管理全過程規(guī)劃體系，逐漸成為業(yè)內(nèi)關(guān)注的重點[21]。傳統(tǒng)城市規(guī)劃是面向確定性目標(biāo)、底線約束的規(guī)劃，缺乏對城市不確定風(fēng)險的綜合把握與動態(tài)調(diào)整能力[22]。我國規(guī)劃編制體系在空間規(guī)劃中設(shè)有綜合防災(zāi)減災(zāi)篇章，對具體災(zāi)種也會編制專項規(guī)劃，但傳統(tǒng)的綜合防災(zāi)規(guī)劃多聚焦于對自然災(zāi)害的工程性抵御，且多是按照工程設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃，實際上城市所遭受的災(zāi)害風(fēng)險具有不確定性及疊加性。與此同時，我國防災(zāi)規(guī)劃是政府主導(dǎo)編制的，采用的是自上而下的單向傳導(dǎo)管控體系，各個部門應(yīng)對災(zāi)害的銜接與協(xié)同能力尚不健全。這就要求城市管理者和規(guī)劃制定者不能再局限于傳統(tǒng)的防御思路與應(yīng)急管理，建設(shè)韌性城市是一項系統(tǒng)性工程，其建設(shè)內(nèi)涵涉及生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會、設(shè)施、組織等各個領(lǐng)域，各領(lǐng)域功能體系都應(yīng)具有適應(yīng)性、冗余性、多樣性、穩(wěn)健性、恢復(fù)能力與學(xué)習(xí)能力的韌性特征。

6.1災(zāi)害風(fēng)險預(yù)測和韌性評估

災(zāi)害風(fēng)險預(yù)測和評估是韌性城市建設(shè)的基礎(chǔ)。首先要識別出城市面臨的風(fēng)險種類，明確自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生災(zāi)害、事故災(zāi)害、社會安全災(zāi)害中的典型致災(zāi)因子，建立風(fēng)險數(shù)據(jù)庫，在單一災(zāi)害評估的基礎(chǔ)上，進(jìn)行多災(zāi)種風(fēng)險耦合評估，同時要考慮超設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)災(zāi)害的情景模擬。

6.2優(yōu)化空間布局與管控

通過災(zāi)害風(fēng)險識別，從空間上掌握災(zāi)害空間分布特征，優(yōu)化城市用地布局，進(jìn)行分級分類的管理，提前規(guī)避災(zāi)害風(fēng)險等級較高區(qū)域，預(yù)留調(diào)蓄空間及應(yīng)急避難空間，合理配置基礎(chǔ)設(shè)施與防災(zāi)設(shè)施，強(qiáng)化空間韌性。

6.3強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)急保障能力

順應(yīng)自然，尊重自然，在加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的基礎(chǔ)上，將綠色生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施與灰色基礎(chǔ)設(shè)施相結(jié)合。加快補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板，強(qiáng)化城市生命線工程設(shè)施應(yīng)對災(zāi)害的能力，提高基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的冗余度和靈活性。

6.4強(qiáng)化應(yīng)急處置與城市治理能力

工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與防御等級不可能無限提升，要善于梳理總結(jié)整個城市系統(tǒng)在既往災(zāi)害中暴露出來的短板和不足，加快開展應(yīng)急預(yù)案編制工作，制定不同災(zāi)害沖擊情景下城市的應(yīng)急保障和恢復(fù)方案，逐步健全城市應(yīng)急管理體系，提升城市精細(xì)化治理能力。

6.5多主體參與協(xié)同治理

建設(shè)韌性城市要堅持政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合，在“自上而下”的規(guī)劃建設(shè)管理模式基礎(chǔ)上，合理融入“自下而上”的城市自我管理與修復(fù)模式。韌性城市的建設(shè)與運行管理不再是單一的政府管控行為，而是需要政府、社會和民眾多主體共同參與，實現(xiàn)城市系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的“韌性”。社區(qū)是城市建設(shè)與治理的基本單元，韌性城市規(guī)劃中要強(qiáng)化對社區(qū)功能的構(gòu)建，強(qiáng)化社區(qū)在應(yīng)對突發(fā)事件上的響應(yīng)。

7結(jié)論

目前中國的城市化水平已經(jīng)超過60%，資源高度集中，人口高度聚集的城市系統(tǒng)在應(yīng)對各種災(zāi)害和風(fēng)險時的脆弱性不斷凸顯。傳統(tǒng)的城市建設(shè)模式與災(zāi)害應(yīng)對方式，已不能滿足城市應(yīng)對突發(fā)重大風(fēng)險的抵御與化解能力。在這樣的背景下，建設(shè)韌性城市成為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中應(yīng)對突發(fā)風(fēng)險的重要手段，可以有效提升城市面對突發(fā)重大風(fēng)險的反應(yīng)能力。韌性城市概念可總結(jié)為城市“耐沖擊”與“快恢復(fù)”的能力，韌性城市應(yīng)當(dāng)具備適應(yīng)性、冗余性、多樣性、穩(wěn)健性、恢復(fù)能力與學(xué)習(xí)能力六項基本特征。韌性評估是建設(shè)韌性城市的基礎(chǔ)，韌性城市評估指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)結(jié)合地方實際情況，體現(xiàn)差異性，科學(xué)、客觀地反映城市韌性短板。國外韌性城市研究起步較早，并且取得了大量的研究成果，對我國的韌性城市建設(shè)具有重要借鑒意義。本文系統(tǒng)地梳理總結(jié)了鹿特丹、紐約、倫敦、日本等多個城市和國家韌性城市建設(shè)經(jīng)驗案例。研究結(jié)果顯示，國外韌性城市建設(shè)提出的災(zāi)害應(yīng)對，正從自然災(zāi)害逐漸擴(kuò)展，涵蓋了空間發(fā)展、城市經(jīng)濟(jì)、社會治理、生態(tài)環(huán)境等多重維度，國外韌性城市建設(shè)注重政策剛性管控與規(guī)劃傳導(dǎo)，同時也注重基層治理單元培育，強(qiáng)調(diào)工程性措施與非工程性措施相結(jié)合，強(qiáng)化對公眾的基本防災(zāi)教育，以提升整個社會應(yīng)對災(zāi)害的能力。

8啟示

韌性城市建設(shè)是一項系統(tǒng)性工程，應(yīng)當(dāng)從政策制度、工程技術(shù)、社會管理等多維度進(jìn)行系統(tǒng)構(gòu)建。在政策制度方面，我國應(yīng)盡快出臺韌性城市相關(guān)的法律法規(guī)和政策文件，從制度方面保障韌性城市建設(shè)；在工程技術(shù)方面，要將災(zāi)害風(fēng)險預(yù)測和韌性評估作為基礎(chǔ)工作，由單一災(zāi)種分析轉(zhuǎn)變?yōu)槎酁?zāi)種耦合評估；轉(zhuǎn)變規(guī)劃與治理思路，不能再局限于傳統(tǒng)的防御思路與應(yīng)急管理，要從源頭規(guī)避風(fēng)險，同時打造城市對各類災(zāi)害的彈性應(yīng)對與恢復(fù)能力；強(qiáng)化傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施工程性應(yīng)對災(zāi)害能力的同時，重視應(yīng)急保障等非工程性措施在防災(zāi)減災(zāi)中的應(yīng)用；在社會治理方面，要打破從自上而下的單向傳導(dǎo)管控體系，融入“自下而上”的城市自我管理與修復(fù)模式，加強(qiáng)社區(qū)單元的韌性功能構(gòu)建；各級政府要加快制定突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案，不斷提升城市治理體系與治理能力；加強(qiáng)應(yīng)急避險宣傳教育，提升公眾的避險意識與自救互救能力。將韌性理念融入城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的全過程和各環(huán)節(jié)，系統(tǒng)推進(jìn)我國韌性城市高質(zhì)量建設(shè)。

作者：馬曉虹