導(dǎo)語：司法局人民調(diào)解現(xiàn)狀及定位思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

人民調(diào)解作為中國特色的社會矛盾解決機(jī)制具有悠久的歷史，以“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為代表的人民調(diào)解制度在國際上享有“東方經(jīng)驗(yàn)”的美譽(yù)。隨著我國改革開放和經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，社會主義法治的不斷完善，人民調(diào)解工作的傳統(tǒng)模式受到挑戰(zhàn)，新時(shí)期人民調(diào)解工作如何定位、怎樣發(fā)展創(chuàng)新人民調(diào)解工作，是擺在我們面前的重大現(xiàn)實(shí)課題，亟待我們認(rèn)真研究。

一、市人民調(diào)解工作現(xiàn)狀及存在問題

從市人民調(diào)解工作的歷史沿革看，從六十年代開始借鑒學(xué)習(xí)浙江“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，在基層普遍建立人民調(diào)解組織，以此為依托積極開展化解矛盾糾紛工作。目前，全市共建立人民調(diào)解委員會2479個(gè)，其中，村民委員會、社區(qū)居委會調(diào)解委員會1792個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道調(diào)解委員會142個(gè)，企事業(yè)單位調(diào)解委員會378個(gè)，其他調(diào)解委員會167個(gè)，全市有人民調(diào)解員42564人，形成了一支數(shù)量較大的調(diào)解工作隊(duì)伍。人民調(diào)解組織在化解矛盾糾紛中發(fā)揮著重要作用,2009年調(diào)處矛盾糾紛19844件，調(diào)處成功19314件，調(diào)解成功率為97%。自2008年2月省高級人民法院、省公安廳、省司法廳聯(lián)合《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解工作建立矛盾糾紛化解機(jī)制的試行辦法》以來，市圍繞三大調(diào)解相互配合積極進(jìn)行了一些有益探索。瀘縣、龍馬潭等區(qū)縣推行人民調(diào)解室進(jìn)駐法院、公安、勞動、衛(wèi)生等部門，與司法調(diào)解、行政調(diào)解相銜接。目前已在公安派出所建立人民調(diào)解室64個(gè)、交警大隊(duì)建立人民調(diào)解室7個(gè)、勞動保障所建立人民調(diào)解室22個(gè)。特別是龍馬潭區(qū)于2008年3月聘請3名專職調(diào)解員入駐交警三大隊(duì)人民調(diào)解室，至今年6月共受理交通事故賠償案件615件，調(diào)解成功581件，成功率94%，無一起提起訴訟或申請強(qiáng)制執(zhí)行。

從市人民調(diào)解的現(xiàn)狀看，其組織體系、工作機(jī)制在某些方面雖有突破，但總體上講，仍然是沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代構(gòu)建起來的，傳統(tǒng)的人民調(diào)解制度已經(jīng)顯現(xiàn)出與現(xiàn)代社會的不相適應(yīng)性。主要體現(xiàn)在：一是人民調(diào)解解決糾紛的作用有所弱化。人民調(diào)解作為我國民間調(diào)解的延續(xù)和發(fā)展，曾在糾紛化解機(jī)制方面起到了十分重要的作用，但相當(dāng)一段時(shí)期，法治興國的政策被簡約為訴訟至上，在弘揚(yáng)程序正義理念浪潮中，民間調(diào)解糾紛的能力急速下降。人民調(diào)解案件與訴訟案件的數(shù)量比例在上世紀(jì)80年代末為2.9：1，到2009年則變?yōu)?.1：1。兩相比較，人民法院受理的民事糾紛案件在大幅上升的同時(shí)，人民調(diào)解處理的糾紛卻呈萎縮態(tài)勢。二是人民調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)亟待規(guī)范和加強(qiáng)。調(diào)委會及其成員的產(chǎn)生基本上沒有通過群眾選舉或推舉，其產(chǎn)生程序不符合法律規(guī)定。專職人民調(diào)解員來源短缺，人民調(diào)解工作屬公益性質(zhì)，是群眾自我管理的一種形式，一般沒有穩(wěn)定的收入來源。而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，吸引就業(yè)人員重要因素就是薪酬，因而人民調(diào)解工作很難吸引優(yōu)秀人才加入。從調(diào)查的情況看，除調(diào)委會成員外，基本上沒有聘請專門的調(diào)解員就是例證。調(diào)解員整體素質(zhì)不高。2007年以前，具有初中以上文化程度的占43%，目前初中以上文化程度的占91%，但具有?？埔陨蠈W(xué)歷的人員僅占8.05%。三是人民調(diào)解工作保障不力。人民調(diào)解工作的指導(dǎo)力量嚴(yán)重不足，市每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道司法所平均不足1名工作人員。按財(cái)政部、司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的意見》規(guī)定：“人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)包括司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解委員會工作經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)三大部分，并列入同級財(cái)政預(yù)算”。《四川省人民調(diào)解條例》也作了同樣規(guī)定。但由于有關(guān)政策法規(guī)對經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)沒有作出具體性規(guī)定，不具可操作性，經(jīng)費(fèi)的多少取決于政府和財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)人對人民調(diào)解工作重要性的認(rèn)識程度和司法行政部門與之協(xié)調(diào)的力度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，市縣級司法行政機(jī)關(guān)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)全市僅28萬元，平均一個(gè)區(qū)縣4萬元，最高的10萬元，最低的僅1萬元。由于經(jīng)費(fèi)保障不到位，多數(shù)基層人民調(diào)解委員會沒有工作經(jīng)費(fèi)。個(gè)案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過低，有的地方人民調(diào)解員辦理一起案件，其補(bǔ)貼不到20元。四是傳統(tǒng)的工作模式越來越顯現(xiàn)其局限性。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，矛盾糾紛日益呈現(xiàn)出更大的多樣性特征，過去比較簡單的婚姻、家庭、鄰里等糾紛為主的傳統(tǒng)矛盾糾紛逐步轉(zhuǎn)向以城市改造、房屋拆遷、勞動糾紛、醫(yī)患糾紛、合同糾紛、賠償糾紛等經(jīng)濟(jì)利益為主要內(nèi)容的更為復(fù)雜的新型矛盾。面對上述情況，由于人民調(diào)解工作并未完全及時(shí)轉(zhuǎn)型，帶來諸多不適應(yīng)，主要表現(xiàn)在：（1）化解新型矛盾糾紛的能力不強(qiáng)。大量專業(yè)性較強(qiáng)的矛盾糾紛，人民調(diào)解組織沒有相應(yīng)的專業(yè)人員，靠現(xiàn)有調(diào)解人員的知識和能力是難以勝任的。比如醫(yī)患糾紛，每年僅醫(yī)學(xué)院附屬醫(yī)院就涉及50多件，涉及賠償金額150多萬元，由于涉及醫(yī)學(xué)專業(yè)知識，一般的人民調(diào)解員無法勝任相應(yīng)的調(diào)解工作。（2）應(yīng)對新型矛盾糾紛的調(diào)解組織建設(shè)未能及時(shí)跟上。盡管我們?yōu)閼?yīng)對新型民事糾紛進(jìn)行了一些探索，在有的地方、有的行業(yè)、有的領(lǐng)域試建了調(diào)解組織，但與發(fā)生的新型矛盾糾紛數(shù)量相比，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。（3）新型調(diào)解組織的指導(dǎo)管理歸宿不明。其業(yè)務(wù)工作由誰指導(dǎo)、工作評估由誰考核、個(gè)案補(bǔ)貼由誰發(fā)放等等問題需進(jìn)一步規(guī)范統(tǒng)一。五是人民調(diào)解與司法調(diào)解、行政調(diào)解之間的銜接思路不清。究其原因：（1）組織機(jī)構(gòu)繁多。在縣區(qū)一級，負(fù)有調(diào)解工作管理職能的機(jī)構(gòu)較多，如維穩(wěn)辦、綜治辦、群工局、法院等，目前又由綜治部門出面搭建了“大調(diào)解”協(xié)調(diào)中心，可謂機(jī)構(gòu)繁多、職能重疊、職責(zé)不清。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級不具法律意義上的人民調(diào)解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解委員會與矛盾糾紛排查調(diào)處中心是兩塊牌子一班人馬，其人員主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔(dān)任，人民調(diào)解組織的群眾性、自治性難以體現(xiàn)，因此談不上嚴(yán)格意義上與司法調(diào)解、行政調(diào)解的銜接配合。（3）相關(guān)部門配合意識不強(qiáng)。盡管出臺了不少司法調(diào)解、行政調(diào)解與人民調(diào)解相銜接的意見，但仍各自為陣，配合意識不強(qiáng)，落實(shí)不夠好。如某縣人民調(diào)解室進(jìn)入該縣人民法院后，半年時(shí)間內(nèi)僅調(diào)解案件6件，法院忙、人民調(diào)解閑的局面并未得到真正改變。

人民調(diào)解工作之所以出現(xiàn)上述不適應(yīng)性，根本原因在于少數(shù)部門和領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識上出現(xiàn)偏差，思想觀念陳舊，突出地表現(xiàn)為“重打擊，輕防范，重信訪，輕調(diào)解”的思維定式仍發(fā)揮著強(qiáng)大的貫性作用，社會治安綜合治理“打防結(jié)合，預(yù)防為主，專群結(jié)合，依靠群眾”的基本方針在一些地方未得到認(rèn)真貫徹落實(shí)。

二、新時(shí)期人民調(diào)解工作的定位

我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)已經(jīng)步入一個(gè)新的歷史階段，新時(shí)期人民調(diào)解工作如何定位，是制約其創(chuàng)新發(fā)展的重要問題。筆者認(rèn)為應(yīng)著重從以下三個(gè)方面來進(jìn)行思考和把握。

（一）人民調(diào)解是新時(shí)期維護(hù)社會穩(wěn)定的調(diào)節(jié)器。當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，各種體制、觀念和利益沖突引發(fā)了社會矛盾糾紛的大量增加。因此，中央作出了我國社會當(dāng)前及今后一段時(shí)期處于“人民內(nèi)部矛盾凸顯期”的判斷。由此可以看出，化解矛盾糾紛已成為社會及廣大人民群眾的迫切需求，是黨和政府關(guān)注的重點(diǎn)民生內(nèi)容。人民調(diào)解的意義就在于黨政領(lǐng)導(dǎo)、群眾自治、方法靈活、簡便快捷，符合中國的優(yōu)良傳統(tǒng)，符合廣大群眾的意愿，符合構(gòu)建和諧社會的價(jià)值取向。特別是人民調(diào)解組織通過定期的矛盾糾紛排查，把可能釀成糾紛的苗頭，化解在萌芽狀態(tài)，成為維護(hù)社會穩(wěn)定的“第一道防線”。對于黨委、政府而言，充分發(fā)揮人民調(diào)解的作用，在政治上能夠避免重大穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，解決群眾訴求的成本也相對較小，容易實(shí)現(xiàn)雙贏。

（二）人民調(diào)解是成本效益比較下的價(jià)值選擇。一是司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)調(diào)解資源有限。司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的人員增長是有限的，增長速度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于各類案件和事件增長的速度。僅從2009年與2008年作比較，市法院法官數(shù)量還呈減少之勢，而同期民商事案件增加13.7%（2009年兩級法院民事案件收案數(shù)17905件，2008年15746件，案件數(shù)增加13.7%）。近四年來，市基層法院每名民商法官年均承辦案件105件（最高的已達(dá)167件），扣除節(jié)假日，平均每兩天辦理一起案件，長期處于超負(fù)荷狀態(tài)，不堪重負(fù)。面對不斷增多的人民內(nèi)部矛盾，憑現(xiàn)有國家機(jī)關(guān)的力量，是無法承擔(dān)化解任務(wù)的。與此形成鮮明對比的是民力無窮，只要善用民力，必將取得好的效果。因此，必須樹立借力思想，通過各種手段調(diào)動社會資源。二是人民調(diào)解成本最低，成本效益比最高。相對于司法調(diào)解、行政調(diào)解，人民調(diào)解的成本最低。據(jù)調(diào)查測算，法院辦理一起民商案件平均成本為2521元，所收取的訴訟費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足辦案支出需要。以某區(qū)法院為例，2009年受理民商事案件1873件，收取訴訟費(fèi)290.95萬元，實(shí)際支出820.81萬元，缺口達(dá)529.86萬元。由此可以得出這樣的結(jié)論：法院多受理一起案件將會增加財(cái)政支出2000多元。行政調(diào)解處理一起糾紛最低需支出200元，高的可能達(dá)數(shù)萬元。經(jīng)濟(jì)上的成本尚可計(jì)算，牽涉各級領(lǐng)導(dǎo)的精力和政治上的影響卻難以估量。而人民調(diào)解對群眾不收費(fèi)，支出成本最低，按三次調(diào)解測算僅達(dá)100元左右。

（三）人民調(diào)解是我國多元化糾紛解決機(jī)制中具有基礎(chǔ)性地位的調(diào)解手段。就化解矛盾的社會組織系統(tǒng)而言，人民調(diào)解組織層級最低，預(yù)防和化解矛盾糾紛最為及時(shí)，修復(fù)社會關(guān)系的成本最為低廉，在其與行政調(diào)解、司法調(diào)解共同構(gòu)建的“大調(diào)解”工作體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用，所具有的作用是其他手段不能替代的。短期內(nèi)強(qiáng)化司法、行政調(diào)解卓有成效，但從長遠(yuǎn)來看，如不堅(jiān)持發(fā)展壯大人民調(diào)解，將會導(dǎo)致黨委、政府、司法機(jī)關(guān)直接面對、直接處理大量人民內(nèi)部矛盾，陷入直接控制社會模式的怪圈，到最后形成“打不勝打、防不勝防”的局面。必須采用間接控制社會的模式，發(fā)展壯大人民調(diào)解組織，通過充分發(fā)揮其作用來化解社會矛盾，從而在黨委、政府與社會矛盾之間構(gòu)筑起一道防火墻，起到緩沖作用。這是我們的必然選擇。從市的人民調(diào)解情況看，2008年、2009年調(diào)解糾紛數(shù)量分別是全市法院系統(tǒng)同期審理民商事案件的1.26倍、1.11倍。由此可凸顯人民調(diào)解在多元化糾紛解決機(jī)制中的基礎(chǔ)性地位。伴隨經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，各種矛盾糾紛還會不斷增加，展望未來人民調(diào)解大有可為。

三、關(guān)于人民調(diào)解的重構(gòu)

針對目前的人民調(diào)解工作模式是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成和其不適應(yīng)當(dāng)前形勢的情況，“大調(diào)解”背景下的人民調(diào)解要創(chuàng)新發(fā)展，必須重新理清思路，在人民調(diào)解的理念、法律效力、調(diào)解員隊(duì)伍、保障機(jī)制等方面進(jìn)行重構(gòu)。

（一）理念重構(gòu)

1、關(guān)于人民調(diào)解的法理基礎(chǔ)再認(rèn)識

在依法治國的背景下，人民調(diào)解協(xié)議的法律效力成為影響人民調(diào)解工作權(quán)威性的重要因素。我國《民事訴訟法》規(guī)定，“人民調(diào)解委員會依據(jù)法律規(guī)定，根據(jù)自愿原則進(jìn)行調(diào)解，當(dāng)事人對調(diào)解達(dá)成的協(xié)議應(yīng)當(dāng)履行，不愿調(diào)解、調(diào)解不成或者反悔的可以向人民法院起訴”，按一般群眾的理解就是“調(diào)解不算數(shù)”，因而人民調(diào)解的權(quán)威性不夠，影響了群眾走調(diào)解之路解決糾紛的積極性，人民調(diào)解的非約束力成為阻礙其發(fā)展的障礙。2002年9月，最高人民法院和司法部分別頒行了《關(guān)于受理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》和《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，這兩個(gè)規(guī)定對調(diào)解協(xié)議的效力作了重新界定，即“經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)”。這種調(diào)整對人民調(diào)解工作的開展有積極意義，但人民調(diào)解過程卻成了制造民事合同的過程。將人民調(diào)解制度改革的理論基礎(chǔ)建立在民商事合同基礎(chǔ)上值得商榷。所以，“民事合同性質(zhì)”仍沒有解決人民調(diào)解當(dāng)前所面臨的有效性問題，其結(jié)果仍然導(dǎo)致大量民商事糾紛繼續(xù)涌進(jìn)法院。公務(wù)員之家

基于此，我們認(rèn)為首先應(yīng)從人民調(diào)解協(xié)議的法理上去進(jìn)行重建，厘清存在的問題，找準(zhǔn)突破口。人民調(diào)解制度是建立在私權(quán)自治和私法自治的基礎(chǔ)上的，體現(xiàn)了對當(dāng)事人權(quán)利的尊重，尤其是對當(dāng)事人意思自治權(quán)的尊重。雙方當(dāng)事人自愿合意是其本質(zhì)特征。正因如此，歷來認(rèn)為人民調(diào)解協(xié)議在本質(zhì)上是一種契約，但不是一般的民事契約，而是一種兼具實(shí)體與程序處分的契約，是當(dāng)事人通過人民調(diào)解程序之后達(dá)成的契約。當(dāng)事人將糾紛提交調(diào)解組織解決就意味著當(dāng)事人選擇了一種糾紛解決方式，自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，則意味著當(dāng)事人選擇了以此協(xié)議來確定實(shí)體權(quán)利義務(wù)。所以，人民調(diào)解協(xié)議本身既是當(dāng)事人對實(shí)體權(quán)利義務(wù)的處分，也是對程序選擇權(quán)的處分。國際上通行的仲裁協(xié)議制度正是建立在這種選擇權(quán)行使的基礎(chǔ)上的，但是仲裁具有法律約束力，其權(quán)威性遠(yuǎn)超人民調(diào)解，仲裁庭是事實(shí)上的“商業(yè)法庭”。法律制度都是人類社會創(chuàng)設(shè)的。鑒于人民調(diào)解與仲裁的理論基礎(chǔ)一致的情況，我們理當(dāng)認(rèn)為可以比照仲裁制度，通過立法明確規(guī)定人民調(diào)解的法律約束力，以此提升人民調(diào)解的權(quán)威性，將人民調(diào)解構(gòu)建成為僅次于法院系統(tǒng)的解決矛盾糾紛的重要機(jī)制。

2、關(guān)于人民調(diào)解模式的發(fā)展理念

傳統(tǒng)的人民調(diào)解受制于調(diào)解領(lǐng)域的狹窄性，調(diào)解對象主要集中于鄰里、婚姻、家庭等矛盾引發(fā)的糾紛。隨著社會的轉(zhuǎn)型，新的社會問題、社會矛盾層出不窮，如物業(yè)糾紛、征地拆遷、安置補(bǔ)償、企業(yè)改制等越來越成為影響社會穩(wěn)定的新因素。因此，調(diào)解不能僅僅局限于“熟人”之間、單位內(nèi)部，而應(yīng)著眼于矛盾，哪里有民間（事）矛盾糾紛，調(diào)解的觸角就應(yīng)伸向哪里，及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層，消滅在萌芽狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)化解社會沖突的目的。當(dāng)前的人民調(diào)解工作應(yīng)著力向規(guī)范化、職業(yè)化、市場化、社會化發(fā)展，重塑人民調(diào)解工作模式。所謂規(guī)范化是指貫穿調(diào)解過程的程序化、法制化，確保公開、公正和有章可循、有法可依；所謂職業(yè)化是指調(diào)解人員的專職化，并以從事人民調(diào)解工作作為謀取生存，獲得報(bào)酬的手段；所謂市場化是指按照等價(jià)有償原則，由政府出錢購買服務(wù)的形式，支付報(bào)酬，化解矛盾；所謂社會化是指政府要樹立現(xiàn)代公共管理的理念，不再走在調(diào)處矛盾的第一線，而是采取經(jīng)濟(jì)、行政等各種手段，積極扶持，資助人民調(diào)解工作，推動專業(yè)人民調(diào)解室和職業(yè)調(diào)解員的發(fā)展，使社會組織成為人民調(diào)解的工作主體。

（二）效力重構(gòu)

鑒于人民調(diào)解組織的民間性，人民調(diào)解協(xié)議不可能具有與人民法院判決同等的法律效力。國外替代性糾紛解決機(jī)制多是依附司法權(quán)來行使職能。故借助于法院的民事審理賦予人民調(diào)解協(xié)議法律效力，應(yīng)是確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議效力的必由之路。

依此思路，可從立法上考慮構(gòu)建人民調(diào)解協(xié)議確認(rèn)審查制度。其含義是指當(dāng)事人在人民調(diào)解機(jī)構(gòu)達(dá)成調(diào)解協(xié)議并制作了書面調(diào)解協(xié)議后，有權(quán)就該調(diào)解協(xié)議請求法院確認(rèn)其效力，并由法院賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力（這在基層法院司法實(shí)踐中已有體現(xiàn)，有些地方采取調(diào)解書的形式來確認(rèn)人民調(diào)解的效力）。法院應(yīng)審查該調(diào)解協(xié)議是否有違反自愿原則或法律禁止性規(guī)定等情形，對沒有違法情形的，依法裁定確認(rèn)其法律效力，并賦予其強(qiáng)制執(zhí)行效力;對具有違法情形的，裁定確認(rèn)其無效。人民調(diào)解協(xié)議一旦被法院確認(rèn)具有法律效力，則意味著調(diào)解協(xié)議既具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，也具有最終解決糾紛的效力，對同一糾紛當(dāng)事人不得再向法院提起訴訟。對此問題，最高人民法院于2009年7月24日出臺了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》，專門對司法確認(rèn)程序進(jìn)行了規(guī)范和完善。但是，該意見仍將人民調(diào)解協(xié)議視為合同性質(zhì)，沒有從根本上解決好人民調(diào)解協(xié)議的效力問題。我們認(rèn)為宜從立法上考慮，制定我國《人民調(diào)解法》，進(jìn)一步增強(qiáng)人民調(diào)解協(xié)議的法律效力，提升人民調(diào)解的地位和公信力。

（三）銜接機(jī)制重構(gòu)

在構(gòu)建的大調(diào)解工作格局中，不少地方都出臺了人民調(diào)解與司法調(diào)解對接的指導(dǎo)性意見。當(dāng)事人既可選擇人民調(diào)解，也可選擇司法調(diào)解。司法調(diào)解可在訴前進(jìn)行，也可在訴訟中進(jìn)行。當(dāng)事人的選擇途徑增多，但也帶來選擇之累。更重要的是人民調(diào)解與司法調(diào)解的銜接并不是很嚴(yán)密，有些環(huán)節(jié)上還顯現(xiàn)出重復(fù)勞動和浪費(fèi)資源之嫌。比如訴前調(diào)解，完全可以由人民調(diào)解來替代；有些身份關(guān)系案件，通過調(diào)解比硬判能更好地得到處理和修復(fù)人際關(guān)系，故可考慮先進(jìn)行強(qiáng)制調(diào)解。我國臺灣地區(qū)對此就有“對于法律規(guī)定之特定糾紛除非有例外情形，在起訴前應(yīng)由法院先行調(diào)解”的規(guī)定。由此借鑒可考慮取消法院的訴前調(diào)解制度，構(gòu)建一個(gè)以人民調(diào)解與法院審判相銜接的調(diào)審分離制度，將人民調(diào)解作為民事案件的前置程序。具體而言，就是建立民事案件自愿調(diào)解與強(qiáng)制調(diào)解相結(jié)合的制度，對于一些適宜調(diào)解的案件如家庭糾紛、相鄰權(quán)糾紛等可規(guī)定當(dāng)事人在向法院起訴前應(yīng)首先到人民調(diào)解室接受調(diào)解。其好處是既可以節(jié)約司法資源，解決法院訴訟爆炸的難題，又給當(dāng)事人提供了一次訴訟外解決糾紛的機(jī)會。

（四）調(diào)解隊(duì)伍重構(gòu)

如前所述，現(xiàn)行人民調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，迫切需要取得突破性進(jìn)展。一是在人員隊(duì)伍來源上要有新的突破。除繼續(xù)依托基層干部外，可根據(jù)不同的矛盾糾紛，廣泛吸納律師、基層法律工作者、法學(xué)教育工作者、青年大學(xué)生志愿者以及退休老干部、老教師、老工人、老專家等方面的人員加入人民調(diào)解隊(duì)伍，采用頒發(fā)聘書、動態(tài)管理的方式，動員有識之士參與這項(xiàng)公益性的社會活動。二是在組織形式上要有新突破。除繼續(xù)保有以行政村（居）委會設(shè)置的調(diào)解組織外，根據(jù)實(shí)際需要，靈活設(shè)置專業(yè)調(diào)委會，如醫(yī)療糾紛調(diào)委會、房產(chǎn)糾紛調(diào)委會、消費(fèi)糾紛調(diào)委會、物權(quán)糾紛調(diào)委會等。同時(shí)設(shè)立人民調(diào)解員協(xié)會，實(shí)行行政指導(dǎo)和行業(yè)管理相結(jié)合機(jī)制。三是在調(diào)解人員素質(zhì)上取得新突破。對各級各類調(diào)解組織選聘的調(diào)解員，采取多種形式進(jìn)行調(diào)解業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高專業(yè)化水平和調(diào)解技能。建立調(diào)解業(yè)務(wù)理論與實(shí)踐研究陣地，包括信息、簡報(bào)、網(wǎng)絡(luò)等，適時(shí)印發(fā)各種學(xué)習(xí)輔導(dǎo)材料，為調(diào)解員的政策法規(guī)學(xué)習(xí)提供各種條件。

（五）保障機(jī)制重構(gòu)

應(yīng)從以下三方面加強(qiáng)保障機(jī)制建設(shè)：一是加強(qiáng)人民調(diào)解指導(dǎo)力量建設(shè)。強(qiáng)化司法行政隊(duì)伍建設(shè)，向一些先進(jìn)地區(qū)學(xué)習(xí)，確保每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道司法所至少配備3名司法工作人員；提高司法所長職級待遇，吸納一批優(yōu)秀人才，通過建設(shè)一支高素質(zhì)的司法助理員隊(duì)伍來推動人民調(diào)解工作的開展。要按照不同類型、不同層次人民調(diào)解委員會工作范圍的特點(diǎn)和要求，研究和明確各類人民調(diào)解員必須具備的文化程度、專業(yè)水平，逐步向資格準(zhǔn)入制度方向發(fā)展。二是建立完善人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制?？砂此诘厝丝跀?shù)量依一定比例計(jì)算保障標(biāo)準(zhǔn)，或以市州為單位，依據(jù)其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況和業(yè)務(wù)量，分類確定保障標(biāo)準(zhǔn)。以區(qū)縣為單位統(tǒng)一和提高人民調(diào)解員的個(gè)案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。三是建立激勵(lì)機(jī)制。加大對人民調(diào)解工作的表彰獎勵(lì)力度。按照《四川省人民調(diào)解條例》之規(guī)定，各級政府應(yīng)對人民調(diào)解工作成績突出的單位和個(gè)人進(jìn)行表彰獎勵(lì)，省一級可每四年表彰獎勵(lì)一次，市（州）一級每兩年一次，區(qū)縣每年一次，以增強(qiáng)人民調(diào)解的影響力。建立對大調(diào)解工作的目標(biāo)考核制度。應(yīng)將司法調(diào)解、行政調(diào)解與人民調(diào)解的銜接落實(shí)納入黨委、政府的目標(biāo)考核，進(jìn)一步增強(qiáng)各級各部門的意識，切實(shí)落實(shí)好各項(xiàng)工作措施。具體分類可以將其列入社會治安綜合治理目標(biāo)考核指標(biāo)之中。以此為導(dǎo)向，推動司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)加大對下級的指導(dǎo)、與平級的合作，形成以上下左右相銜接的大調(diào)解工作格局。