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隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，“三農(nóng)”問題越來越受到社會各界的關(guān)注。長期處于社會保障制度邊緣的農(nóng)村社會保障制度，日益突現(xiàn)出其有待完善的重要性和緊迫性。特別是在中國加入WTO和擴(kuò)大內(nèi)需的背景下，亟需為占人口三分之二以上的農(nóng)民建立健全相應(yīng)的保障網(wǎng)，以分擔(dān)風(fēng)險、緩解壓力、互助互利，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

一、廣東農(nóng)村社會保障制度的基本情況

(一)農(nóng)民養(yǎng)老保險制度

目前廣東省的農(nóng)民養(yǎng)老仍以家庭贍養(yǎng)和土地保障為主，這與全國大多數(shù)地區(qū)的狀況相同。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所實行的土地集體所有、家庭承包經(jīng)營為其提供了制度基礎(chǔ)。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如位于珠江三角洲的東莞市，由于集體經(jīng)濟(jì)實力雄厚，現(xiàn)已建立了現(xiàn)代化的農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。

1東莞模式

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為領(lǐng)先的東莞市，由市財政出資10億元作為基礎(chǔ)資金的農(nóng)民基本養(yǎng)老保險制度已經(jīng)于2*0年正式建立。這一制度實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，農(nóng)民的保險費由市、鎮(zhèn)、村和個人共同承擔(dān)，農(nóng)民的基本養(yǎng)老金與參保人的繳費基數(shù)和繳費年限掛鉤。繳費基數(shù)按每人每月4*元核定，從2*2年起每年遞增2.5％。保險費以當(dāng)年繳費基數(shù)的一定比例按月供繳。2*0年11月至2*5年12月，所繳的保險費為當(dāng)年繳費基數(shù)的11％，其中集體承擔(dān)6％，個人承擔(dān)5％，并將8％記入個人賬戶。保險費占當(dāng)年繳費基數(shù)的比例每5年增加一個百分點，增加部分由個人承擔(dān)，并全部記入個人賬戶。集體承擔(dān)的保險費，市和鎮(zhèn)/區(qū)財政各承擔(dān)20％，村委會和村民小組共承擔(dān)60％。在民辦非企業(yè)單位及個體工商戶工作的，由業(yè)主承擔(dān)，離開這些工作單位后，再由市、鎮(zhèn)、村按比例承擔(dān)。凡具有東莞市戶籍年滿20周歲起至男性滿60周歲、女性滿55周歲的農(nóng)民均可參加這項保險制度。參保人男性滿60周歲、女性滿55周歲，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。另外，在該制度實施之日男性滿60周歲、女性滿55周歲的農(nóng)民，無須繳納保險費，可直接享受每月150元的基本養(yǎng)老金。

據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)已有60萬農(nóng)民參保，其中男性滿60周歲、女性年滿55周歲的有16.2萬人，他們已經(jīng)從2*0年12月起領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。市財政一年補(bǔ)助農(nóng)民養(yǎng)老保險費約達(dá)34*多萬元。

2.農(nóng)村中的特殊人群：五保戶

我國的農(nóng)村“五保”供養(yǎng)制度早在20世紀(jì)五十年代就已產(chǎn)生，它規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)必須保障農(nóng)村中無法定撫養(yǎng)義務(wù)人、無勞動能力、無經(jīng)濟(jì)來源的那部分人的吃、穿、住、醫(yī)、葬(孤人保教)。目前廣東省五保戶的保障水平要高于低保水平，其生活水準(zhǔn)也不低于農(nóng)村的平均水平，特別是一些富裕地區(qū)的農(nóng)村敬老院的設(shè)施完備，服務(wù)水平也相當(dāng)高。有的五保戶甚至還有儲蓄，可以資助其他困難的親屬。

四會市的五保戶有1028人，其中440人在敬老院集中供養(yǎng)。敬老院由縣政府撥款，標(biāo)準(zhǔn)為每人每月167－2*元；分散居住的五保戶由鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，每年的農(nóng)業(yè)稅附加返還給鎮(zhèn)政府，主要用于這項支出，經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)為每人每月147－180元。此外，節(jié)日時每人補(bǔ)助30元，每家敬老院補(bǔ)助8*元；而四會的農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是104元/人/月，可見五保戶的生活標(biāo)準(zhǔn)的確要高些。

(二)農(nóng)村合作醫(yī)療制度

1擬議中的模式

過去10年中廣東省內(nèi)并沒有統(tǒng)一的農(nóng)村合作醫(yī)療模式。去年省人大16位代表提出建立新型的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，后決定由省政府組織、省農(nóng)業(yè)廳承辦，從2*2年起在全省范圍內(nèi)推行新的農(nóng)村合作醫(yī)療制度。主要內(nèi)容如下：

(1)目標(biāo)：到2*6年覆蓋面達(dá)到60％。(2)資金籌集：市縣鎮(zhèn)各補(bǔ)助一部分，在自愿的基礎(chǔ)上以農(nóng)民負(fù)擔(dān)為主。前5年省財政拿出7150萬元作為貧困地區(qū)醫(yī)療補(bǔ)助，其中6*0萬元為繳費補(bǔ)助，1*0萬元為風(fēng)險基金，150萬元為管理人員的培訓(xùn)費。(3)管理模式：一種是鎮(zhèn)村聯(lián)辦，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為載體，輻射到各村衛(wèi)生站，實為村級統(tǒng)籌；一種是鎮(zhèn)級統(tǒng)籌，以鎮(zhèn)為主。(4)參保人月定額繳費10－20元，縣財政補(bǔ)助1－2元。在鎮(zhèn)統(tǒng)籌的地方，鎮(zhèn)再補(bǔ)助一部分，以調(diào)動農(nóng)民參加合作醫(yī)療的積極性。

2四會市(縣級市)的農(nóng)村合作醫(yī)療

四會有14個鎮(zhèn)3個街道辦事處，農(nóng)村合作醫(yī)療實行鎮(zhèn)辦鎮(zhèn)管，由各鎮(zhèn)成立自己的農(nóng)村合作醫(yī)療工作小組，制定當(dāng)?shù)氐木唧w實施辦法。總體上分3個檔次：一個是合醫(yī)不合藥；二是合門診不合住院，三是合醫(yī)合藥。其中第一種方式最為普遍，其基本含義是不管住院和急診，不管藥費；減免掛號費，減少輔助檢查費用(如減收40％)。

收費標(biāo)準(zhǔn)各鎮(zhèn)不同，3－10元/年/人不等。參加的人員沒有年齡限制，據(jù)統(tǒng)計50歲以上的參與者占70％以上。參加合作醫(yī)療的人員若兩年內(nèi)未看病，可免費體檢一次，并建立相應(yīng)的健康檔案。到2*1年底，農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋率達(dá)66.1％。

近年來四會市農(nóng)村合作醫(yī)療總體上收支基本平衡，個別鎮(zhèn)的收支缺口由市衛(wèi)生局補(bǔ)貼。但這并未考慮一些參加者手持票據(jù)而未報銷的數(shù)額。在筆者調(diào)查的江谷鎮(zhèn)，雖然收入還盈余3萬元(收入5萬元，支出2萬元)，但參加者3年才交了一次保費(5年/年/人)，農(nóng)民對合作醫(yī)療的熱情和依賴性可見一斑。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會保障

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工按制度規(guī)定應(yīng)包括在國家制定的社會保障制度中，但在執(zhí)行中有難度。參保覆蓋面在鎮(zhèn)級迅速變窄，這是因為身份確認(rèn)上存在問題。

外資企業(yè)因為考慮到成本因素，參加社會保險的積極性不高，而地方為吸引外資往往會網(wǎng)開一面，這種狀況需要扭轉(zhuǎn)。目前四會市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)社會保障的加總籌資比例為工資的30—40％。工傷保險按行業(yè)分別確定比例，不如養(yǎng)老/醫(yī)療覆蓋面廣。東莞市對外來民工已經(jīng)實行大病保險。

(四)農(nóng)村最低生活保障制度

1最低生活保障制度范圍內(nèi)的農(nóng)民

廣東省從1995年開始實施城鎮(zhèn)最低生活保障制度，自1998年起，這一制度開始覆蓋農(nóng)村，這使得廣東的低保制度有了一個鮮明的特色——城鄉(xiāng)一體化。

截止到2*1年12月，廣東省共有28.5萬農(nóng)民享受到低保制度，支出資金1.7億元。農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)大大低于城鎮(zhèn)水平，而各地農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)的差距也十分顯著，最高的是佛山市(310元/人/月)最低的是河源市(60元)，難怪有人說廣東是“歐洲”與“非洲”并存。

農(nóng)村最低生活保障金按規(guī)定由市、縣/區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(有些地區(qū)還有村委會)共同負(fù)擔(dān)，財政負(fù)擔(dān)95％以上。在四會市(縣級市)，農(nóng)村的這部分資金由縣負(fù)擔(dān)70％，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)30％。

廣東低保的享受對象每半年確定一次。與城鎮(zhèn)中保障對象通常指三無(無經(jīng)濟(jì)來源、無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人)對象不同，農(nóng)村的保障對象往往是那些供養(yǎng)系數(shù)較高的人、殘疾人、病人和家庭有突發(fā)事件的人。

2農(nóng)村最低生活保障制度的配套措施

由于廣東省的最低生活保障制度涵蓋農(nóng)村，最低保障制度的相關(guān)配套措施也使農(nóng)民受益。這主要是指幫助城鄉(xiāng)最低生活保障對象解決“四難”問題：

(1)特困人員的基本醫(yī)療保障制度。1999年底，廣東省民政廳、財政廳、社會保險管理局聯(lián)合實施了特困人員基本醫(yī)療保障制度，按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的14％給予特困人員醫(yī)療補(bǔ)助。

截止到2*1年底，廣東全省已經(jīng)向近7萬人的特困人口提供了醫(yī)療救助，發(fā)放救助金1263萬元，其中農(nóng)村人口2.25萬人。在云浮和順德兩市，70％以上的受救助人員來自農(nóng)村。(2)住房幫助。解決農(nóng)村特困人員的住房難問題，主要體現(xiàn)在幫助其修建住房上。目前全省已經(jīng)幫助16310戶農(nóng)村家庭，修建住房面積近83萬平方米，資助金額達(dá)6891多萬元。

(3)法律援助。根據(jù)《廣東省法律援助條例》，各市的區(qū)縣成立了法律援助處，同時組織工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)等單位，形成多方位的工作網(wǎng)絡(luò)，為弱勢群體提供法律援助。截止到2*1年年底，廣東全省已經(jīng)有7*0多人接受了這種法律援助。遺憾的是民政部門并沒有區(qū)分農(nóng)村和城鎮(zhèn)進(jìn)行統(tǒng)計，因此我們無法了解受益的農(nóng)村人口數(shù)量。

(4)子女入學(xué)扶助。為解決農(nóng)村特困家庭子女上學(xué)的問題，省財政專門撥款3億元用于免收農(nóng)村人均年純收入15*元以下的困難家庭子女義務(wù)教育階段的雜書費。標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村小學(xué)每人每年3*元，初中5*元。廣州市把指標(biāo)落實到從化地區(qū)最困難的家庭，共資助學(xué)生2774人，資助金額達(dá)103.74萬元。

二、農(nóng)村社會保障制度存在的主要問題

(一)養(yǎng)老保險的覆蓋面較窄。就養(yǎng)老保險而言，大部分農(nóng)村地區(qū)并未推廣。這首先是由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低決定的；其次農(nóng)民參與的積極性不高：在農(nóng)村各項負(fù)擔(dān)偏重的情況下，人們往往把養(yǎng)老保險費看成一種“亂收費”，農(nóng)民對集體的管理水平也缺乏信任，擔(dān)心繳的錢讓集體吃了。

與此同時，原有的依托于土地的家庭保障模式難以為繼。特別是像廣東這樣的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省。隨著農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快，已呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)一體的格局。相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民脫離了土地，或離土不離鄉(xiāng)，投身到當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、三資企業(yè)中，或轉(zhuǎn)移到其他城鎮(zhèn)或城市中。這部分人的風(fēng)險加大，卻處于社會保障的真空地帶。

(二)農(nóng)村合作醫(yī)療的保障效果不佳。廣東現(xiàn)有的農(nóng)村合作醫(yī)療大部分以“保小病”為主(只有東莞等少數(shù)地方實行了“大病保險”)，這種定位形成了一個尷尬境地：農(nóng)村合作醫(yī)療的宣傳強(qiáng)調(diào)目前農(nóng)村“因病致貧、因病返貧”的現(xiàn)象較多，但實際上對這種現(xiàn)象的減少卻幾乎沒有起到任何作用。減免掛號費和輔助檢查費對大病患者無關(guān)痛癢，許多普通患者對此也缺乏熱情。

此外，作為合作醫(yī)療載體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的經(jīng)營狀況欠佳，一些衛(wèi)生院連基本的生存都有問題，更何談向農(nóng)民提供服務(wù)。前兩年廣東省對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院進(jìn)行“一無三配套”(無危房，配套設(shè)備、技術(shù)人員、房屋)改造，取得了一定的效果，但其管理體制上的深層問題并未解決。如在工資體制上，衛(wèi)生院的醫(yī)護(hù)人員要向公務(wù)員看齊，而調(diào)資資金要由衛(wèi)生院自己解決，一些衛(wèi)生院只好用公用經(jīng)費保工資，有的甚至還產(chǎn)生了負(fù)債。再如現(xiàn)行的藥品收費相對農(nóng)民收入來說也偏高，不甚合理。

(三)各級政府各個部門的職責(zé)有待進(jìn)一步明確。政府在農(nóng)村社會保障制度的建立與完善中承擔(dān)著資金籌措和管理的職責(zé)，但目前各級政府各部門的責(zé)任并沒有明確的分工。

農(nóng)村合作醫(yī)療方面，有的地方統(tǒng)籌到市，有的統(tǒng)籌到鎮(zhèn)。如廣東基本以鎮(zhèn)為單位開展合作醫(yī)療，收費水平不一樣，保障程度也有差別，這不利于資金的有效利用和財務(wù)監(jiān)管。就主管部門而言，以前為衛(wèi)生部門(從省衛(wèi)生廳到市縣的衛(wèi)生局)，現(xiàn)在即將改為農(nóng)業(yè)部門(從省農(nóng)業(yè)廳到市縣的農(nóng)業(yè)局)，使得基層工作基本處于停滯狀態(tài)。

養(yǎng)老保險方面同樣職責(zé)不清。一些保險公司則多頭聯(lián)系——與婦聯(lián)一起開展對農(nóng)村兒童的“平安保險”，與教育部門開展對鄉(xiāng)村教師的保險，與組織部門開展對農(nóng)村干部的保險。這種分割狀況及滲透行政色彩的商業(yè)保險不利于日后覆蓋農(nóng)村全體居民的養(yǎng)老保險制度的建立和發(fā)展。

三、完善農(nóng)村社會保障制度的建議

(一)總體思路。建立健全農(nóng)村社會保障制度是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步的客觀要求，也是中國社會保障制度建設(shè)中不容忽視的重要問題。完善農(nóng)村社會保障制度的總體思路是：從中國農(nóng)村的實際出發(fā)，以保障農(nóng)民基本生活為目的，以制度建設(shè)為核心，分地區(qū)(先發(fā)達(dá)地區(qū)，后偏遠(yuǎn)貧困地區(qū))，分項目(先農(nóng)村最低生活保障和農(nóng)村合作醫(yī)療，再養(yǎng)老保險)，分重點(先保障農(nóng)村中的弱勢群體，再一般群眾)，分階段(先試點，再推廣)進(jìn)行。

(二)具體建議

1強(qiáng)化農(nóng)村最低生活保障制度的力度。廣東城鄉(xiāng)一體的最低生活保障制度已經(jīng)取得了顯著的成效，有力地保障了農(nóng)村貧困人口的基本生活，其成功經(jīng)驗值得全國推廣和學(xué)習(xí)。這不僅體現(xiàn)了公平性，也有利于農(nóng)村社會秩序的穩(wěn)定。

(1)合理界定最低生活保障對象。農(nóng)村的保障對象往往是那些供養(yǎng)系數(shù)較高的家庭、殘疾人、病人和家庭有突發(fā)事件的人。民政部門應(yīng)定期核查受保對象的生活情況，避免形成養(yǎng)懶漢的傾向。

(2)農(nóng)村保障金的發(fā)放形式應(yīng)與城鎮(zhèn)一樣，財政按指定賬號劃撥資金，由銀行統(tǒng)一發(fā)放。這既減少了中間環(huán)節(jié)，減輕了政府工作人員的工作量，又方便了群眾，有利于各級資金的及時到位，還提高了透明度。

(3)重視各項配套措施。廣東低保制度的4項配套措施切實解決了特困人員的四難問題(醫(yī)療、住房、法律援助和子女上學(xué))，受到了群眾的極大贊譽(yù)，值得其他各省借鑒。

2大力完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度

(1)農(nóng)村合作醫(yī)療的定位有待商榷。農(nóng)村合作醫(yī)療若要真正緩解因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象，就要“保大病”，這也是廣大農(nóng)民真正需要的。基層同志認(rèn)為這不可行——“保小病”尚有困難，更何況“保大病”；若提高繳費標(biāo)準(zhǔn)，則會影響農(nóng)民的參保積極性。但倘若換一種角度考慮，在不提高繳費標(biāo)準(zhǔn)的情況下也可能“保大病”：大病的發(fā)生概率畢竟較低，若參保率較高，則可以用全體的繳費資助大病患者，以體現(xiàn)“互助”精神。這一思路還有待于進(jìn)一步的試點和實驗。

(2)農(nóng)村合作醫(yī)療工作的開展應(yīng)與衛(wèi)生體制改革緊密結(jié)合。農(nóng)村合作醫(yī)療離不開縣、鄉(xiāng)、村的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，同樣離不開醫(yī)療管理體制、收費政策、藥品監(jiān)督檢查等相關(guān)制度。只有各項制度的關(guān)系理順了，衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的運轉(zhuǎn)良性正常了，才能切實滿足廣大農(nóng)民群眾的醫(yī)療需要。

(3)農(nóng)村合作醫(yī)療的統(tǒng)籌級次應(yīng)適當(dāng)提高，以縣級統(tǒng)籌為宜。鎮(zhèn)統(tǒng)籌的資金規(guī)模較小，資金管理的效率不高，還增加了人員開支?？h級統(tǒng)籌可以在全縣范圍制定統(tǒng)一的制度，增加了農(nóng)民就醫(yī)的選擇空間，也可提高資金的使用效率。

3依據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，有差別地推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建設(shè)

西方國家大多在國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入工業(yè)化的成熟時期才開始建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的，它是工業(yè)剩余反哺農(nóng)業(yè)的主要措施。因此，目前我國的東部發(fā)達(dá)地區(qū)有條件進(jìn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的試點，而中西部地區(qū)則尚不具備農(nóng)村養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)，仍應(yīng)以土地和家庭保障為主。

在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的試點中，各地應(yīng)結(jié)合自身的經(jīng)濟(jì)實力，因地制宜、量力而行，不可超越客觀條件而拔苗助長。模式的選擇仍應(yīng)以社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合為主，資金的籌措應(yīng)為個人交納、集體補(bǔ)助和國家扶持相結(jié)合，繳費標(biāo)準(zhǔn)與養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)都不宜定得過高。

此外，政府應(yīng)高度重視農(nóng)村養(yǎng)老保險金的管理與保值增值工作，建立健全相應(yīng)的財務(wù)核算、審計監(jiān)督等項制度。在確保資金安全的前提下，通過購買國債或金融債券等方式實現(xiàn)資金的增值。