導(dǎo)語：淺析村村民自治中的問題一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

2007年7月17日——7月21日，我們西南交通大學(xué)05級(jí)政治學(xué)與行政學(xué)系暑期實(shí)習(xí)小組前往成都市安靖鎮(zhèn)方橋村進(jìn)行社會(huì)實(shí)踐，其間我們通過問卷調(diào)查、個(gè)人訪談、群體座談以及向村干部收集有關(guān)資料和數(shù)據(jù)等方法，針對當(dāng)?shù)?a href="http://www.jrctt.com/article/shijicailiao/sanlong/200805/114844.html" target="_blank">村民自治問題展開專題調(diào)研，現(xiàn)在我們根據(jù)課題組對方橋村民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督四方面情況的調(diào)查結(jié)果，并結(jié)合已有的相關(guān)理論研究成果，嘗試著對農(nóng)村村民自治發(fā)展存在的瓶頸問題進(jìn)行簡要探討。

民主選舉

民主選舉在村民自治體系中處于基礎(chǔ)地位，它是唯一法定的全體選民參與的活動(dòng)，是一次村民自治大演習(xí)，大宣傳。村民委員會(huì)實(shí)行的是選民直接選舉，選舉必須依法有序進(jìn)行，這是一次現(xiàn)實(shí)的民主教育、法制教育，對提高村民的民主意識(shí)、法制紀(jì)律觀念，意義重大，許多村民就是從這里進(jìn)入民主政治建設(shè)行列的。同時(shí)民主選舉也是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，諸如選舉的理念、選舉的功能、選舉的技術(shù)、選舉的程序等構(gòu)成了民主選舉中的理論和實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)，在缺乏成熟選民的農(nóng)村施行起來困難重重。

據(jù)方橋村村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)介紹，方橋村村委會(huì)由全體村民選舉產(chǎn)生，先經(jīng)鎮(zhèn)黨委舉薦、村民推選、個(gè)人自薦三種方式產(chǎn)生候選人，然后進(jìn)一步選舉出村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員。據(jù)調(diào)查得知，雖然絕大部分村民都對民主選舉這一舉措表示贊成和肯定，但村民的民主和法律意識(shí)普遍較差，主動(dòng)性不夠，民主選舉的優(yōu)越性并沒有完全體現(xiàn)出來。在調(diào)查過程中，該村表現(xiàn)出來的眾多問題如果上升到理論高度主要可歸納為以兩個(gè)方面：

（1）法律規(guī)定的前瞻性與文化傳統(tǒng)的滯后性矛盾

一般說來，法律規(guī)定總是建立在社會(huì)實(shí)踐基礎(chǔ)之上的，與客觀現(xiàn)實(shí)需求相適應(yīng)。我國的村級(jí)民主選舉，本身是一種法治民主的助推劑，它既是對廣大村民的培訓(xùn)，也是對整個(gè)社會(huì)的培訓(xùn)。正是這種自下而上的、帶有一定超前性的民主選舉制度，推動(dòng)著我國社會(huì)的民主進(jìn)程。然而，這種推動(dòng)作用是個(gè)漸進(jìn)過程。一方面，在我國，農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變革的情況下，客觀形勢亟需法治民主的深化；另一方面村民的民主參與意識(shí)的滯后性有著較深的傳統(tǒng)文化根基。反映在村委直選中，不少選民對村委班子成員的選擇并非出于他們的主動(dòng)，而往往是十分勉強(qiáng)的。對候選人要素重要性的認(rèn)識(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于對利益分配的關(guān)注或者政治象征背景的聯(lián)系和與自己的親疏遠(yuǎn)近。

《村委會(huì)選舉辦法》規(guī)定的三種投票形式中流動(dòng)票箱投票僅作為一種輔助形式，應(yīng)限制在一定范圍內(nèi)。但在具體實(shí)施中，方橋村沒條件進(jìn)行大會(huì)集中投票，而不少村民也不想去固定的投票站投票。為了保證村委會(huì)選舉的投票率，負(fù)責(zé)選舉的工作人員只得帶著選票和投票箱，在深夜挨家挨戶地敲門分發(fā)選票，讓村民在短時(shí)間內(nèi)填寫選票并投票。村民對選舉的態(tài)度不慎重，加之由于缺乏宣傳，其對候選人的競選綱領(lǐng)一無所知。因而大多對投票只是敷衍了事，胡亂填寫選票。部分人雖認(rèn)真填寫選票，但僅從個(gè)人立場出發(fā)，選擇與自己感情親近的候選人，因而，村級(jí)民主選舉的規(guī)定與選民本身的需求明顯地相背離，選舉中投票率的高低并不能完全反映選民民主意識(shí)的強(qiáng)弱。

（2）法律規(guī)定的有限性與實(shí)際操作的復(fù)雜性矛盾

我國農(nóng)村的民主法治化進(jìn)程與改革開放同時(shí)起步，各種社會(huì)關(guān)系處于不斷變化之中，具有不確定性，這一環(huán)境下形成的民主選舉制度還是初步的，它需要一個(gè)逐步完善的過程。因此，《村委會(huì)組織法》對民主選舉的條文規(guī)定不可能顧及全面。雖然地方法規(guī)的《選舉辦法》能給一定配套，但也有不少局限性。在法律法規(guī)與實(shí)施細(xì)則，原則規(guī)定與具體措施之間的空隙較大，有的規(guī)定過于原則，不便操作；有的雖有行為模式，但沒有法律后果；有的內(nèi)涵模糊，不好統(tǒng)一理解等。這里僅列舉兩個(gè)在方橋村調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的問題，以見一斑：

一是村委會(huì)成員候選人標(biāo)準(zhǔn)難把握?！洞逦瘯?huì)組織法》十二條規(guī)定“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外”?！洞逦瘯?huì)選舉辦法》第十三條對候選人的推選條件作了細(xì)化。如果選舉委員會(huì)資格審定時(shí)，認(rèn)為雖有被選舉權(quán)但不符合推選條件的人被海推為候選人后，他可否被確定為正式候選人就比較難把握，尤其是在選舉委員會(huì)與選民有較大意見分歧的情況下更是如此。

在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)村民對村委會(huì)成員候選人資格的認(rèn)定存在諸多異議，因?yàn)樵诖逦瘯?huì)選舉中，由村民推選、個(gè)人自薦方式產(chǎn)生的部分候選人經(jīng)常在首輪的資格審定中被冠以不符合條件之名剔除，無緣海選。由于對條件認(rèn)識(shí)的差異，導(dǎo)致村民和選舉委員會(huì)（該村選舉委員會(huì)實(shí)為村黨支部）存在分歧甚至矛盾。

二是選舉中的“拉票”現(xiàn)象難處理。拉票行為，既有正常、合理的行為，也有不合理，甚至帶有“賄選”等痕跡的行為，同時(shí)又會(huì)有兩者兼之的。如何界定它們之間的區(qū)別加以妥善處理，法律依據(jù)不足就帶來了選舉中的雜音。

據(jù)部分村民透露，村委會(huì)選舉前一些候選人也存在拉票行為，他們對于自己的親戚朋友以及關(guān)系密切的村民主要采取“游說”的方式，對與關(guān)系較疏遠(yuǎn)的村民往往許以小利。

三是選舉結(jié)果的有效性難認(rèn)定。在一些細(xì)小環(huán)節(jié)上難免出現(xiàn)偏差或不妥，有的可以即時(shí)得到糾正，有的卻事后難以操作，一旦選舉結(jié)果產(chǎn)生后，如何認(rèn)定其有效性就缺乏明確的法律依據(jù)。

方橋村的村委會(huì)選舉在夜間進(jìn)行，其記票無村民監(jiān)督，透明程度不高，導(dǎo)致村民對選舉結(jié)果的認(rèn)可度較低。

《村委會(huì)組織法》實(shí)施以來，人民群眾對選舉的要求越來越高，渴望村民自治能有更大的發(fā)展。但民主和法制的發(fā)展需要一定的時(shí)間和條件，它受到各方面因素的制約。目前，在推進(jìn)村委會(huì)民主直選這一進(jìn)程中，從法律規(guī)定的運(yùn)行情況看，不可避免地顯露著以上這些有待妥善處理的矛盾。

民主管理

民主管理是村民自治體系的重點(diǎn)，這是村民自治的本質(zhì)要求，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織，這一性質(zhì)決定，民主管理是村民自治的是題中應(yīng)有之義，從廣義上說，村民自治的過程就是民主管理的過程；管理是通行于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)運(yùn)行的重要課題。管理出效益，管理出新的生產(chǎn)力，同等的生產(chǎn)要素，不同的管理會(huì)有很大的差異。民主管理對村級(jí)管理來說更為重要，我國農(nóng)村現(xiàn)實(shí)是，村干部文化較低，管理能力較弱，而市場經(jīng)濟(jì)對管理的要求越來越高，只能用民主管理，集群眾智慧的辦法彌補(bǔ)這一不足。

對于實(shí)行民主管理，首先要堅(jiān)持和完善村民會(huì)議或村民代表會(huì)議制度。通常人口少且居住集中的村采用村民會(huì)議，而人口多且居住分散的村采用村民代表會(huì)議。明確規(guī)定村民代表會(huì)議的人員組成及其條件、職責(zé)、權(quán)利制定議事內(nèi)容和議事規(guī)則，確定活動(dòng)方式，活動(dòng)程序和活動(dòng)時(shí)間，并按規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行。其次，要按照國家的法律法規(guī)和政策，結(jié)合本地實(shí)際，明確規(guī)定民主議事的內(nèi)容，凡屬村務(wù)管理的重大事項(xiàng)以及村民關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題的處理，都應(yīng)先召集黨員大會(huì)討論，再分別提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論，征求黨內(nèi)外群眾意見，按大多數(shù)人的意見實(shí)行民主決策，堅(jiān)決糾正不顧群眾意愿而由幾個(gè)干部自行其是的做法。此外實(shí)行民主管理，還要切實(shí)加強(qiáng)群眾對村干部的民主監(jiān)督。

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，方橋村在民主管理方面做得比較好。一走進(jìn)他們村委會(huì)的辦公室，就能看到整整齊齊掛在墻上的各種規(guī)章制度，如村委員會(huì)成員及職責(zé)，信訪員制度，護(hù)村隊(duì)及其職責(zé)、反邪教宣傳小組及其職責(zé)等等。從這上面來看，確實(shí)方橋村的自治制度是比較完善的，而且操作起來還是比較規(guī)范。村里的負(fù)責(zé)人對我們介紹了他們平常的工作方式，方法。方橋村是一個(gè)很大的村，總面積2800余畝，共有999戶，2600多人，整個(gè)村的座落是比較分散的。正是由于這個(gè)原因，要召開村民大會(huì)是很不容易實(shí)現(xiàn)的，因此村里決定什么大事情就通過召開村民代表大會(huì)來參考。方橋村總共分成11個(gè)社，每一個(gè)小社的社長要管理人員幾百不等。社長是從他們社的村民推選上來的，這點(diǎn)做得很民主。村里的決定或是傳達(dá)事情先通過村委會(huì)干部與社長們共同探討，再由社長去負(fù)責(zé)實(shí)施他們社里的細(xì)節(jié)工作。在方橋村村委會(huì)的外面還有一個(gè)醒目的村務(wù)公開欄，上面詳細(xì)具體的把村里的各項(xiàng)計(jì)劃以及許多村里的開支，收入公布在上面，并且半年更新一次。

為使調(diào)查更加完整，我們還用人物訪談的方式從村民口中了解一些情況。通過調(diào)查，我們增加了村領(lǐng)導(dǎo)所采取的一系列做法的真實(shí)可信程度，同時(shí)也從村民的看法中發(fā)現(xiàn)一些存在的問題。由于方橋村面積大，人口多且居住分散。村民與干部的交流少且很少造訪村委會(huì)，因而對村務(wù)有很多不明白的地方，甚至還有些人不知道具體村務(wù)。總體上村民對本屆的村委會(huì)還是比較滿意的，需要指出的是，村干部應(yīng)深入基層，加強(qiáng)與村民的交流，要多對村務(wù)，以及中央及地方的文件精神進(jìn)行宣傳，使村民更多地了解其內(nèi)容，從而使民主管理取得更好的效果。

民主決策

民主決策在村民自治體系中起著關(guān)鍵作用。首先，決策關(guān)系重大，決策失誤帶來的損失最大。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，影響決策的因素更為復(fù)雜，民主決策可以將決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)降到最低點(diǎn)。民主決策對農(nóng)業(yè)更具特殊意義，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)周期長，往往是一著不慎，幾年難翻。其二，決策是群眾關(guān)注的熱點(diǎn)。需要民主決策的事，一般是比較重大的問題，不可能把一些瑣事拿來“民主”一番。既然是比較重大的問題，如果沒有群眾民主參與，村民自治就失去重心。其三，民主決策影響其它三個(gè)民主。決策是否民主，是對民主選舉質(zhì)量高低的檢驗(yàn)，所選的村委會(huì)成員素質(zhì)高，決策一般會(huì)民主，反之，民主決策就會(huì)走形；民主決策是民主管理的先決條件，民主決策才能使決策科學(xué)，而科學(xué)的決策是有效管理的前提；民主決策是民主監(jiān)督的重點(diǎn)，如前所述，民主決策對重要事項(xiàng)的決策，當(dāng)然就是民主監(jiān)督的重點(diǎn)了。

在這次社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)中，我們多次深入到方橋村各小組的茶館中與眾多村民就民主決策問題進(jìn)行了廣泛的交流，在座談中我們了解到方橋村村務(wù)決策的民主化步伐正在加速，普通村民的建議正日益得到村干部的重視。但同時(shí)應(yīng)正視村民參與決策的高漲熱情與干部的被動(dòng)態(tài)度之間的落差，民主決策建設(shè)的現(xiàn)狀仍不容樂觀，民主決策仍需加強(qiáng)和完善。透過現(xiàn)象看本質(zhì)，民主決策發(fā)展滯后的原因可歸結(jié)到以下兩個(gè)方面：

1．村民群眾對重大村務(wù)決策的直接參與遠(yuǎn)未達(dá)到法律和制度規(guī)定的要求

首先，按有關(guān)法律和制度規(guī)定，村民群眾擁有自主決定本村重大事務(wù)的權(quán)利。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，并非所有重大村務(wù)都由村民群眾直接參與決策。在村級(jí)事務(wù)決策的實(shí)際運(yùn)作過程中，重大村務(wù)事實(shí)可被區(qū)分為二類，并分別采取不同的決策方式。一類為重要村決策，主要由村領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)集體決策。另一類是特大村務(wù)決策，分別以不同的方式、一定程度地吸納了村民群眾直接參與議決過程。但是，這種參與的機(jī)會(huì)不多，而且對決策的實(shí)際影響程度非常有限。其次，根據(jù)國家制度規(guī)定，村民會(huì)議和村民代表會(huì)議是村民直接參與本村重大村務(wù)民主決策的主要形式。但在村務(wù)決策實(shí)際運(yùn)作過程中，無論是村民會(huì)議，還是村民代表會(huì)議，均沒有實(shí)質(zhì)性的決策權(quán)力。村民會(huì)議特別是議決重大村級(jí)事務(wù)的決策性全體村民會(huì)議，因各種不同的原因基本不召開，當(dāng)遇到與全體村民利益密切相關(guān)的特別重大、復(fù)雜的村級(jí)事務(wù)，往往通過召集村兩委會(huì)和村民小組長或村兩委會(huì)和黨員聯(lián)席會(huì)議，有時(shí)也同時(shí)召集村干部和村民小組長、全體黨員聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行決策。

2.村領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)決策村務(wù)對民主決策制度原則有一定的偏離

從村領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)決策的形成和傾向看，未能充分反映村民群眾的意愿。按照有關(guān)制度規(guī)定，村領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)應(yīng)在廣泛吸納村民群眾意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行決策。從村領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)決策的實(shí)際狀況看，首先應(yīng)當(dāng)肯定，其中有相當(dāng)一部分的決策確實(shí)是以村民群眾的意愿為基礎(chǔ)的。然而，從決策形成和決策傾向的角度進(jìn)行分析，村領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的決策是各種機(jī)構(gòu)、組織、群體或個(gè)人交互作用和影響的結(jié)果，其所作的每一項(xiàng)決策總是代表著一定的利益傾向。不可否認(rèn)，現(xiàn)實(shí)中相當(dāng)部分的重要決策并不一定反映和代表多數(shù)村民群眾的意愿和利益。村級(jí)民主決策是村民自治的首要環(huán)節(jié)，但是，正是我們在前面所分析的，村級(jí)事務(wù)決策的實(shí)際運(yùn)作總是在具體的村治環(huán)境中進(jìn)行的。受環(huán)境因素影響，村級(jí)事務(wù)決策的實(shí)際運(yùn)作難免發(fā)生對民主決策制度安排的偏離。在現(xiàn)階段，中國農(nóng)村的村級(jí)民主決策，多數(shù)表現(xiàn)出“集中指導(dǎo)下的民主”的特點(diǎn)。村級(jí)事務(wù)的決策權(quán)實(shí)際上主要掌握在少數(shù)人，特別是村第一把手（一般為書記）手里，與民主決策的制度要求尚有一定的距離。這種決策機(jī)制或許有利于提高決策效率，但有可能因決策權(quán)過于集中而容易出現(xiàn)決策的重大失誤、決策脫離群眾。有關(guān)人士認(rèn)為，現(xiàn)階段中國農(nóng)村的村民自治基本還處在“干部治理”或“精英治理”階段，離“群眾自治”還有一定距離。村民自治有一個(gè)從干部治理——精英治理——群眾自治逐步演進(jìn)的過程，要實(shí)現(xiàn)真正意義上的農(nóng)村基層群眾自治目標(biāo)，需要一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期，需要?jiǎng)?chuàng)造一定的基礎(chǔ)和條件。如果在條件不成熟的背景下主觀、盲目、強(qiáng)制性地推行“群眾自治”和民主決策，極有可能造成危害農(nóng)村政治穩(wěn)定與社會(huì)發(fā)展的各種負(fù)面影響。

應(yīng)當(dāng)指出，農(nóng)村的村務(wù)決策均已在一定程度的民主基礎(chǔ)上運(yùn)作，但離有關(guān)法律制度規(guī)定的民主決策的要求和原則還有一定的距離。

民主監(jiān)督

民主監(jiān)督是村民自治制度的重要內(nèi)容，在村民自治體系中發(fā)揮保證作用。失去監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，早已為許多事實(shí)所證明?？梢哉f，推行村民自治，本質(zhì)上就是引導(dǎo)群眾對村級(jí)事務(wù)進(jìn)行管理、監(jiān)督。就村級(jí)“四個(gè)民主”而言，民主監(jiān)督貫穿各個(gè)方面，民主選舉的過程就有法定的監(jiān)督程序；群眾參與決策的過程就是監(jiān)督的過程；離開民主監(jiān)督，民主管理可能流于形式，因?yàn)槿罕妼Υ鍎?wù)實(shí)施的過程不了解，就算參與了民主決策，充其量也只是對村務(wù)形式上的了解，只有對村務(wù)管理的全過程監(jiān)督，才算真正參與了村民自治。民主監(jiān)督的內(nèi)容包括法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督等，以此可全方位實(shí)現(xiàn)對各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的制約和監(jiān)督。

為進(jìn)一步對農(nóng)村民主監(jiān)督問題進(jìn)行調(diào)查，充分了解農(nóng)村村民自治現(xiàn)狀，我調(diào)研小組在方橋村展開富有針對性的社會(huì)調(diào)查。據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，大部分的村民對現(xiàn)任村委會(huì)表示滿意，對村委會(huì)干部表示信任和支持。與此同時(shí)，數(shù)據(jù)也表明，在方橋村有大部分的村民對當(dāng)前的村務(wù)不太清楚，部分村民甚至不清楚村里是否有村務(wù)公開欄或村務(wù)公開室。而據(jù)村委會(huì)干部介紹，村里有相應(yīng)的民主監(jiān)督政策及舉措，我們也在村委會(huì)辦公室的樓下看到了內(nèi)容詳盡的村務(wù)公開欄，這一現(xiàn)象從一定程度上反映了農(nóng)村民主監(jiān)督存在的問題。村民民主意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)有待進(jìn)一步的提高。

目前農(nóng)村現(xiàn)狀顯示，村民委員會(huì)所具有的集中管理權(quán)，與分散的監(jiān)督權(quán)呈現(xiàn)出非對稱性，而這種非對稱性往往又導(dǎo)致管理者權(quán)力意識(shí)的膨脹，引發(fā)與民主制度背道而馳的一系列問題。雖然，農(nóng)村基層黨組織肩負(fù)著監(jiān)督的職能，但是這種監(jiān)督在黨支部與村委會(huì)關(guān)系在理論和實(shí)踐上有待于進(jìn)一步理順的現(xiàn)實(shí)情況下，其監(jiān)督作用的發(fā)揮是受到一定影響的。針對這一現(xiàn)狀，農(nóng)村民主監(jiān)督的發(fā)展應(yīng)抓好村務(wù)公開的普遍實(shí)行、村民民主理財(cái)小組的積極作為、村民罷免權(quán)的切實(shí)行使及對村委會(huì)成員實(shí)行工作過失追究制度等。從方橋村村民自治現(xiàn)狀來看，民主監(jiān)督已經(jīng)從抽象的“紙上權(quán)利”變成了實(shí)際行動(dòng)，對于制約村干部的用權(quán)行為起到了一定作用，在此基礎(chǔ)上，提高村民民主意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)，使民主監(jiān)督進(jìn)一步深入人心，是加強(qiáng)農(nóng)村村民自治的重中之重！