導(dǎo)語：從財(cái)稅視角看國家與農(nóng)民的關(guān)系一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

改革30年來，國家與農(nóng)民之間的關(guān)系在不斷演變。國家與農(nóng)民之間關(guān)系中最重要的是經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，在這種關(guān)系中，由于二元結(jié)構(gòu)的存在，農(nóng)民在大多數(shù)情況下處于被掠取的地位。簡言之，這種關(guān)系經(jīng)歷了從多取到少取，直至不取，再到多予的歷程。最近一個時(shí)期出現(xiàn)的積極變化，讓九億農(nóng)民看到了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的曙光。

從“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”到“農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題”

新中國成立初期，國民經(jīng)濟(jì)百廢待興，國庫空匱，基于為工業(yè)化提供積累資金、為國家提供財(cái)政收入的需要，設(shè)置了農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅也是我國歷史遺留下來的一個稅種。改革開放前，農(nóng)業(yè)類稅收在我國稅制結(jié)構(gòu)中占有重要地位。1950年，農(nóng)業(yè)各稅占總稅收的比重曾達(dá)到40%，直到“五五”時(shí)期以后才逐漸降到了個位數(shù)。除了向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)各稅外，國家還通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的“剪刀差”，從農(nóng)村獲取資本積累，有專家測算，1952-1978年之間，農(nóng)民的積累高達(dá)6000億元。可以說，“取”是改革前國家與農(nóng)民之間利益分配關(guān)系的基本狀態(tài)。在“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制下，農(nóng)民個人只是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的生產(chǎn)者，并不直接承擔(dān)負(fù)擔(dān)開支，所以，農(nóng)民負(fù)擔(dān)處于“隱性化”的狀態(tài)，農(nóng)民沒有切身的負(fù)擔(dān)感受。

改革開放后，國家發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，但“取”依然是國家與農(nóng)民之間關(guān)系的主要方面，只是不同階段農(nóng)民負(fù)擔(dān)的具體形式和程度有所不同。

1978年，農(nóng)村實(shí)行“包產(chǎn)到戶”，農(nóng)民的身份相應(yīng)發(fā)生了變化，他們不再是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的勞動者，而是相對獨(dú)立于集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者。此時(shí)，無論是交給國家的稅收，還是留給集體的村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌，都需由農(nóng)民個人支付。這時(shí)，農(nóng)民便開始直接感受到稅費(fèi)成為一種負(fù)擔(dān)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)開始“顯性化”。

農(nóng)村改革極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，并帶動農(nóng)民收入的持續(xù)增加。盡管農(nóng)民此時(shí)已經(jīng)成為稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的直接承受者，但是快速增長的收入狀況使得他們對負(fù)擔(dān)的體會不深刻，而且當(dāng)時(shí)干群之間收取稅費(fèi)的矛盾也不突出。改革初期，可以說總體上“有農(nóng)民負(fù)擔(dān)但無農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題”。

農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的由來與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的建立密切相關(guān)。從1983年到1985年完成了基層政權(quán)體制改革，重建后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)大，費(fèi)用日益膨脹；與此相應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)政壓力也越來越大。在得不到上級政府財(cái)政支持的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過“三提五統(tǒng)”、“兩工”等形式把收支缺口轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民便成為維持運(yùn)轉(zhuǎn)的出路之一，由此導(dǎo)致了1980年代中后期鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外收入的迅速膨脹，這個時(shí)期農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)一步顯現(xiàn)，并逐步發(fā)展成為“農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題”。

我個人的看法，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的不斷惡化，并形成經(jīng)濟(jì)問題和社會穩(wěn)定問題交錯的復(fù)雜局面，應(yīng)該說還與分稅制有密不可分的關(guān)系。1993年12月15日，國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，財(cái)政體制由此開始進(jìn)入分稅制改革階段。這項(xiàng)改革最大的成就是迅速提高了中央的財(cái)政實(shí)力和宏觀調(diào)控能力，但由此也使地方政府財(cái)政自給能力急劇下降，縣級收入大幅減少。面對分稅制的強(qiáng)制度約束，縣級財(cái)政的出路只能是把分稅制迅速貫穿下去，即縣鄉(xiāng)之間也仿效中央和省按照稅種劃分收入。根據(jù)1999年我們在安徽省天長縣所作的調(diào)查，可以看出在分稅制改革后，縣級財(cái)政收入已從過去主要依賴城區(qū)的國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕蕾囙l(xiāng)鎮(zhèn)的收入。

縣鄉(xiāng)之間建立起稅種分成關(guān)系，實(shí)際上是把縣級財(cái)政的兩難局面轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最低一級政府，無法再往下一級轉(zhuǎn)嫁，于是從1990年代中后期開始出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)極度困難的局面。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過進(jìn)一步加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，把支出缺口轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上就成為一種必然結(jié)果。至此，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的制度基礎(chǔ)已經(jīng)形成，負(fù)擔(dān)規(guī)模失控的趨勢已經(jīng)顯現(xiàn)，有專家把這一時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稱為“汲取型”政府，正是這種“汲取”機(jī)制使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題逐漸惡化。

在這一時(shí)期，農(nóng)民負(fù)擔(dān)可以分成兩大塊：常規(guī)負(fù)擔(dān)和非常規(guī)負(fù)擔(dān)。常規(guī)負(fù)擔(dān)主要包括直接針對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的稅收項(xiàng)目（如農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅、屠宰稅等）以及“三提五統(tǒng)”、“兩工”和各種行政事業(yè)性收費(fèi)、政府基金或集資。非常規(guī)負(fù)擔(dān)即通常所說的“三亂”：對農(nóng)民的亂收費(fèi)、亂集資和亂罰款。

由于對農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的重視，1991年國家出臺了《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》，要求“三提五統(tǒng)”等占農(nóng)民收入的比重不能超過5%。維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)開支必然要加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而增加農(nóng)民常規(guī)負(fù)擔(dān)又受到中央的嚴(yán)格限制，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府博弈后的最終選擇是控制常規(guī)負(fù)擔(dān)、增加非常規(guī)負(fù)擔(dān)。從1990年代中后期開始，各地農(nóng)民非常規(guī)負(fù)擔(dān)普遍出現(xiàn)惡性膨脹，并呈愈演愈烈之勢。

盡管非常規(guī)負(fù)擔(dān)的調(diào)查極為困難，但我們還是可以通過典型案例來觀測其發(fā)展。有專項(xiàng)調(diào)查顯示，居于全國平均水平的中部三個縣的農(nóng)民負(fù)擔(dān)情況都超出預(yù)期，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)占農(nóng)民人均純收入的比重平均達(dá)到12%。這表明，如果三縣的常規(guī)負(fù)擔(dān)占農(nóng)民收入比重小于國家控制的5%范圍，那么，他們的非常規(guī)負(fù)擔(dān)占收入的比重將高達(dá)7%以上。尤其是湖北省襄陽縣，農(nóng)民非常規(guī)性負(fù)擔(dān)占收入的比重達(dá)到20%以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于常規(guī)負(fù)擔(dān)。

農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重不但嚴(yán)重削減了農(nóng)民收入，而且在不同收入群體間的分布存在較大差異，缺乏公平性。*年，作者負(fù)責(zé)了一項(xiàng)六省調(diào)查，對2112個樣本農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查，分析結(jié)果表明農(nóng)民負(fù)擔(dān)分配的不平衡主要來自地區(qū)差異，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)反而更沉重；相對于常規(guī)負(fù)擔(dān)，非常規(guī)負(fù)擔(dān)的地區(qū)差異更大，越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民承受的非常規(guī)負(fù)擔(dān)越高。

從1980年代中期開始，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題就已引起了中央的高度重視，黨中央、國務(wù)院出臺了一系列減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策措施，盡管一定程度上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但并沒有能夠有效遏止負(fù)擔(dān)加重的趨勢。尤其從1997年開始，農(nóng)民收入增長又陷入了持續(xù)下滑的僵局，面臨“雪上加霜”的困境。至此，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題不再僅僅是個經(jīng)濟(jì)問題，而是已演化成為影響農(nóng)村穩(wěn)定的社會問題?？梢哉f，“農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重、農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題惡化”是這個階段的典型特征。要徹底解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，就必須從根本上調(diào)整國家與農(nóng)民之間“取”與“予”的利益分配關(guān)系。在這種背景下，中央決定開展農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作。

從農(nóng)村稅費(fèi)改革到公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村

*年3月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，決定開始進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。考慮到農(nóng)村問題和農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)問題的復(fù)雜性，國務(wù)院對農(nóng)村稅費(fèi)改革持相當(dāng)謹(jǐn)慎的態(tài)度，采取了局部試點(diǎn)、逐漸推廣的方式。直至*年12月29日，十屆全國人大常委會第十九次會議作出了自*年1月1日起廢止《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》的決定,這標(biāo)志著在我國延續(xù)了2600年的農(nóng)業(yè)稅從此退出歷史舞臺，是具有劃時(shí)代意義的一件大事。

從農(nóng)村稅費(fèi)改革的歷史進(jìn)程看，首先是清源正稅，然后是降低農(nóng)業(yè)稅稅率，最后廢除農(nóng)業(yè)稅條例，釜底抽薪地消除了農(nóng)民負(fù)擔(dān)產(chǎn)生的制度基礎(chǔ)。這個進(jìn)程比原有的制度設(shè)計(jì)以及專家學(xué)者的研究思路都要快，其最主要的動因還是經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展到了這個階段時(shí)點(diǎn)。概括起來，農(nóng)村稅費(fèi)改革的成效可以從以下幾個方面來看：

第一，“減負(fù)”明顯。*年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民每年減負(fù)總額將超過1000億元，人均減負(fù)120元左右，廣大農(nóng)民衷心擁護(hù)和支持這一政策。第二，“規(guī)范”有效。農(nóng)村稅費(fèi)改革的制度設(shè)計(jì)對遏制非常規(guī)負(fù)擔(dān)增長有明顯成效。第三，促進(jìn)了基層政府的機(jī)構(gòu)改革。稅費(fèi)改革試點(diǎn)展開后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程明顯加快。第四，改善基層干群關(guān)系，維護(hù)了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

伴隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的主要矛盾也發(fā)生著深刻變化：從“負(fù)擔(dān)沉重”逐步轉(zhuǎn)向“公共產(chǎn)品供給不足”。農(nóng)村稅費(fèi)改革雖然從“取”的方面大大改變了國家與農(nóng)民的利益分配格局，但從“少取”直至“不取”，沒能解決農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)缺失問題。??*年，財(cái)政部與世界銀行調(diào)研組對東中西部三?。兾?、湖北、福建）六個縣（市）500多個農(nóng)戶的抽樣調(diào)查顯示，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的問題十分突出：

首先，國家用于農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出沒有達(dá)到應(yīng)有的投入水平，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然非常脆弱，同時(shí)機(jī)構(gòu)職能弱化、人員分布不合理限制了農(nóng)業(yè)服務(wù)在量和質(zhì)兩個方面的提高。比如，三省農(nóng)戶均主要通過電視等媒體來獲得與農(nóng)業(yè)新技術(shù)相關(guān)的資訊，而政府在提供公共信息服務(wù)方面明顯缺失。

其次，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，很多地區(qū)水利、交通、通訊條件差，相當(dāng)部分農(nóng)村人畜飲水缺乏安全保證，農(nóng)民生活條件仍然較差。以鄉(xiāng)村交通為例，調(diào)查顯示三省農(nóng)戶普遍反映鄉(xiāng)村道路路況差，對此表示強(qiáng)烈不滿。

再次，財(cái)政對農(nóng)村社會事業(yè)的投入極為有限，農(nóng)民健康保障水平較低，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制尚待健全，農(nóng)村社會保障體系仍不健全，城鄉(xiāng)文化事業(yè)差距越來越大。以農(nóng)村醫(yī)療為例，村級診所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在農(nóng)戶日常就醫(yī)中起著主要作用，但從被調(diào)查農(nóng)戶對鄉(xiāng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的總體評價(jià)看，農(nóng)戶對醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)增長過快普遍表示強(qiáng)烈不滿，鄉(xiāng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的醫(yī)療設(shè)備和技術(shù)水平也有待提高。

綜上所述，正因?yàn)檗r(nóng)村公共產(chǎn)品的供需存在嚴(yán)重失衡，從客觀上提出了公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的要求。同時(shí)，十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，從根本上提出了一種新的處理國家與農(nóng)民關(guān)系的方略。也正是在這樣的背景下，農(nóng)村稅費(fèi)改革的進(jìn)程明顯加快，直至*年取消農(nóng)業(yè)稅。國家和農(nóng)民的關(guān)系從“少取”到“不取”，并在這個過程中進(jìn)一步向“予”的方向轉(zhuǎn)化。

以*年為分水嶺，“公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村”正式提到了政策層面。按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”的要求，國家財(cái)政把“讓公共財(cái)政的陽光逐步照耀農(nóng)村”作為新時(shí)期財(cái)政支持“三農(nóng)”的基本指導(dǎo)思想，財(cái)政支持“三農(nóng)”政策出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變。一個與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制大體相適應(yīng)，以全面建設(shè)小康社會為目標(biāo)，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為方略，以確保國家糧食安全和農(nóng)民增收、推進(jìn)農(nóng)村改革、加快農(nóng)村社會事業(yè)全面進(jìn)步等為主要內(nèi)容的新型農(nóng)村公共財(cái)政框架體系初步顯現(xiàn)。

展望實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的曙光

“公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村”的政策出臺后，公共財(cái)政支持“三農(nóng)”的力度明顯加大?！笆濉逼陂g，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”資金達(dá)11300多億元，平均增幅達(dá)到17%。“十一五”期間，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的投入持續(xù)增加。從*年中央財(cái)政投入2975億元支持“三農(nóng)”，到*年支農(nóng)資金增加為3397億元，再到*年上升至4318億元，近年來中央財(cái)政支農(nóng)投入連年創(chuàng)出新高。今年3月，總理在十一屆全國人大上作政府工作報(bào)告時(shí)指出，2008年中央財(cái)政安排“三農(nóng)”支出5625億元，比*年增加1307億元，增幅將達(dá)到30%以上.

綜合來看，近幾年公共財(cái)政對“三農(nóng)”的支持取得了以下成效：??第一，建立中央財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)補(bǔ)貼制度，促進(jìn)了農(nóng)民增收、糧食增產(chǎn)。今年的財(cái)政預(yù)算報(bào)告指出，2008年中央財(cái)政將進(jìn)一步加大對農(nóng)民的補(bǔ)貼力度，支出總計(jì)1335.9億元，增加253億元，增長23.4%。

第二，實(shí)行重點(diǎn)糧食品種最低收購價(jià)政策，保障了糧食供給。從*年開始國務(wù)院決定在糧食主產(chǎn)區(qū)對重點(diǎn)糧食品種實(shí)行最低收購價(jià)政策。這項(xiàng)政策既可以保證最大程度地發(fā)揮市場機(jī)制形成價(jià)格的作用，又可以調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，穩(wěn)定和引導(dǎo)市場糧價(jià)。

第三，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入，改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。近幾年，國家逐步調(diào)整國民收入分配格局，加強(qiáng)了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了很大改善，給農(nóng)民生產(chǎn)生活創(chuàng)造了便利條件，切實(shí)提高了他們的生活質(zhì)量。

第四，加大農(nóng)村社會事業(yè)投入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展。農(nóng)村義務(wù)教育已全面納入財(cái)政保障范圍，*年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度已經(jīng)擴(kuò)大到全國86％的縣，同時(shí)在全國農(nóng)村全面建立了最低生活保障制度，縣鄉(xiāng)兩級公共文化服務(wù)體系也已經(jīng)初步形成。此外，按照“十一五”規(guī)劃，新增教育、衛(wèi)生、文化財(cái)政支出也將主要用于農(nóng)村。

從以上顯著成效看出，公共財(cái)政對農(nóng)村發(fā)展的支持出現(xiàn)了兩大積極變化：

第一大積極變化：農(nóng)村財(cái)政公共性逐步顯現(xiàn)。政府在“三農(nóng)”發(fā)展中的事務(wù)逐步明晰，財(cái)政支持“三農(nóng)”開始由過去直接支持農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營為主向支持農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營和農(nóng)業(yè)市場體系完善并重轉(zhuǎn)變，支持重點(diǎn)主要放在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、生態(tài)建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品市場體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)救災(zāi)抗災(zāi)等體現(xiàn)公共財(cái)政性質(zhì)方面。

第二大積極變化：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的傾向開始凸現(xiàn)。從*年起，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的全面推開，財(cái)政支出安排中的“統(tǒng)籌發(fā)展”傾向逐步顯現(xiàn)。

我們必須看到，盡管近年來公共財(cái)政對“三農(nóng)”的支持力度很大，成就很突出，但畢竟農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的歷史欠賬太多，要根本改變農(nóng)村發(fā)展的落后面貌，顯然需要一個長期的過程。但從我國目前所處的發(fā)展階段以及國際上的普遍做法來看，為農(nóng)民提供均等化的基本公共服務(wù)既是必要的也是可行的。

公共財(cái)政出現(xiàn)的積極變化，為未來發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)；黨的十六屆六中全會通過的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，提出要“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，這為今后的發(fā)展指明了方向。農(nóng)村改革30年來，農(nóng)村的面貌發(fā)生了翻天覆地的巨變，國家與農(nóng)民之間的利益關(guān)系也經(jīng)歷了從“多取”到“多予”的根本性轉(zhuǎn)變，這一系列重大變化，讓九億農(nóng)民真正看到了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的曙光。