導語：準確界定管理職能切實做好參照公務員法管理工作一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

公務員法第一百零六條規(guī)定："法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準參照本法進行管理。"那么，究竟何謂公共事務管理職能，哪些事業(yè)單位具有公共事務管理職能，實踐中如何"客觀、準確、公平、公正"地把握和界定呢？這是目前機構編制部門在貫徹實施公務員法以及推進事業(yè)單位分類改革工作中，必須面對且迫切需要解答的問題。

一、何謂公共事務管理職能

大家都知道，公共事務是指伴隨社會發(fā)展過程發(fā)生的關系國家、集體、個人共同利益的社會性事務，包括公共物品的生產(chǎn)與供給和公共服務的設立與開展。我國著名的政治學家、法學家王惠巖教授在《公共管理基本問題初探》一文中分析了公共事務的產(chǎn)生過程，他指出，個人經(jīng)由社會契約而結成國家后，把裁判糾紛等自然權利讓渡給國家，形成了政治權力。由此，國家的基本職責就是管理這些個人無法完成或不愿承擔的事務，即公共事務。展開來說，公共事務包括政治性公共事務和社會性公共事務。政治性公共事務是指與國家政權建設緊密相關，涉及國家政權穩(wěn)定和國家政治發(fā)展的，需要依靠國家強制力加以解決的公共事務，如軍事、外交、司法、維護公共安全等；社會性公共事務是不必依靠國家強制力來解決的公共事務，如教育、科技、公共交通、醫(yī)藥衛(wèi)生等。伴隨著公共事務的產(chǎn)生，出現(xiàn)了兩種不同的社會分工：一種是直接生產(chǎn)公共物品、提供公共服務，其主體是各類社會公益組織。另一種是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理，即公共事務管理。目前，在我國，公共事務管理主體大致可分為六類：一是國家機關，二是執(zhí)政黨，三是工會、婦聯(lián)、共青團等群團組織，四是依靠法律、法規(guī)授權來處理公共事務的各類事業(yè)單位，五是在政府指導下由基層群眾組成的自治組織，六是社會團體和民辦非企業(yè)組織。我們通常所講的公共事務管理職能，主要是針對后一種社會分工而言的。

從理論上說，公共事務管理職能一般由政府行政機關承擔。正如中央編辦副主任王瀾明同志在2004年西部地市編辦主任培訓班上的發(fā)言中，講到政府的社會管理職能時所指出的那樣，"在市場經(jīng)濟條件下，政府應把過去由企業(yè)承擔的和不應由事業(yè)單位承擔的社會管理職能收回來……地方政府是社會管理事務的主要承擔者，按照國家的法律法規(guī)和方針政策，管理本地區(qū)的社會公共事務。"但在實際工作中，由于行政機關人員編制比較緊張，機構也有總量限額，加之效率不高的問題一直沒有得到較好解決，往往對紛繁復雜的公共事務管理力不從心，不得不采取變通的辦法，將一部分職能交由事業(yè)單位承擔。從歷史的進程來看，這種授權、委托的作法雖說是一種過渡性的、臨時性的變通措施，但卻是我國自建國以來一直客觀存在的體制機制問題，與歷次機構改革要求實行"政事分開"的基本原則是相悖的。長久以來，這些承擔公共事務管理職能的事業(yè)單位形成了一個龐大的體系。如我省岳陽市事業(yè)單位分類改革，僅市直414家事業(yè)單位當中，初步界定為承擔公共事務管理職能的就有98家，從業(yè)人員達1600余名。這些承擔公共事務管理職能的事業(yè)單位，其工作性質與行政機關基本相同，人員編制的管理與其他事業(yè)單位有一定差別，短期內(nèi)既難以將其并入機關又不可能完全剝離其行政職能。因此，公務員法規(guī)定，對具有公共事務管理職能的事業(yè)單位實行參照管理。

二、承擔公共事務管理職能的事業(yè)單位的主要類型

結合湖南省事業(yè)單位機構改革試點情況，按照單位承擔的職能，可以將這些承擔公共事務管理職能的事業(yè)單位分為兩大類型。

一是行政執(zhí)行型。主要是指按照法律、法規(guī)授權，承擔一定公共事務管理職能，執(zhí)行某些行政事務的事業(yè)單位。這種類型的單位又有以下四種情況：第一種是以事業(yè)單位名義設立，但實際承擔政府某方面公共事務管理職能的單位，如廣播電視局、新聞出版局、旅游局、檔案局、畜牧水產(chǎn)局、公用事業(yè)局、房地產(chǎn)管理局、環(huán)衛(wèi)管理局、知識產(chǎn)權局等，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局在上一輪政府機構改革以前也屬于此類事業(yè)單位。第二種是承擔行政機關延伸職能的單位，如防汛抗旱指揮部辦公室、農(nóng)村經(jīng)營管理局、農(nóng)民負擔監(jiān)督管理領導小組辦公室、扶貧開發(fā)領導小組辦公室、綠化委員會辦公室、農(nóng)村綜合開發(fā)辦公室、老區(qū)建設委員會辦公室、重大項目稽查特派員辦公室、價格調(diào)節(jié)基金辦公室、精神文明建設指導委員會辦公室、黨史志辦公室、重點工程建設辦公室等。第三種是既承擔一定公共事務管理職能、又承擔某些執(zhí)法監(jiān)督職能的單位，如公路管理局、地方海事局、道路運輸管理局等。第四種是既承擔一定公共事務管理職能、又承擔某些公益性和技術性服務職能的單位，如水文水資源勘測局、有色地質勘查局、煤田地質局、地質礦產(chǎn)勘查開發(fā)局、核工業(yè)地質局、縣（市、區(qū)）一級的公路管理局等。

二是執(zhí)法監(jiān)督型。是指按照法律、法規(guī)授權承擔執(zhí)法監(jiān)督職能的事業(yè)單位。這種類型也可分為兩種情況：第一種是按照法律、法規(guī)授權承擔執(zhí)法監(jiān)督職能的單位，如文化市場稽查、無線電管理稽查、國土執(zhí)法監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)察、勞動保障監(jiān)察、物價稽查、水政監(jiān)察、港航局稽查、運政稽查、交通規(guī)費稽查、規(guī)劃監(jiān)察、房地產(chǎn)監(jiān)察、衛(wèi)生監(jiān)督、物價檢查、木材檢查、漁政管理、農(nóng)機安全監(jiān)理之類的事業(yè)機構等。第二種是既承擔一定執(zhí)法監(jiān)督職能、又承擔某些公益性和技術服務職能的單位，如動物防疫檢疫監(jiān)督、水生動物防疫檢疫監(jiān)督、建設工程質量監(jiān)督之類的事業(yè)機構等。

三、承擔公共事務管理職能的事業(yè)單位的界定

目前，對于"法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的事業(yè)單位"究竟由誰來界定以及如何界定的問題，各方面的意見還不是很一致，國家也沒有出臺明確的具體的實施意見和操作辦法。貫徹實施公務員法，做好具有公共事務管理職能事業(yè)單位的界定工作，還有一些問題值得我們?nèi)ヌ接憽?/p>

一是界定主體問題，即"由誰來界定"。具體哪些單位屬于"法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的事業(yè)單位"，界定主體應該是各級機構編制部門。之所以說機構編制部門應當是界定主體，有兩方面的原因。一方面，這是由機構編制部門的職能分工決定的。作為各級黨委、政府的工作部門，機構編制部門的主要職責是機構設置和改革、職能核定與調(diào)整、人員編制及領導職數(shù)的核定與調(diào)整。各級機構編制部門的"三定"規(guī)定對此作出了明確而詳細的表述。哪些事業(yè)單位可以參照管理,關鍵是看其是否具有"法律、法規(guī)授權的公共事務管理職能"，顯然，這屬于職能界定范疇，理應由機構編制部門負責。此外，在長期履行職責的過程中，機構編制部門在職能界定與調(diào)整工作上積累了豐富的經(jīng)驗，掌握了可靠的信息，為做好具有公共事務管理職能事業(yè)單位界定工作奠定了一個好的基礎。另一方面，這是事業(yè)單位機構改革的要求。近幾年來，中央編辦在全國各地部署開展事業(yè)單位機構改革試點工作，取得了良好的成效。在改革試點工作中，機構編制部門對事業(yè)單位進行了科學的分類定位，其行政支持類（或稱行政管理類）事業(yè)單位與"法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的事業(yè)單位"是基本吻合的。界定工作由機構編制部門承擔，就能把實施公務員法的工作與事業(yè)單位機構改革結合起來，相互協(xié)調(diào)，整體推進。

二是界定標準問題，即"憑什么界定"。做好職能界定工作，要把握準兩個關鍵詞，一是"法律、法規(guī)授權"，主要包括：全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律，國務院制定的行政法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市，較大的市(省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市以及經(jīng)國務院批準的較大的市)的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規(guī)，民族自治地方的人民代表大會制定的自治條例和單行條例，與行政法規(guī)有同等法律效力的國務院的決定等法規(guī)性文件的授權。二是"公共事務管理職能"，主要是指政府系統(tǒng)行使的行政管理職能和黨委系統(tǒng)擔負的黨的領導機關工作職能。主要包括：政策法規(guī)規(guī)劃的研究制定、行政審批、行政許可、市場監(jiān)管、執(zhí)法監(jiān)督以及公共管理服務等。界定事業(yè)單位是否具有公共事務管理職能，應根據(jù)法律法規(guī)等的授權情況，依據(jù)單位的"三定"方案，同時結合單位目前履行職能、機構編制管理和原參照、依照管理的實際情況，綜合做出判斷。

三是界定程序問題，即"分哪幾步界定"。根據(jù)中發(fā)[2006]9號文件精神，筆者認為，實踐操作界定工作應分三步走。第一步，申請參照管理的事業(yè)單位提交申請材料。材料包括申請參照管理的請示，獲得法律、法規(guī)授權履行公共事務管理職能的依據(jù)，設立機構的批準文件，本機構的"三定"規(guī)定和單位現(xiàn)有人員編制的基本情況等。第二步，機構編制部門根據(jù)提交的材料和工作中掌握的情況，對其進行審核界定。對確屬"法律、法規(guī)授權履行公共事務管理職能"的，由機構編制部門作出職能確認結論。第三步，公務員主管部門根據(jù)機構編制部門的界定，按審批權限審批、按規(guī)定備案，并對相關人員實施參照公務員登記，組織開展有關實施參照管理的具體工作。

四、界定工作的難點及建議

今年，湖南省對省直具有公共事務管理職能的事業(yè)單位的情況進行了調(diào)查摸底，經(jīng)初步界定，共有60家單位納入初定范圍，按界定把握準確的程度來劃分，基本可以確定的48家，把握不準即待定的12家；按經(jīng)費形式劃分，全額撥款的56家，差額補貼的1家（省地方海事局），經(jīng)費自理的2家（省交通規(guī)費征稽局、省公路管理局），未定的1家（省公路運輸管理局）。從湖南省事業(yè)單位機構改革試點及相關調(diào)查摸底的情況來看，具有公共事務管理職能的事業(yè)單位的界定難點主要有三。

1、職能復合型單位難以定位。目前，既承擔一定公共事務管理職能、又承擔某些公益性和技術性服務職能的事業(yè)單位，還在一定范圍、一定程度上存在。特別是越到基層，單位越少，職能復合的現(xiàn)象越突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，有時一個事業(yè)站所既具有公共事務管理職能，又具有公益服務職能，有的還有經(jīng)營服務職能。以此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革試點中成立的農(nóng)業(yè)綜合服務中心為例，它既有農(nóng)機監(jiān)理職能，又有病蟲害防治職責，有的還經(jīng)營種子、化肥和農(nóng)藥，屬于典型的復合型單位。對于這些單位，如果強行分離職能，勢必增加大量機構。如果不予分離，則單位性質難以準確定位。筆者建議，對此類單位應全面分析其職能構成，若其主要承擔公共事務管理職能，則可列入?yún)⒄展芾矸秶蝗羝涔彩聞展芾砺毮茌^弱，則可考慮在該單位設置若干崗位，對主要承擔公共事務管理的崗位工作人員實行參照管理。

2、法律、法規(guī)的授權難以把握。公務員法規(guī)定，只有法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的事業(yè)單位，才能實行參照管理。但現(xiàn)實中，個別部門為強化其下屬事業(yè)單位職能，有的出臺各類規(guī)章為授權提供依據(jù)，有的甚至在根本沒有依據(jù)的情況下違規(guī)將公共事務管理職能交由下屬事業(yè)單位承擔。此外，還有些事業(yè)單位，在實際工作中確實承擔了公共事務管理職能，但找不到任何法律、法規(guī)授權的依據(jù)。如今年經(jīng)摸底后初定的60家省直單位中，有半數(shù)以上的單位只能按照其"三定"規(guī)定來確定其是否承擔公共事務管理職能，法律法規(guī)授權的依據(jù)難找、或根本找不到。面對這些情況，一定要認真清理相關單位的授權依據(jù)，只有符合相關規(guī)定條件的法律、法規(guī)和規(guī)章，才能作為授權依據(jù)；單位承擔的公共事務管理職能，必須要有法律、法規(guī)的授權，才能作為界定的依據(jù)；對違規(guī)將公共事務管理職能委托給事業(yè)單位的，要堅決予以糾正。

3、黨的機關所屬事業(yè)單位的職能界定難以把握。按照公務員法的規(guī)定，黨的機關所屬事業(yè)單位，也必須要有法律、法規(guī)授權的公共事務管理職能，才能實行參照管理。但許多黨的機關所屬事業(yè)單位行使公共事務管理職能，其依據(jù)是黨的機關制定的決定、決議。這就存在一個問題，即黨的機關所屬事業(yè)單位，就算確實具有公共事務管理職能，但其法律、法規(guī)的授權依據(jù)很難確定。從了解中得到，湖南省省委直屬和黨委工作部門所屬的事業(yè)單位中，有些確實具有一定公共事務管理職能，但絕大多數(shù)都沒有法律、法規(guī)的授權依據(jù)。如省委宣傳部所屬的省精神文明建設指導委員會辦公室，副廳級事業(yè)單位，按照其"三定"方案，確實具有"制訂全省群眾性精神文明建設活動規(guī)劃"等公共事務管理職能，且其管理人員以前是實行參照公務員管理的，但是現(xiàn)在找不到任何法律、法規(guī)的授權依據(jù)。因此，對于黨的機關所屬事業(yè)單位，如何進行職能確認，進而確定是否能將其納入?yún)⒄展芾矸秶膯栴}，還有待進一步深入研究。