導(dǎo)語：和諧社區(qū)居委會定位思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、社區(qū)建設(shè)面臨的一個重大問題

大力推進基層民主是近年來社區(qū)建設(shè)的一項重要主題，按理作為居民自治主要組織形式的居委會，應(yīng)該在這個過程中功能有所增強、地位有所提高，但從全國不少地方的實際來看，情況似乎恰好相反。在加強民主自治的口號下，居委的不少功能被剝離，客觀上都導(dǎo)致了居委會明顯的虛化和弱化，居委會要么被社區(qū)工作站所整合，兩塊牌子，一套班子，居民代表成為以履行政府委派事務(wù)為主的“準公務(wù)員”，走上領(lǐng)取工資的職業(yè)化道路；要么被社工站、業(yè)委會等取代，功能空心化，地位邊緣化。社區(qū)建設(shè)力圖加強基層政權(quán)，為什么反而可能導(dǎo)向我國最重要的基層組織弱化和虛化？到底是這一組織形式本身不適應(yīng)中國基層社會的現(xiàn)狀，還是我們加強居委會的努力出了問題，效果適得其反？

和諧社區(qū)建設(shè)的探索和遇到的問題，要求我們重新思考一些最基本的問題，澄清一些流行觀念，從社區(qū)建設(shè)的初衷，再次確定社區(qū)體制改革的方向和路徑。

二、體制改革需要明確的若干重要問題

1、社區(qū)建設(shè)的目標和重點何在？

中國城市社區(qū)建設(shè)的目標至少涉及三個層面，一是加強政權(quán)建設(shè)，主要涉及基層黨組織建設(shè)和基層政權(quán)組織建設(shè)，其典型表現(xiàn)是社區(qū)建設(shè)從一開始就被納入民政部“基層政權(quán)建設(shè)”的口子，社區(qū)黨建與社區(qū)建設(shè)始終同步推進。

二是完善社會保障，以服務(wù)保障為主，具體體現(xiàn)為社區(qū)服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的先導(dǎo)，并一直構(gòu)成社區(qū)建設(shè)的主要內(nèi)容。

三是推進社會管理，同時表現(xiàn)為政府的行政管理與居民的自治管理以及兩者的銜接，從社區(qū)建設(shè)啟動以來，政府管理中心不斷下移，大量行政事務(wù)移交社區(qū)，居民的自我服務(wù)、自我管理一直是社區(qū)建設(shè)的重大主題，這些都是代表性表現(xiàn)。

社區(qū)建設(shè)的三個層面目標是相互支撐的，但從政治的高度看，基層政權(quán)建設(shè)是重點，社會保障和社會管理無論在具體內(nèi)容的確定上，還是在展開方式的設(shè)計上，都需要從是否有利于鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)和政權(quán)基礎(chǔ)的角度，來思考問題和作出選擇。如果三個層面上的社區(qū)建設(shè)被割裂和孤立對待，各自為戰(zhàn)，或者社會保障和社會管理的設(shè)計只考慮自身效率，忽視了基層政權(quán)建設(shè)的要求，就有可能導(dǎo)致基層政權(quán)被削弱的實際后果。其直接表現(xiàn)不一定是行政力量的弱化，而是基層政權(quán)的組織形式“硬化”，行政權(quán)力直接下社區(qū)，反使得基層政權(quán)與居民的接觸面縮小，距離加大。在“居站分設(shè)”或“選聘分設(shè)”的社區(qū)，社區(qū)工作者有了事業(yè)編制，領(lǐng)取政府發(fā)給的固定工資，他們與居民的關(guān)系明顯法律化和技術(shù)化，社會保障和管理的效率都有提高，但因為政府必須依法行政，任務(wù)明確，邊界清晰，“有事有為，無事無為”，難以形成與居民水乳交融的狀態(tài)，不利于政府要求獲得民意形式，也不利于動員居民參與，做大做實國家政權(quán)在基層社會的底座。

2、社區(qū)居民自治的內(nèi)容少些好還是多些好？

推進基層民主建設(shè)是社區(qū)建設(shè)的重要目標之一，居民自治是落實城市基層民主的關(guān)鍵。但自治的居委會到底干些什么？是否只能局限于承擔直接同居民有關(guān)的事務(wù)？應(yīng)不應(yīng)該承接政府委托的行政性事務(wù)？中國開展社區(qū)建設(shè)的本意之一，是在基層社會管理范圍內(nèi)，轉(zhuǎn)變政府的職能和政府履行職能的方式，一方面把社會有能力自行管理的事務(wù)移交給社區(qū)，另一方面通過非行政的社區(qū)組織，將原先的政府管制，變?yōu)榫用竦淖晕曳?wù)。就像在計劃生育領(lǐng)域，政府主要通過行政執(zhí)法和鼓勵政策，來管制生育行為，控制人口增長，而社區(qū)居委會則上門提供與生殖健康相關(guān)的服務(wù)，不但同樣有助于控制人口數(shù)量，還能提高人口質(zhì)量，減輕強制性人口控制帶來的社會震蕩和國際非議。把居委會原先承擔的行政性事務(wù)，完全剝離給公共服務(wù)站，一方面會強化政府的管理職能，另一方面也容易加劇居委會的邊緣化和空心化。沒有足夠的事務(wù)作為活動內(nèi)容，沒有通過承擔事務(wù)而獲得的資源，居民自治必定缺少內(nèi)容；內(nèi)容不足，居民自治就難以展開?，F(xiàn)在各地已經(jīng)反映，居委會選舉面臨的最大問題是居民動力不足，因為居委會自治不如村委會自治對群眾的吸引力大，那么行政性事務(wù)完全剝離之后，居委會“空心化”會不會加??？居民自治的吸引力會不會進一步弱化？

3、社區(qū)與街道到底應(yīng)該是什么關(guān)系？

在我國《憲法》中，居委會既被明確界定為居民的自治組織，同時又被置于“政府”部分加以規(guī)定，這本身表明，在最初設(shè)計居委會時，本意就是讓居委會成為“政府的腿”和“居民的頭”，一身二任。居委會在實行居民自治的同時，需要履行基層政權(quán)的某些職責(zé)，不是一個完全與政府無關(guān)，只代表居民利益，對政府進行制約甚至抗衡的自主自治的“非政府組織”。因此，居委會同街道辦事處之間理應(yīng)存在“你中有我，我中有你”的關(guān)聯(lián)，人為地將居委會的雙重身份分解，形成作為“政府的腿”的公共服務(wù)站和作為“居民的頭”的居委會，不但會導(dǎo)致我國行政機構(gòu)設(shè)置又增加一個層次，形成從中央、省、市、區(qū)、街道到社區(qū)的六級行政架構(gòu)，而且導(dǎo)致居委會與政府的關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變，居委會不再承擔行政性事務(wù)后，建立在“委托和資助”基礎(chǔ)上的街居關(guān)系有可能轉(zhuǎn)化，從合作變?yōu)橹萍s乃至抗衡。在不少推廣“海選”的地方，街道辦事處面對“尾大不掉”的居委會，已經(jīng)力不從心。這不是街道領(lǐng)導(dǎo)個人能力問題，而是新舊體制不銜接所必然帶來的結(jié)構(gòu)性問題。完全聽命于上級的街道辦事處和只服從居民利益要求的民選居委會，兩者發(fā)生沖撞的可能是現(xiàn)實存在的。這也是一些地方政府為何主動、積極地推行“居站分設(shè)”或“選聘分設(shè)”的動機。然而分設(shè)之后，服務(wù)站確實能夠有效執(zhí)行街道意圖，居民也確實能夠得到更為便捷的服務(wù)，但居委會因為與街道完全脫鉤，可能逐漸走向單方面維護居民利益的組織，與街道合作隨之發(fā)生質(zhì)的變化。中國傳統(tǒng)社會管理模式歷來注重合作，而西方“國家—社會”二分模式偏向抗衡。“居站分設(shè)”帶來的街居關(guān)系疏遠或者斷裂，是否意味著中國基層社會管理也將從合作模式進入抗衡模式？這是否國家開展社區(qū)建設(shè)的初衷？是否中央要求加強社會建設(shè)和管理的真實內(nèi)涵？

4、社區(qū)居委會應(yīng)該如何運作？

按照《居組法》，居委會應(yīng)該是一個居民自治的執(zhí)行機構(gòu)，不是權(quán)力機構(gòu)，也不是一個直接提供服務(wù)的機構(gòu)。然而在長期運行中，居民代表大會基本沒有發(fā)揮作用，居委會實際成為決策機構(gòu)，同時也被降格為一個直接為居民提供服務(wù)的操作機構(gòu)?，F(xiàn)在各地反映居委會負擔重，主要講的還是居委干部直接操辦的事務(wù)多。只要讓居委會停留在直接為居民服務(wù)上，人手有限的居委干部和人數(shù)眾多且需求不斷增長的居民之間，永遠不可能達到平衡。真正的出路只能是居委干部從直接提供服務(wù)轉(zhuǎn)為通過運作各類社區(qū)組織，動員更多居民，共同做好自我服務(wù)、相互服務(wù)的大文章。這既是社區(qū)建設(shè)強調(diào)居民參與的意義所在，也是破解居委會負擔過重的關(guān)鍵所在。負擔過重應(yīng)該成為社區(qū)管理體制改革的動力和借助，促使居委會從直接操辦者轉(zhuǎn)向社區(qū)組織的運作者和協(xié)調(diào)者。這一步做好了，居民自治有了更多的實質(zhì)性內(nèi)容，社區(qū)參與有了保證，社區(qū)本身才能做實做活。當然，承擔的事務(wù)多了，資源也要有相應(yīng)的增加，有錢辦事，才會有人辦事。

5、社區(qū)人才資源往哪里流？

在全面推進社區(qū)建設(shè)的過程中，各地對社區(qū)工作者包括居委干部的素質(zhì)給以高度重視，年輕化、高學(xué)歷、專業(yè)化成為必備要求，相應(yīng)的工資和級別等待遇也在一些地方被作為制度明確下來。高素質(zhì)人才需要較大的空間，才能發(fā)揮作用，實現(xiàn)其價值。隨著行政性事務(wù)的剝離，居委會的工作負擔減輕，資源減少，空間也跟著縮小，高素質(zhì)人員就很難再留在崗位上。在“居站分設(shè)”或“選聘分設(shè)”的過程中，原先的居委干部更傾向于擁有事業(yè)編制的社區(qū)工作者崗位，隨著“政府的腿”和“居民的頭”相分離，他們也從群眾領(lǐng)袖變成準公務(wù)員，多年積累的領(lǐng)袖權(quán)威消解了，社區(qū)工作所必不可少的“情面”資源流失了，這樣的情況在不少地方已經(jīng)出現(xiàn)。人才資源配置的這種變化同社區(qū)的行政化趨于強勢，而自我管理功能弱化的傾向，互為因果，彼此強化，社區(qū)因為缺乏群眾領(lǐng)袖而難以實現(xiàn)自我管理和社會共治的功能。

三、“做活做實居委會”的建議

對于社區(qū)管理體制改革來說，如何做實做活居委會是一個重要課題，為此，和諧社區(qū)建設(shè)中需要明確基本方向和問題。

1、重申社區(qū)建設(shè)的政治方向

社區(qū)建設(shè)必須“講政治”，在中國社會結(jié)構(gòu)和政治體制的背景下，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)和鞏固政權(quán)基礎(chǔ)是社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理體制改革的首要目標，不能含糊。探索更有效率的公共服務(wù)和社會管理的方式方法是必要的，但前提是有利于這兩個“鞏固”，有助于完善基層黨組織和基層政權(quán)組織及其運作。在這個問題上，要特別注意中國特色的基層社會運行方式，健全和完善政府與社會的合作機制，找到更堅實的合作基礎(chǔ)和更有效的合作方法，避免出現(xiàn)簡單割裂兩者，形成平行甚至抗衡的局面。

2、明確社區(qū)的“轉(zhuǎn)換器”職能

在中國的政治體制下，社區(qū)應(yīng)該是政府和社會的連接器，是行政管理和自治管理的銜接器，是政府管制和社區(qū)共治的轉(zhuǎn)換器。在相當長的一段時間里，社區(qū)承擔著調(diào)和自上而下的政府要求與自下而上的民眾需求的職能，居委會要讓政府的意圖化作居民的意愿，讓居民的呼聲進入政府的政策，必須明確居委會按照《憲法》規(guī)定所具有的雙重身份，在強調(diào)其居民自治組織的屬性的同時，堅持其基層政權(quán)組成部分的身份，在落實居民“四自”的同時，接受政府委托和授權(quán)，以服務(wù)的方式，完成部分行政性事務(wù)，幫助政府轉(zhuǎn)變職能，充實居委會活動內(nèi)容，擴大社區(qū)參與面。

3、突出居委會“利益群體代表”的性質(zhì)

居委會由居民代表組成，但居民是分群體的，不同居民群體在社區(qū)中的利益是不同的，讓社區(qū)利益較多的居民在社區(qū)生活和居委會中有較多的代表性，有助于動員居民參加社區(qū)建設(shè)和民主自治。在遵守《居組法》的選舉規(guī)定的前提下，強調(diào)社區(qū)內(nèi)有較大利益的群體在社區(qū)居民代表大會中的代表性，讓他們的利益訴求通過民主渠道進入居民自治的決策，進而進入政府的相關(guān)政策，使社區(qū)居民自治更有實效。

4、增加社區(qū)自有資源

一切治理活動都離不開必要的資源，社區(qū)自治需要資源基礎(chǔ)。一些“村改居”社區(qū)工作開展較好，根本原因在于原來的集體經(jīng)濟為社區(qū)建設(shè)和管理創(chuàng)造了較好的資源條件。鑒于相當比例的居委會已經(jīng)擁有面積不小的辦公服務(wù)用房，但利用率不高，可以允許居委會利用社區(qū)用房開展部分收費服務(wù)，在保證總體上非營利的前提下，用活資源，提升為居民辦事和服務(wù)的實力。另外，考慮到居委會的工作活動經(jīng)費有較大增長，但穩(wěn)定性不夠，可以鼓勵居委會承接政府購買的服務(wù)，通過費隨事轉(zhuǎn)或合理歸并相近事務(wù)，提高辦事效率，增加社區(qū)居委會的經(jīng)費來源。長遠地，可以考慮如其他國家一樣，開征社區(qū)稅或?qū)⒁恍┬《惙N作為社區(qū)建設(shè)專用，為社區(qū)居民自治提供穩(wěn)定的資源來源。

5、拓展居委干部的發(fā)展空間

居民自治離不開社區(qū)領(lǐng)袖，按照居委會既是“政府的腿”，又是“居民的頭”的雙重屬性，一個合格的居委干部應(yīng)該同時具有居民領(lǐng)袖和政府伙伴的雙重身份。這必然要求居委干部特別是居委主任能夠堅持長期活動在社區(qū)，以高質(zhì)量的服務(wù)，贏得居民的認可和信任。為了讓他們安心工作，實現(xiàn)自身價值，在保證合理收入之外，積極為他們提供更大的發(fā)展空間。比如在搞好一個社區(qū)的服務(wù)和管理的情況下，允許他們在更大范圍內(nèi)為居民提供服務(wù)。鑒于社區(qū)不能任意擴大，不同社區(qū)的居委干部不能跨社區(qū)兼任居委主任，可以考慮在街道之下增設(shè)跨社區(qū)的居民區(qū)黨委，由工作出色的居委主任在跨社區(qū)黨委中任職，并在多個社區(qū)居委會中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。再比如，允許社區(qū)居委會下設(shè)民間組織或非營利機構(gòu)，讓工作出色的居委干部在更大的空間中實現(xiàn)自身價值。還可以考慮，允許居委干部對社區(qū)多余用房進行資產(chǎn)運作，所獲得的收入，可以自主用于為社區(qū)和居民辦實事。給居委干部更多的自主權(quán)，既是居民自治的內(nèi)在要求，由此激發(fā)的居委干部積極性，能夠極大地推動社區(qū)自治的真正落實。