導語：行政間權(quán)限沖突調(diào)研報告一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

職權(quán)法定是行政機關實施管理必須遵循的基本原則。行政機關只能行使法律明確賦予的職權(quán)，否則就是超越職權(quán)或者濫用權(quán)力。各行政機關之間只有權(quán)力清晰、職責明確、協(xié)作配合、相互協(xié)調(diào)，才有可能實現(xiàn)有效管理。否則，將嚴重妨礙政府管理的正常進行。行政機關之間權(quán)限不清、職權(quán)交叉重疊是當前我國行政管理體制面臨的突出問題。

一、行政機關間權(quán)限沖突的特點

為了適應市場經(jīng)濟發(fā)展需要，我國先后經(jīng)歷過多次政府機構(gòu)改革，推進依法行政和建設法治政府不斷取得進展，行政機關之間的權(quán)限關系逐步走向和諧。但是，行政機關之間職責不清、分工不明，權(quán)限相互沖突、交叉重疊，權(quán)力運作不能協(xié)調(diào)一致等問題仍然比較突出。當前，行政機關之間的權(quán)限沖突具有以下特點。

1.主體多元化。行政機關之間的權(quán)限沖突既出現(xiàn)在中央國家行政機關之間，也發(fā)生在地方一級政府各有關部門之間，也可能在不同層級的地方政府之間發(fā)生，還在中央政府與地方政府之間發(fā)生。中央與地方政府之間責權(quán)不明確，機構(gòu)職能雷同的問題也比較突出。該由中央管理的或者負責的未能到位，該由地方和基層負責的，中央或者地方上級又介入過多。例如，同一個違法行為，上至國務院的各部門、下至行為發(fā)生地的基層執(zhí)法機關都可以查處，造成上下執(zhí)法機關之間或相互打架、或相互推諉，或畫地為牢。

2.涉及事項廣泛化。政府行政管理特別是經(jīng)濟管理領域的諸多事項都可能出現(xiàn)行政權(quán)限爭議。農(nóng)產(chǎn)品、食品安全、農(nóng)藥、汽車產(chǎn)業(yè)、自然保護區(qū)、水資源管理、房地產(chǎn)市場、旅游、互聯(lián)網(wǎng)、公路、文化市場、城市規(guī)劃、金融等領域，都或多或少存在不同行政機關之間權(quán)限重復、權(quán)力交叉或者多頭管理等情況。

3.種類多樣化。從權(quán)限沖突的內(nèi)容來看，行政機關之間的權(quán)限沖突既可能是“積極的”沖突，即多個行政機關相互爭權(quán)，都主張對某項事務的管理權(quán)而否認對方的管理權(quán)；也可能是“消極的”沖突，即行政機關相互推諉，主張自己對某項事務無管理權(quán)而堅持對方具有管理權(quán)。從權(quán)限沖突的原因來看，行政機關間的權(quán)限沖突可能由于法律規(guī)定不明確、或者相關部門對法律理解不一致、或者法律出臺后出現(xiàn)新問題等多種情況而發(fā)生。從權(quán)限沖突的表現(xiàn)形式來看，長期以來，行政機關間的權(quán)限沖突局限于內(nèi)部而未公之于眾，但現(xiàn)在行政機關間的沖突日益公開化，甚至打起了媒體戰(zhàn)。

4.結(jié)果非理想化。行政機關間權(quán)限沖突的大量出現(xiàn)，直接導致以下后果：第一，影響行政機關整體效能的發(fā)揮。由于主管機關不明，權(quán)限不清，各相關部門互相推諉、相互扯皮，有些領域出現(xiàn)管理漏洞。第二，影響行政相對人的合法權(quán)益。對于某些領域的同一社會經(jīng)濟事務，多個行政機關都有權(quán)管，這既增加了行政成本，也可能由于行政相對人被重復執(zhí)法，而加重相對人負擔，甚至使得相對人無所適從，苦不堪言。第三，影響法治政府建設及和諧社會構(gòu)建。行政機關間權(quán)限沖突與法治政府的目標是嚴重背離的，意味著行政系統(tǒng)內(nèi)部的不和諧，這種不和諧不僅有損政府的形象和權(quán)威，而且由于具有放大效應而直接影響和諧社會的構(gòu)建。

5.權(quán)限爭議法律化。行政機關間的權(quán)限爭議的實質(zhì)是各有關部門之間的利益之爭。在職權(quán)法定的原則下，每個部門的權(quán)限劃分都應該有法律依據(jù)。因此，行政機關間的權(quán)限沖突在形式上通常表現(xiàn)為法律之爭、文件之爭。為了擴張權(quán)力，將本部門權(quán)力法律化，在立法過程中，各有關部門“寸土必爭”。有些法律遲遲不能出臺，主要原因就是涉及管理權(quán)力的個別條款不能在有關政府部門之間達成一致。為了盡快平息各相關部門之間的權(quán)限紛爭而使立法盡快出臺，立法機關在立法條文中通常采取如此表述方式：“某部門主管某領域的全國監(jiān)督管理工作，國務院有關部門在各自的職責范圍內(nèi)負責有關的監(jiān)督管理工作”。法律是出臺了，但“有關部門”“負責有關工作”等模糊表述，不僅未從根本上解決權(quán)限爭議，而且可能導致實踐中政府部門權(quán)限沖突的“合法化”。此時的法律不僅不能解決矛盾，反而可能制造矛盾。

6.原因復雜化。一是體制方面的原因。如行政管理體制改革滯后，中央與地方關系、黨政關系未能理順等。二是法制不健全的原因。行政機關間的權(quán)限劃分未能在法律上得以明確，行政機關間的權(quán)限爭議缺少制度化、程序化解決機制。三是轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)實原因。由于經(jīng)濟政治體制改革處于攻堅階段、社會處于轉(zhuǎn)型期的特殊性，在存在諸多不確定性因素的情況下，要科學有效配置行政機關權(quán)限以適應經(jīng)濟社會發(fā)展要求，還有相當大的難度。四是經(jīng)濟社會事務的復雜性和關聯(lián)性。即使體制改革到位、法制健全，但由于經(jīng)濟社會生活的復雜性，在有些領域，行政機關之間的權(quán)限存在交叉重疊有其客觀必然性。為了實現(xiàn)行政系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力運作的和諧，必須針對導致行政權(quán)限沖突的各種原因，采取相應的解決措施。

二、行政機關間權(quán)限沖突的解決途徑

鑒于導致行政機關間權(quán)限沖突的原因比較復雜，解決這一問題，必須從體制、機制、法制等多方面入手。

1.健全體制

行政機關間權(quán)限沖突的不少問題是我國體制轉(zhuǎn)軌時期諸多社會矛盾的集中反映，與我國現(xiàn)行的體制有直接聯(lián)系。因此，實現(xiàn)行政機關間的和諧，不能僅僅從行政體制、從行政權(quán)內(nèi)部入手，還應該從整個國家權(quán)力機構(gòu)的角度考慮：一是需要進一步合理調(diào)整國家權(quán)力機構(gòu)，完善人民代表大會制度，改革現(xiàn)行行政管理體制，推進司法體制改革，科學界定行政權(quán)與司法權(quán)，明確行政權(quán)的構(gòu)成；二是需要不斷完善黨的領導方式和執(zhí)政方式，堅持科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。由于有的行政機關既是政府部門，又是黨的工作部門或者接受黨委領導，因此，解決行政機關間的權(quán)限糾紛，還需要進一步按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，進一步規(guī)范黨政機構(gòu)設置，理順黨政關系。

就國家權(quán)力的配置來看，解決行政權(quán)限沖突，國家權(quán)力機關、司法機關可以發(fā)揮積極的作用。

（1）權(quán)力機關的作用。行政機關的職權(quán)來源于法律規(guī)定，行政機關間的權(quán)限沖突往往涉及對法律自身的解釋或者對法律規(guī)范之間矛盾的解決，因此，有立法權(quán)的全國人大及其常委會（地方人大同樣如此）在行使立法權(quán)、重大事項決定權(quán)以及監(jiān)督權(quán)的過程中，都有可能涉及行政機關的權(quán)限劃分以及權(quán)限爭議的解決。（2）司法機關的作用。人民法院在依法審理行政訴訟案件過程中，對行政機關是否有權(quán)做出具體行政行為進行審查的過程，客觀上對行政機關間的權(quán)限沖突發(fā)揮間接的協(xié)調(diào)作用。

行政機關間的權(quán)限沖突涉及政府各部門間的職責分工，因此，需要加強政府對所屬部門職能爭議的協(xié)調(diào)，政府的行政首長或者上級部門應當依法進行協(xié)調(diào)。在協(xié)調(diào)的實踐中，有兩個機構(gòu)發(fā)揮著重要作用：一是政府法制機構(gòu)，作為政府在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問，政府法制機構(gòu)具有重要的協(xié)調(diào)職責；二是機構(gòu)編制管理機關，由于其在政府領導下，負責行政機構(gòu)設置和編制管理的具體工作，因此，對于政府部門間的職責劃分、權(quán)限沖突的協(xié)調(diào)也具有重要作用。但由于這兩個部門有職無權(quán)，缺乏權(quán)威性，讓它們?nèi)f(xié)調(diào)強勢政府部門之間的權(quán)限爭議，其結(jié)果可想而知。有人將此現(xiàn)象形象地稱為“強勢部門制造矛盾，弱勢部門協(xié)調(diào)矛盾?！痹谒麄儏f(xié)商無果的情況下，還需要政府辦公室或者秘書長甚至更高層面的領導進行協(xié)調(diào)。

鑒于行政機關間權(quán)限沖突的普遍性、復雜性和嚴峻性，在行政系統(tǒng)內(nèi)部，有必要由一個專業(yè)、獨立、超然、權(quán)威的機構(gòu)來負責政府各職能部門權(quán)限爭議的協(xié)調(diào)工作。在我國現(xiàn)行體制下，政府法制機構(gòu)可以勝任這一職責。依據(jù)職權(quán)法定原則，行政機關間的權(quán)限糾紛實質(zhì)上是法律糾紛。因此，解決行政權(quán)限沖突，只能在法律的框架內(nèi)進行，需要由專門的機構(gòu)來審查行政機關的行政管理活動是否越權(quán)失職，并且依法裁決權(quán)限的歸屬。能夠勝任這一工作職責的部門應當熟悉法律法規(guī)、居于獨立地位、能夠代表政府從事相關活動。政府法制機構(gòu)是政府的辦事機構(gòu)，獨立于政府的其他職能部門，熟悉法律法規(guī)，由其代表政府協(xié)調(diào)行政權(quán)限糾紛，是比較適宜的。為強化其權(quán)威，可提高其地位和規(guī)格，由政府行政首長的常務副職擔任法制機構(gòu)的負責人。

2.完善機制

為了實現(xiàn)行政機關間的互相配合協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，需要進一步完善行政系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)調(diào)機制。在實踐中，有兩種協(xié)調(diào)機制在發(fā)揮著重要作用。

一是通過成立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)或者臨時機構(gòu)進行協(xié)調(diào)。例如成立各種領導小組、協(xié)調(diào)委員會、工作委員會等，這些機構(gòu)在組織各相關部門協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)方面有一定的積極作用，但如果過多過濫，將影響原有職能部門作用的發(fā)揮。二是政府部門間的協(xié)調(diào)機制。各相關政府部門通過雙方或多方協(xié)商、建立部際聯(lián)席會議制度等形式，以協(xié)調(diào)統(tǒng)一行動。例如，中國銀監(jiān)會成立后，為加強金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會于20**年9月召開三方監(jiān)管聯(lián)席會議，討論通過在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄。備忘錄就合作原則、金融控股公司的監(jiān)管協(xié)調(diào)、信息收集與交流制度、工作機制等內(nèi)容做出了規(guī)定。

針對行政機關間的權(quán)限沖突，現(xiàn)有協(xié)調(diào)機制有的是用法律明確規(guī)定，有的是相關政府部門之間通過備忘錄或者協(xié)議或者建立聯(lián)席會議制度等方式明確。依靠行政機關的自覺而建立的協(xié)調(diào)機制具有較強的自主性、靈活性，因而在實踐中有很大的存在空間。但是，這種方式建立的協(xié)調(diào)機制沒有強制性效力，其作用發(fā)揮取決于協(xié)議各方的自覺自愿，取決于人際關系的運用，加之缺乏有效的監(jiān)督機制，往往難以保證得到有效執(zhí)行。

在法治化的背景下，政府職權(quán)是法定的，相應的協(xié)調(diào)機制也應該是法定的，唯如此，才能明確各相關部門在協(xié)調(diào)機制中的職責、運作程序、監(jiān)督等問題，實現(xiàn)行政協(xié)調(diào)機制的制度化、規(guī)范化、程序化，為協(xié)調(diào)機制的運作提供法律保障，確保協(xié)調(diào)機制在法治的軌道上運行。

3.健全法制

行政機關間權(quán)限沖突問題，說明已有的法律沒有完全起到應有的規(guī)范和控制作用。為解決這個問題，黨**都指出，要理順職能分工，實現(xiàn)政府職責、機構(gòu)和編制的法定化。為此，加速制定、修改和完善政府組織法應該是當前立法的重要任務。一是完善國務院組織法和地方政府組織法。二是制定中央行政機關編制法，明確下列內(nèi)容：中央行政組織的設置原則、設置程序；各類中央行政機關的規(guī)格、性質(zhì)、地位；中央行政組織的規(guī)模，包括中央行政機關的規(guī)模、各行政機關內(nèi)部機構(gòu)的規(guī)模和中央行政組織人員總定額；中央行政機關負責人的權(quán)限、副職設置；部門職能爭議的協(xié)調(diào)機制等。三是制定中央與地方關系法，合理劃分中央與地方及地方各級政府間在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務方面的權(quán)責，依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，實現(xiàn)中央與地方權(quán)限劃分以及權(quán)限爭議解決的制度化、規(guī)范化。

4.強化協(xié)調(diào)合作觀念

各級政府是由承擔不同職能的政府部門組成的。各部門間是互相聯(lián)系的整體，不是彼此孤立、互相割裂，而是需要互相配合、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。由于經(jīng)濟社會事務的復雜性，即使行政機關間的權(quán)限劃分再嚴密，法律再完備，也不可能完全消除政府權(quán)限劃分中的模糊現(xiàn)象，也不能期望僅僅由各個部門單打獨斗，就能夠?qū)崿F(xiàn)有效的政府管理。因此，各部門在分工的基礎上互相配合協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，是政府履行職能的客觀需要。只有各行政機關摒棄狹隘的部門本位觀，強化協(xié)調(diào)合作的大局觀，并且在實踐中有效踐行，才能更好地解決行政機關間權(quán)限沖突的問題。