導(dǎo)語：如何才能寫好一篇農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村集體土地；征收；公共利益；征地補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：F303文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-0278(2012)03-068-01

一、我國現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征收制度立法缺陷

（一）我國農(nóng)村集體土地征收條件不明確

我國《憲法》》第十條第三款、《土地管理法》第二條第四款、《物權(quán)法》》第四十二條第一款、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村集體土地征收的前提是為了公共利益的需要，即只有是為了達(dá)成某項(xiàng)公共利益，政府才能要求集體土地權(quán)利人做出犧牲服從征收，但是并沒有對(duì)“公共利益”做出明確的界定。并且，我國《土地管理法》第四十六條的規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝保@意味著行政機(jī)關(guān)擁有對(duì)公共利益的認(rèn)定的完全自由裁量權(quán)。這造成在現(xiàn)實(shí)操作中，很多地方政府以公共利益為名，泛用征地權(quán)，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）我國農(nóng)村集體土地征收程序不完善

第一，農(nóng)村集體土地權(quán)利人的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)受限?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》規(guī)定土地征收必須公告，但是先擬定方案再征求意見的公告形式只作為已經(jīng)擬定的征地補(bǔ)償、安置方案的附屬程序，目的是用于權(quán)利登記，被征地人根本不能表達(dá)自己的意見。這種被動(dòng)的、滯后的、有限的參與對(duì)征地方案并不能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響；第二，土地征收糾紛解決機(jī)制不完善。按照《行政復(fù)議法》第六條、第三十條第二款的規(guī)定，農(nóng)村集體土地權(quán)利人對(duì)征收決定只能提起行政復(fù)議。此外，根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款的規(guī)定，土地征收的補(bǔ)償、安置方案都要由行政部門擬訂、批準(zhǔn)、實(shí)施，即使集體土地權(quán)利人對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議，也只能由人民政府協(xié)調(diào)、裁決，不能向人民法院，而且征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施。這意味著在征收程序中，從批準(zhǔn)、實(shí)施到救濟(jì)都由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，這就隱藏著排除司法機(jī)關(guān)的介入與救濟(jì)的危機(jī)。豍

（三）我國農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度不合理

第一，補(bǔ)償原則不明。法國在《人權(quán)宣言》中確立了“公正補(bǔ)償”的原則，美國在憲法第五條修正案中明確了“公平補(bǔ)償”的原則，日本在《日本國憲法》中確立了“正當(dāng)補(bǔ)償”的原則，而我國《土地管理法》第二條第四款規(guī)定國家為公共利益的需要可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償，這里的給予補(bǔ)償究竟是應(yīng)該理解為“公平”、“合理”還是“充分”并不明確，事實(shí)上在我國這種補(bǔ)償不僅談不上公平，甚至不能保障農(nóng)村集體土地權(quán)利人的生存與發(fā)展權(quán)豎；第二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全不考慮土地的預(yù)期收益和增值空間；第三，補(bǔ)償范圍過窄?！锻恋毓芾矸ā匪氖邨l規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物以及青苗的補(bǔ)償費(fèi)。《物權(quán)法》四十二條規(guī)定必須安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。但現(xiàn)行法律沒有考慮殘留地、對(duì)相鄰?fù)恋卦斐傻膿p害等特殊情況的賠償。

二、我國農(nóng)村土地征收制度的重構(gòu)

（一）嚴(yán)格界定公共利益，防止土地征收權(quán)濫用

公共利益本身是一個(gè)抽象的概念，但是立法中完全可以采取列舉式規(guī)定規(guī)避該缺陷，將公共利益限制在某些特殊領(lǐng)域，例如交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設(shè)，教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機(jī)構(gòu)等社會(huì)公共事業(yè)，涉及國家安全的國防事業(yè)以及其他由政府或者社會(huì)組織興辦的以公益為目的的事業(yè)。除此之外，還要賦予農(nóng)村集體土地被征收人對(duì)征收決定異議的訴訟權(quán)以及一定期限內(nèi)被征收集體土地未用于公共利益的撤銷權(quán)或買回權(quán)，即如果被征收集體土地沒有在規(guī)定期限內(nèi)按照原定公共利益使用，原農(nóng)村集體土地權(quán)利人可以主張買回該土地。

（二）尊重農(nóng)村集體土地權(quán)利人意愿，確立公平補(bǔ)償原則

所謂公平補(bǔ)償包括幾下幾點(diǎn)原則：第一，就行政機(jī)關(guān)而言，要充分尊重市場，以被征收的集體所有農(nóng)地所在地的市場價(jià)為基準(zhǔn)，并充分到失地農(nóng)民的社會(huì)保障與再就業(yè)問題；第二，就農(nóng)村集體組織內(nèi)部而言，要平衡好集體組織和成員的內(nèi)部利益；第三，擴(kuò)大農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶绫仨毧紤]被征收土地因?yàn)殚_發(fā)方案被批準(zhǔn)而增值的收益情況，保障被征收權(quán)利人能夠從中獲取合理的預(yù)期增值收益；第四，創(chuàng)新農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償大的方式，除了現(xiàn)金補(bǔ)償外，還應(yīng)該更加重視土地承包經(jīng)營權(quán)入股、土地權(quán)利換換社會(huì)保障等長遠(yuǎn)的補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化失地農(nóng)民的生存與發(fā)展能力。

注釋：

陳小君.農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)[J].中國法學(xué),2012（1） .

篇2

關(guān)鍵詞：集體土地 征收探討

集體土地征收是指國家為公共利益的需要，通過法定程序，將原屬于農(nóng)民集體所有的土地征為國有的行為。近年來，隨著國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，建設(shè)項(xiàng)目用地已經(jīng)從原來的使用國有存量建設(shè)用地，擴(kuò)展到農(nóng)村集體土地，隨之而來，農(nóng)村集體土地的征收問題便提到了重要的日程。土地是不可再生資源，農(nóng)村的土地更具有雙重性質(zhì)，它不光是生產(chǎn)資料，還是社會(huì)保障，被征用的土地越多就意味著農(nóng)民的生存田越少。筆者是一名基層的土地工作者，工作中頗多接觸，對(duì)集體土地征收其工作中存在的一些相關(guān)問題和大家一起探討。

一、當(dāng)前土地征收制度需要完善的幾點(diǎn)看法

（一） 對(duì)土地征收權(quán)界定的不嚴(yán)謹(jǐn)

《中華人民共和國憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睂?shí)際上，現(xiàn)在的土地征收已被擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，且大多數(shù)的土地征收都是各類項(xiàng)目建設(shè)需要，因此就出現(xiàn)了法律意義與實(shí)際操作的偏離，就存在法律界定的不嚴(yán)謹(jǐn)。

（二） 土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍不盡合理

1、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍缺乏足夠的法律依據(jù)

按照目前的土地征收制度，實(shí)際上是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，即由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小，F(xiàn)行法律規(guī)定是按照平均產(chǎn)值的倍數(shù)來計(jì)算的。一方面這種制度受多種因素的影響，如市場、土地用途、地區(qū)差異、種植條件等。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收基本是單方強(qiáng)制性的，被征收單位不得拒絕，體現(xiàn)不出農(nóng)村集體組織作為土地所有權(quán)人的法律地位。

2、征地補(bǔ)償范圍小、標(biāo)準(zhǔn)低

從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，單對(duì)土地征收的補(bǔ)償范圍一般限于土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)，這樣的補(bǔ)償范圍在土地市場發(fā)展的今天遠(yuǎn)遠(yuǎn)彌補(bǔ)不了農(nóng)民失去土地的損失。

3、安置補(bǔ)助費(fèi)過低，解決不了勞動(dòng)力安置問題。

現(xiàn)階段的安置補(bǔ)償，一種是社會(huì)保障措施，即對(duì)被征地農(nóng)民采取社會(huì)保障安置的方式，由政府、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人三者共同承擔(dān)。但是由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低一是存在補(bǔ)償費(fèi)不足以支付保險(xiǎn)費(fèi)；二是即便支付了保險(xiǎn)費(fèi)后，在沒到領(lǐng)取保險(xiǎn)金階段，即沒有土地收益也沒有保險(xiǎn)金，這期間沒有生活來源。還有一種安置就是企業(yè)安置，而企業(yè)現(xiàn)在都是自負(fù)盈虧的市場經(jīng)濟(jì)主體，企業(yè)有自主與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同的自由，強(qiáng)行向企業(yè)安排勞動(dòng)力顯然干了企業(yè)的用工自，這樣的結(jié)果是被安置農(nóng)民的就業(yè)權(quán)利根本無法得到保障。

（三） 土地征收程序不規(guī)范，缺乏民主

《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款規(guī)定：市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬定征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。而事實(shí)上在征收土地的過程中，法律法規(guī)的實(shí)施與實(shí)際工作不銜接，補(bǔ)償一方與被補(bǔ)償一方之間利益沖突很多，操作起來非常棘手，這也是近年來土地上訪案件逐漸增多的原因之一。

二、對(duì)農(nóng)村集體土地征收的幾點(diǎn)建議

篇3

一、征地補(bǔ)款發(fā)放流程是怎么樣的？征地補(bǔ)償款發(fā)放流程是怎么樣的？

《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗費(fèi)的所有者所有。

安置補(bǔ)助費(fèi)，是國家征收集體土地后，安置被征收單位由于征地造成的多余勞動(dòng)力的補(bǔ)助費(fèi)用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。

《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。村集體經(jīng)濟(jì)組織在收到土地補(bǔ)償費(fèi)后，應(yīng)當(dāng)按照《村民委員會(huì)組織法》第十七條的規(guī)定召開村民會(huì)議，在所有具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部平均分配此款。如不分配給村民，則侵犯了村民的合法權(quán)益，具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人員，可單獨(dú)或共同集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)，要求支付相應(yīng)份額。

二、征地補(bǔ)償款的征收依據(jù)

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規(guī)定，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)；征用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十六條的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有；需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置a助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。

三、征地補(bǔ)償款的計(jì)算方法

國家建設(shè)依法征用集體土地時(shí)付給被征地者補(bǔ)償所喪失的土地權(quán)利的費(fèi)用。其計(jì)算方法是：

1.征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍；征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況具體規(guī)定。屬于有收益的非耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，可按該土地征用前3年平均年產(chǎn)值的3～6倍計(jì)算，征用無收益的耕地不予補(bǔ)償。征用柴山、灘涂、水塘、葦塘、經(jīng)濟(jì)林地、草場、牧場等有收益的非耕地的土地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍。

2.征用人工魚塘、養(yǎng)殖場、宅基地、果園及其他多年生經(jīng)濟(jì)作物的土地，按鄰近耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。

3.被征用土地的青苗補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

4.被征用土地上的附著物，由省、自治區(qū)、直轄市自行制定。參照建筑造價(jià)折多少，補(bǔ)償多少。

篇4

一、土地征收與土地征用土地征收與土地征用具有相似性，但并非同一概念。兩者的相似性，在于土地征收和土地征用都是國家以公權(quán)力強(qiáng)制地對(duì)他人的土地權(quán)利予以剝奪，使得他人的土地權(quán)利因征收或征用而消滅或終止。一般認(rèn)為，土地征收為國家根據(jù)公共利益需要而行使公權(quán)力，以補(bǔ)償為條件，強(qiáng)制取得他人的土地所有權(quán)，他人的土地所有權(quán)因國家的征收而消滅。（注：這方面的見解一般相同。如梁慧星主編：《中國物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330頁；張曼?。骸锻恋胤ā?，臺(tái)1996年版，第494頁。）如他人的土地所有權(quán)并不消滅，則不能謂之征收。就土地征用而言，則是國家因公共事業(yè)的需要，以給予補(bǔ)償為條件，對(duì)他人土地所有權(quán)以外的土地他項(xiàng)權(quán)利為利用，待特定公共事業(yè)目的完成時(shí)，仍將土地歸還原土地所有人。（注：張曼隆：《土地法》，臺(tái)1996年版，第494頁。）他人的土地所有權(quán)并不因國家的征用行為而消滅。

在現(xiàn)代法制國家，無論是土地征收，還是土地征用，皆需要有明確的法律依據(jù)，自不待言。土地征收或土地征用具有明確的法律依據(jù)，一則可以使政府行使公權(quán)力時(shí)須依嚴(yán)格的程序防止國家權(quán)力對(duì)他人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行不適當(dāng)干預(yù)；二則可以使土地所有權(quán)人或土地他項(xiàng)權(quán)利人在顧及國家公共需要的前提下，通過法律途徑尋求救濟(jì)，獲得公正、必要的補(bǔ)償。

名義上，我國現(xiàn)行法基本上僅涉及土地征用。《憲法》規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。”（注：《中華人民共和國憲法》第十條。）《國家建設(shè)征用土地條例》即稱，該條例的規(guī)制對(duì)象為土地征用。（注：該條例頒行于1982年，現(xiàn)在仍然生效。）原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》規(guī)定了農(nóng)民集體土地所有權(quán)可因“國家征地”而發(fā)生變更。（注：原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十條。）在這里，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的變更是由于土地的征收還是征用不甚明確。若依通說，“國家征地”應(yīng)理解為國家對(duì)集體土地的征收，因?yàn)樗鹆思w土地所有權(quán)的變更。若依現(xiàn)行法的規(guī)定，則是對(duì)集體土地的“征用”。憲法、法律和法規(guī)并未規(guī)定“征收”，而只規(guī)定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾經(jīng)施行過的。（注：《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國家的土地”屬于國家所有。）

實(shí)際上，現(xiàn)行法所規(guī)定的土地“征用”確實(shí)引起了土地所有權(quán)的變更，即集體土地所有權(quán)變更為國家土地所有權(quán)?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》即規(guī)定了“國家依法征用的土地”屬于國家所有?！洞_定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》亦明確了“國家建設(shè)征用的土地，屬于國家所有?！保ㄗⅲ骸秶医ㄔO(shè)征用土地條例》第五條。）這樣，現(xiàn)行法的土地征用客觀上就是一般所指的土地征收。

現(xiàn)行法名義上為土地征用，實(shí)際上卻是土地征收。無論是土地征收，還是土地征用，都是國家憑借公權(quán)力對(duì)他人土地權(quán)或土地他項(xiàng)權(quán)利予以強(qiáng)制性剝奪，但這種強(qiáng)制性剝奪須以存在公共利益為條件。公共利益具有較為廣泛的范圍。國防、交通事業(yè)、水利事業(yè)、公共衛(wèi)生、教育、政府機(jī)關(guān)及慈善事業(yè)等，即其適例。公共利益并非都具有永久性，如軍事工事可因特定軍事目的已完成而無存在的必要。在此情況下，是否無需將他人的土地所有權(quán)予以強(qiáng)制征收而是對(duì)他人的土地他項(xiàng)權(quán)利予以征用，并非無考慮的余地。從公共利益的性質(zhì)及需要出發(fā)，對(duì)具體的公共利益事項(xiàng)予衡量，將土地征收和土地征用予以恰當(dāng)劃分，使集體土地所有權(quán)不致遭受國家公權(quán)力的過分干預(yù)，應(yīng)是保護(hù)土地資源的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對(duì)土地征收和土地征用予以界定，將土地征用從土地征收中分離出來，使土地征收名副其實(shí)，是物權(quán)和土地立法中應(yīng)注意的一個(gè)問題。

二、土地征收的性質(zhì)土地征收為國家憑借公權(quán)力對(duì)集體土地所有權(quán)予以強(qiáng)制剝奪，不以集體土地所有權(quán)人的同意為必要條件。這正如《國家建設(shè)征用土地條例》所言，“國家建設(shè)征用土地”，“被征用社隊(duì)干部和群眾應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得妨礙和阻撓。”（注：《國家建設(shè)征用土地條例》第四條。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途徑給予補(bǔ)償。”（注：《中華人民共和國土地管理法》第四十七條。）強(qiáng)制性和補(bǔ)償性是土地征收的兩個(gè)基本特征（注：可參考梁慧星主編：《中國物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333頁。）；但是，從土地征收的發(fā)動(dòng)到土地征收的具體實(shí)施的過程看，土地征收不僅僅只具有這兩個(gè)基本特征。

在實(shí)施土地征收時(shí)，必然涉及到法律適用的問題?！稇椃ā贰ⅰ锻恋毓芾矸ā?、《國家建設(shè)征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據(jù)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，國家為社會(huì)管理的需要，須行使行政管理權(quán)，土地管理亦不例外，在土地資源日益稀缺的情況下尤其如此。另一方面，也應(yīng)當(dāng)看到，行政機(jī)關(guān)如果從部門利益出發(fā)行使社會(huì)管理的職能，則有可能導(dǎo)致行政權(quán)的濫用及權(quán)利保護(hù)的不力。對(duì)土地征收性質(zhì)予以重新審視十分必要。因此，土地征收行為應(yīng)具有合法性；土地征收必須嚴(yán)格依法實(shí)施，禁止濫用土地征收權(quán)。

土地征收雖具有強(qiáng)制性，但這并不意味著可以任意為之。《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定了國家實(shí)施土地征收必須是“為了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以實(shí)施的前提條件，如不存在公共利益的需要?jiǎng)t無土地征收可言。而如何對(duì)公共利益進(jìn)行界定并非容易?，F(xiàn)行《土地管理法》刪除了原《土地管理法》中的“國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地……”，（注：原《中華人民共和國土地管理法》第二十一條。）可說明立法已開始對(duì)社會(huì)公共利益的界定持謹(jǐn)慎的態(tài)度。如何進(jìn)一步明確公共利益范圍是立法的一個(gè)任務(wù)。而由于《國家建設(shè)征用土地條例》仍然生效，如何協(xié)調(diào)法律法規(guī)的效力對(duì)土地征收來說有其現(xiàn)實(shí)意義。（注：《國家建設(shè)征用土地條例》第2條規(guī)定，“國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地時(shí)，必須按照本條例辦理。”）即使法律法規(guī)之間的效力可通過立法原則及技術(shù)解決，對(duì)“公共利益”、“國家建設(shè)”與“經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及社會(huì)公共事業(yè)”的理解和解釋，將會(huì)對(duì)土地征收產(chǎn)生影響。有學(xué)者主張將公共利益界定為公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及法律規(guī)定的其他公共利益，國家基于發(fā)展商業(yè)目的的事業(yè)，不得適用征收。（注：中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所《中國物權(quán)法草案建議稿》。）在公共利益和經(jīng)濟(jì)政策間作嚴(yán)格界定，對(duì)完善土地征收制度十分必要。根據(jù)經(jīng)濟(jì)政策，需要使用農(nóng)民土地的，應(yīng)采用財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移的法律規(guī)則，而不再實(shí)行現(xiàn)行的征地制度。（注：孫憲忠：《不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)取得研究》，載梁慧星主編：《民商法論叢》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益與土地征收行為之間具有因果關(guān)系。土地征收行為目的應(yīng)具有公益性，即國家征收集體土地的目的是滿足社會(huì)公共利益的需要。土地征收的強(qiáng)制性和公益性相聯(lián)系，且公益性是強(qiáng)制性的基礎(chǔ)。

土地征收是國家行使其“最高所有權(quán)”的體現(xiàn)。我國并不存在私人土地所有權(quán)，土地征收是在國家和集體之間展開的。在我國，土地征收法律關(guān)系的主體只能是國家和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。集體由其內(nèi)部成員構(gòu)成。集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，既是其自身財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也是其成員財(cái)產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)。土地征收既涉及農(nóng)民集體的利益，也涉及其成員的利益。承認(rèn)土地征收法律關(guān)系主體的特定性，可以將因?qū)嵤┙?jīng)濟(jì)政策而引起的土地開發(fā)排除在土地征收之外。這對(duì)維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的利益具有現(xiàn)實(shí)意義。以此為基礎(chǔ)，還可以說，土地征收權(quán)具有專有性，只有國家享有征收集體土地的權(quán)利，企業(yè)和公司等經(jīng)濟(jì)組織不能以實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策的名義進(jìn)行土地征收，亦不應(yīng)通過國家達(dá)到征收土地的目的。

土地征收的直接法律后果之一，是對(duì)補(bǔ)償和安置方案的實(shí)施?！罢魇昭a(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。（注：《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十五條。）對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施?！边@便是土地征收爭端解決機(jī)制，政府的裁決為終局裁決。當(dāng)土地征收爭端發(fā)生時(shí)，如果政府的終局裁決不能使集體及其成員的利益得到充分保護(hù)，則司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)的行使應(yīng)為集體土地所有權(quán)人及其成員的權(quán)利。問題在于，集體土地所有權(quán)人及其成員以什么途徑尋求救濟(jì)？

憲法對(duì)多種經(jīng)濟(jì)成份并存的確認(rèn)，要求對(duì)國家財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)予以平等的一體保護(hù)。國家實(shí)施土地征收時(shí)，一方面有權(quán)行使其“最高所有權(quán)”；另一方面，“最高所有權(quán)”的行使應(yīng)在一定范圍和限度內(nèi)進(jìn)行，否則即構(gòu)成土地征收權(quán)的濫用，與土地征收行為的合法性相悖。如以建經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為名草率征收大片良田，而因經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)最終未建致使良田荒蕪。濫用土地征收是對(duì)國家財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)未能予以平等的一體保護(hù)的體現(xiàn)。為防止土地征收權(quán)的濫用，除了需對(duì)征收土地的目的進(jìn)行嚴(yán)格限定外，似有必要在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上考慮其他措施。（注：《國家建設(shè)征用土地條例》第二十一條前段規(guī)定，“已征用二年還不使用的土地，除經(jīng)原批準(zhǔn)土地的機(jī)關(guān)同意延期使用的土地外，當(dāng)?shù)乜h、市人民政府有權(quán)收回，并報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)備案。”）

前已述及，強(qiáng)制性和補(bǔ)償性是土地征收的基本特征。土地征收的強(qiáng)制性僅僅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的強(qiáng)制性并不能導(dǎo)致土地征收行為是行政行為。的確，有許多學(xué)者主張土地征收行為是行政行為，且土地征收爭端以行政訴訟程序解決。（注：如在臺(tái)灣地區(qū)，土地所有人如對(duì)于政府征收其土地而引起補(bǔ)償數(shù)額爭端時(shí)，應(yīng)以行政爭訴程序解決，而非審理私權(quán)的普通法院所審理?？蓞⒖紡埪。骸锻恋胤ā?，臺(tái)1996年版。）不過，雖然公益性和土地征收之間具有因果關(guān)系，且土地征收的公益性是強(qiáng)制性的基礎(chǔ)，但強(qiáng)制性與行政行為之間并不具有必要的因果關(guān)系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界時(shí)的土地購買請(qǐng)求權(quán)，雖具有強(qiáng)制性，但并不能否定該請(qǐng)求權(quán)的民事屬性。（注：臺(tái)灣地區(qū)民法為平衡鄰地所有人因須容忍土地所有人使用其地之不利益，規(guī)定得請(qǐng)求土地所有人，以相當(dāng)價(jià)額購買越界部分之土地。謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國政法大學(xué)出版社，1999年版，第199頁。）實(shí)際上，在土地征收上，也有不以行政訴訟程序解決的法例。（注：德國基本法第十四條規(guī)定，剝奪所有權(quán)只有為公共福利的目的才以被允許；剝奪所有權(quán)只有依法律或法律的原因進(jìn)行，且該法律對(duì)損害的方式和措施有所規(guī)定。該賠償必須在對(duì)公共利益進(jìn)行公平衡量之后確定；對(duì)損害賠償?shù)母叩陀袪幾h時(shí)可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有權(quán)的變更及對(duì)原土地所有人與他項(xiàng)土地權(quán)利人的補(bǔ)償。國家財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的一體保護(hù)，要求土地征收應(yīng)在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行，而不是厚此薄彼，在土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定上亦如此。另外，以出于公共利益的強(qiáng)制性為開端的土地征收，與土地所有權(quán)的變更及土地征收補(bǔ)償?shù)膶?shí)施，應(yīng)是一個(gè)連續(xù)的過程，是一個(gè)不可分割的整體。土地征收時(shí)，土地所有權(quán)的變更與其說是國家行使社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能的一個(gè)結(jié)果，還不如說是權(quán)利轉(zhuǎn)移的一種方式；從這個(gè)意義上說，土地征收所引起的土地所有權(quán)的變動(dòng)使得土地征收的后果具有物權(quán)性。土地征收補(bǔ)償金的確定，與其以行政管理的方式進(jìn)行，不如在平等的基礎(chǔ)上為之，以既能保障不同民事主體財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，又能激活農(nóng)村土地市場的發(fā)展。

從土地征收行為目的的公益性、土地征收法律關(guān)系主體的特定性、土地征收權(quán)利的專有性、土地征收行為的合法性及土地征收措施的強(qiáng)制性、土地征收的補(bǔ)償性和土地征收后果的物權(quán)性的意義上說，土地征收是民事行為。

三、土地征收與物權(quán)變動(dòng)土地所有權(quán)的本質(zhì)，在于它是土地所有權(quán)人對(duì)土地所享有的排他性的權(quán)利。對(duì)土地所有權(quán)人占有、使用、收益、處分土地的權(quán)利的干預(yù)或剝奪，一般構(gòu)成對(duì)土地所有權(quán)的侵犯。近代以來，這一觀念受到了挑戰(zhàn)。土地征收使得集體的土地所有權(quán)移于國家之手。土地征收權(quán)的核心，在于不需要土地所有人的同意而強(qiáng)制取得其土地。土地征收權(quán)與土地所有權(quán)沖突的結(jié)果，在一定程度上是土地征收權(quán)對(duì)土地所有權(quán)排他性的否定。

土地征收權(quán)的行使，實(shí)際上是使不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)發(fā)生了變動(dòng)。物權(quán)的發(fā)生、變更和消滅，構(gòu)成物權(quán)的變動(dòng)。探討土地征收與物權(quán)變動(dòng)的關(guān)系，可進(jìn)一步認(rèn)識(shí)土地征收對(duì)集體土地所有權(quán)的影響，以及集體土地所有權(quán)變更為國有土地所有權(quán)時(shí)所涉及到的物權(quán)法上的問題。從廣義上說，物權(quán)的變更包括主體的變更、客體的變更及內(nèi)容的變更；而嚴(yán)格意義上的物權(quán)變更則是客體和內(nèi)容的變更。（注：謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國政法大學(xué)出版社，1999年版，第55頁。）土地征收權(quán)的行使，使得被征收土地的所有人由集體變?yōu)閲摇Ｍ恋卣魇諘r(shí)土地所有權(quán)的變更涉及到土地所有權(quán)的取得和喪失-國家取得被征收土地的所有權(quán)，而集體喪失了被征收土地的所有權(quán)。土地征收也會(huì)引起征收土地物權(quán)內(nèi)容的一些變化。就土地征收而言，被征收土地上物權(quán)的消滅是相對(duì)的消滅。

土地征收引起的物權(quán)變動(dòng)，屬于非依法律行為的物權(quán)變動(dòng)。它不要求具備依法律行為的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的要件，即須為有處分權(quán)人所為，須有物權(quán)變動(dòng)的意思表示及須經(jīng)登記。且因是之故，因土地征收而取得土地所有權(quán)，為不經(jīng)登記即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由國家強(qiáng)制力介入便可發(fā)生物權(quán)變動(dòng)，且物權(quán)的狀態(tài)亦已明確，不經(jīng)登記并不妨礙交易的安全。（注：謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國政法大學(xué)出版社，1999年版，第77頁以下。）經(jīng)土地征收取得的國有土地所有權(quán)不需登記實(shí)際上已為實(shí)踐所采?！巴恋氐怯浭菄乙婪▽?duì)國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利的登記?！保ㄗⅲ涸瓏彝恋毓芾砭帧锻恋氐怯浺?guī)則》第二條。）

一般情況下，土地征收引起的土地物權(quán)變更，特別是土地所有權(quán)變動(dòng)具有不可逆性，即集體所有的土地一經(jīng)征收其所有權(quán)不能恢復(fù)到原來的狀態(tài)?！耙颜饔枚赀€不使用的土地，當(dāng)?shù)乜h、市人民政府有權(quán)收回”；收回的土地，作以下處理：（1）按審批權(quán)限，有償撥給其他符合征地條件的單位使用；（2）“借給生產(chǎn)隊(duì)耕種。生產(chǎn)隊(duì)在耕種期間，不準(zhǔn)在土地上興建建筑物和種植多年生作物。國家建設(shè)需要使用時(shí)，生產(chǎn)隊(duì)必須立即交還，不得再提出補(bǔ)償、安置的要求?！保ㄗⅲ骸秶医ㄔO(shè)征用土地條例》第二十一條。）“生產(chǎn)隊(duì)”這一概念雖已為生產(chǎn)合作社和集體經(jīng)濟(jì)組織所取代，只具有歷史意義，但這并不影響對(duì)因征收引起的土地所有權(quán)變動(dòng)不可逆性的探討。

對(duì)土地征收需對(duì)其目的進(jìn)行嚴(yán)格限制，以防土地征收權(quán)的濫用；而對(duì)土地征收目的的確定，也直接影響到土地征收權(quán)的正當(dāng)性。上述對(duì)經(jīng)征收的土地不予使用達(dá)一定期限的處置方法，存在著邏輯上的混亂。應(yīng)該是存在征收土地的需要再進(jìn)行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收達(dá)一定期限不予使用，則按審批權(quán)限有償撥給其他符合條件的單位使用，不免產(chǎn)生征收土地后再尋找用地者的嫌疑；而“借給生產(chǎn)隊(duì)耕種”的情形也是對(duì)土地資源的浪費(fèi)。因此，不能將公共利益需要的原因與國家行使土地征收權(quán)的結(jié)果顛倒。因征收而引起的土地所有權(quán)變動(dòng)的不可逆性不是沒有疑問。

土地征收引起的土地所有權(quán)變動(dòng)的不可逆性，意味著國有土地總量的增加和集體土地總量的減少。為避免土地征收權(quán)的濫用及維持國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)之間必要的靜態(tài)平衡，當(dāng)征收的土地不予使用達(dá)一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改變土地用途時(shí)，能否恢復(fù)原土地所有人的所有權(quán)，并非無考慮的余地。另外，土地征收只能以公共利益為目的，而公共利益應(yīng)是征收土地前就設(shè)定了的，否則極有可能造成土地資源的浪費(fèi)及土地征收權(quán)的濫用。公共利益為國家和社會(huì)的一個(gè)永恒主題，在物權(quán)變動(dòng)上限制土地征收權(quán)的濫用時(shí)，能否考慮既能保證土地征收權(quán)的正當(dāng)性、又能維護(hù)及促進(jìn)公共利益的辦法呢？（注：如上文所說的將土地征收和土地征用分離。再如臺(tái)灣地區(qū)土地法規(guī)定了保留征收制度，即舉辦事業(yè)將來所需的土地，在未為需用以前，預(yù)為呈請(qǐng)核定并公布其征收的范圍，禁止妨礙征收之使用。這對(duì)我們應(yīng)該有所啟發(fā)。）

對(duì)集體土地的征收，除涉及集體土地所有權(quán)外，還涉及土地他項(xiàng)權(quán)利，即土地使用權(quán)和土地所有權(quán)以外的其他土地權(quán)利，如抵押權(quán)、租賃權(quán)等。集體土地所有權(quán)的變動(dòng)，是否、能否引起土地他項(xiàng)權(quán)利的變動(dòng)？在集體土地使用權(quán)的抵押中，抵押人可抵押依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)；以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押。（注：《中華人民共和國擔(dān)保法》第三十四條，第三十六條。）土地征收的實(shí)施，集體土地所有權(quán)變更為國有土地所有權(quán)后，在集體土地上設(shè)定的以集體土地使用權(quán)為標(biāo)的的抵押權(quán)因集體土地使用權(quán)的消滅而成“虛權(quán)”。抵押權(quán)為一種期待權(quán)；當(dāng)債務(wù)人不能履行債務(wù)以集體土地使用權(quán)抵押時(shí)，因集體土地使用權(quán)的消滅而使債權(quán)人的債權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。因此，土地征收后如何處理以集體土地使用權(quán)為標(biāo)的的抵押和抵押權(quán)的關(guān)系以及抵押人和抵押權(quán)人之間的關(guān)系將是抵押制度的一個(gè)難題。土地征收后，集體土地地上權(quán)、租賃權(quán)一般也消滅，同時(shí)也會(huì)涉及到對(duì)地上權(quán)人、租賃權(quán)人的補(bǔ)償問題。這在下文會(huì)有所述及。

四、土地征收引發(fā)的主要問題客觀地講，土地征收的社會(huì)影響具有兩面性。如果土地征收權(quán)行使得當(dāng)，可以增進(jìn)社會(huì)福利，促進(jìn)土地資源更加有效地利用；但如果濫用土地征收權(quán)，則構(gòu)成對(duì)集體及其成員財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。土地征收法律規(guī)則的完善及正當(dāng)程度對(duì)土地征收本身有重要影響。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一個(gè)過程。在此背景下，重視對(duì)土地征收引發(fā)的主要問題顯得必要而又緊迫。

土地征收的補(bǔ)償性問題目前還未進(jìn)行深入、全面的研究?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否合理需要進(jìn)一步考慮?！巴恋匮a(bǔ)償費(fèi)”應(yīng)是農(nóng)地地價(jià)的直接體現(xiàn)，而農(nóng)地地價(jià)則為農(nóng)地所有權(quán)在未來年期收益的資本化區(qū)域平均價(jià)格。由于農(nóng)地市場的不發(fā)達(dá)，如何確定農(nóng)地地價(jià)，使其趨于客觀、合理需要一個(gè)過程。就集體土地的地上權(quán)和租賃權(quán)而言，土地征收的補(bǔ)償涉及到地上附著物及青苗的補(bǔ)償，特別是地上附著物的補(bǔ)償與集體土地使用權(quán)的價(jià)值緊密聯(lián)系，進(jìn)而言之，也許可以說，集體土地的市場化過程，也是土地征收日益完善的過程。在這過程中，土地征收法律制度如何起到積極的作用，既能促進(jìn)土地征收的正當(dāng)性和合理性，又能推動(dòng)農(nóng)村土地市場的發(fā)展，值得認(rèn)真研究。

直到現(xiàn)在，土地仍然是絕大多數(shù)農(nóng)民（戶）的安身立命之所在。盡管被征收土地的農(nóng)民的就業(yè)和安置以市場為導(dǎo)向而有多種途徑有其可行性，但并不能否認(rèn)土地是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料。土地作為社會(huì)保障的替代物，為占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障，在農(nóng)村的失業(yè)保險(xiǎn)功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中國農(nóng)地制度：一個(gè)分析框架》，載林毅夫、海聞、平新喬主編：《中國經(jīng)濟(jì)研究》，北京大學(xué)出版社，2000年版。）雖然在發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村居民的絕大部分收入來自農(nóng)業(yè)以外，但土地征收的補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)等仍然是被征收了土地的集體經(jīng)濟(jì)組織特別是其成員的重要生活保障。因此，土地征收補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)的確定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)從如何維持社會(huì)保障所要求的生活水平出發(fā)。實(shí)際上，這也是在維護(hù)農(nóng)村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，農(nóng)村的公共利益也不容忽視，否則會(huì)助長城鄉(xiāng)差別。

“土地補(bǔ)償費(fèi)用歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著及青苗的所有者所有?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十六條。）地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)的歸屬容易確定；而土地補(bǔ)償費(fèi)的歸屬則可能引起爭端。“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國土地管理法》第十條。）集體土地所有權(quán)事實(shí)上的虛位，（注：參見王衛(wèi)國：《中國土地權(quán)利研究》，中國政法大學(xué)出版社，1997年版，第99頁。）可能會(huì)導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織之間因土地征收補(bǔ)償費(fèi)的歸屬發(fā)生爭端。集體經(jīng)濟(jì)組織之間因土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)生的爭端應(yīng)由物權(quán)法調(diào)整。

篇5

關(guān)鍵詞:城中村;失地農(nóng)民;法律保障

一、“城中村”失地農(nóng)民的保障現(xiàn)狀及存在的問題

(一)有關(guān)土地征收的具體法律法規(guī)存在矛盾或含混不清

現(xiàn)行土地法律規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民以后,原屬于其成員集體所有的土地屬于國有土地。這一規(guī)定突破了1954年憲法有關(guān)征地只能“為了公共利益”這一限制條件的規(guī)定,實(shí)際上為征收農(nóng)地轉(zhuǎn)用非農(nóng)建設(shè)提供了一種合法形式。但是產(chǎn)生了一個(gè)矛盾:對(duì)于非公共利益的農(nóng)地轉(zhuǎn)用,不經(jīng)過征地是違憲,因?yàn)椴环稀叭砍鞘型恋貫閲型恋亍钡膽椃?zhǔn)則;征地也違憲,因?yàn)椴环蠟榱恕肮怖妗辈趴烧鞯貞椃?zhǔn)則。又比如,《土地管理法》第16條規(guī)定“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議,由當(dāng)事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的,由人民政府處理”。但土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓過程爭議發(fā)生的原因有那些情況,爭議發(fā)生后如何處理,法律沒有確切規(guī)定。因此,在征地過程中農(nóng)民的權(quán)益受到損害時(shí),利用法律無法有效地保障自己的合法權(quán)益。

(二)對(duì)“公共利益”范圍界定不明確

我國現(xiàn)行《憲法》第10條第3款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！痹撘?guī)定可以理解為要對(duì)集體所有土地進(jìn)行征收,就一定得符合公共利益的,非為公共利益,不得對(duì)集體土地進(jìn)行征收。但具體什么情況下征地才符合“公共利益”,哪些征地目的不是為了“公共利益”,這些卻沒有明確規(guī)定。就目前來說,國家只要是為了“公共利益”的需要隨時(shí)都可以對(duì)農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行強(qiáng)制征收,并且按照《土地管理法實(shí)施條例》第25條的規(guī)定對(duì)征收這種法律行為任何單位和個(gè)人不得提出異議,如對(duì)征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用有異議也只能提請(qǐng)批準(zhǔn)征地的政府裁決,但征收補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實(shí)施。而且對(duì)土地征收的目的是否是為了“公共利益”也沒有嚴(yán)格的審查機(jī)制。在我國《土地管理法》中,既沒有土地征收申請(qǐng)、批準(zhǔn)前,有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)土地征收目的合法性的事前審查,也沒有土地征收被批準(zhǔn)后,被征收人認(rèn)為土地征收目的不具有合法性時(shí)的事后審查。只規(guī)定了土地征收必須經(jīng)過國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),對(duì)被征收人認(rèn)為土地征收目的不符合法律規(guī)定時(shí)的救濟(jì)機(jī)制也沒有任何規(guī)定。

(三)法律規(guī)定的征地補(bǔ)償偏低

《土地管理法》第47條是現(xiàn)行征地補(bǔ)償?shù)闹饕梢罁?jù)。該條第1款規(guī)定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。”按照土地原有用途補(bǔ)償,不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價(jià)格的因素,其實(shí)質(zhì)是將土地僅僅看作一種生產(chǎn)資料,沒有考慮到土地負(fù)載的眾多社會(huì)功能和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán),從根本上忽視了土地私益性;該條第2款規(guī)定:“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六到十倍?！恳粋€(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是,每公頃被征耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！备鶕?jù)該規(guī)定,征地(耕地)補(bǔ)償分為土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)三種,其本質(zhì)不是對(duì)土地價(jià)值的補(bǔ)償,而是對(duì)地上物的補(bǔ)償;具體補(bǔ)償數(shù)值主要根據(jù)該土地被征用前三年的平均年產(chǎn)值來加以確定,對(duì)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)耕地水平的差異缺乏體現(xiàn),無法反映被征土地的區(qū)位價(jià)值,同時(shí)使得補(bǔ)償價(jià)值極易波動(dòng),導(dǎo)致同一區(qū)位地塊補(bǔ)償價(jià)格懸殊;孤立地考慮耕地作為農(nóng)作物生產(chǎn)的年產(chǎn)值,忽視了被征耕地一旦轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地所飆升的級(jí)差價(jià)值,農(nóng)民被排除在土地增值利益的分配之外。該條第6款規(guī)定:“依照本條第2款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi),尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是,土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不能超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！边@是我國征地補(bǔ)償?shù)姆ǘㄗ罡邩?biāo)準(zhǔn)。土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員賴以生存的基礎(chǔ),失去土地的農(nóng)民的損失除集體土地承包使用權(quán)所能創(chuàng)造的實(shí)際價(jià)值外,還包括生活保障,就業(yè)安置等方面的損失,即使是根據(jù)法律規(guī)定的最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),也是明顯偏低。

(四)對(duì)非農(nóng)用地的征用安置補(bǔ)償法律沒有規(guī)定

我國的《土地管理法》對(duì)征用農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地的補(bǔ)償方法做出了比較明確的規(guī)定,但對(duì)征用農(nóng)民集體土地中非農(nóng)業(yè)用地的實(shí)施方法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有做出具體的規(guī)定與解釋。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》雖然對(duì)房屋拆遷補(bǔ)償、安置方法做出了比較具體的規(guī)定,但該條例的實(shí)施對(duì)象僅限于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地,不適用于針對(duì)農(nóng)民集體土地上房屋及附屬物的拆遷行為;而2004年1月1日起施行的《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》也同樣沒有包含適用于上述問題的規(guī)定。2004年11月由國土資源部正式公布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》,確定了新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則,允許征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)突破由《土地管理法》所規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)按統(tǒng)一年產(chǎn)值30倍計(jì)算的上限。另外也涉及到了可制定區(qū)片綜合地價(jià)的內(nèi)容,以及比從前更為靈活的征地安置措施。但是針對(duì)非農(nóng)用地,特別是農(nóng)民宅基地等土地的征用補(bǔ)償,依然未做出較為明確的規(guī)定。

二、健全和完善“城中村”失地農(nóng)民法律保障機(jī)制的思考

(一)完善法律規(guī)范,健全法律體系

由于“城中村”農(nóng)民的宅基地與城市居民的房屋用地的性質(zhì)和來源有很大區(qū)別,村民又不能享受城市政府提供給城市居民的許多社會(huì)保障,絕不能套用《城市房屋拆遷安置條例》;同時(shí),“城中村”又是農(nóng)民土地被征用后的最后居留地,不能適用《土地管理法》規(guī)定的征地補(bǔ)償辦法。為此,必須進(jìn)行新的立法,或修訂現(xiàn)行法律,使政府的改革行為合法,保障農(nóng)村和農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯,保護(hù)集體資產(chǎn)、個(gè)人財(cái)產(chǎn)不被損害;對(duì)“城中村”的拆遷安置和土地征用行為予以規(guī)范,做到有法可依,有法必依。在土地收益的分配上盡可能對(duì)村民和投資方有利。完善對(duì)征收農(nóng)村宅基地的補(bǔ)償和拆遷安置的法律規(guī)定。就“城中村”中以房屋為主的農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)的拆遷安置補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)制定相關(guān)法律,確定法律適用,使其在“城中村”改造的實(shí)踐中有法可依。完善《中華人民共和國土地管理法》、土地征用條例的修訂與實(shí)施,從法律上建立完善土地征用目的合法性審查機(jī)制,建立征地價(jià)格及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)聽證制度、土地征用爭議司法仲裁制度。地方政府可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定分配機(jī)制、安置辦法、管理體制操作程序,對(duì)村集體組織獲得國家的土地補(bǔ)償后的使用或者分配做出具體規(guī)定。要修改行法律法規(guī)關(guān)于農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等的規(guī)定,只要符合土地利用規(guī)劃,只要在嚴(yán)格的土地用途管制之內(nèi),應(yīng)當(dāng)通過開發(fā)商和土地所有者進(jìn)行平等的談判,讓土地所有者――農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與用地方直接談判和交易。

(二)明確界定“公共利益”,避免侵犯農(nóng)民合法的土地權(quán)益

世界上大多數(shù)國家都規(guī)定國家征用土地的權(quán)利僅限于公共利益的需要。我國只是原則性地規(guī)定了土地征收必須符合“公共利益”,但具體什么是符合“公共利益”,卻沒有明確規(guī)定,這種方法給予了國家行政機(jī)構(gòu)極大的自由裁量權(quán),也給予了國家司法機(jī)構(gòu)極大的法律解釋權(quán),他可以確定某種特定用途是否符合公共需要的性質(zhì),因此我國應(yīng)采取更為明確的立法方式確定“公共利益”的范圍。規(guī)范土地征收程序,以保障土地征收的公平正義。在土地征收過程中,要注重被征收土地者在整個(gè)過程中的參與,保證在征用農(nóng)民土地的過程中土地權(quán)利人有充分的參與權(quán)和知情權(quán)。讓他們?cè)谡魇盏哪康男?、征收的范圍、征收補(bǔ)償安置和補(bǔ)償安置費(fèi)用在使用、管理方面都有充分的發(fā)表意見的機(jī)會(huì),并能夠采取足夠的措施保護(hù)其合法權(quán)益。

(三)確定合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),按時(shí)兌現(xiàn)補(bǔ)償款

一是逐步提高土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。土地征用補(bǔ)償要充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長的實(shí)際。應(yīng)該以農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)全部進(jìn)入社保測(cè)算能領(lǐng)到城區(qū)最低生活保障金作為參照系,將現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高。這僅僅是靜態(tài)預(yù)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),今后應(yīng)逐步調(diào)升。國家應(yīng)該通過立法,提高土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),并確保征地補(bǔ)償安置經(jīng)費(fèi)支付到位。政府要通過壟斷土地一級(jí)市場,適當(dāng)降低稅、費(fèi),調(diào)整土地出讓收益分配比例,提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

二是在統(tǒng)一征地中逐步推行土地“片區(qū)綜合價(jià)”。堅(jiān)持市場化方向,根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃,按地段、地類等將城市土地劃分成若干個(gè)區(qū)片,每一區(qū)片確定一個(gè)相對(duì)合理的基準(zhǔn)地價(jià),在統(tǒng)一征地時(shí),實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益為基本出發(fā)點(diǎn),同時(shí)兼顧補(bǔ)償?shù)墓胶侠硇浴Ｌ幚硪紤]土地征用前的價(jià)值外,還要考慮土地的區(qū)位、土地的預(yù)期收益、供求狀況、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素。合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照公平的市場價(jià)格兼顧政府財(cái)政的承受能力給予補(bǔ)償。在土地權(quán)利的市場價(jià)可以確定的地方,如城市郊區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)普遍采取“公平市場價(jià)”的方法,在公平市場價(jià)難以確定的地方,以公平市場價(jià)為基準(zhǔn),同時(shí)規(guī)定最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),即定下限不定上限,但補(bǔ)償不得低于最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

(四)以保障農(nóng)民權(quán)益為核心改革土地制度

首先,要明晰土地所有權(quán)的真正主體。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的股份制改革,將包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)核資折股,量化到農(nóng)民個(gè)人,組建初級(jí)股份合作社,讓每一個(gè)村民擁有一份相應(yīng)的股權(quán),按股給農(nóng)民分紅利。只有實(shí)行這種土地農(nóng)民所有制,才能真正實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”,使農(nóng)民的土地權(quán)益從根本上得到保護(hù)。其次,要合理界定土地使用權(quán)主體的權(quán)利范圍。明確農(nóng)民土地使用權(quán)是涵蓋承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、抵押權(quán)、入股權(quán)、繼承權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)的具有交換價(jià)值的獨(dú)立資產(chǎn)。再次,要完善土地征收制度。把現(xiàn)行強(qiáng)制性的行政征收行為轉(zhuǎn)變?yōu)榻灰仔缘氖袌鲑徺I行為,積極推進(jìn)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn),打破國家對(duì)土地一級(jí)市場的壟斷,實(shí)現(xiàn)集體土地與國有土地同樣用途、同等價(jià)格、同樣收益的目標(biāo)。允許和鼓勵(lì)農(nóng)民以租賃、參股等方式參與土地收益的二次分配,獲得長期穩(wěn)定的收益。

參考文獻(xiàn):

1、劉傳俊,金波.建設(shè)公寓樓群――太原市城中村改造的新思路[J].山西建筑,2007(5).

2、軒明飛.股權(quán)改制與精英“牟利”[J].中國農(nóng)村觀察,2006(1).

3、句正律師事務(wù)所.城中村改造實(shí)務(wù)研究[M].山西經(jīng)濟(jì)出版社,2008.

4、劉香玲.“城中村”集體經(jīng)濟(jì)改制的限制性因素及對(duì)策分析[J].山西高等學(xué)校社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),2009(5).

5、敬東.“城市里的鄉(xiāng)村”研究報(bào)告――經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市中心區(qū)農(nóng)村城市化進(jìn)程的對(duì)策[J].規(guī)劃研究,1999(9).

篇6

一、廣東省現(xiàn)行征地補(bǔ)償安置政策及執(zhí)行情況

1.現(xiàn)行征地補(bǔ)償安置政策

目前，國家及廣東省頒布執(zhí)行的關(guān)于征地補(bǔ)償安置的法律法規(guī)主要有：《物權(quán)法》、《關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》、《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見〉的通知》（國土資發(fā)〔2004〕238號(hào)）、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國土地管理法〉和〈中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例〉若干問題的意見》（國土資廳發(fā)〔1999〕97號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號(hào)）、《關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》（國土資發(fā)〔2005〕144號(hào)）和《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作有關(guān)問題的意見〉的通知》（國土資廳〔2006〕3號(hào)）。

廣東省在《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見〉的通知》（國土資發(fā)〔2004〕238號(hào)）的相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《印發(fā)廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）的通知》（粵府辦〔2009〕41號(hào)），規(guī)范被征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所需留用地的管理。

廣東省于2011年3月15日在修訂《廣東省征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)》（粵國土資發(fā)〔2006〕149號(hào)）的基礎(chǔ)上頒布《關(guān)于印發(fā)廣東省征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)（2010年修訂調(diào)整）的通知》（粵國土資利用發(fā)〔2011〕21號(hào)）。

2.現(xiàn)行征地補(bǔ)償安置政策執(zhí)行情況

（1）補(bǔ)償范圍

根據(jù)實(shí)地調(diào)查和交流情況，廣東省目前按照現(xiàn)行規(guī)章制度和規(guī)范性文件所規(guī)定的征地補(bǔ)償范圍進(jìn)行。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如《關(guān)于印發(fā)〈東莞市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定〉的通知》（東府辦〔2009〕99號(hào)）中同時(shí)對(duì)征收已批集體建設(shè)用地做出了相應(yīng)規(guī)定；自2002年，佛山市制定了《佛山市制定區(qū)域性統(tǒng)一征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施方案》《佛山市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)施方案》和《佛山市電力設(shè)施征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》等政策，全市逐步形成相對(duì)規(guī)范統(tǒng)一的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。

（2）補(bǔ)償安置方式

從調(diào)查情況來看，目前廣東省常用的安置主要有貨幣安置、就業(yè)安置、留用地安置、宅基地安置等，而被征地者傾向于用現(xiàn)金、教育條件，就業(yè)安排、第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估、按照被征用途的價(jià)格、周邊平均價(jià)格、市場協(xié)商等方式來確定補(bǔ)償費(fèi)用比較合適。對(duì)于留用地安置：廣州市出臺(tái)了《關(guān)于統(tǒng)籌解決我市各區(qū)農(nóng)村留用地遺留問題的意見》（穗府辦函〔2009〕118號(hào)）、《關(guān)干貫徹〈廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）〉的通知》（穗府辦〔2012〕7號(hào)）等政策文件，明確留用地指標(biāo)允許各村因地制宜地采取分散留地、集中留地、指標(biāo)抵扣、貨幣補(bǔ)償、指標(biāo)調(diào)劑和以等價(jià)物業(yè)補(bǔ)償?shù)榷喾N兌現(xiàn)方式辦理，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)資金參與留用地集中安置區(qū)開發(fā)建設(shè)，從根本上維護(hù)了集體經(jīng)濟(jì)組織和投資者權(quán)益。

（3）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

按照調(diào)查結(jié)果來看，基本上各地都根據(jù)《廣東省征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)》精神（2006年出臺(tái)，2010年調(diào)整）出臺(tái)自己的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按不低于保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，制定征地補(bǔ)償方案。目前廣東省出臺(tái)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)兩項(xiàng)費(fèi)用，青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用需另行計(jì)算。

二、現(xiàn)行征地補(bǔ)償安置政策執(zhí)行中存在的問題

1.留用地的地難留問題

《印發(fā)廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）的通知》（粵府辦〔2009〕41號(hào)）對(duì)征地留用地的各項(xiàng)管理作出了較明晰的規(guī)定，但在實(shí)際工作中，仍有部分征地留用地得不到落實(shí)。首先是各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力較大，而受每年新增建設(shè)指標(biāo)限制，有限的用地指標(biāo)優(yōu)先用于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目用地，而可以用于解決征地留用地的用地指標(biāo)就寥寥無幾，同年的征地項(xiàng)目留用地不能得到及時(shí)落實(shí)，形成舊債未了，新債又來的被動(dòng)局面。其次是征地留用地選址不符合規(guī)劃，經(jīng)多次協(xié)調(diào)，農(nóng)民人堅(jiān)持原有選址的。雖然根據(jù)41號(hào)文要求，此類情形可以采取貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞剑捎谕恋貎r(jià)值日益凸顯，被征地農(nóng)民則往往堅(jiān)持要落實(shí)留用地。

2.征地社保問題

目前廣東省嚴(yán)格執(zhí)行《印發(fā)廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）的通知》（粵府辦〔2009〕41號(hào)）規(guī)定，在征地報(bào)批前，一次性向用地單位計(jì)提被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金。但在實(shí)際操作中，也遇到一些問題：

（1）征地社保計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)問題。中心城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的土地，由于早年經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，集體土地（主要是農(nóng)用地）被大量征收。當(dāng)現(xiàn)有的征地項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，要承擔(dān)的征地社保壓力較大。

（2）征地社保的使用問題。在計(jì)提征地社保費(fèi)用時(shí)，由于缺乏操作指引，難以將購買社保人員一一明確，目前為失地農(nóng)民購買的社會(huì)保障費(fèi)用仍然保留在征地社保專戶中，而無法具體落實(shí)到失地農(nóng)民個(gè)人，更無法購買被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)，造成農(nóng)民實(shí)際社會(huì)保障功能缺失。部分被征地農(nóng)民對(duì)此意見較大，認(rèn)為政府挪用本應(yīng)用于其社會(huì)保險(xiǎn)的費(fèi)用，氣也往往撒在基層國土部門身上。

3.按年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)補(bǔ)償存在的問題

關(guān)于征地補(bǔ)償價(jià)的確定，法律層面的規(guī)定主要是《土地管理法》第四十七條。該法條中規(guī)定的征地補(bǔ)償價(jià)基本擬訂辦法是：“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍”；“每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍”；“每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍”；還有特殊情況下適用的“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”。按被征土地的年產(chǎn)值計(jì)價(jià)，雖考慮到了不同地區(qū)農(nóng)用地或同一片區(qū)不同農(nóng)戶的承包地所種作物的差異性，但由于不同地塊的年產(chǎn)值不同，因而必然導(dǎo)致征地補(bǔ)償價(jià)按最高產(chǎn)值的地塊計(jì)不行，按最低產(chǎn)值的地塊計(jì)也不行。如農(nóng)戶種植兩季水稻的年產(chǎn)值，大約2400元/畝；種植三茬蔬菜的年產(chǎn)值，約8000元/畝；設(shè)施化栽培葡萄外加一作蔬菜的年產(chǎn)值，高達(dá)2萬元/畝，價(jià)差這么大的年產(chǎn)值，要是政府在一次性征收同一片區(qū)的土地中既有稻田、蔬菜地，還有葡萄園，則征地補(bǔ)償價(jià)都按最高的葡萄產(chǎn)值補(bǔ)償不行，都按最低的稻田產(chǎn)值補(bǔ)償不行，按各地塊的實(shí)際年產(chǎn)值補(bǔ)償也不行，按被征用土地的平均年產(chǎn)值補(bǔ)償也不行，無論按哪種辦法補(bǔ)，總會(huì)有一部分被征地農(nóng)民認(rèn)為征地補(bǔ)償價(jià)不依法、不公平。

最近頒布實(shí)施的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》（〔2010〕15號(hào)）、《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》以及國土資發(fā)〔2004〕238號(hào)文件規(guī)定，征地補(bǔ)償辦法調(diào)改成為由省級(jí)國土資源部門會(huì)同有關(guān)部門制訂省域內(nèi)各縣（市）區(qū)征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。本研究認(rèn)為，按法定的年產(chǎn)值倍數(shù)制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，并按照國土資發(fā)〔2004〕238號(hào)文件規(guī)定依據(jù)“地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)最低生活保障水平等”八個(gè)因素制定征地區(qū)片綜合地價(jià)，雖因其定價(jià)權(quán)為省級(jí)國土部門、批準(zhǔn)執(zhí)行權(quán)為省級(jí)政府，從而使組織實(shí)施征地的縣級(jí)政府?dāng)[脫了被征地農(nóng)民指控為壓低補(bǔ)償價(jià)的窘境，但由于被征收的各地塊實(shí)際年產(chǎn)值差額較大，而且由于區(qū)片綜合地價(jià)因綜合了八個(gè)因素而往往使征地方說不清、道不明征地補(bǔ)償價(jià)之所以確定為某個(gè)數(shù)額的理由，所以，區(qū)片綜合地價(jià)得以實(shí)施主要依賴于黨委、政府的行政強(qiáng)制力，在實(shí)際征地補(bǔ)償中被征地農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償價(jià)的不滿意度仍然較高。

三、相關(guān)建議

1.通過司法程序界定和規(guī)制土地征收補(bǔ)償中的公共利益

在發(fā)達(dá)國家的土地征收中，法院作為中立機(jī)關(guān)，一般都會(huì)在征地前通過司法審查的方式對(duì)被征地人的利益進(jìn)行維護(hù)，對(duì)征地行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。而我國土地征收中的司法審查是事后介入的，這種審查法院的態(tài)度是消極的，是相對(duì)無效率的。這就需要法律條款賦予司法機(jī)關(guān)獨(dú)立而完整的司法權(quán)力，且對(duì)于土地征收是否符合公共利益的審查應(yīng)在土地征收之前進(jìn)行。此外，由于土地征收一般涉及到多個(gè)主體的利益，對(duì)于土地征收中司法審查的提起，要擴(kuò)展原告主體的資格，使每一個(gè)社會(huì)公民和組織都有權(quán)向司法機(jī)關(guān)提出維護(hù)公共利益的主張。

2.完善土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是一個(gè)利益衡量的過程，解決中國的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，需要借鑒域外的經(jīng)驗(yàn)?；仡櫄v史，不少國家在征收補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候是按照財(cái)產(chǎn)所有人的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。而市場價(jià)值具有形式上的中立性，更具有可操作性，在當(dāng)今世界，很多國家都在土地征收補(bǔ)償制度中確定了以公平、合理的市場價(jià)格為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如英國、德國、我國香港地區(qū)等。英國土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以被征收的土地所有者在公開土地市場上能得到的出售價(jià)格為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的，德國土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為土地在征收機(jī)關(guān)裁定征收申請(qǐng)當(dāng)日的移轉(zhuǎn)價(jià)值或市場價(jià)值，我國臺(tái)灣地區(qū)也規(guī)定，被征收的土地應(yīng)考慮征收后土地用途及相應(yīng)的市場價(jià)格予以補(bǔ)償。因此，完善我國土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，要建立以保護(hù)被征收人權(quán)利為主旨的法律制度，將土地所有人的“義務(wù)本位”改為“權(quán)利本位”，從法律上明確個(gè)人對(duì)集體所有土地的各項(xiàng)權(quán)利。對(duì)于征地的補(bǔ)償，以土地的市場價(jià)格為參考對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償，使被征地人的財(cái)產(chǎn)利益在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中獲得公平合理的補(bǔ)償，通過市場機(jī)制提高征用土地的成本，促使土地使用人更加有效地利用土地。

同時(shí)，建立一套完善的協(xié)商機(jī)制，由雙方參照市場價(jià)值來平等協(xié)商確定，允許被征地人充分表明觀點(diǎn)、意見。在土地征收補(bǔ)償中，確定被征收土地的客觀交易價(jià)格，對(duì)于征地補(bǔ)償?shù)墓云鹬陵P(guān)重要的作用，應(yīng)當(dāng)充分考慮被征地農(nóng)民因失去土地所造成的各項(xiàng)損失進(jìn)行市場估價(jià)，建立專業(yè)的土地評(píng)估制度，逐步健全與完備相應(yīng)的土地評(píng)估辦法，由獨(dú)立的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地估價(jià)。

篇7

【關(guān)鍵詞】社會(huì)發(fā)展；優(yōu)化城市空間；農(nóng)村房屋拆遷；農(nóng)民切身利益；加快補(bǔ)償立法

一、前言

國土資源部2016年的“十三五”規(guī)劃綱要中，對(duì)我國國土資源的形勢(shì)做了介紹也提出了相關(guān)要求。表示目前征地拆遷等矛盾日益突出，必須從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益，傾情傾力使資源惠民利民，使人民群眾共享發(fā)展成果。

二、我國農(nóng)村房屋拆遷現(xiàn)在解析

鑒于農(nóng)村房屋拆遷工作的政策性、實(shí)效性和群眾性都很強(qiáng)，因此拆遷工作涉及的范圍廣、難度大，致使我國的農(nóng)村房屋拆遷工作面臨較大的問題。這些問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，缺乏健全的法律法規(guī)，相關(guān)行政管理程序不完善，沒有相應(yīng)的司法保障，導(dǎo)致政府職能錯(cuò)位、監(jiān)管不到位；其次，一些地區(qū)沒有結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，因而補(bǔ)償款較低，不能滿足農(nóng)民需求；再次，拆遷安置過程中，存在較大的盲目性，另外，關(guān)于非住宅類的房屋拆遷其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠健全、完善。種種問題，導(dǎo)致農(nóng)民切身利益受到損失，引發(fā)了農(nóng)民群眾的不滿，嚴(yán)重阻礙農(nóng)村房屋拆遷工作的穩(wěn)定開展。

當(dāng)前，在我國農(nóng)村房屋拆遷安置過程中以下幾個(gè)問題成為拆遷工作難以開展的矛盾焦點(diǎn)：

首先，拆遷項(xiàng)目的開展存在較大的隨意性。為響應(yīng)國家政策，很多地方在開展農(nóng)村房屋拆遷項(xiàng)目時(shí)并沒有經(jīng)過嚴(yán)格考察審核，各地方政府為加快本地經(jīng)濟(jì)增長，未做好相關(guān)準(zhǔn)備工作就盲目實(shí)施拆遷項(xiàng)目，造成后期工作難以進(jìn)行。

其次，我國農(nóng)村房屋不能按照市場價(jià)格給予補(bǔ)償，導(dǎo)致拆遷過程中對(duì)房屋進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)只能以當(dāng)?shù)卣摹爸刂脙r(jià)”計(jì)算。這就導(dǎo)致政府規(guī)定的補(bǔ)償價(jià)跟農(nóng)民所能接受的補(bǔ)償價(jià)存在較大差異，造成農(nóng)民利益受損現(xiàn)象的發(fā)生。

再次，缺乏健全、完善的農(nóng)村房屋拆遷法律法規(guī)做保障，導(dǎo)致政府在實(shí)施拆遷工作時(shí)沒有規(guī)章制度可以遵循，容易滋生不合理、不規(guī)范行為的發(fā)生，工作流程缺乏科學(xué)合理性，一些上級(jí)部門監(jiān)管不到位，農(nóng)民合法權(quán)益受到侵害。

最后，就是歷史遺留問題，由于農(nóng)村房屋管理混亂，很多農(nóng)村房屋在拆遷時(shí)無法確認(rèn)產(chǎn)權(quán)所有人，或者測(cè)量問題導(dǎo)致安置面積不能確定。

三、加快農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償立法的必要性分析

對(duì)于房屋拆遷相關(guān)事宜，我國于2011年1月，由國務(wù)院最新頒布實(shí)施了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。其為城市房屋拆遷活動(dòng)提供了規(guī)范的依據(jù)，解決了城市房屋拆遷中的矛盾和問題。但是并未就農(nóng)村集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償做出相應(yīng)的規(guī)定。要想拆遷項(xiàng)目順利進(jìn)行，切實(shí)維護(hù)被征收人的正當(dāng)權(quán)益，應(yīng)給予被拆遷農(nóng)民公平合理的補(bǔ)償。

目前，集體土地征收中的房屋拆遷補(bǔ)償可依據(jù)的法律有：《物權(quán)法》第42條規(guī)定，征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用.安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益；《土地管理法》第47條規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償.征收耕地的補(bǔ)償采用年產(chǎn)值倍數(shù)法確定補(bǔ)償金額，征收其他土地的由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

可見現(xiàn)有規(guī)定雖基于各地采取因地制宜的方式：各地農(nóng)村房屋拆遷適用各級(jí)地方政府部門、地方人大的政府規(guī)章和部門文件以及地方性法規(guī)。但卻導(dǎo)致了拆遷補(bǔ)償政策混亂、各地做法不一且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，宅基地上的房屋僅作為附著物進(jìn)行補(bǔ)償。導(dǎo)致由于沒有直接的國家層面法律做依據(jù)，無法給被拆遷人合理的補(bǔ)償和充分的保護(hù)，拆遷雙方難以對(duì)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致，引發(fā)大量的拆遷糾紛，成為突出的社會(huì)矛盾之一。

因此應(yīng)訂立關(guān)于我國農(nóng)村房屋拆遷的相關(guān)條例，讓拆遷有法可依。因?yàn)榧w土地上房屋拆遷工作事關(guān)被拆遷人的切身利益，只有嚴(yán)格依法陽光拆遷、公平拆遷，才能保護(hù)被拆遷人合法私權(quán)。與此同時(shí)，制定對(duì)于農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償?shù)囊?guī)定還具有重大的社會(huì)意義。

首先，它有利于提高拆遷效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。一旦拆遷補(bǔ)償中存在隨意性，則很可能導(dǎo)致拆遷補(bǔ)償出現(xiàn)不公平現(xiàn)象。一些被拆遷人極可能因?yàn)閳?zhí)法的隨意對(duì)拆遷工作產(chǎn)生非常強(qiáng)烈的抵觸情緒，使得拆遷難以進(jìn)行。規(guī)范拆遷補(bǔ)償安置工作，保障被拆遷人利益可以為順利拆遷提供保障。

其次，有利于保證社會(huì)的穩(wěn)定，促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)。集體土地上房屋拆遷只有平衡了各方當(dāng)事人利益，充分尊重保障被拆遷農(nóng)民的權(quán)利，加強(qiáng)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)，才能減少矛盾糾紛的產(chǎn)生，維持社會(huì)發(fā)展的正常秩序，保證社會(huì)穩(wěn)定。

最后，它有利于房屋拆遷法律的完善，保證法制統(tǒng)一。由于在土地性質(zhì)和管理方法方面國有土地和集體土地存在很多差異，因此對(duì)國有土地上的房屋和集體土地上的房屋管理模式也不盡相同，對(duì)集體土地上房屋拆遷中被拆遷人權(quán)利保護(hù)進(jìn)行研究，有利于推進(jìn)農(nóng)村房屋被拆遷人權(quán)利保護(hù)系統(tǒng)化、體系化，提高該領(lǐng)域的法治化水平，保證法制統(tǒng)一。

篇8

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；征地補(bǔ)償；法律構(gòu)建

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1000-8772（2013）01-0193-02

隨著我國城市化進(jìn)程的推進(jìn)，道路交通、能源建設(shè)、工業(yè)同、大學(xué)城、商業(yè)區(qū)、住宅樓等建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，大量農(nóng)村土地被征收，導(dǎo)致失地農(nóng)民激增，其生活無法得到保障。因此，有必要重新審視我國土地征用法律規(guī)定的不足，從而構(gòu)建一個(gè)能夠有效保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的法律制度。

一、當(dāng)前農(nóng)民失地現(xiàn)狀分析

《中華人民共和國憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第2條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”第47條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。此外《農(nóng)業(yè)法》、《土地承包法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《土地復(fù)墾規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)為農(nóng)村土地征收提供了法律依據(jù)。

國土部2008年頒布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》初衷是為了確保18億畝耕地的紅線，其核心是實(shí)行“增減掛鉤”，將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對(duì)應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地。此辦法一出臺(tái)，立馬帶來了巨大的負(fù)面效應(yīng)。

據(jù)估計(jì)，目前全國失地農(nóng)民的數(shù)量可能超過2000萬人。民進(jìn)中央?yún)⒄h政部副部長聞連利認(rèn)為“隨著我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民作為農(nóng)民中的一個(gè)特殊群體，數(shù)量迅速擴(kuò)大。失地農(nóng)民數(shù)量增加所引起的后果是非常嚴(yán)重的，這些失地農(nóng)民成為三無農(nóng)民（無土地、無工作、無社保），因征地引發(fā)的、惡性事件頻發(fā)，給社會(huì)的穩(wěn)定和政府形象造成了惡劣影響。

二、農(nóng)民失地的法律原因分析

（一）對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律規(guī)定籠統(tǒng)

《憲法》第10條第2款和《土地管理法》第8條第2款規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有，這在法律上賦予了農(nóng)民集體土地所有權(quán)。

但法律認(rèn)定的“集體”包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體、村集體和組集體，農(nóng)地到底屬于哪級(jí)集體所有，相關(guān)法律沒有作出明確規(guī)定。并且在實(shí)際操作過程中，征收補(bǔ)償往往被各級(jí)政府、村委會(huì)以及集體經(jīng)濟(jì)組織通過各種名義克扣，嚴(yán)重侵害了失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

土地征收過程中的另外一個(gè)問題就是：既然集體組織是農(nóng)村土地的所有人，其在土地的征收過程中應(yīng)當(dāng)起著主導(dǎo)作用，但是在征收的過程中，國家基本是通過行政手段。自上而下的進(jìn)行征收，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)對(duì)自己的土地沒有參與權(quán)和話語權(quán)。

（二）對(duì)農(nóng)民土地征收程序的不合理

根據(jù)2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第14條規(guī)定：健全征地程序：農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)受保護(hù)，享有征地前的告知權(quán)、聽證權(quán)以及征地補(bǔ)償機(jī)制和糾紛的解決機(jī)制的保護(hù)，但是實(shí)際上，由于具體的實(shí)施措施不明確，農(nóng)民得不到應(yīng)有的法律保護(hù)。

（三）土地補(bǔ)償和收益分配的不合理

對(duì)于土地補(bǔ)償問題，《土地管理法》第47條雖然明確規(guī)定了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以正確體現(xiàn)地塊的級(jí)差地租及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

對(duì)土地收益分配和管理問題，《土地管理法》實(shí)施條例第26條規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有，因而農(nóng)民的得到的補(bǔ)償十分有限。

三、國外對(duì)失地農(nóng)民法律保護(hù)的做法

（一）強(qiáng)調(diào)公益目的

19世紀(jì)英國的《強(qiáng)制征購?fù)恋胤ā反_認(rèn)了土地的使用目的必須證明該項(xiàng)目是“一個(gè)令人信服的符合公眾利益的案例”，也就是征收項(xiàng)目帶來的利益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過被剝奪土地的人所受到的損失。

大陸法系的德國，更加注重征地的公益性，在進(jìn)行土地征收前要進(jìn)行征收公益性審查，其土地征用主體被嚴(yán)格限定為地方政府和依法取得公益建設(shè)的單位。為防止土地被任意征用，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，征地主體要從整體上考量如何最佳利用土地和保持總量平衡。

（二）嚴(yán)格征地程序

英國在征地程序方面，首先要召開一個(gè)是否動(dòng)用征地權(quán)利的調(diào)查會(huì)，聽取各方的意見，并指定一位獨(dú)立督察員進(jìn)行評(píng)估。接著由獨(dú)立督察員將評(píng)估意見向國務(wù)大臣報(bào)告，最終由國務(wù)大臣確認(rèn)此項(xiàng)目是否適用《強(qiáng)制征購?fù)恋胤ā贰?/p>

美國憲法第五條修正案規(guī)定：“非依正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)；非有合理補(bǔ)償，不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！睆亩梢钥闯?，土地征用必須具備三個(gè)要件：正當(dāng)法律程序、合理補(bǔ)償和公共使用。

（三）征地安置補(bǔ)償?shù)氖袌龌?/p>

許多國家的征地補(bǔ)償是建立在市場化的基礎(chǔ)之上的，也就是說，征地補(bǔ)償以市場價(jià)格為基準(zhǔn)。土地征用費(fèi)相當(dāng)于土地價(jià)值，按照征用時(shí)的市場價(jià)格給足補(bǔ)償；土地賠償金是對(duì)土地權(quán)利人因征用而造成的經(jīng)濟(jì)及其他損失的補(bǔ)償。

篇9

關(guān)鍵詞：集體土地 利用制度 改革 建議

一、我國土地利用制度的總體形態(tài)

我國土地所有制分為國家所有和集體所有兩種形態(tài)，國家所有土地包括城市的土地、依法征收的土地等，主要類型是建設(shè)用地，也有占比較少的國有農(nóng)場等土地。集體所有土地包括農(nóng)村土地、城市郊區(qū)土地、自留地、自留山等，主要類型是耕地等農(nóng)用地，也包括占比較少的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等集體建設(shè)用地。我國實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，將土地分為農(nóng)用地、未利用地和建設(shè)用地，除宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施公益事業(yè)可以使用集體建設(shè)用地外，其他各類建設(shè)項(xiàng)目需依法申請(qǐng)使用國有建設(shè)用地，其取得方式包括出讓、劃撥、出租、轉(zhuǎn)讓、作價(jià)出資入股等。

二、我國土地利用制度中存在的問題

長期以來，我國在土地利用制度設(shè)計(jì)上重國有而輕集體，對(duì)集體土地特別是集體建設(shè)用地重視不夠，主要表現(xiàn)在：

（一）重國有土地開發(fā)而輕集體土地利用

我國通過物權(quán)法、土地管理法、房地產(chǎn)管理法、出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例等法律法規(guī)設(shè)計(jì)了國有土地使用權(quán)的出讓、劃撥、轉(zhuǎn)讓、抵押等使用和流轉(zhuǎn)制度，規(guī)定除宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施公益事業(yè)可以使用集體土地外，其他建設(shè)項(xiàng)目必須使用國有土地。這客觀抑制了集體土地經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮，使國有土地成為各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的必需品，推動(dòng)國有土地價(jià)格逐年升高，地王不斷涌現(xiàn)，土地收益成為政府重要財(cái)政來源和支撐。

（二）國有土地物權(quán)制度完善而集體土地物權(quán)制度缺失

對(duì)國有建設(shè)用地，物權(quán)法等規(guī)定了建設(shè)用地所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)、地役權(quán)等完備的物權(quán)制度，而對(duì)集體建設(shè)用地，雖也有物權(quán)保護(hù)內(nèi)容，但零星而不完整，表現(xiàn)在：一是用益物權(quán)中，集體建設(shè)用地只規(guī)定了宅基地使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地使用權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)，嚴(yán)格禁止房地產(chǎn)、工業(yè)商業(yè)和國家建設(shè)項(xiàng)目占用集體土地，也無出讓、劃撥、出租等多樣性供地方式規(guī)定。二是擔(dān)保物權(quán)中，除規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的廠房等建筑物設(shè)定抵押其所占用集體土地使用權(quán)同時(shí)抵押外，其他集體建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)設(shè)定抵押，從而大大限制了集體土地融資功能的發(fā)揮，限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）集體土地和國有土地之間流轉(zhuǎn)的單方面性

國家為了公共利益的需要，可以通過征收程序把集體土地變?yōu)閲宜?，但被征國有土地則不能再回轉(zhuǎn)到集體所有狀態(tài)，從而在總量上形成了國有土地逐年增加，而集體土地逐年減少的態(tài)勢(shì)。

（四）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和國有土地出讓價(jià)格比例失衡

國家在征收集體土地過程中，要對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織及失地農(nóng)民進(jìn)行征地補(bǔ)償，支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)和失地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)，而這些補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，以東營市各縣區(qū)為例，補(bǔ)償費(fèi)一般只占到土地出讓金的10%至40%左右，而像北上廣深等大城市，這一比值差距會(huì)更大，形成巨大的剪刀差。

三、對(duì)土地利用制度改革的幾點(diǎn)建議

（一）放寬集體建設(shè)用地利用的限制，逐步賦予其與國有建設(shè)用地同等權(quán)能

我國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，2015年全國農(nóng)民人均可支配收入僅占城鎮(zhèn)人均可支配收入的36.6%，農(nóng)民收入主要還是依賴傳統(tǒng)農(nóng)耕，缺少其他收入渠道。土地為財(cái)富之母，在國家嚴(yán)格規(guī)劃管控下，應(yīng)逐步賦予集體建設(shè)用地與國有土地同等的各項(xiàng)權(quán)能，探索建立集體土地出讓轉(zhuǎn)讓制度，擴(kuò)大集體建設(shè)用地使用范圍，發(fā)揮集體建設(shè)用地潛在經(jīng)濟(jì)效益，以增加土地收益在村集體和農(nóng)民收入中的比重，并規(guī)定將土地收益的一定比例用于農(nóng)村生活環(huán)境的改善和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，必將推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。

（二）擴(kuò)大和完善集體土地物權(quán)內(nèi)容和范圍

在現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地及公共設(shè)施公益事業(yè)用地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，放寬使用權(quán)范圍限制，在符合規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策前提下，允許工商業(yè)在一定條件下使用集體建設(shè)用地，并賦予除公共設(shè)施公益事業(yè)用地外的其他集體建設(shè)用地使用權(quán)擔(dān)保物權(quán)權(quán)能，以充分發(fā)揮集體土地融資擔(dān)保功能，激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

（三）嚴(yán)格限制土地征收條件，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

“為公共利益需要”征收集體土地這一規(guī)定過于原則而不具體，實(shí)踐中只要符合產(chǎn)業(yè)政策的各類工廠、加油站、寫字樓等項(xiàng)目需要使用土地的，一般都可以通過征收集體土地進(jìn)而取得土地使用權(quán)，致使“公共利益”這一概念無限放大，集體土地征收的隨意性增加，從而侵害了村集體的物權(quán)利益，因此建議在立法上采用列舉或排除式的規(guī)定，明確哪些屬于公共利益而哪些不屬于，以嚴(yán)格征地原因條件。同時(shí)，應(yīng)改革征地補(bǔ)償制度，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探索建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)、土地出讓均價(jià)等相掛鉤的機(jī)制，縮小征地補(bǔ)償費(fèi)與土地出讓收益的剪刀差，切實(shí)維護(hù)實(shí)地農(nóng)民利益。

篇10

廣東土地資源利用的特點(diǎn)

廣東地處華南沿海,人均土地資源量少､耕地后備資源不足｡改革開放的前沿省份地位以及毗鄰港澳的地理位置優(yōu)勢(shì),在給廣東帶來經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí),土地資源的開發(fā)利用也形成了自身的特點(diǎn):

一是非農(nóng)建設(shè)用地需求量大｡近幾年非農(nóng)建設(shè)占地以每年新增4000多公頃的速度增長,平均每年GDP每增長1個(gè)百分點(diǎn),需用地4140.36公頃,平均每億元固定資產(chǎn)投資需用地13.35公頃｡同時(shí),由于后備資源有限以及用地指標(biāo)難以滿足用地需求,清理閑置用地､開發(fā)整理土地工作成為彌補(bǔ)建設(shè)用地缺口､緩解用地矛盾的重要手段｡

二是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所引起的土地市場需求促進(jìn)了城鎮(zhèn)發(fā)展中的規(guī)模擴(kuò)展｡廣東從上世紀(jì)90年代開始,城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期,僅1997年～2003年間城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模就增長了620多平方公里｡

三是有形土地市場建設(shè)取得初步成效,土地資產(chǎn)的價(jià)值得以充分顯化｡1998年8月～2003年12月,全省共招標(biāo)拍賣出讓土地使用權(quán)2442宗,面積3860.8公頃,政府獲取土地收益264.5億元｡

四是外資利用土地比例居全國首位,土地成為廣東吸引外資和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的重要手段｡據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),1991年～1997年,外資企業(yè)用地占同期全省建設(shè)用地的20%以上,個(gè)別地市甚至高達(dá)70%｡2003年全省外資企業(yè)用地約占全省建設(shè)用地的25.61%｡

五是推進(jìn)土地資源的集約節(jié)約利用,有效降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地資源的依賴程度,成為實(shí)施土地資源可持續(xù)利用戰(zhàn)略的重要措施｡而在實(shí)施土地資源可持續(xù)利用戰(zhàn)略､最大限度滿足廣東用地需求的同時(shí),以農(nóng)民與基層政府沖突為表象的社會(huì)問題愈演愈烈｡近年來,廣東省農(nóng)民､上訪的數(shù)量和人數(shù)有增無減,并呈現(xiàn)出上訪頻率加快､上訪規(guī)模越來越大等特點(diǎn)｡僅2003年,省國土資源廳就受理群眾來信2512件,接待群眾來訪1086批共3324人次｡維權(quán)重點(diǎn)主要集中于失地農(nóng)民安置､補(bǔ)償､養(yǎng)老保障以及集體土地收益處置等幾大方面｡

征地矛盾擠壓農(nóng)民生存與發(fā)展空間

實(shí)施土地資源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,加快城鎮(zhèn)(市)化建設(shè)和推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是兩條重要的應(yīng)對(duì)途徑｡可是,那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快,有條件加快城鎮(zhèn)(市)化步伐的市縣,往往正是農(nóng)民與地方基層政府沖突比較頻繁,社會(huì)穩(wěn)定問題較為突出的地區(qū)｡在大規(guī)模農(nóng)轉(zhuǎn)非的過程中,沖突的導(dǎo)火索通常由征地補(bǔ)償問題點(diǎn)燃,并由于一些政策和體制等方面的多重因素而加劇｡允許農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也帶來了有關(guān)農(nóng)民權(quán)益保障的新問題,這些問題包括:

1.現(xiàn)行土地征用制度剝奪了農(nóng)民實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的權(quán)利

我國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制,根據(jù)物權(quán)法的理論,農(nóng)民集體成員應(yīng)擁有直接支配集體所有土地的權(quán)利,包括對(duì)土地的占有､使用､收益和處分權(quán)利｡當(dāng)然,“國家為了公共利益的需要,可以依照法律對(duì)土地實(shí)行征用”｡但何謂“公共利益”,不論《憲法》還是《土地管理法》都沒有明確界定｡《土地管理法》甚至還進(jìn)一步規(guī)定了“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)使用國有土地”,“依法申請(qǐng)使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體的土地”｡從而為包括非公共利益需要在內(nèi)的一切用地項(xiàng)目的征地打開了方便之門｡作為集體土地的所有者,農(nóng)民只有按照圈定的范圍拱手交出土地的權(quán)利｡在征地程序上,農(nóng)民也完全處于被動(dòng)和不平等地位,從土地征用的認(rèn)定到補(bǔ)償費(fèi)的確定和勞動(dòng)力的安置等,都是政府和用地單位說了算｡不論農(nóng)民有什么意見,生活出路問題有沒有解決,只要征地方案獲得政府部門通過,就可以實(shí)施征地行為｡《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定了“征地補(bǔ)償､安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施”｡“征地公告”實(shí)質(zhì)上成了叫農(nóng)民到指定單位辦手續(xù)的“通知書”｡在土地征用制度下,農(nóng)民所擁有的某種程度上僅剩下配合政府完成土地所有權(quán)性質(zhì)轉(zhuǎn)變手續(xù)的權(quán)利｡

2.征地和供地之間巨大的利益空間,擠壓著農(nóng)民生存和發(fā)展的空間

我國現(xiàn)行的征地制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期｡上世紀(jì)90年代初,國家雖然調(diào)整了供地政策,但實(shí)施征地卻依然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)制征地辦法｡在“滿足公共利益需要”的旗號(hào)下,農(nóng)民被排斥在公共群體之外,不僅失去了長期賴以生存的土地,還失去了對(duì)土地實(shí)際價(jià)值的收益權(quán)｡批租一塊土地,政府一次性地收取50年～70年的土地收益,給予農(nóng)民的卻是按照每畝2萬～3萬元甚至數(shù)千元的標(biāo)準(zhǔn)核算的補(bǔ)償｡一些地方土地出讓金已經(jīng)占到當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的50%以上,而農(nóng)民獲得的補(bǔ)償卻可能連新建房屋的費(fèi)用都不夠｡土地批租制的巨大利益空間,成為各級(jí)政府以各種名目“圈地”的動(dòng)力｡有資料表明,我國城鎮(zhèn)用地80%是征用農(nóng)村集體土地｡農(nóng)民從屬于農(nóng)村特定環(huán)境下的生存和發(fā)展空間在征地浪潮中逐步萎縮｡

更為嚴(yán)重的是,有些地方政府為了降低招商引資門檻,為了積累“城市經(jīng)營”所需資金,以地生財(cái),千方百計(jì)壓低征地費(fèi)用,一些被征地農(nóng)民因無一技之長在城市化快速發(fā)展的進(jìn)程中成為種田無地､就業(yè)無崗､社保無份的“三無”游民｡

3.現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的缺陷導(dǎo)致農(nóng)民土地使用權(quán)的不完整

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》,農(nóng)民擁有對(duì)所承包土地的占有､收益､處分的權(quán)利,但在現(xiàn)實(shí)生活中,很多時(shí)候農(nóng)民喪失了對(duì)自己土地的處分權(quán)｡地做什么用,種什么,都要受到政府的制約,農(nóng)民不能自行改變自己的土地用途｡而政府改變農(nóng)民的土地用途,有借助于市場調(diào)節(jié)手段完成的,但更多的是通過行政手段強(qiáng)制進(jìn)行的｡

土地利用總體規(guī)劃是各級(jí)政府部門管地､用地的主要依據(jù),在落實(shí)規(guī)劃的旗號(hào)下,農(nóng)民往往失去了與政府平等對(duì)話､為自己的土地討價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)和平臺(tái)｡目前大力推行的農(nóng)村居民聚居點(diǎn)和中心村建設(shè),涉及大量的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)和用途改變,從形式上看雷同于土地的征用但不是征用,農(nóng)民在交出土地使用權(quán)的同時(shí)無從要求失地補(bǔ)償｡而從規(guī)劃角度看,農(nóng)民可以要求土地置換和交易,只是沒有相應(yīng)的法律支持｡

對(duì)宅基地的使用權(quán)是現(xiàn)行農(nóng)村集體所有制下真正落實(shí)到農(nóng)民個(gè)體手中的使用權(quán)｡在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)民通過房屋出租獲得的收益很大程度上彌補(bǔ)了征地補(bǔ)償?shù)牟蛔?#65377;《廣東省農(nóng)村集體建設(shè)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定了“集體建設(shè)用地上的建筑物及其他附著物轉(zhuǎn)讓､出租和抵押時(shí),其占用范圍內(nèi)的集體土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓､出租和抵押”,但同時(shí)又限定了“農(nóng)民宅基地不得流轉(zhuǎn)”｡農(nóng)民仍然沒有宅基地的收益､處分權(quán)｡

農(nóng)民土地權(quán)益受侵害的歷史和現(xiàn)實(shí)因素及其對(duì)策

從根本上說,農(nóng)民權(quán)益問題的主要根源在于產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)村､農(nóng)業(yè)政策以及“城鄉(xiāng)分治､一國兩策”的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)于農(nóng)民集體土地所有權(quán)性質(zhì)､農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自､國民平等待遇權(quán)的侵害｡長期以來,上自中央下至地方政府都將推進(jìn)工業(yè)化和城市化作為實(shí)現(xiàn)我國現(xiàn)代化的主要?jiǎng)恿?制定的有關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策和綱領(lǐng)性文件也大都是圍繞著工業(yè)化和城市化兩個(gè)中心議題｡各級(jí)地方政府在此社會(huì)背景下形成的發(fā)展觀和管理理念對(duì)農(nóng)村､農(nóng)業(yè)､農(nóng)民的輕視才是造成對(duì)農(nóng)民權(quán)益侵害的根本性原因｡除此之外還包括:

現(xiàn)行政策法規(guī)仍帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩,與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重脫節(jié)｡土地管理法規(guī)定,征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償｡其中,占補(bǔ)償費(fèi)用大頭的“土地補(bǔ)償費(fèi)”和“安置補(bǔ)助費(fèi)”標(biāo)準(zhǔn)分別為“該耕地被征收前三年評(píng)價(jià)年產(chǎn)值的六至十倍”､“該耕地被征收前三年評(píng)價(jià)年產(chǎn)值的四至六倍……但是,每公頃的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),最高不得超過被征收前三年評(píng)價(jià)年產(chǎn)值的十五倍｡”按照此規(guī)定,農(nóng)民在土地被征收后得到的補(bǔ)償費(fèi)用是個(gè)相對(duì)固定的數(shù)額,與土地進(jìn)入市場后所獲得的收益沒有任何關(guān)系,農(nóng)民無法從土地的市場增值中獲取應(yīng)有的收益｡

土地對(duì)于農(nóng)民而言,不僅是生產(chǎn)經(jīng)營的基礎(chǔ),更具有保障功能和依附功能｡但現(xiàn)行的政策法規(guī)對(duì)于被征地農(nóng)民社會(huì)保障問題卻沒有相應(yīng)的規(guī)定｡農(nóng)民進(jìn)入城市后帶來的社會(huì)成本和生活成本以及生存､發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)的增加,只能由自己承擔(dān)｡

現(xiàn)行法律法規(guī)賦予了征地關(guān)系人不對(duì)等的權(quán)利和義務(wù)｡從政府的角度看,征地是為公共利益的需要而實(shí)行的征用｡而對(duì)農(nóng)民來說,征地則是在市場條件下對(duì)他們土地使用權(quán)進(jìn)行經(jīng)營的一種行為｡在征地行為上,現(xiàn)行的法律賦予雙方的權(quán)利､信息､利益是嚴(yán)重不對(duì)等的:①用地單位可以以政府的名義,借助國家的力量強(qiáng)行征用農(nóng)地,農(nóng)民沒有拒絕的權(quán)利,甚至連討價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)都沒有;②何時(shí)征用土地､征用范圍如何､規(guī)劃怎樣以及是否符合規(guī)劃,都沒有相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)民有事先知情或參與規(guī)劃的權(quán)利｡信息不透明,農(nóng)民往往在知曉征地方案的同時(shí),失去了應(yīng)變的機(jī)會(huì);③通常情況下,用地單位所提出的征地范圍都是區(qū)位條件相對(duì)較好的區(qū)域,現(xiàn)行的法律法規(guī)在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)卻沒有考慮區(qū)位因素,也沒有賦予農(nóng)民可以申請(qǐng)調(diào)換區(qū)位條件相當(dāng)?shù)牡貕K或以區(qū)位條件論價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋?quán)利｡

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的不健全和滯后,以及相關(guān)政策法規(guī)間的沖突,影響農(nóng)民產(chǎn)權(quán)主體作用的體現(xiàn)｡《土地管理法》雖然對(duì)所有權(quán)歸屬作了原則規(guī)定,但由于我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記立法的滯后以及權(quán)能的殘缺,農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)主體地位并沒有得到真正明確,農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)主體資格難以在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中得到充分的體現(xiàn)｡現(xiàn)實(shí)中以行政手段替代產(chǎn)權(quán)人行使土地權(quán)利的現(xiàn)象比較普遍｡在土地所有權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)移的過程中,產(chǎn)權(quán)人的利益難以真正得到法律保護(hù)｡

2005年10月1日,《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》正式頒布實(shí)施,從發(fā)展的眼光看,這是順應(yīng)民心的好事,有利于保障農(nóng)民集體的土地收益和建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制｡但合法流轉(zhuǎn)的前提是土地確權(quán)和使用權(quán)登記的完成｡目前,我國對(duì)于集體土地管理尚無比較完整､規(guī)范的法規(guī)｡就廣東而言,一些地市的集體土地所有權(quán)的登記發(fā)證工作基本完成,但全省范圍內(nèi)使用權(quán)登記尚未啟動(dòng)｡不完成法定的登記程序,農(nóng)民對(duì)土地的承包權(quán)､使用權(quán)就無法得到法律保護(hù)｡另外,當(dāng)根據(jù)這個(gè)管理辦法規(guī)定進(jìn)行集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)的雙方發(fā)生矛盾或問題上訴法院,而法院根據(jù)《土地管理法》第63條規(guī)定進(jìn)行裁決,農(nóng)民將很難保障流轉(zhuǎn)的權(quán)益｡