導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇非營(yíng)利組織法律法規(guī)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

【Keywords】non-profit organization； accounting management； financial management； problems； countermeasures

【中圖分類(lèi)號(hào)】F810.6 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1673-1069（2017）05-0043-02

1 基于非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)管理存在問(wèn)題的分析

1.1 資金來(lái)源形式單一且資金短缺

在我國(guó)的非營(yíng)利組織中，他們的營(yíng)業(yè)性收入在總收入中所占比重很小，大部分的收入來(lái)源是政府提供的財(cái)政撥款、補(bǔ)貼以及會(huì)費(fèi)收入，這就造成了非營(yíng)利性組織在資金方面主要需要依靠政府和其他部門(mén)的扶持，從而影響其發(fā)展壯大。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，地方政府逐漸減少對(duì)非營(yíng)利性組織的資金扶持和補(bǔ)貼，非營(yíng)利組織必須要想辦法另辟蹊徑，僅僅靠政府的補(bǔ)貼是難以維持其生存與發(fā)展的。

1.2財(cái)務(wù)管理制度不完善

當(dāng)前我國(guó)的非營(yíng)利組織規(guī)模都比較小，員工人數(shù)較少，這就造成不少組織在崗位分工上不明確，不能做到各司其職，有些非營(yíng)利組織甚至根本沒(méi)有建立內(nèi)部牽制制度，時(shí)常出現(xiàn)會(huì)計(jì)崗位兼任的現(xiàn)象。

有的組織雖然建有規(guī)章制度，但落實(shí)不到位，不考核，形同虛設(shè)，非營(yíng)利組織內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及會(huì)計(jì)工作本身均處于監(jiān)督無(wú)力狀態(tài)，導(dǎo)致財(cái)務(wù)監(jiān)管失效，會(huì)計(jì)信息的失真，甚至產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)腐敗。

1.3 資金有效利用率低

在我國(guó)的非營(yíng)利組織，尤其是公立的非營(yíng)利組織中，資金的有效利用率比較低，這個(gè)問(wèn)題的存在比較普遍，從而造成我國(guó)不少的非營(yíng)利性組織在費(fèi)用支出這方面不夠重視，認(rèn)為只要能夠保證組織正常業(yè)務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展，完成組織的社會(huì)使命，不必過(guò)多考慮資金的有效使用、資本成本、投資組合以及現(xiàn)金流量等因素，，造成寶貴資源的大量浪費(fèi)。

1.4 缺乏績(jī)效評(píng)估，權(quán)責(zé)不分明

在企業(yè)財(cái)務(wù)中，利潤(rùn)指標(biāo)能為衡量企業(yè)績(jī)效提供標(biāo)準(zhǔn)，為企業(yè)提供量化分析的方法，使企業(yè)的分權(quán)管理成為可能，便于進(jìn)行不同組織之間比較。然而，非營(yíng)利組織的公益性決定了利潤(rùn)不是其追求的目標(biāo)，社會(huì)效益才是衡量組織業(yè)績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)。因而非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)中通常并不重視利潤(rùn)這一指標(biāo)，這就增加了對(duì)一個(gè)組織進(jìn)行績(jī)效的評(píng)估的難度。

2 非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)管理存在問(wèn)題的解決對(duì)策

2.1 對(duì)會(huì)計(jì)報(bào)表規(guī)則做出完善

目前，非營(yíng)利組織和營(yíng)利組織一樣，只出具三個(gè)報(bào)表，這不足以滿(mǎn)足非營(yíng)利組織的需要。建議借鑒其他國(guó)家，如美國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織的特殊要求，出具費(fèi)用一覽表。其主要功能是向潛在的社會(huì)捐助者提供其業(yè)務(wù)活動(dòng)成本占其總成本的比例。有助于非營(yíng)利組織提高效率，減少其管理、籌資及其他費(fèi)用， 專(zhuān)注于服務(wù)社會(huì)。

2.2 健全非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理制度，規(guī)范財(cái)務(wù)管理內(nèi)容體系

從外部法律法規(guī)環(huán)境看，要加強(qiáng)我國(guó)非營(yíng)利組織法律法規(guī)建設(shè)，增強(qiáng)我國(guó)非營(yíng)利組織法律規(guī)范的可操作性。在制定經(jīng)濟(jì)管理法規(guī)時(shí)，應(yīng)注重相關(guān)條例的可操作性，并盡可能制定得詳細(xì)、具體，為這些法律法規(guī)在具體實(shí)施過(guò)程中最大發(fā)揮其教育懲戒作用提供強(qiáng)有力的保障?；谶@些基礎(chǔ)要素，需要在法律法規(guī)上，做好配套完善工作，另外對(duì)非營(yíng)利組織規(guī)章制度進(jìn)行制定時(shí)，需要對(duì)國(guó)家現(xiàn)有法律法規(guī)做到遵守，同時(shí)做好銜接工作。

針對(duì)非營(yíng)利組織內(nèi)部存在的財(cái)務(wù)環(huán)境問(wèn)題，需要完成組織內(nèi)部可持續(xù)發(fā)展財(cái)務(wù)規(guī)范的制定工作，包含如何提升自創(chuàng)收入、如何設(shè)計(jì)支出結(jié)構(gòu)、為何提升財(cái)務(wù)收支透明度等。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)對(duì)非營(yíng)利組織行政支出占據(jù)總支出比重進(jìn)行控制，并把支出的部分，重點(diǎn)放在對(duì)自身能力的建設(shè)上，從而使自身經(jīng)營(yíng)與管理的能力得到提升，做好對(duì)資金的有效利用。在對(duì)非營(yíng)利組織支出實(shí)施監(jiān)督時(shí)，需要結(jié)合國(guó)家相關(guān)規(guī)定來(lái)開(kāi)展[1]。

2.3 加強(qiáng)非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理監(jiān)管力度，提高社會(huì)公信力

非營(yíng)利組織生存和發(fā)展的動(dòng)力主要源于社會(huì)的信任與支持，統(tǒng)括的來(lái)說(shuō)，便是社會(huì)公信力，其對(duì)于非營(yíng)利組織的績(jī)效有最大的影響作用。非營(yíng)利組織的績(jī)效和成果非常重要。受到公信力的影響，使得非營(yíng)利組織管理者，需在公共信任的方向上，來(lái)開(kāi)展工作，制定策略。

同時(shí)，受到公信力的影響，這些組織在行動(dòng)之前，也需要完成對(duì)計(jì)劃的制定，并按照計(jì)劃來(lái)開(kāi)展工作，同時(shí)要對(duì)利益相關(guān)方及其訴求做出考慮，進(jìn)而根據(jù)各方目標(biāo)來(lái)完成對(duì)統(tǒng)一目標(biāo)的構(gòu)建過(guò)程。非營(yíng)利組織社會(huì)公信力的提高依賴(lài)社會(huì)監(jiān)督本身。

我國(guó)尚未建立完善的非營(yíng)利組織社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。美國(guó)社會(huì)有三大善款社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu) BBB Wise Giving Alliance， Charity Navigator， Charity Watch. 政府可以適當(dāng)鼓勵(lì)促進(jìn)我國(guó)社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成長(zhǎng)。同時(shí)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)必需透明，負(fù)責(zé)。

2.4 構(gòu)建財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化非營(yíng)利組織審計(jì)工作

需要加大政府有關(guān)部門(mén)的監(jiān)管力度。

一是工商部門(mén)要切實(shí)行使其權(quán)力，加強(qiáng)監(jiān)管。嚴(yán)格審批民間非營(yíng)利組織的設(shè)立過(guò)程。根據(jù)設(shè)立民間非營(yíng)利組織法定條件，對(duì)從業(yè)人員、場(chǎng)地以及投入資金等方面進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。

二是物價(jià)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利性組織的監(jiān)管。應(yīng)由真正的社會(huì)中介專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)核實(shí)民間非營(yíng)利組織的業(yè)務(wù)成本，上報(bào)物價(jià)部門(mén)，并接受物價(jià)部門(mén)的監(jiān)督管理。在保證成本準(zhǔn)確性的基礎(chǔ)上，根據(jù)“略有贏余”的原則審批民間非營(yíng)利組織的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并切實(shí)檢查落實(shí)。

三是加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)監(jiān)管。?Υ右擋蘋(píng)崛嗽弊ㄒ底矢窠?行檢查、對(duì)財(cái)務(wù)部門(mén)日常會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理進(jìn)行監(jiān)督檢查、對(duì)單位負(fù)責(zé)人執(zhí)行會(huì)計(jì)法情況進(jìn)行檢查。

篇2

關(guān)鍵詞：非營(yíng)利組織；財(cái)務(wù)透明度；信息披露

中圖分類(lèi)號(hào)：F234.4　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1003－7217(2008)04－0073－04

全面小康社會(huì)與和諧社會(huì)的建設(shè)，需要大力培育和發(fā)展非營(yíng)利組織。然而，我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展面臨著許多制約因素，其中非營(yíng)利組織公眾信任度不高導(dǎo)致其籌資困難的問(wèn)題尤為嚴(yán)重。產(chǎn)生這些問(wèn)題的一個(gè)重要原因是非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)不透明。在財(cái)務(wù)不透明的運(yùn)作環(huán)境中，一些非營(yíng)利組織運(yùn)營(yíng)不規(guī)范、財(cái)務(wù)操作混亂，直至做出嚴(yán)重的敗德行為，這不僅直接影響到非營(yíng)利組織當(dāng)期的籌資效果，更降低了非營(yíng)利組織的公眾信任度，從而影響非營(yíng)利組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，構(gòu)建非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)透明度提升機(jī)制，研究如何提升非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)透明度，實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利組織的良性發(fā)展，不僅具有重大的理論價(jià)值，而且具有重大的實(shí)踐意義。

一、現(xiàn)實(shí)考察：非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)透明度提升機(jī)制構(gòu)建的路徑選擇

構(gòu)建非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)透明度提升機(jī)制，首先必須考察非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)透明度現(xiàn)實(shí)，以選擇財(cái)務(wù)透明度提升機(jī)制的構(gòu)建路徑。

自1997年以來(lái)，財(cái)政部陸續(xù)制定頒布了《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》以及有關(guān)特殊行業(yè)會(huì)計(jì)制度，2004年財(cái)政部又頒布了《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》。已頒布的相關(guān)會(huì)計(jì)制度對(duì)非營(yíng)利組織公開(kāi)其財(cái)務(wù)狀況提出了一定的要求。但是，制度的制定只是在表面上解決了財(cái)務(wù)透明度“有法可依”的問(wèn)題，還有很多非營(yíng)利組織并沒(méi)有做到“有法必依”。為社會(huì)公眾實(shí)現(xiàn)知情權(quán)而公開(kāi)披露其財(cái)務(wù)狀況對(duì)于許多非營(yíng)利組織來(lái)說(shuō)似乎是一種單方面的“恩賜”行為，而不是法定的義務(wù)和責(zé)任。與此相聯(lián)系，提升財(cái)務(wù)透明度也就不被認(rèn)為是非營(yíng)利組織的份內(nèi)職責(zé)，而成了非營(yíng)利組織的一種權(quán)利。財(cái)務(wù)信息公開(kāi)的主動(dòng)權(quán)掌握在非營(yíng)利組織自己的手中，公開(kāi)什么，公開(kāi)到什么程度，什么時(shí)候公開(kāi)，對(duì)什么人公開(kāi)等，很大程度上決定于非營(yíng)利組織，社會(huì)公眾對(duì)此缺乏請(qǐng)求權(quán)和強(qiáng)制公開(kāi)的權(quán)利。同時(shí)，規(guī)范公立非營(yíng)利組織即事業(yè)單位的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與制度都制定于上世紀(jì)末，許多方面已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求；新的《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》在實(shí)際執(zhí)行中財(cái)務(wù)披露質(zhì)量難盡如人意。不少非營(yíng)利組織對(duì)組織資金的投向及其資金使用效率等社會(huì)公眾極為重視的信息披露不盡詳實(shí)；很多非營(yíng)利組織只有簡(jiǎn)單的簿記會(huì)計(jì)，不能提供預(yù)測(cè)、決策、預(yù)算、控制、分析和考核方面的有用信息，財(cái)務(wù)報(bào)表附注和相關(guān)說(shuō)明內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，沒(méi)有融入更多的財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)信息。

我國(guó)非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)透明度低，主要源于財(cái)務(wù)透明度衡量標(biāo)準(zhǔn)缺失、財(cái)務(wù)信息披露方式單一、缺乏有力監(jiān)管、法規(guī)制度不健全。非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)透明度提升機(jī)制構(gòu)建路徑選擇應(yīng)當(dāng)基于這一現(xiàn)實(shí)。首先，提高財(cái)務(wù)透明度需要制定良好的透明度標(biāo)準(zhǔn)，否則，財(cái)務(wù)透明更多的是幻想而不是現(xiàn)實(shí)。相關(guān)部門(mén)忽視透明度標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)，從而為財(cái)務(wù)不透明提供了醞釀與發(fā)生的土壤，透明度標(biāo)準(zhǔn)的建立已迫在眉睫。其次，財(cái)務(wù)透明度要求保證公眾對(duì)財(cái)務(wù)信息的可獲得性。目前，我國(guó)非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)信息披露方式過(guò)于單一，財(cái)務(wù)信息難以獲取，非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)信息基本處于封閉狀態(tài)，大量財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)報(bào)告和分析以?xún)?nèi)部文件形式出現(xiàn)而沒(méi)有公開(kāi)。只有社會(huì)公眾能通過(guò)多種渠道方便地獲取財(cái)務(wù)信息并進(jìn)行分析以便評(píng)價(jià)非營(yíng)利組織公共受托責(zé)任履行情況，財(cái)務(wù)透明度才能得到最大程度的實(shí)現(xiàn)。再次，非營(yíng)利組織所運(yùn)作資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)是特殊的公益產(chǎn)權(quán)，它來(lái)源于社會(huì)并用之于社會(huì)，運(yùn)作管理要接受社會(huì)監(jiān)管。近年來(lái)頻頻出現(xiàn)的公益腐敗現(xiàn)象，反映出我國(guó)非營(yíng)利組織沒(méi)有一個(gè)嚴(yán)格規(guī)范的監(jiān)管環(huán)境。非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)沒(méi)有強(qiáng)有力的審計(jì)制度進(jìn)行規(guī)范，僅靠會(huì)計(jì)制度來(lái)規(guī)范其財(cái)務(wù)信息披露，維持非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)透明度是不夠的。最后，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)日益全球化，透明度問(wèn)題將越來(lái)越多地交由法律法規(guī)制度的力量去解決。財(cái)務(wù)信息披露與法律責(zé)任之間存在非常強(qiáng)的相關(guān)性。我國(guó)非營(yíng)利組織法律法規(guī)制度還處于起步階段，存在諸多的缺陷和不足。同時(shí)，法律監(jiān)督機(jī)制不完善，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。健全法律法規(guī)制度是目前我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題，也是提升非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)透明度的內(nèi)在邏輯要求。

二、透明度標(biāo)準(zhǔn)制定：非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)透明度提升的前提

構(gòu)建非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)透明度提升機(jī)制是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的工作，必須從非營(yíng)利組織發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，科學(xué)設(shè)計(jì)與周密考慮，并做出新的制度安排。制定非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)透明度標(biāo)準(zhǔn)，解決“透明什么”的問(wèn)題，是非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)透明度提升的前提。

在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)理論體系中，需要公開(kāi)什么信息在很大程度上是由一定會(huì)計(jì)環(huán)境下的會(huì)計(jì)目標(biāo)決定的。因此，非營(yíng)利組織的會(huì)計(jì)目標(biāo)對(duì)透明度標(biāo)準(zhǔn)制定起著決定性作用。會(huì)計(jì)界關(guān)于會(huì)計(jì)目標(biāo)在理論上有兩個(gè)基本流派：一是受托責(zé)任學(xué)派；二是決策有用學(xué)派。受托責(zé)任學(xué)派認(rèn)為，會(huì)計(jì)目標(biāo)應(yīng)該是反映受托者對(duì)受托責(zé)任的履行情況；決策有用學(xué)派認(rèn)為，會(huì)計(jì)的基本目標(biāo)是向各類(lèi)信息用戶(hù)提供相關(guān)可靠的財(cái)務(wù)信息，以便他們進(jìn)行合理的經(jīng)濟(jì)決策。我們認(rèn)為，非營(yíng)利組織的會(huì)計(jì)目標(biāo)更應(yīng)側(cè)重于反映受托責(zé)任。由于非營(yíng)利定位，非營(yíng)利組織通常不能自我維持，得有賴(lài)于資財(cái)供給者的持續(xù)資助，隨之，非營(yíng)利組織與資財(cái)供給者之間會(huì)出現(xiàn)一種對(duì)企業(yè)而言更為直接的受托責(zé)任關(guān)系。而會(huì)計(jì)信息的提供，則是反映其受托責(zé)任完成情況的基本手段Ⅲ。大部分信息使用者需要財(cái)務(wù)信息更多的是為了對(duì)非營(yíng)利組織管理當(dāng)局的受托責(zé)任及受托業(yè)績(jī)做出合理考核和分析評(píng)價(jià)。以反映受托責(zé)任為會(huì)計(jì)目標(biāo)將有助于制定出更加符合理論邏輯的透明度標(biāo)準(zhǔn)，從而使非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)透明度得到更有力的保障。

透明度高的信息必須有足夠的信息含量。要提升財(cái)務(wù)透明度首先應(yīng)當(dāng)研究財(cái)務(wù)信息披露的數(shù)量問(wèn)題，制定透明度的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。為滿(mǎn)足信息使用者的需求和全面反映組織的財(cái)務(wù)狀況，非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)信息披露從數(shù)量上應(yīng)滿(mǎn)足以下要求：第一，充分披露。非營(yíng)利組織與企業(yè)和政府不同，它不擁有企業(yè)的商業(yè)秘密，也不涉及國(guó)家的安全機(jī)密，完全可以比企業(yè)和政府更充分地披露財(cái)務(wù)信息。充分披露要求非營(yíng)利組織如實(shí)地反映非營(yíng)利組織與外部使用者相關(guān)的財(cái)務(wù)信息，不能有任何人為隱瞞和遺漏。第二，持續(xù)披露。持續(xù)披露要求非營(yíng)利組織定期向社會(huì)公眾公開(kāi)披露有關(guān)財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)營(yíng)狀況等報(bào)告，提供組織在一定期間內(nèi)的績(jī)效信息。第三，有限度地?cái)U(kuò)展披露。之所以是“有限度”主要是并不主張信息越多越好，這樣會(huì)導(dǎo)致增加不必要的成本。“擴(kuò)展披露”主要是指財(cái)務(wù)分析信息和非財(cái)務(wù)信息的擴(kuò)展披露。

不是所有的社會(huì)公眾都能夠如同專(zhuān)業(yè)人士一樣完成較高質(zhì)量的分析過(guò)程，擴(kuò)展披露財(cái)務(wù)分析信息對(duì)提高財(cái)務(wù)透明度相當(dāng)有益。非財(cái)務(wù)信息的擴(kuò)展披露有助于社會(huì)公眾了解非營(yíng)利組織所提供的服務(wù)以及提供服務(wù)的效率與效果，彌補(bǔ)財(cái)務(wù)信息的不足。

透明度有兩種解釋?zhuān)M義的解釋把透明度同充分披露視為同義語(yǔ)；廣義的理解，則將之視同高質(zhì)量的全部含義。透明度是一個(gè)含義廣泛、要求很高的質(zhì)量概念。表面上看，所謂透明，似乎只要充分披露就可以了。其實(shí)，披露本身并不必然導(dǎo)致透明，為實(shí)現(xiàn)透明，必須提供及時(shí)、準(zhǔn)確、相關(guān)和充分的定性和定量信息披露。透明度高的信息應(yīng)當(dāng)是高質(zhì)量的信息，必須有足夠有用的信息含量。制定透明度數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，還需要制定透明度的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。理論分析表明，非營(yíng)利組織的契約性質(zhì)與企業(yè)的契約模型在很多方面具有共性特征，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量特征通常都覆蓋企業(yè)和非營(yíng)利組織。非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)信息披露應(yīng)盡量滿(mǎn)足以下標(biāo)準(zhǔn)：第一，及時(shí)性。財(cái)務(wù)信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)提供。第二，可靠性。財(cái)務(wù)信息應(yīng)當(dāng)能如實(shí)反映其理當(dāng)反映的業(yè)務(wù)或事項(xiàng)，并在傳遞給使用者之后能充分反映其受托責(zé)任。第三，可理解性。財(cái)務(wù)信息必須以清楚簡(jiǎn)潔的方式表達(dá)，讓使用者可以理解。第四，可比性。同一非營(yíng)利組織應(yīng)當(dāng)對(duì)不同時(shí)間的所有相似交易和事項(xiàng)使用相同的會(huì)計(jì)原則或報(bào)告方法，如果有變化，應(yīng)披露變化的性質(zhì)和理由；結(jié)構(gòu)相似的非營(yíng)利組織對(duì)所有相似交易和事項(xiàng)應(yīng)使用相同或相似的會(huì)計(jì)原則或報(bào)告方法。從而便于使用者通過(guò)比較做出評(píng)價(jià)和決策。非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)信息還應(yīng)盡量和企業(yè)財(cái)務(wù)信息具有可比性，否則有可能對(duì)非營(yíng)利組織活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性和效率性評(píng)價(jià)喪失市場(chǎng)價(jià)格基礎(chǔ)。

三、網(wǎng)路披露：非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)透明度提升的技術(shù)支撐

以什么技術(shù)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)透明是非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)透明度提升機(jī)制中一個(gè)必不可少的部分，這一問(wèn)題的研究，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代以及在非營(yíng)利組織沒(méi)有財(cái)務(wù)報(bào)告公開(kāi)傳統(tǒng)的我國(guó)尤其具有現(xiàn)實(shí)意義。

財(cái)務(wù)透明技術(shù)方式牽涉到兩個(gè)方面的問(wèn)題：非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)信息披露必須借助于一定的載體和方式，才能為社會(huì)公眾所知曉；社會(huì)公眾要通過(guò)一定方式獲取非營(yíng)利組織披露的相關(guān)信息。目前，我國(guó)非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)信息披露方式主要有兩種類(lèi)型，即以書(shū)面報(bào)告為載體的傳統(tǒng)披露方式和以網(wǎng)絡(luò)報(bào)告為載體通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)披露的網(wǎng)路披露方式?，F(xiàn)行信息披露的主流方式是書(shū)面報(bào)告，這種選擇有其現(xiàn)實(shí)理由。首先，它的披露成本較低；其次，通過(guò)印刷術(shù)傳播現(xiàn)行的文本式和表格式報(bào)告清晰、準(zhǔn)確、保真度高，而且符合人們通過(guò)紙張閱讀獲取信息的習(xí)慣。但這種方式有它固有的缺陷，書(shū)面報(bào)告信息載量有限而且不利于社會(huì)公眾廣泛并及時(shí)地接觸到這些信息，從而影響到非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)透明度。信息技術(shù)、信息網(wǎng)絡(luò)化為非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)信息披露方式的創(chuàng)新提供了技術(shù)支持。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代以光纖作為主要傳輸介質(zhì)，可以快速傳輸數(shù)據(jù)、文字等內(nèi)容，額外信息的邊際成本幾乎為零，成本將不再成為財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)容擴(kuò)充的主要瓶頸。信息使用者只要點(diǎn)擊鼠標(biāo)，即可獲取有關(guān)信息。財(cái)務(wù)信息的網(wǎng)路披露，既可以發(fā)揮電子媒體時(shí)效性強(qiáng)、容量大的特點(diǎn)，又可以解決以往信息使用者查閱信息不便的困難。

當(dāng)今社會(huì)高度發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)為非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)透明度的提升創(chuàng)造了良好的條件。非營(yíng)利組織在保持傳統(tǒng)的以書(shū)面報(bào)告為載體的披露方式下，應(yīng)建立以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐的財(cái)務(wù)信息公開(kāi)披露制度：首先，制定非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)信息公開(kāi)披露的制度規(guī)范，約束財(cái)務(wù)信息公開(kāi)和報(bào)告行為，使財(cái)務(wù)信息成為可以獲得的公開(kāi)信息；其次，建立一個(gè)可在監(jiān)管部門(mén)控制下的服務(wù)性財(cái)務(wù)報(bào)告網(wǎng)站作為非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)信息公開(kāi)的渠道；再次，建立非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，并予以公開(kāi)；最后，開(kāi)辟非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)信息討論區(qū)，允許公眾公開(kāi)發(fā)表質(zhì)問(wèn)和研究報(bào)告。非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)信息公開(kāi)披露制度將使網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù)報(bào)告接受來(lái)自社會(huì)公眾的廣泛監(jiān)督，從而提升財(cái)務(wù)透明度。

四、審計(jì)制度設(shè)計(jì)：非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)透明度提升的效果監(jiān)測(cè)

最好的透明度標(biāo)準(zhǔn)也可能因?yàn)闆](méi)有外界約束而不被遵行，而且對(duì)財(cái)務(wù)透明度情況進(jìn)行判斷本來(lái)就是非營(yíng)利組織外界各方的權(quán)利。因此，設(shè)計(jì)針對(duì)非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)透明度標(biāo)準(zhǔn)遵行情況的審計(jì)制度，監(jiān)測(cè)非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)“透明得怎樣”，是透明度提升機(jī)制中的又一關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

德國(guó)的非營(yíng)利組織每年要向財(cái)政部門(mén)提交詳細(xì)的表格和財(cái)務(wù)報(bào)告，財(cái)政部門(mén)每三年進(jìn)行一次財(cái)務(wù)檢查，以確保該組織遵守其章程所規(guī)定的非營(yíng)利性原則。日本《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》規(guī)定，政府主管機(jī)關(guān)有充分理由懷疑特定非營(yíng)利活動(dòng)法人違反了法律、法規(guī)的，可以要求該特定非營(yíng)利活動(dòng)法人就業(yè)務(wù)活動(dòng)狀況或者財(cái)產(chǎn)狀況提交報(bào)告，也可以派遣政府主管機(jī)關(guān)的官員進(jìn)入該特定非營(yíng)利活動(dòng)法人的事務(wù)所或者場(chǎng)所，并檢查其業(yè)務(wù)活動(dòng)狀況、財(cái)務(wù)狀況或者賬簿、文件和其他資料。在美國(guó)，負(fù)責(zé)監(jiān)督非營(yíng)利組織的政府部門(mén)是國(guó)稅局。國(guó)稅局每年會(huì)抽查或?qū)σ恍┲攸c(diǎn)的非營(yíng)利組織進(jìn)行審計(jì)，對(duì)嚴(yán)重違反規(guī)定的組織將取消他們的免稅資格。為嚴(yán)格規(guī)范非營(yíng)利組織的審計(jì)工作，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，建議建立財(cái)務(wù)報(bào)告三審制度。所謂“三審”是分別由三類(lèi)機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行審計(jì)，即非營(yíng)利組織編制出來(lái)的財(cái)務(wù)報(bào)告經(jīng)由組織內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)的“一審”、會(huì)計(jì)師事務(wù)所的“二審”后，最后再由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)?！耙粚彙庇蓛?nèi)部審計(jì)委員會(huì)來(lái)完成可以發(fā)揮組織自我控制的能力，進(jìn)行自我評(píng)價(jià)；“二審”由獨(dú)立于組織的會(huì)計(jì)師事務(wù)所來(lái)執(zhí)行，可以確保工作獨(dú)立，避免實(shí)質(zhì)的或明顯的利害沖突，具有較高的可信度；“三審”由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行抽查審計(jì)。與其對(duì)每一個(gè)非營(yíng)利組織的方方面面都進(jìn)行實(shí)際上做不到的全面審計(jì)，還不如進(jìn)行隨機(jī)抽查審計(jì)并對(duì)重點(diǎn)的非營(yíng)利組織(如一些有違規(guī)前科的組織、一些規(guī)模較大的組織特別是大的基金會(huì)，或有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的組織)進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)經(jīng)勸告不改者進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰，甚至取消其免稅資格。在審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)人員除了關(guān)注財(cái)務(wù)報(bào)表的披露是否符合規(guī)定外，還應(yīng)對(duì)以下方面進(jìn)行重點(diǎn)審查：營(yíng)利賬簿非營(yíng)利賬簿是否分立；資金使用是否符合章程；財(cái)產(chǎn)投資是否合理；對(duì)管理人員和員工所支付的報(bào)酬是否合理。

五、法律法規(guī)完善：非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)透明度提升的根本保障

財(cái)務(wù)透明度的提升離不開(kāi)相應(yīng)法律法規(guī)的支持。通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)的完善來(lái)形成非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)不透明的法律責(zé)任追究和懲戒機(jī)制，才能從根本上保障財(cái)務(wù)透明度，最終建立一套完整的財(cái)務(wù)透明度提升機(jī)制。

篇3

關(guān)鍵詞 草根性公益組織 發(fā)展 問(wèn)題 措施

中圖分類(lèi)號(hào)：D90l 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

草根性的公益組織屬于非營(yíng)利組織的一部分，在發(fā)展的過(guò)程中面臨了許多的問(wèn)題，不僅缺乏資金的支持，而且受到了政府的控制，從而制約了自身的發(fā)展，并且該組織內(nèi)部的成員缺乏資金來(lái)源，無(wú)法維持生活，這些問(wèn)題都阻礙了草根性公益組織的發(fā)展和壯大。

一、草根性公益組織普遍遵循的做法

（一）重視立法規(guī)范。

現(xiàn)代的民主政治一直在提倡建立法治國(guó)家和法治政府，所以許多的國(guó)家和地區(qū)都用立法的方式對(duì)政府以及一些公益組織的職權(quán)等進(jìn)行確立。在1998年12月份的時(shí)候，日本政府頒布了《特定非營(yíng)利法》它的實(shí)施主要是為了促進(jìn)公益組織的發(fā)展，后來(lái)又在02年的時(shí)候?qū)ζ溥M(jìn)行了修改，主要修改了幾個(gè)方面首先簡(jiǎn)化了團(tuán)體的登記手續(xù)，并且也把公益組織能夠活動(dòng)的范圍擴(kuò)大了，由原來(lái)的11個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大到了17個(gè)領(lǐng)域，并且也實(shí)現(xiàn)了了社會(huì)對(duì)公益組織活動(dòng)的監(jiān)督。由此看來(lái)如果立法健全，政府對(duì)公益組織管理起來(lái)也會(huì)非常的方便，此外我們公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)也有了保障，健全的立法方便了公益組織依據(jù)法律開(kāi)展一些活動(dòng)，從而促進(jìn)了公益組織的發(fā)展。

（二）突出政府支持。

事實(shí)證明，民間的一些公益組織可以起到為社會(huì)分憂(yōu)解難的作用，所以在許多的國(guó)家和地區(qū)針對(duì)公益組織的成立和發(fā)展問(wèn)題都是持支持態(tài)度的，在法律的規(guī)定下，政府可以行使監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)，所以一般情況下政府不會(huì)去干涉民間組織的內(nèi)部事宜，只是遵循法律的規(guī)定行使它的監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)，民間的一些公益組織的合法權(quán)利得到了政府的支持。此外政府還給予了它們資金方面的支持，主要表現(xiàn)有三個(gè)方面，政府直接給它們注資，在稅收方面給它們相應(yīng)的優(yōu)惠以及政府采購(gòu)的方法等等?？梢?jiàn)，非營(yíng)利組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與政府的資金支持是分不開(kāi)的。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。

有一些民間的公益組織并沒(méi)有切實(shí)的遵循組織的宗旨，對(duì)于外界捐贈(zèng)的一些錢(qián)財(cái)物品等等沒(méi)有妥善的進(jìn)行處理，針對(duì)這一現(xiàn)象許多的國(guó)家和地區(qū)都建立起了多重的監(jiān)督機(jī)制，以此來(lái)對(duì)民間的一些非營(yíng)利組織進(jìn)行監(jiān)督，讓它們依法開(kāi)展活動(dòng)。這種監(jiān)督機(jī)制主要采用的形式有三種，第一種是組織內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，民間的一些公益組織首先需要把內(nèi)部的管理機(jī)制進(jìn)行完善，讓組織內(nèi)部的成員學(xué)會(huì)自律，從而不至于出現(xiàn)問(wèn)題。第二種就是同行業(yè)之間的監(jiān)督機(jī)制，同行業(yè)之間可以互相進(jìn)行監(jiān)督，它們往往都是比較專(zhuān)業(yè)的，能夠從專(zhuān)業(yè)的角度上去看待問(wèn)題，看同行業(yè)其他的組織是否存在不合法的行為。第三種就是外界的監(jiān)督，主要是通過(guò)外界對(duì)組織的活動(dòng)進(jìn)行督促，比如政府，媒體以及捐贈(zèng)者等等。要想對(duì)公益組織的活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)督，首先要保證信息的公開(kāi)，國(guó)家和地區(qū)可以從法律上進(jìn)行規(guī)定，讓公益組織公開(kāi)一些必要的信息。

二、民間的公益組織面臨的一些問(wèn)題

從現(xiàn)實(shí)情況上來(lái)看，我國(guó)的一些民間組織存在著許多的問(wèn)題，需要我們?nèi)ソ鉀Q，這些問(wèn)題對(duì)民間組織的發(fā)展起到了一定的限制作用，概括起來(lái)主要包括兩個(gè)方面，其中一方面是內(nèi)部問(wèn)題，它可以對(duì)這些民間組織生存的空間以及發(fā)展的效果產(chǎn)生一定的影響，另一方面就是外部問(wèn)題，它會(huì)影響到整個(gè)民間組織的生存狀況以及民間組織功能的實(shí)現(xiàn)程度。但是目前我國(guó)的民間組織面臨的主要問(wèn)題還是來(lái)自外部環(huán)境的制約。

（一）法律法規(guī)存在缺陷。

這個(gè)問(wèn)題不僅影響了民間的公益組織而且對(duì)于社會(huì)上的非營(yíng)利組織都有所影響?，F(xiàn)階段我國(guó)還沒(méi)有為民間的非營(yíng)利組織設(shè)立專(zhuān)門(mén)的法律，當(dāng)然更沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)民間公益組織的法律，只有一些法律法規(guī)等與民間的公益組織相關(guān)聯(lián)。立法數(shù)量是有限的而且這些相關(guān)聯(lián)的法律更強(qiáng)調(diào)的是控制和管理，這樣一來(lái)就在一定程度上限制了民間公益組織的發(fā)展，他們很難開(kāi)展活動(dòng)。比如在現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)定中，民間的一些組織必須要在民政部門(mén)做好登記，這樣才會(huì)被政府認(rèn)可，這樣一來(lái)民間組織的活動(dòng)范圍就受到了制約。

（二）政府管理過(guò)嚴(yán)。

政府管理過(guò)嚴(yán)主要從兩個(gè)方面得以體現(xiàn)：一個(gè)是組織成立，另一個(gè)人就是組織活動(dòng)。在組織成立的時(shí)候?qū)嵭械墓芾眢w制是雙重管理體制，它不僅要限制同行業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，更要控制組織的規(guī)模，雙重管理主要包括兩個(gè)方面，一個(gè)是登記注冊(cè)管理，另一個(gè)是日常管理，分別由登記管理部門(mén)和業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)。在同一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)，如果某些非營(yíng)利組織的業(yè)務(wù)范圍比較相似的話，登記管理部門(mén)是不會(huì)批準(zhǔn)的，用這種方法來(lái)限制競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于一些民間組織設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的情況政府是不允許的，從而控制了這些組織的規(guī)模。在民間組織進(jìn)行活動(dòng)的過(guò)程中，政府會(huì)對(duì)他們進(jìn)行控制和管理，這會(huì)削弱民間組織開(kāi)展活動(dòng)的積極性，同時(shí)也限制了這些組織的發(fā)展，比如民間的公益組織要為某些緊急情況籌集資金 ，必須首先得到政府的許可才能實(shí)行，否則就會(huì)被認(rèn)為是非法行為。

（三）缺乏資金支持。

民間的公益組織在資金方面面臨的問(wèn)題主要可以概括為兩類(lèi)，一個(gè)是缺乏資金，還有一個(gè)就是資金使用不當(dāng)。國(guó)內(nèi)的一些民間組織普遍存在的問(wèn)題就是資金不足，民間的公益組織更是如此，也存在資金的困擾，造成這種情況的原因有很多，比如公眾的志愿意識(shí)不是很強(qiáng)或者是這些組織開(kāi)展的募捐活動(dòng)比較有限等等，在這其中最主要的原因還是沒(méi)有得到政府的大力扶持。并且民間的一些公益組織內(nèi)部的資金管理機(jī)制不健全，很難對(duì)資金進(jìn)行妥善的處理，雖然有相關(guān)的法律已經(jīng)規(guī)定了民間組織的資金如何使用，但在事實(shí)上只有很少的組織能夠公開(kāi)內(nèi)部的賬目，即便公布也有很多不真實(shí)的地方。

（四）缺乏相應(yīng)的人才培養(yǎng)體制。

我們民間的一些公益組織缺乏相應(yīng)的人才，也很難吸納到專(zhuān)業(yè)的人士。由于這方面的問(wèn)題，許多的民間組織不能夠開(kāi)展一些長(zhǎng)期的有效的組織活動(dòng)。這其中有一部分原因是民眾缺乏志愿精神，還有就是民間的一些公益組織沒(méi)有給內(nèi)部的成員一些資金補(bǔ)償。對(duì)于一個(gè)組織而言，如果想要得到長(zhǎng)期的發(fā)展，必須讓專(zhuān)業(yè)人士加入進(jìn)來(lái)，但是如果專(zhuān)業(yè)人士參與進(jìn)來(lái)之后不能得到任何的報(bào)酬，并且除此之外也沒(méi)有其他的收入，那么他們是很難維持生活的。正是由于這方面的原因，導(dǎo)致民間組織的許多成員沒(méi)有把組織的活動(dòng)當(dāng)成主業(yè)來(lái)做，更像是在做副業(yè)。而且對(duì)于公益組織內(nèi)部的成員也要加強(qiáng)自律意識(shí)，不要私自亂動(dòng)亂用群眾捐贈(zèng)的物品，組織內(nèi)部也要提高成員的業(yè)務(wù)能力，促進(jìn)組織的良性發(fā)展。

（五）部分公益組織運(yùn)營(yíng)效率低下。

就目前看來(lái)，民間的許多公益組織大部分的能力都不足，這受到了多方面的影響，同時(shí)民眾看到這些問(wèn)題之后也就不會(huì)對(duì)他們進(jìn)行扶持了。能力不足的問(wèn)題不僅僅是因?yàn)槭艿搅丝陀^條件的制約，同時(shí)也因?yàn)榻M織內(nèi)部的成員主觀上不夠努力，民間的公益組織在許多的方面還需要進(jìn)行改進(jìn)。

三、如何發(fā)展民間的公益組織

（一）重視立法規(guī)范。

民間的公益組織也是非營(yíng)利組織的一部分，民間的公益組織在發(fā)展過(guò)程中遇到的問(wèn)題與非營(yíng)利組織遇到的問(wèn)題是一樣的，目前我們并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律去規(guī)定公益組織的職能、地位以及活動(dòng)等，從而導(dǎo)致公益組織的活動(dòng)受到了限制。以日本為例，它們針對(duì)非營(yíng)利組織頒布了《非營(yíng)利組織法》，對(duì)非營(yíng)利組織的行為規(guī)范進(jìn)行了規(guī)定，并且也保護(hù)了非營(yíng)利組織的合法權(quán)益，這門(mén)法律的頒布可以改善非營(yíng)利組織的生存環(huán)境。在確立相關(guān)法律的時(shí)候應(yīng)該遵循一些規(guī)范，比如此門(mén)法律的立法宗旨以及取向等要跟《行政許可法》保持一致，此外還要給予民間的公益組織更寬松的發(fā)展環(huán)境，給他們更多的活動(dòng)空間，支持民間組織的成立，幫助他們發(fā)展壯大。我們現(xiàn)行的管理采用的是審批制，在立法的時(shí)候我們要把審批與備案相結(jié)合，把以前的雙重管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)閱我还芾恚郧胺菭I(yíng)利組織注冊(cè)，必須得到業(yè)務(wù)主管單位的認(rèn)可，現(xiàn)在要把這限制取消?，F(xiàn)在的限制競(jìng)爭(zhēng)，控制規(guī)模的做法也要進(jìn)行改進(jìn)，改為一般開(kāi)放，例外控制，促進(jìn)非營(yíng)利組織的發(fā)展，此外還要保證非營(yíng)利組織公開(kāi)一些必要的信息，從多方面對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，以至于其不會(huì)偏離組織的宗旨去活動(dòng)。在立法的時(shí)候一定要多給非營(yíng)利組織一些權(quán)力，幫助他們發(fā)展，與此同時(shí)，也不要忘記對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，盡可能的讓這些組織為人們?cè)旄！?/p>

（二）大力改善行政管理。

受到各方面的影響，國(guó)家目前還沒(méi)有針對(duì)非營(yíng)利組織頒布相關(guān)的法律，但是如果想要推動(dòng)非營(yíng)利組織的發(fā)展，政府在對(duì)非營(yíng)利組織的管理方面一定要改變觀念，大力改善行政管理。首先政府需要對(duì)這些非營(yíng)利組織分門(mén)別類(lèi)，區(qū)別對(duì)待，各相關(guān)的行政管理部門(mén)也要相互合作，防止在管理上出現(xiàn)漏洞。

（三）用有效行政和服務(wù)行政指導(dǎo)政府的行為。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府的管理理念是全能行政和控制行政，在現(xiàn)階段我國(guó)政府對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行管理的過(guò)程中依然受到了這些觀念的影響。政府不自覺(jué)的包攬了許多社會(huì)公益事務(wù)，并且對(duì)非營(yíng)利組織實(shí)行的做法更多的是要制約它們，并沒(méi)有充分的授權(quán)給它們，在我國(guó)通過(guò)了《行政許可法》之后，我們開(kāi)始大力的提倡有效行政和服務(wù)行政的理念，鼓勵(lì)了非營(yíng)利組織的發(fā)展，如果政府對(duì)于非營(yíng)利組織的管理放寬，那么民間的公益組織才會(huì)得到更好的發(fā)展，如果政府一時(shí)之間不能改變對(duì)非營(yíng)利組織的管理觀念，那么政府可以首先針對(duì)民間公益組織的管理轉(zhuǎn)變一下看法。民間的公益組織能夠?yàn)橐恍┤鮿?shì)群體提供幫助，有利于社會(huì)的穩(wěn)定團(tuán)結(jié)。

（四）提供資金支持。

就目前來(lái)看，民間公益組織面臨的一個(gè)非常重要的問(wèn)題就是缺乏資金，這一問(wèn)題也阻礙了民間公益組織的進(jìn)一步發(fā)展，這跟其他的一些非營(yíng)利組織是不一樣的，它們有自己固定的收入，而民間的公益組織主要靠的就是來(lái)自外界的捐助，國(guó)外的一些非營(yíng)利的組織都得到了政府的大力支持，尤其是在資金方面，根據(jù)國(guó)外的這些經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的政府也應(yīng)該多給予非營(yíng)利組織一些幫助，首先可以給他們直接注入資金，當(dāng)然并不是給所有的民間公益組織都要注入資金，政府可以給機(jī)制比較健全的、有長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的公益組織注入資金幫助他們成長(zhǎng)，然后通過(guò)相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制監(jiān)督他們的資金使用情況，還有就是給他們提供一些稅收方面的優(yōu)惠。

（五）健全管理機(jī)制。

健全的管理機(jī)制有助于提高民間公益組織成員的工作能力，此外民間公益組織也有責(zé)任公開(kāi)一些必要的賬目信息，并且自覺(jué)地接受審計(jì)部門(mén)的審計(jì)。對(duì)于捐贈(zèng)人捐贈(zèng)的資金，他們有責(zé)任告知捐贈(zèng)人資金被如何使用，此外還要建立相應(yīng)的人員自律機(jī)制，組織內(nèi)部也要有相應(yīng)的行為規(guī)范，內(nèi)部團(tuán)結(jié)協(xié)作，努力獲得外界的支持，并且這些公益組織也要與政府和媒體等進(jìn)行溝通，與多方面進(jìn)行協(xié)作，并且也要給組織內(nèi)部成員一些必要的補(bǔ)償，滿(mǎn)足他們的生活需求。

四、結(jié)語(yǔ)

民間的這種草根性的公益組織為我們的民眾提供了許多的幫助，尤其是對(duì)一些弱勢(shì)群體的幫助，但是他們的生存遇到了許多的問(wèn)題，再加之各方面的限制因素，制約了他們的發(fā)展。因此，我們需要給予它們更多的鼓勵(lì)與支持，并為他們創(chuàng)造一個(gè)良好的生存環(huán)境，以使草根性公益組織健康穩(wěn)定發(fā)展，從而為構(gòu)建和諧社會(huì)做出更大的貢獻(xiàn)。

（作者單位：山東理工大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1]李月娥， 李堅(jiān)， 張霖琳. 草根公益組織發(fā)展的困境與對(duì)策――“沈陽(yáng)青春志愿者”個(gè)案分析[J]. 行政與法， 2010， （7）： 72-74.

篇4

[關(guān)鍵詞]社團(tuán)組織；財(cái)務(wù)管理；問(wèn)題；對(duì)策

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是我國(guó)加入WTO以來(lái)，社會(huì)團(tuán)體不斷發(fā)展壯大，涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，初步形成了門(mén)類(lèi)齊全、分布廣泛的社團(tuán)組織體系。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，截止2008年，全國(guó)經(jīng)民政部門(mén)登記的社會(huì)團(tuán)體達(dá)23萬(wàn)個(gè)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和政府職能的轉(zhuǎn)變，為社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展創(chuàng)造了良好外部環(huán)境和廣闊空間，社會(huì)團(tuán)體在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的作用日益凸顯。在提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為等方面發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用，是推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)的一支重要力量。在社團(tuán)組織快速發(fā)展和發(fā)揮重要作用的同時(shí)。社團(tuán)組織自身建設(shè)特別是財(cái)務(wù)管理存在一些不容忽視的問(wèn)題，須引起高度重視。

一、存在問(wèn)題

(一)財(cái)務(wù)制度執(zhí)行不力

相對(duì)于行政事業(yè)單位、企業(yè)而言，社會(huì)團(tuán)體有工作人員少、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)較簡(jiǎn)單。會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)量不大等特點(diǎn)。由于部分社團(tuán)負(fù)責(zé)人對(duì)財(cái)務(wù)工作的重要性缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為會(huì)計(jì)工作無(wú)非就是算算賬，財(cái)務(wù)工作抓不抓無(wú)所謂。認(rèn)識(shí)上的偏差，加上部分社團(tuán)組織的會(huì)計(jì)人員為兼職，導(dǎo)致社團(tuán)組織財(cái)務(wù)制度執(zhí)行不力。表現(xiàn)為：一是違規(guī)聘用會(huì)計(jì)人員。部分會(huì)計(jì)特別是出納人員無(wú)證上崗或未按規(guī)定參加會(huì)計(jì)繼續(xù)教育。二是會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱。主要表現(xiàn)在記賬憑證填制及賬簿登記不規(guī)范、會(huì)計(jì)核算不符合規(guī)定、會(huì)計(jì)交接手續(xù)不完整或不規(guī)范。三是收費(fèi)不規(guī)范。部分社團(tuán)開(kāi)展的經(jīng)政府部門(mén)授權(quán)或委托開(kāi)展的強(qiáng)制性培訓(xùn)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)未按規(guī)定經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。隨意性大。即使收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)批準(zhǔn)，也未嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)；或未按規(guī)定開(kāi)具行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)；或未按規(guī)定將收費(fèi)收入繳入國(guó)庫(kù)或財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理。此外。相關(guān)職能部門(mén)對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)舉辦的評(píng)比、達(dá)標(biāo)、表彰活動(dòng)，不得收取任何費(fèi)用或變相收取費(fèi)用也作出了具體規(guī)定，但個(gè)別社團(tuán)仍以種種理由，向參評(píng)單位收費(fèi)，參評(píng)單位由于自身利益需要，不敢抵制，導(dǎo)致個(gè)別社團(tuán)違規(guī)收費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。四是內(nèi)控制度不健全或不完善。社團(tuán)組織建立內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度并有效實(shí)施的為數(shù)不多，即使已建立內(nèi)控制度的社團(tuán)，也由于不完善或不具有可操作性，使內(nèi)控制度流于形式，失去應(yīng)有的嚴(yán)肅性和制約性，造成內(nèi)部牽制制度、內(nèi)部稽核制度、內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度未能在會(huì)計(jì)工作中得到全面落實(shí)。由于內(nèi)控制度不健全或不完善，部分社團(tuán)存在財(cái)務(wù)管理職責(zé)不清、違反現(xiàn)金管理規(guī)定坐收坐支、違規(guī)使用票據(jù)、開(kāi)支隨意性、報(bào)銷(xiāo)手續(xù)不完整、資產(chǎn)處置不規(guī)范等現(xiàn)象。

(二)缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

由于社會(huì)團(tuán)體資金來(lái)源的特殊性，決定了其外部監(jiān)督必然存在管理上的“真空”和“漏洞”。按照現(xiàn)行管理體制，民政部門(mén)是社會(huì)團(tuán)體的登記管理機(jī)關(guān)，政府有關(guān)部門(mén)是社會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位。根據(jù)各自職能履行相應(yīng)的監(jiān)督管理職責(zé)，《會(huì)計(jì)法》等法律法規(guī)及收費(fèi)管理的有關(guān)規(guī)定也賦予財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、價(jià)格等部門(mén)監(jiān)督職責(zé)。但實(shí)際上，大部分政府部門(mén)并沒(méi)有對(duì)社團(tuán)實(shí)施有效的監(jiān)管，使社團(tuán)組織游離于外部監(jiān)督管理之外。

(三)會(huì)計(jì)人員素質(zhì)不高

近年來(lái)，國(guó)家加大了會(huì)計(jì)、稅制改革力度。出臺(tái)了一系列財(cái)經(jīng)法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定，部分會(huì)計(jì)人員墨守成規(guī)，不求上進(jìn)，缺乏鉆研精神，對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度內(nèi)涵理解不深，加上相當(dāng)部分社團(tuán)組織會(huì)計(jì)人員是兼職的，或者是專(zhuān)職的，也由于身兼多職，疲于應(yīng)付，只求過(guò)得去，不求過(guò)得硬，未起到參謀助手作用。業(yè)務(wù)知識(shí)的缺陷，必然導(dǎo)致從事財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作不熟悉或力不從心，造成社團(tuán)財(cái)務(wù)管理不到位。

二、對(duì)策措施

(一)提高認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)

單位負(fù)責(zé)人是否依法理財(cái)將直接影響著各單位財(cái)務(wù)管理工作的好壞，提高認(rèn)識(shí)是做好社團(tuán)財(cái)務(wù)管理工作的關(guān)鍵。有關(guān)部門(mén)要采取多種形式，加大宣傳力度，對(duì)社團(tuán)組織負(fù)責(zé)人進(jìn)行財(cái)經(jīng)法律法規(guī)知識(shí)培訓(xùn)，切實(shí)改變單位負(fù)責(zé)人因社團(tuán)組織工作人員少、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)較簡(jiǎn)單，會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)量不大而忽視財(cái)務(wù)管理的錯(cuò)誤傾向，提高社團(tuán)組織負(fù)責(zé)人的單位會(huì)計(jì)工作第一責(zé)任人意識(shí)，增強(qiáng)執(zhí)行《會(huì)計(jì)法》等法律法規(guī)的自覺(jué)性，保障會(huì)計(jì)人員依法行使職權(quán)。

(二)健全法律法規(guī)，規(guī)范社團(tuán)管理行為

社會(huì)團(tuán)體財(cái)務(wù)管理存在的一系列問(wèn)題，與社團(tuán)組織內(nèi)部管理不嚴(yán)有著直接關(guān)系，但現(xiàn)行社團(tuán)管理有關(guān)規(guī)定的不完善也是造成社團(tuán)組織財(cái)務(wù)管理弱化的因素。目前，我國(guó)規(guī)范社會(huì)團(tuán)體的法規(guī)主要是《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，建議盡快制定《民間非營(yíng)利組織法》，對(duì)包括社會(huì)團(tuán)體在內(nèi)的民間非營(yíng)利組織的管理作出法律規(guī)定，同時(shí)制定相配套的有關(guān)社團(tuán)財(cái)務(wù)管理的規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)團(tuán)體財(cái)務(wù)管理行為。

(三)建立健全內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度

有效的內(nèi)部控制是現(xiàn)代管理的基本要求，作為內(nèi)部控制重要組成部分的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，也應(yīng)充分體現(xiàn)這一基本要求。各單位提供的會(huì)計(jì)信息是否真實(shí)、準(zhǔn)確、有效，在很大程度上取決于內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度的健全程度。社團(tuán)組織應(yīng)按照《會(huì)計(jì)法》、《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》等法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定，結(jié)合社團(tuán)內(nèi)部管理的需要，建立健全符合社團(tuán)業(yè)務(wù)活動(dòng)特點(diǎn)的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度，明確責(zé)任，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，將財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)法律法規(guī)和內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度貫穿于社團(tuán)財(cái)務(wù)管理的全過(guò)程。

(四)完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督檢查

為扭轉(zhuǎn)目前社會(huì)團(tuán)體財(cái)務(wù)管理弱化趨勢(shì)。各監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)切實(shí)負(fù)起責(zé)任。密切配合，建立既有分工又合作的監(jiān)督檢查機(jī)制，加大監(jiān)督檢查力度，定期或不定期對(duì)社會(huì)團(tuán)體的財(cái)務(wù)活動(dòng)開(kāi)展監(jiān)督檢查，對(duì)社會(huì)團(tuán)體違法違規(guī)行為依法查處。既發(fā)揮法律的威懾作用。又達(dá)到督促社會(huì)團(tuán)體規(guī)范財(cái)務(wù)管理行為的目的。

篇5

關(guān)鍵詞：民辦高校；產(chǎn)權(quán)；合理回報(bào)

中圖分類(lèi)號(hào)：F239.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）13-0098-03

一、民辦高校產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

在中國(guó)高等教育大眾化和普及化的過(guò)程中，民辦高校所扮演的角色和承擔(dān)的使命越來(lái)越重，成為中國(guó)高等教育體系中的重要組成部分。與此同時(shí)，中國(guó)民辦高校的發(fā)展也遇到了許多問(wèn)題，比如，在中國(guó)民辦高校產(chǎn)權(quán)的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，由產(chǎn)權(quán)界定不周全、產(chǎn)權(quán)模糊和產(chǎn)權(quán)配置不當(dāng)?shù)仍斐傻臋?quán)利與責(zé)任的不對(duì)稱(chēng)等產(chǎn)權(quán)關(guān)系問(wèn)題非常突出。這些問(wèn)題和現(xiàn)象的存在嚴(yán)重限制和束縛了中國(guó)民辦高等教育的發(fā)展，已經(jīng)成為困擾民辦高校發(fā)展的制度瓶頸。只有徹底解決好這些問(wèn)題，消除這些現(xiàn)象，才能保障中國(guó)民辦教育的進(jìn)一步健康發(fā)展。

1.民辦高校產(chǎn)權(quán)的相關(guān)法規(guī)。關(guān)于民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，《民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《促進(jìn)法》）和《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施條例》）有一些零散的規(guī)定。第一，根據(jù)“促進(jìn)法”的第二章“學(xué)校的設(shè)立”規(guī)定，舉辦者可以用資金、實(shí)物、土地使用權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)及其他財(cái)產(chǎn)作為辦學(xué)出資，國(guó)家的資助，向?qū)W生收取的費(fèi)用和民辦學(xué)校的借款，接受捐贈(zèng)不屬于民辦學(xué)校舉辦者的出資。因此和企業(yè)不同，收取學(xué)費(fèi)后的辦學(xué)結(jié)余不能作為舉辦者投資的增值。第二，“促進(jìn)法”第五章“學(xué)校資產(chǎn)及財(cái)務(wù)管理”中規(guī)定，民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個(gè)人不得侵占。所以民辦高校享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，包括出資人在內(nèi)都不能個(gè)人支配。第三，“促進(jìn)法實(shí)施條例”第二章“民辦學(xué)校的舉辦者”以及第六章“扶持與獎(jiǎng)勵(lì)”中有以下規(guī)定，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。民辦學(xué)校終止時(shí)，對(duì)清償債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)，按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。

2.民辦高校產(chǎn)權(quán)存在不足。根據(jù)上述的規(guī)定，在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中，其不足主要存在三個(gè)方面：第一，民辦高校財(cái)產(chǎn)權(quán)的歸屬不甚明確?！皻w屬清晰”是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的第一特征。由此派生“權(quán)責(zé)明確”，《民辦教育促進(jìn)法》雖然在其第35條中規(guī)定、確認(rèn)了民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累享有的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，但當(dāng)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)形成以后就必然涉及到產(chǎn)權(quán)的最終歸屬問(wèn)題，它表現(xiàn)為兩個(gè)方面：其一，民辦高校舉辦者在學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)是法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，由民辦學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個(gè)人不得侵占，因此，出資人一旦出資就不再擁有學(xué)校的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，而只有在學(xué)校終止時(shí)，對(duì)清償債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)才可按有關(guān)法律、法規(guī)處理。如何在存續(xù)期間保持其控制權(quán)及安全性和對(duì)其投入的資產(chǎn)是否具有剩余索取權(quán)，即取得回報(bào)的權(quán)利；其二，當(dāng)學(xué)校終止時(shí)，其財(cái)產(chǎn)的最終歸屬如何？第二，產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利義務(wù)不對(duì)應(yīng)。民辦高校作為獨(dú)立的法人存在，因此它必須對(duì)自己經(jīng)營(yíng)的一切社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)全部責(zé)任。它不可能像公辦學(xué)校那樣，最終民事責(zé)任事實(shí)上會(huì)由國(guó)家來(lái)“埋單”。更何況民辦高校，若作為產(chǎn)業(yè)運(yùn)作，它具有比其他行業(yè)更大的風(fēng)險(xiǎn)性，這表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是進(jìn)入門(mén)檻相當(dāng)高；二是同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力大，特別是和公辦高校之間的競(jìng)爭(zhēng)壓力更大；三是社會(huì)公眾對(duì)公辦教育的信任度強(qiáng)。所以相對(duì)而言，使得民辦高校在權(quán)利與責(zé)任不對(duì)應(yīng)的狀況更為凸顯了。第三，出資人沒(méi)有收益權(quán)的法律保障。“民促法實(shí)施條例”將公益性的民辦學(xué)校分為三類(lèi)：捐資舉辦、不要求取得合理回報(bào)和要求取得合理回報(bào)，前兩類(lèi)當(dāng)然沒(méi)有收益權(quán)，最后一類(lèi)是作為扶持與獎(jiǎng)勵(lì)擁有一種受管制的剩余索取權(quán)，而且各投資人又按什么比例去分配這份合理回報(bào)卻沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定。

3.明晰民辦高校產(chǎn)權(quán)的建議。對(duì)現(xiàn)階段民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，提出如下建議：（1）民辦高校的產(chǎn)權(quán)應(yīng)分類(lèi)處理。捐贈(zèng)的、積累的歸學(xué)校，國(guó)家的歸國(guó)有，而出資人的出資部分應(yīng)歸他個(gè)人。學(xué)校存續(xù)期間所有這些資產(chǎn)歸學(xué)校支配和使用，政府依法加強(qiáng)監(jiān)管，控制辦學(xué)資金流向，個(gè)人不能隨意支配。學(xué)校終止時(shí)，在清償債務(wù)后，應(yīng)歸還出資人的投入并應(yīng)考慮在此期間資金貶值的補(bǔ)償。（2）保障投資人的收益權(quán)，在稅收上不必區(qū)分不要合理回報(bào)與要合理回報(bào)。不要合理回報(bào)的可以把這些合理回報(bào)繼續(xù)投入學(xué)校，作為增資處理。（3）鼓勵(lì)民辦高校投資主體的多元化，各投資主體明晰產(chǎn)權(quán)，按產(chǎn)權(quán)比例分得合理回報(bào)。（4）民辦高校產(chǎn)權(quán)容許轉(zhuǎn)讓或繼承。（5）所有公益性的民辦學(xué)校應(yīng)享受公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策。

二、民辦高校合理回報(bào)的問(wèn)題

1.民辦高校合理回報(bào)的立法現(xiàn)狀。產(chǎn)權(quán)的兩個(gè)核心問(wèn)題：所有權(quán)和收益權(quán)在法律上都有障礙或者留下了空白。完善民辦學(xué)校合理回報(bào)政策和規(guī)范合理回報(bào)行為的基本前提是要依法準(zhǔn)確完整地認(rèn)識(shí)“合理回報(bào)”?！洞龠M(jìn)法》第51條規(guī)定，“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。取得合理回報(bào)的辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！彼墙⒃诖_認(rèn)了民辦學(xué)校是公益性教育機(jī)構(gòu)的前提下，從教育發(fā)展需要和民辦教育發(fā)展的中國(guó)國(guó)情出發(fā)，為積極引導(dǎo)民辦學(xué)校舉辦者的辦學(xué)行為，鼓勵(lì)社會(huì)資金投資民辦教育，而采取的國(guó)家對(duì)民辦學(xué)校出資人的一種鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)措施。當(dāng)然這種回報(bào)是有條件的，是有限制的?；貓?bào)的提取程序必須依照法律法規(guī)的規(guī)范，它不同于企業(yè)的營(yíng)利模式。因此，出資人依法取得了“合理回報(bào)”的民辦學(xué)校，其學(xué)校性質(zhì)與不要求合理回報(bào)的民辦學(xué)校同樣是屬于公益性事業(yè)，屬于非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，它仍然應(yīng)該享受優(yōu)惠政策。《實(shí)施條例》第14條、第37條、第38條、第44條至第50條等對(duì)合理回報(bào)制度有所細(xì)化。

2.民辦高校合理回報(bào)的運(yùn)行狀況。立法的本意是為了吸引更多的民間資金投入教育領(lǐng)域，然而，這項(xiàng)在理論上有重大突破的制度在實(shí)施過(guò)程中卻遭遇了巨大的政策尷尬。第一，在各地?fù)Q發(fā)新的民辦學(xué)校辦學(xué)許可證的過(guò)程中，大多數(shù)民辦學(xué)校都選擇了“不要求合理回報(bào)”。第二，不少民辦學(xué)校的出資人、董事長(zhǎng)或校長(zhǎng)又抽逃資金、挪用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)或有其他涉嫌經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的行為。其實(shí)，絕大多數(shù)出資人，都希望收回原始投入并取得相應(yīng)的權(quán)益，但大多數(shù)選擇不要求取得合理回報(bào)。究其原因在于，立法上把民辦學(xué)校區(qū)分為捐資舉辦的民辦學(xué)校、出資人不要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校和出資人要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校三類(lèi)，不同類(lèi)型的民辦學(xué)?？上硎艿恼邇?yōu)惠又有所不一，且取得回報(bào)的條件并不寬松、程序并不簡(jiǎn)便，故而大多數(shù)出資人顧慮重重，擔(dān)心其一旦選擇要求取得合理回報(bào)，會(huì)影響其招生，會(huì)使其不能享受稅收等政策優(yōu)惠。其結(jié)果，實(shí)際上是鼓勵(lì)民辦學(xué)校規(guī)避法律法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)回報(bào)問(wèn)題上進(jìn)行暗箱操作，從而使立法目的落空。

3.對(duì)民辦高?！昂侠砘貓?bào)”的建議。由于“合理回報(bào)”的法律規(guī)定面臨著一系列無(wú)法克服的困境，堅(jiān)持“合理回報(bào)”的規(guī)定必然會(huì)對(duì)辦學(xué)實(shí)踐帶來(lái)更大的混亂，因而筆者建議：（1）稅收優(yōu)惠政策亟待完善。以稅收優(yōu)惠和財(cái)政資助取代“合理回報(bào)”，“合理回報(bào)”的法律規(guī)定面臨著無(wú)法克服的困境，試圖通過(guò)模糊民辦學(xué)校法律性質(zhì)的做法來(lái)解決民辦學(xué)校發(fā)展的問(wèn)題，其結(jié)果只能適得其反。從國(guó)外私立學(xué)校發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，對(duì)私立學(xué)校進(jìn)行扶持和資助，尤其是實(shí)行稅收優(yōu)惠及財(cái)政資助是國(guó)家促進(jìn)私立學(xué)校發(fā)展的重要舉措。同樣，在中國(guó)現(xiàn)行法律框架下，民辦學(xué)校為公益性機(jī)構(gòu)，為確保其有穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，國(guó)家對(duì)其實(shí)行稅收優(yōu)惠及財(cái)政資助并通過(guò)法律形式加以制度化就顯得尤為重要。（2）完善公益性民辦學(xué)校法人的治理機(jī)構(gòu)及其財(cái)產(chǎn)、財(cái)務(wù)制度。中國(guó)公益性民辦學(xué)校的法人定位是民辦非企業(yè)單位法人，其內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制欠完善，為減少民辦學(xué)校法人經(jīng)營(yíng)管理者謀取私利行為的發(fā)生，國(guó)家對(duì)學(xué)校的財(cái)產(chǎn)與財(cái)務(wù)制度進(jìn)行規(guī)范就顯得尤為必要。因而必須完善政府對(duì)民辦學(xué)校財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的制度，具體而言：要求民辦學(xué)校建立健全財(cái)務(wù)制度、會(huì)計(jì)制度和財(cái)產(chǎn)管理制度；對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行定期審核，以減少投機(jī)取巧行為的發(fā)生；加強(qiáng)業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)及登記管理機(jī)關(guān)對(duì)民辦學(xué)校財(cái)務(wù)的審計(jì)工作；將民辦學(xué)校財(cái)務(wù)狀況向社會(huì)公開(kāi)，使公眾能更容易地查看有關(guān)學(xué)校的各種相關(guān)資料；明文規(guī)定學(xué)校工資福利的上限；明文規(guī)定學(xué)校行政費(fèi)用的上限或收入用于其目的事業(yè)的下限等等。唯有如此，中國(guó)民辦學(xué)校才能獲得健全發(fā)展。（3）明確區(qū)分營(yíng)利性民辦學(xué)校與非營(yíng)利性民辦學(xué)校，適用不同法律調(diào)整。固守民辦教育的公益性和民辦學(xué)校的非營(yíng)利性，已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)中國(guó)民辦教育發(fā)展的需要，并已經(jīng)成為民辦學(xué)校發(fā)展的制度障礙。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，對(duì)于公立學(xué)校而言，公益性是其內(nèi)在法律性質(zhì)，但對(duì)于民辦學(xué)校而言，公益性則并非其必然的法律性質(zhì)，而是民辦學(xué)校舉辦者自愿選擇的結(jié)果。就學(xué)校的營(yíng)利性質(zhì)而言，上述兩類(lèi)辦學(xué)從理論上分別歸屬于“非營(yíng)利組織”和“營(yíng)利組織”。兩種辦學(xué)形式或兩類(lèi)組織在法律上具有完全不同的性質(zhì)和特征，遵循不同的內(nèi)部管理體制及其法律治理方式，適用不同的法律調(diào)整機(jī)制。另外，與營(yíng)利性民辦學(xué)校相比，非營(yíng)利性民辦學(xué)校在競(jìng)爭(zhēng)中具有無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)：它們不用納稅，且還能享受政府的諸多優(yōu)惠、資助和獎(jiǎng)勵(lì)。例如在美國(guó)，盡管私立學(xué)校的舉辦者可以自由決定學(xué)校是否采取非營(yíng)利性組織，但非營(yíng)利性私立學(xué)校仍占有很大比例，在四年制的普通高等教育中，非營(yíng)利性私立學(xué)校更是占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，平均比重為80%~90%[1]?？梢?jiàn)，允許營(yíng)利性學(xué)校的合法存在，并不必然影響公益性民辦學(xué)校的發(fā)展。相反，唯有從法律上理順了兩種不同類(lèi)型辦學(xué)的性質(zhì)、治理機(jī)制和管理方式，并適用不同法律對(duì)其進(jìn)行調(diào)整，中國(guó)民辦教育才能真正實(shí)現(xiàn)健康、有序發(fā)展。

三、結(jié)語(yǔ)

民辦高校獲取回報(bào)的核心就是，不斷降低辦學(xué)成本，提高收益，獲取利潤(rùn)或回報(bào)，并享有產(chǎn)權(quán)。民辦高校獲取合理回報(bào)的保障中國(guó)的民辦教育伴隨著個(gè)體、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而逐步壯大的。這種與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的密切關(guān)聯(lián)性，促使民辦高校在辦學(xué)過(guò)程中形成了市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)意識(shí)和有效管理的理念。在民辦高等教育發(fā)展的初期，投資者、辦學(xué)者注重的是民辦高校對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)需求的適應(yīng)，重視辦學(xué)經(jīng)營(yíng)的效益，學(xué)校內(nèi)部的管理也主要是圍繞辦學(xué)經(jīng)營(yíng)的效益運(yùn)轉(zhuǎn)。相比較而言，內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理屬于影響民辦高校回報(bào)的微觀因素，政策法規(guī)則是從宏觀上影響民辦高校合理回報(bào)。而對(duì)有關(guān)民辦高等教育獲取回報(bào)與盈利基本問(wèn)題的認(rèn)識(shí)水準(zhǔn)的高低，決定了民辦高等教育回報(bào)與盈利政策的積極與消極的功用。民辦高等教育盈利性（獲取合理回報(bào)）與公益性是一對(duì)永恒的矛盾，它體現(xiàn)了民辦高校辦學(xué)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的功利主義、理性主義的教育思想和價(jià)值判斷。從民辦高校的實(shí)際出發(fā)，提倡不同類(lèi)型民辦高校實(shí)現(xiàn)不同辦學(xué)目的，完善辦學(xué)目的的指向，有效保障民辦高校和國(guó)家、社會(huì)各方的利益。民辦高等教育獲取合理回報(bào)和適度盈利政策，包括影響收入的學(xué)費(fèi)政策和資助政策，影響民辦高校支出的財(cái)務(wù)規(guī)制，投資辦學(xué)的回報(bào)程度的調(diào)控。有關(guān)民辦高等教育獲取合理回報(bào)與適度盈利政策的立足點(diǎn)，并不是鼓勵(lì)民辦高校投資、辦學(xué)盲目追求利潤(rùn)，而是為了從根本上改善民辦高校辦學(xué)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，提升民辦高校的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力和公益性，以此加快民辦高等教育的擴(kuò)展，促進(jìn)國(guó)家整個(gè)教育事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步。

總之，民辦高校的產(chǎn)權(quán)及合理回報(bào)問(wèn)題，是影響民辦高校健康發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。隨著中國(guó)民辦高校辦學(xué)主體及投資模式的多元化以及民辦高校數(shù)量和資產(chǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)張，合理界定產(chǎn)權(quán)、正確理解其收益和建立合理的分配機(jī)制，規(guī)范并保護(hù)各產(chǎn)權(quán)主體的地位與權(quán)能就越發(fā)顯得重要和急迫。

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篇6

「關(guān)鍵詞 第三部門(mén) 行政法 意義 理論重構(gòu)

一、引言

美國(guó)學(xué)者薩拉蒙（Lester M. Salamon）用大量的數(shù)字向我們展示了我們正處于一場(chǎng)全球性的“社團(tuán)革命”之中，并且預(yù)言“這場(chǎng)革命對(duì)20世紀(jì)后期世界的重要性絲毫不亞于民族國(guó)家的興起對(duì)于19世紀(jì)后期的世界的重要性”。[1] 發(fā)生在其本國(guó)乃至世界的這一現(xiàn)象，也不約而同地引起了很多國(guó)家的行政法學(xué)者的關(guān)注。比如，英國(guó)學(xué)者克萊格（P. P. Craig）所說(shuō)的quangos現(xiàn)象（“準(zhǔn)非政府組織”的英文縮寫(xiě)，quasi-non-governmental organizations）；[2] 日本學(xué)者關(guān)注到的“民間非營(yíng)利組織（團(tuán)體）”，以及與英國(guó)的quangos有點(diǎn)類(lèi)似、但又不完全是的特殊法人制度，和處于其邊緣的認(rèn)可法人、指定法人與特殊行政法人現(xiàn)象；[3] 德國(guó)學(xué)者所談的間接國(guó)家行政與公法人制度，等等。

同樣的，第三部門(mén)在我國(guó)也得到蓬勃的發(fā)展。截至2005年底，全國(guó)共登記社會(huì)團(tuán)體171150個(gè)（按性質(zhì)分，其中專(zhuān)業(yè)性社團(tuán)50328個(gè)、行業(yè)性社團(tuán)53004個(gè)、學(xué)術(shù)性社團(tuán)39640個(gè)、聯(lián)合性社團(tuán)23961個(gè)），民辦非企業(yè)組織147637個(gè)，基金會(huì)975個(gè)。[4] 在體制之外，還有更多的沒(méi)有登記注冊(cè)的、半公開(kāi)的、臨時(shí)性的社會(huì)組織廣泛存在?？梢哉f(shuō)，近年來(lái)在我國(guó)，很少有一個(gè)共同的話語(yǔ)像第三部門(mén)（也稱(chēng)“第三域”，third sector）那樣越來(lái)越多地受到了法學(xué)、政治學(xué)、歷史學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等諸多學(xué)科學(xué)者的共同眷顧與青睞，給予了深切的理論關(guān)懷。

相對(duì)而言，第三部門(mén)這個(gè)概念對(duì)于我國(guó)行政法來(lái)講還是比較陌生的，我們已經(jīng)習(xí)慣了討論法律法規(guī)授權(quán)組織，其中的組織形態(tài)劃分也非常中國(guó)化，包括企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他組織等；也習(xí)慣了另外一種也同樣得到官方認(rèn)可的說(shuō)法，即“民間組織”，包含社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位。[5] 當(dāng)?shù)谌块T(mén)這個(gè)新生事物向我們迎面走來(lái)，我們也滿(mǎn)心歡喜地想要張開(kāi)雙臂熱烈擁抱它時(shí)，我們還不得不停下腳步、冷靜思考：到底要不要在行政法上引入第三部門(mén)的概念？我們現(xiàn)有理論是否已夠健全而使得所謂的引入顯得多余？引入這個(gè)概念或者進(jìn)一步深入觀察這種現(xiàn)象會(huì)給我們帶來(lái)什么變化？

二、作為一個(gè)概念范疇引入到行政法之中？

據(jù)我所知，現(xiàn)有的行政法教科書(shū)中都幾乎沒(méi)有提及“第三部門(mén)”的概念。那我們要不要在行政法結(jié)構(gòu)之中引入第三部門(mén)的概念，至少是在傳統(tǒng)行政主體理論中要不要做這樣的革新？[6] 循著這個(gè)問(wèn)題，我們可以設(shè)計(jì)以下四個(gè)觀測(cè)點(diǎn)去觀察和思考。

1、概念邊際

從直觀上看，現(xiàn)在也沒(méi)有多少領(lǐng)域像這個(gè)領(lǐng)域那樣存在著多重的、多義的、犬牙交錯(cuò)的、甚至可以說(shuō)是混亂不清的概念認(rèn)識(shí)。有些是舶來(lái)品，如NGO（non-governmental organization，“非政府組織”）、NPO（Non-profitable organization，“非營(yíng)利組織”）、[7] 公法人；有些是本土的特產(chǎn)，如事業(yè)單位、[8] 準(zhǔn)政府組織、[9] 中介機(jī)構(gòu)（組織）；[10] 還有一些很難說(shuō)是純本土的，如社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)，等等。甚至還出現(xiàn)了“第四部門(mén)”的概念。[11] 它們之間究竟是什么關(guān)系？彼是包容還是并列？此邊際如何？等等，不盡清晰，真有“亂花漸欲迷人眼”之感。

上述概念之間如亂麻般的交織、糾纏，實(shí)際上反映了我們對(duì)第三部門(mén)邊際的認(rèn)識(shí)似乎還停留在抽象、原則的層面，對(duì)其在現(xiàn)實(shí)生活中的所有具體表現(xiàn)形態(tài)等關(guān)鍵性要素并不十分“有數(shù)”、“心里有底”。

2、內(nèi)涵以及與我國(guó)現(xiàn)實(shí)的契合度

對(duì)第三部門(mén)內(nèi)涵的理解上似乎也很難說(shuō)已經(jīng)統(tǒng)一、一致。據(jù)說(shuō)，美國(guó)霍普金斯大學(xué)非營(yíng)利組織比較研究中心推薦的“結(jié)構(gòu)－運(yùn)作定義”是比較權(quán)威、被廣為接受的，也就是說(shuō)，第三部門(mén)一般具有非政府性、非營(yíng)利性、志愿性、組織性、民間性等特征。[12] 但是，由于社會(huì)環(huán)境、組織形態(tài)、文化傳統(tǒng)和制度沿革等諸多方面存在著的差異，既便是在西方國(guó)家，對(duì)第三部門(mén)的理解還有些微的不同。比如，在日本，所謂“第三部門(mén)”是指“由國(guó)家或地方自治體和民間共同出資成立、運(yùn)營(yíng)的事業(yè)體”或“公私混合組織（企業(yè)體）而言”；而在歐美，第三部門(mén)和非營(yíng)利組織概念是一致的，可以混合使用。[13]

在我國(guó)，如果用上述霍普金斯大學(xué)的研究標(biāo)準(zhǔn)去衡量，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)卻多呈中間形態(tài)，具有不純粹性、不完全性。比如，農(nóng)村專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)是集科技推廣、技術(shù)服務(wù)、信息提供、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)供銷(xiāo)服務(wù)為一體，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)、一體化經(jīng)營(yíng)，“是我國(guó)民間組織在基層出現(xiàn)的新生事物”（民政部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)培育發(fā)展和登記管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2003年10月29日）），你很難說(shuō)這種形態(tài)不具有營(yíng)利性。[14]

對(duì)于我們來(lái)說(shuō)，第三部門(mén)無(wú)疑是個(gè)舶來(lái)品。以此來(lái)甄別我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中存在的類(lèi)似組織形態(tài)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)也很難把現(xiàn)有的一些組織形態(tài)完全裝入第三部門(mén)的“口袋”之中。比如事業(yè)單位，按其社會(huì)功能，就可以劃分為“承擔(dān)行政職能的”、“從事公益服務(wù)的”和“從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的”三個(gè)大類(lèi)。第三類(lèi)顯然就不屬于我們所要探討的第三部門(mén)范疇，第一類(lèi)今后的改革方向應(yīng)該是轉(zhuǎn)為行政機(jī)關(guān)。第二類(lèi)的改革方向是，對(duì)于不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的，所需經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政予以保障，不得開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得收取服務(wù)費(fèi)用；可部分實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)配置資源的，所需經(jīng)費(fèi)由財(cái)政按照不同方式給予不同程度的投入，鼓勵(lì)社會(huì)力量投入；可實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)配置資源的，實(shí)行經(jīng)費(fèi)自理，財(cái)政通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式給予相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，具備條件的，應(yīng)逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，今后這類(lèi)單位主要由社會(huì)力量舉辦。所以，第二類(lèi)還不能完全算是第三部門(mén)范疇。[15] 這至少說(shuō)明第三部門(mén)的概念與我國(guó)的實(shí)際存在著某種程度上的不契合，不能妥帖地反映我國(guó)的現(xiàn)實(shí)。

3、行政法上的觀察

更值得我們注意的是，第三部門(mén)的所有形態(tài)在行政法上也并非都具有關(guān)注的意義和價(jià)值，比如，人們出于興趣愛(ài)好而自發(fā)結(jié)成的“草根”組織，像花鳥(niǎo)協(xié)會(huì)、書(shū)畫(huà)協(xié)會(huì)，除了作為登記管理對(duì)象之外，與公法關(guān)注的行政主體有何干系？

行政法為什么要關(guān)注第三部門(mén)現(xiàn)象？我以為主要是基于兩個(gè)方面理由：一是政府在行政體制改革和職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中，為進(jìn)一步提高行政效率，克服行政機(jī)關(guān)“科層制”運(yùn)行的弊端，實(shí)現(xiàn)良好行政，不斷地將一些公共管理的職能通過(guò)授權(quán)或者委托方式轉(zhuǎn)移給第三部門(mén)。二是大部分第三部門(mén)組織從事著很多與私法活動(dòng)迥然不同的、具有公法意義的公共治理活動(dòng)，對(duì)其成員、第三人具有比較重大的權(quán)益影響，甚至直接涉及到后者憲法基本權(quán)利的限制與剝奪，需要納入行政法的研究范疇。除此之外的其他問(wèn)題，可能就脫離了公法的視線，跨入了私法的關(guān)注范圍。

在我看來(lái)，有行政法上意義的第三部門(mén)形態(tài)，主要是：

（1）行業(yè)協(xié)會(huì)、職業(yè)協(xié)會(huì)和綜合性協(xié)會(huì)

（2）工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等其他社會(huì)團(tuán)體

（3）基層群眾性自治組織（包括村民委員會(huì)和居民委員會(huì)）

（4）“官辦”基金會(huì)，如根據(jù)《道路交通安全法》設(shè)立的社會(huì)救助基金

（5）委托執(zhí)行行政任務(wù)的中介機(jī)構(gòu)

但是，它們?cè)谛姓黧w意義、組織形態(tài)、自治機(jī)理與程度、政府規(guī)制模式與程度等方面差別是很大的，很難有一個(gè)統(tǒng)一的理論研究模式，或許個(gè)案分類(lèi)研究更加適宜。

4、西方行政法的態(tài)度

還有一個(gè)現(xiàn)象也很有意思，當(dāng)我們翻看英國(guó)、德國(guó)和日本的一些重要行政法教科書(shū)時(shí)，會(huì)發(fā)現(xiàn)第三部門(mén)（the third sector）作為一個(gè)概念術(shù)語(yǔ)并沒(méi)有被吸收進(jìn)去，而是更多地從公務(wù)、從行政權(quán)或者進(jìn)一步推廣至公共權(quán)力的角度去觀察、歸納和總結(jié)有行政法意義的那些組織形態(tài)，比如quangos、特殊法人、公法人。這個(gè)現(xiàn)象本身就很耐人尋味；是不是我們關(guān)注問(wèn)題的視角不同，需要認(rèn)真甄別出行政法的獨(dú)特視角、概念切入點(diǎn)與研究范圍，進(jìn)而形成行政法上的話語(yǔ)、概念與范疇？

上述觀測(cè)的結(jié)果是否在警醒我們：第三部門(mén)現(xiàn)象的確值得行政法關(guān)注，但由于其范疇本身的不甚清晰、認(rèn)識(shí)的不盡一致，或許我們也無(wú)需匆忙地將這個(gè)還不算很成熟的概念術(shù)語(yǔ)引入到行政法學(xué)結(jié)構(gòu)之中？更應(yīng)該是采取“拋開(kāi)概念術(shù)語(yǔ)，專(zhuān)注于具體組織形態(tài)”的研究策略。

三、對(duì)現(xiàn)有相關(guān)理論的反思

對(duì)于第三部門(mén)的現(xiàn)象（而非概念），或者類(lèi)似現(xiàn)象，行政法學(xué)并非麻木不仁、視而不見(jiàn)。從已有研究成果看，行政法教科書(shū)、文獻(xiàn)一般都是在“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”、[16]“其他非政府組織”、[17]“其他承擔(dān)行政任務(wù)的主體”等中介紹，專(zhuān)著與論文多是對(duì)其中部分類(lèi)型的研究。[18] 那么，這種研究現(xiàn)狀是否充分？是否已經(jīng)足以完成行政法的使命，而顯得我以下的分析都是多余？這是我所關(guān)心的，也是我們需要對(duì)現(xiàn)有理論進(jìn)行批判性思考的根本理由。

1、法律法規(guī)授權(quán)的組織和受行政機(jī)關(guān)委托的組織

這是我國(guó)行政法比較傳統(tǒng)經(jīng)典的、一直占據(jù)主流地位的理論學(xué)說(shuō)，[19] 試圖纜括著行政機(jī)關(guān)之外的從事公共管理活動(dòng)、行使行政權(quán)的諸多復(fù)雜組織形態(tài)，從實(shí)質(zhì)意義上擴(kuò)展著行政主體理論的外延。其對(duì)具體組織形態(tài)的分類(lèi)也是極其中國(guó)本土化的，分為：

（1）社會(huì)團(tuán)體，包括工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘疾人聯(lián)合會(huì)、個(gè)體勞動(dòng)者協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)等；

（2）事業(yè)與企業(yè)組織；

（3）基層群眾性自治組織，包括居民委員會(huì)和村民委員會(huì)；

（4）有關(guān)的技術(shù)檢驗(yàn)、鑒定機(jī)構(gòu)。

這種理論也為立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)所接受，有著較為堅(jiān)實(shí)的制度法的支撐。[20]

但是，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，行政體制改革的深入和政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，尤其是第三部門(mén)逐漸為行政法學(xué)者所關(guān)注，上述理論也受到了實(shí)踐的沖擊，表現(xiàn)為：第一，因?yàn)榉梢?guī)定或者表述得不（夠）清晰、明確，是否屬于法律法規(guī)授權(quán)，在有些情況下是很難判斷的。第二，隨著第三部門(mén)的逐漸形成與日趨成熟，由政府直接授權(quán)、委托的情形漸趨減少，更多地是基于團(tuán)體成員的權(quán)利讓渡而獲得公共治理權(quán)。公共治理權(quán)的行使無(wú)疑也應(yīng)當(dāng)受到公法原則的約束，應(yīng)當(dāng)納入行政法的理論關(guān)懷之中，而法律法規(guī)授權(quán)組織的理論在這方面就顯得力不從心、鞭長(zhǎng)莫及了。

因此，我們可以預(yù)計(jì)，法律法規(guī)授權(quán)的組織理論已不能完全適應(yīng)我國(guó)行政法實(shí)踐發(fā)展的要求了，盡管其價(jià)值依然不可全盤(pán)否定，但可以肯定的是，在該理論之外還必須尋求其他的理論來(lái)彌補(bǔ)。

2、對(duì)社會(huì)公行政的關(guān)注

對(duì)行政主體的關(guān)注做了進(jìn)一步的擴(kuò)大，突破了傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織，認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)有非政府公共組織。非政府公共組織包括社區(qū)組織（居民委員會(huì)和村民委員會(huì)）、行業(yè)組織（行業(yè)協(xié)會(huì)和專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)）和公共事業(yè)單位。它們依據(jù)組織章程、規(guī)約進(jìn)行自治管理、行使自治權(quán)，這種自治權(quán)屬于一種公共權(quán)力，這類(lèi)管理屬于社會(huì)公行政，是行政任務(wù)社會(huì)化、國(guó)家向社會(huì)分權(quán)的產(chǎn)物。[21]

但是，上述觀點(diǎn)也受到了學(xué)者的批判，指出，將一些組織章程、規(guī)約看作是公權(quán)力的來(lái)源，這是有問(wèn)題的，民間組織不可能純粹依據(jù)其章程而行使公權(quán)力。非政府公共組織的權(quán)力來(lái)源還是國(guó)家授權(quán)。[22]

在我看來(lái)，上述批判還是一種強(qiáng)行政的慣常思維，沒(méi)有真正認(rèn)識(shí)到“國(guó)家·社會(huì)·市場(chǎng)”的相對(duì)分離之格局的形成，以及由此可能會(huì)造就我們還不很熟悉的公共治理形式和公共治理權(quán)。但是，上述批判也的確提醒我們，第三部門(mén)的公共治理是否都具有公權(quán)力性質(zhì)？這還需要認(rèn)真甄別。

3、對(duì)行政任務(wù)承擔(dān)主體的概念重構(gòu)

概念重構(gòu)是建立在對(duì)傳統(tǒng)理論的批判之上的，批判的要點(diǎn)有：第一，我國(guó)行政法學(xué)上對(duì)行政任務(wù)承擔(dān)主體的概念體系，比較簡(jiǎn)單粗糙，不能反映現(xiàn)實(shí)中行政任務(wù)承擔(dān)主體類(lèi)型的多樣性，也未能為我國(guó)行政組織法的變革提供理論支持。第二，法律法規(guī)授權(quán)的組織理論不能纜括現(xiàn)實(shí)生活所有的組織形態(tài)和權(quán)力來(lái)源，會(huì)導(dǎo)致國(guó)家監(jiān)督特別是司法監(jiān)督的缺位。第三，行政委托理論不能將公私合作等行政管理的新發(fā)展納入進(jìn)來(lái)，視野比較狹窄。第四，現(xiàn)有的概念體系，也缺乏對(duì)本土現(xiàn)象的深入把握。應(yīng)當(dāng)關(guān)注我國(guó)單位體制及其變革與行政任務(wù)承擔(dān)主體的關(guān)聯(lián)。

因此，提出概念重構(gòu)的設(shè)想，包括：（1）保持對(duì)公私法區(qū)分相對(duì)性認(rèn)識(shí)的前提下，承認(rèn)公私法的劃分，引入公法人的概念。將公法人區(qū)分為公法社團(tuán)、公務(wù)機(jī)構(gòu)（公務(wù)法人）。（2）把一些監(jiān)督管理委員會(huì)和普通行政機(jī)關(guān)改造成獨(dú)立署，以增強(qiáng)其獨(dú)立性；把一些履行執(zhí)行性、操作性、研究性事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)或者事業(yè)單位改造成執(zhí)行署。（3）關(guān)注私法形式的行政組織。（4）對(duì)于行政委托，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)的外包、特許經(jīng)營(yíng)、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的公私合作等問(wèn)題的研究。[23]

上述對(duì)傳統(tǒng)理論的批判，我還是持基本肯定的態(tài)度，但是，上述的概念重構(gòu)，在我看來(lái)，卻有著濃厚的行政權(quán)與公法的強(qiáng)勢(shì)色彩，而且，也過(guò)多地以西方第三部門(mén)的基本形態(tài)為思考、批判的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)由此開(kāi)出“診斷”方案，我持懷疑和批判的態(tài)度。在我看來(lái)，中國(guó)第三部門(mén)的發(fā)展與未來(lái)可能形成的模式，包括功能、與政府的關(guān)系、公法上的地位等，或許應(yīng)該有著中國(guó)社會(huì)自身在特定情境下產(chǎn)生的特殊需求，不見(jiàn)得一定要與西方“殊途同歸”。

總之，從以上對(duì)我國(guó)研究現(xiàn)狀的分析可以看出，在“國(guó)家·社會(huì)·市場(chǎng)”初步形成之后，公共治理和公共權(quán)力漸現(xiàn)端倪，而我們卻普遍關(guān)注不夠。對(duì)第三部門(mén)涉及的公法問(wèn)題也缺乏總體思考和系統(tǒng)梳理。

四、會(huì)給行政法帶來(lái)什么？

上述現(xiàn)有理論的這樣或那樣的缺失，至少說(shuō)明現(xiàn)有理論框架已經(jīng)不能恰當(dāng)?shù)厝菁{和反映豐富多彩、姿態(tài)萬(wàn)千、層出不窮的實(shí)踐樣式，需要我們以更加寬闊的視野和胸懷去體悟、感觸，去思考理論發(fā)展的方向。那么，第三部門(mén)的興起對(duì)行政法（學(xué)）到底意味著什么呢？會(huì)給行政法帶來(lái)什么？

1、行政手段的多樣化，更加靈活、有效地達(dá)成行政目標(biāo)

第三部門(mén)的興起，填補(bǔ)了政府公共管理和服務(wù)上的很多缺失，同時(shí)也為行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了多樣化的手段和路徑?，F(xiàn)在比較時(shí)髦的民營(yíng)化（privatisation）、公私合作（public-private partnership）以及外包（contracting-out）等，都與第三部門(mén)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，也成為一種新型的實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)手段，被政府越來(lái)越多地倚重。

民營(yíng)化（privatisation）可界定為更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴(lài)政府來(lái)滿(mǎn)足公眾的需要。[24] 它是公共服務(wù)職能從公共領(lǐng)域（public sector）轉(zhuǎn)移到私人領(lǐng)域（private sector），發(fā)生的領(lǐng)域要比第三部門(mén)所在的社會(huì)領(lǐng)域?yàn)閷?，跨向了?jīng)濟(jì)領(lǐng)域。主要采取兩種方式：一種是行政組織的私法化，另外一種是通過(guò)委托、外包把行政任務(wù)交給民間組織去辦理。外包（contracting out）則與行政契約密切地聯(lián)系在一起，是通過(guò)簽訂契約的方式將某些公共服務(wù)功能轉(zhuǎn)移給相對(duì)人來(lái)承擔(dān)。第三部門(mén)的出現(xiàn)與繁榮，為上述改革提供了承接的基礎(chǔ)，成為政府執(zhí)行行政政策的工具。

正如有學(xué)者觀察到的，第三部門(mén)執(zhí)行公共政策過(guò)程中，“也日益習(xí)慣接受政府的委托或補(bǔ)助，使得政府資金成了許多非營(yíng)利組織重要的收入來(lái)源，此時(shí)，原本相互獨(dú)立的政府和非營(yíng)利部門(mén)，已發(fā)展成相互依賴(lài)的新關(guān)系，也就是所謂的公私協(xié)力（public-private partnership）關(guān)系，然而，公私之間的界限也逐漸變得模糊不清，從而衍生出一些爭(zhēng)議性議題。”[25] 主要是責(zé)任問(wèn)題，也就是由第三部門(mén)執(zhí)行公共政策、提供公共服務(wù)，其與行政機(jī)關(guān)之間、相對(duì)人之間將形成怎樣的責(zé)任關(guān)系呢？按照Koppell的說(shuō)法，這涉及到透明度（transparency）、義務(wù)（liability）、控制能力（controllability）、責(zé)任感（responsibility）和回應(yīng)性（responsiveness）。

2、對(duì)行政法的研究視角會(huì)產(chǎn)生沖擊，進(jìn)一步擴(kuò)大行政法的研究疆域

隨著第三部門(mén)的崛起，以及對(duì)公法領(lǐng)域的影響日益擴(kuò)大，我們不禁要問(wèn)：行政機(jī)關(guān)、行政權(quán)還會(huì)是行政法關(guān)注的惟一對(duì)象、惟一視角嗎？我們通常從法律法規(guī)授權(quán)的組織角度去歸納和認(rèn)識(shí)第三部門(mén)，這種視角無(wú)疑是以行政權(quán)為探尋基準(zhǔn)的。所以，法律法規(guī)授權(quán)的組織有時(shí)是包含在“行政機(jī)關(guān)”的概念里。[26] 也就是說(shuō)，盡管其不是組織形式意義上的行政機(jī)關(guān)，但卻屬于事實(shí)上行使行政權(quán)的“行政機(jī)關(guān)”。但在我看來(lái)，這樣的視角其實(shí)是有問(wèn)題的。

從第三部門(mén)的發(fā)展趨勢(shì)看，基于自治而實(shí)施的公共治理將越來(lái)越占有主導(dǎo)性地位。因此，用行政權(quán)來(lái)統(tǒng)和、解釋第三部門(mén)的治理權(quán)（或者說(shuō)是公共權(quán)力的一種來(lái)源），是不全面、不準(zhǔn)確的。而且，這種“行政權(quán)”的狹隘視野也無(wú)法解決第三部門(mén)在行使治理權(quán)過(guò)程（非行政授權(quán)或委托）中產(chǎn)生的其他爭(zhēng)議，反而引發(fā)更多認(rèn)識(shí)上的混亂。

那么，對(duì)于第三部門(mén)涉及著類(lèi)似于行政管理和行政權(quán)的公共治理和治理權(quán)，是否應(yīng)當(dāng)引入公法因素的規(guī)范？由此產(chǎn)生的糾紛是否應(yīng)循行政救濟(jì)途徑解決？在我看來(lái)，公共行政恐怕不再僅僅是國(guó)家意志決定的問(wèn)題，而是從根本上取決于對(duì)相對(duì)人基本權(quán)利保障是否必需。對(duì)第三部門(mén)的公共治理活動(dòng)，公法規(guī)范顯然比私法更能夠妥善地保護(hù)成員的利益。帶著對(duì)這些問(wèn)題的關(guān)注，行政法學(xué)自然會(huì)進(jìn)一步調(diào)整姿態(tài)，將核心由“行政權(quán)”轉(zhuǎn)向“公共權(quán)力”，真正從實(shí)質(zhì)意義上去關(guān)注公共行政領(lǐng)域發(fā)生的法律問(wèn)題。

3、在進(jìn)一步拉張行政法視野的同時(shí)，會(huì)對(duì)行政法結(jié)構(gòu)進(jìn)行重構(gòu)

如果我們將第三部門(mén)行使公共權(quán)力的現(xiàn)象納入行政法調(diào)整的范圍，首先在微觀上我們就必須對(duì)行政主體理論進(jìn)行相應(yīng)的改造，行政法關(guān)注的目光將由法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政委托進(jìn)一步延伸到具有公共治理性質(zhì)的第三部門(mén)管理活動(dòng)。其結(jié)果必然是，原先在行政主體理論中架構(gòu)起來(lái)的“依法授權(quán)或者委托的組織”及其改進(jìn)型“承擔(dān)行政任務(wù)的其他主體”都將受到?jīng)_擊，甚至被放棄。在我看來(lái)，構(gòu)建行政機(jī)關(guān)、“承擔(dān)公共管理任務(wù)的其他組織”的行政主體二元結(jié)構(gòu)，恐怕從概念上比較周延、切合實(shí)際需要。行政主體理論的延展，促使行政組織更加開(kāi)放，也必將對(duì)行政行為、行政復(fù)議、行政訴訟、國(guó)家賠償?shù)纫幌盗兄贫葞?lái)連鎖反應(yīng)。

我們還可以進(jìn)一步追問(wèn)：進(jìn)入二十一世紀(jì)之后，隨著公共職能由政府向第三部門(mén)的部分轉(zhuǎn)移，公共治理現(xiàn)象日益被行政法學(xué)者所關(guān)注，以及人權(quán)保障觀念深入人心，以行政為核心的行政法結(jié)構(gòu)是不是也將會(huì)發(fā)生革命性的變化？

英國(guó)行政法已經(jīng)發(fā)生了移動(dòng)。在二十世紀(jì)上半葉英國(guó)行政法是以“行政為中心”，更加關(guān)注行政內(nèi)的行為和決定的控制與促進(jìn)問(wèn)題，二十世紀(jì)下半葉是以“司法審查為中心”，更多關(guān)注合法原則、自然正義和合理在法院與裁判所的發(fā)展問(wèn)題。八十、九十年代公共領(lǐng)域的改革，走向了一個(gè)反向，權(quán)力和裁量不僅授予各種行政機(jī)關(guān)，而且還流向了私人機(jī)構(gòu)（private bodies）。行政法的關(guān)注也將隨之轉(zhuǎn)向公共行政的新形式（new forms of public administration）、促進(jìn)和控制公共行為的新技術(shù)（new techniques of control and facilitation of public activities）。[27]

我對(duì)我國(guó)行政法的發(fā)展也有類(lèi)似的感觸。從我國(guó)行政法的發(fā)展歷程看，在二十世紀(jì)九十年代前期，圍繞著《行政訴訟法》的貫徹實(shí)施和行政審判實(shí)踐，開(kāi)展了較為深入的研究。隨著理論的不斷深化，在行政法結(jié)構(gòu)之中，出現(xiàn)了行政訴訟與行政法之間的分道揚(yáng)鑣。九十年代后期，對(duì)行政法的研究主要集中在行政法關(guān)注的傳統(tǒng)范疇之內(nèi)，比如行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政程序，并進(jìn)一步延伸到行政契約、行政指導(dǎo)等非權(quán)力行政，以及軟法（soft law）現(xiàn)象等等。行政法理論體系也顯現(xiàn)出穩(wěn)健的進(jìn)步和較為成熟、穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)。這從諸多差別不大的行政法教科書(shū)當(dāng)中可以一葉知秋。那么，隨著我們的視野進(jìn)一步向公共治理領(lǐng)域的延伸，是否也會(huì)促成一種新的變革呢？我們將懷著激動(dòng)與期盼的心情拭目以待。

4、對(duì)第三部門(mén)的政府規(guī)制問(wèn)題也變得十分重要

有關(guān)研究表明，[28] 民間組織在我國(guó)的迅猛發(fā)展與政府規(guī)制理念與制度滯后之間已經(jīng)形成了尖銳的對(duì)立，大量的“非法”、但不見(jiàn)得不具有正當(dāng)性的民間組織游離在法律的邊緣之外。如何在“國(guó)家·社會(huì)·市場(chǎng)”形成的格局之中對(duì)民間組織進(jìn)行適度的規(guī)制，同時(shí)又積極回應(yīng)公眾對(duì)結(jié)社自由日益高漲的需求？在政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革的過(guò)程中，政府與第三部門(mén)之間應(yīng)如何互動(dòng)？彼此關(guān)系的未來(lái)走向如何？等等，所有這些的確是現(xiàn)代行政法必須認(rèn)真思考和回答的一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題。

中國(guó)的第三部門(mén)正處于不斷改革和變化之中，與政府之間的關(guān)系、對(duì)公共事務(wù)的介入方式、范圍和程度都處在不斷摸索、博弈之中，在不斷因時(shí)因勢(shì)而尋求新的平衡當(dāng)中。所有這些預(yù)示著，對(duì)第三部門(mén)的行政法研究，必然是一種動(dòng)態(tài)的、發(fā)展的研究，今天的結(jié)論或許在明天就是謬論，其研究難度可想而知是很大的。

五、初步的結(jié)論

第三部門(mén)就其概念范疇來(lái)講，是多義的、很難界定的。單從這點(diǎn)上看，引入第三部門(mén)似乎是不甚理智的。而且，就其組織形態(tài)和在社會(huì)生活中所起的作用來(lái)說(shuō)，也十分紛繁復(fù)雜、姿態(tài)萬(wàn)千，并不都值得行政法學(xué)去關(guān)注和研究。

但是，第三部門(mén)的現(xiàn)象卻非常值得行政法去關(guān)注，它對(duì)行政法發(fā)展的實(shí)際意義至少能夠體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是推動(dòng)了行政法中心由“行政權(quán)”向“公共權(quán)力”的實(shí)質(zhì)移動(dòng)，擴(kuò)展了“行政法的疆域”（借用姜明安教授語(yǔ)）；二是能夠?qū)π姓黧w、行政規(guī)制、行政訴訟等理論引起“米多諾”連鎖效應(yīng)，促使我們?nèi)ニ伎妓鼈冎g的整合與重構(gòu)問(wèn)題。

上述兩點(diǎn)結(jié)論似乎是十分矛盾的，“現(xiàn)象值得研究，概念卻不宜引入”，但這卻是建立在對(duì)現(xiàn)有行政法相關(guān)理論存在很大缺失的批判之上，建立在第三部門(mén)這個(gè)舶來(lái)品與我國(guó)現(xiàn)實(shí)的契合程度的考察之上。那么，我們?cè)诶碚撋显趺凑业揭粋€(gè)更為恰當(dāng)?shù)母拍罘懂犇?？這是我們需要進(jìn)一步思考的問(wèn)題。在我看來(lái)，建立“行政機(jī)關(guān)”和“承擔(dān)公共管理任務(wù)的其他組織”的行政主體二元結(jié)構(gòu)，用“承擔(dān)公共管理任務(wù)的其他組織”來(lái)容納第三部門(mén)的公共治理現(xiàn)象，來(lái)實(shí)現(xiàn)由“行政權(quán)”向“公共權(quán)力”的轉(zhuǎn)移，這或許是可以考慮的方案。當(dāng)然，是否恰當(dāng)，還可以再討論。我們面臨的任務(wù)是在打破“一個(gè)舊世界”的同時(shí)，還要“善于建設(shè)一個(gè)新世界”！

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* 清華大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士。在本文的撰寫(xiě)中，洪延青、徐守京、馬文正、趙匹靈、孔海見(jiàn)等同學(xué)幫助收集大量的資料，在此致謝。本文發(fā)表在《浙江學(xué)刊》2007年第2期。

[1] 參見(jiàn)，「美萊斯特·薩拉蒙：“非營(yíng)利部門(mén)的興起”，何增科譯，載于何增科主編：《公民社會(huì)與第三部門(mén)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第243～246頁(yè)。

[2] Cf. P. P. Craig， Administrative Law， Sweet & Maxwell， 2003， pp.91-122.

[3] 詳見(jiàn)，劉宗德：“日本公益法人、特殊法人及獨(dú)立行政法人制度之分析——兼論日本獨(dú)立行政法人之現(xiàn)狀及困境”，收于《法治與現(xiàn)代行政法學(xué)—法治斌教授紀(jì)念論文集》，元照出版社2004年版，第381～414頁(yè)。林淑磬：“日本規(guī)范非營(yíng)利組織的法制改革之研究”，載于《東吳政治學(xué)報(bào)》2004年第19期。

[4] 資料來(lái)源于中國(guó)民間組織網(wǎng)“統(tǒng)計(jì)資料”。chinanpo.gov.cn/web/index.do.

[5] 在我國(guó)，社會(huì)團(tuán)體是指中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織（《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第2條）。民辦非企業(yè)單位是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織（《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條）。

[6] 應(yīng)松年教授主編的《行政法學(xué)》（研究生教材，即將由中國(guó)法制出版社出版）中做了這方面的大膽創(chuàng)新，在“行政主體與行政相對(duì)一方”一編中設(shè)立“行政機(jī)關(guān)”、“公務(wù)員”、“第三部門(mén)”、“相對(duì)一方”和“公物、公物法、公營(yíng)造物法”五章。

[7] “非營(yíng)利組織”一詞據(jù)說(shuō)源自美國(guó)國(guó)內(nèi)稅制（Internal Revenue Code， IRC）第501條第C項(xiàng)第3款，它致力于公共利益，不以獲取金錢(qián)財(cái)務(wù)上的利潤(rùn)為目的，其盈余不得分配給組織內(nèi)成員或其他私人，可以享有免稅待遇。但是，上述特征不完全適用日本的“非營(yíng)利組織”。參見(jiàn)，楊坤鋒：“非營(yíng)利組織概念之檢討與澄清”，載于《逢甲合作經(jīng)濟(jì)》 2005年6月刊，第32～48頁(yè)。林淑磬：“日本規(guī)范非營(yíng)利組織的法制改革之研究”，載于《東吳政治學(xué)報(bào)》2004年第19期。

[8] 在我國(guó)的法律中，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位是并列的，是對(duì)社會(huì)生活中所有形態(tài)的組織的一種中國(guó)式的分類(lèi)。比如，《治安管理處罰法》第23條第1款第1項(xiàng)規(guī)定：“擾亂機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位秩序，致使工作、生產(chǎn)、營(yíng)業(yè)、醫(yī)療、教學(xué)、科研不能正常進(jìn)行，尚未造成嚴(yán)重?fù)p失的”?？梢?jiàn)，事業(yè)單位是指除機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)之外的組織形態(tài)，是與團(tuán)體有區(qū)別的組織形態(tài)。

[9] “準(zhǔn)政府組織”是由沈巋博士倡導(dǎo)的，參見(jiàn)，沈巋編：《誰(shuí)還在行使權(quán)力——準(zhǔn)政府組織個(gè)案研究》，清華大學(xué)出版社2003年版，第7頁(yè)，尤其是該頁(yè)腳注。

[10] 我們?cè)谄鸩荨栋踩夹g(shù)防范報(bào)警服務(wù)業(yè)管理?xiàng)l例》過(guò)程中，與西方學(xué)者交流，查閱有關(guān)西方文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)我們所說(shuō)的中介機(jī)構(gòu)這個(gè)概念在西方很多國(guó)家，如日本，是不存在的，它們可能存在類(lèi)似的組織形式，但是卻沒(méi)有類(lèi)似的一般概括術(shù)語(yǔ)。

[11] 楊團(tuán)認(rèn)為，我們目前應(yīng)該積極“探索第四域”。她將社會(huì)分為四個(gè)部門(mén)，政府、企業(yè)、第三部門(mén)（以志愿為基礎(chǔ)，公益或是互益的組織）、第四部門(mén)（主要是新事業(yè)機(jī)構(gòu)，就是公共服務(wù)機(jī)構(gòu)）。這個(gè)第四部門(mén)實(shí)際上既包括政府已有的，比如科教文衛(wèi)體，也包括現(xiàn)在新興的民營(yíng)的老人院、學(xué)校、醫(yī)院。參見(jiàn)，祝乃娟：“中國(guó)民間組織從第三部門(mén)走向第四部門(mén)”，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2005-10-10.free.21cn.com/forum/bbsMessageList.act？currentPage=1&bbsThreadId=1046196 [12] 參見(jiàn)，王建芹：《第三種力量——中國(guó)后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第41頁(yè)。

[13] 參見(jiàn)，林淑磬：“日本規(guī)范非營(yíng)利組織的法制改革之研究”，載于《東吳政治學(xué)報(bào)》2004年第19期。

[14] 民政部在《關(guān)于社會(huì)團(tuán)體興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》（民辦函「200221號(hào)）中更是作了非常明確的解釋?zhuān)骸吧鐣?huì)團(tuán)體不同于機(jī)關(guān)和全額撥款的事業(yè)單位，其經(jīng)費(fèi)僅靠會(huì)費(fèi)、捐贈(zèng)、政府資助等是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體、在核準(zhǔn)的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)或服務(wù)取得收入，是社會(huì)團(tuán)體活動(dòng)費(fèi)用的重要補(bǔ)充渠道，目的是促使其更加健康發(fā)展。為此，民政部、國(guó)家工商局于1995年7月10日聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于社會(huì)團(tuán)體開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有關(guān)問(wèn)題的通知》（民社發(fā)「199514號(hào)）。這個(gè)文件的精神與《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定沒(méi)有沖突。” 但在我看來(lái)，盡管第三部門(mén)和企業(yè)在營(yíng)利問(wèn)題上確實(shí)存在著程度和收益處理方式等方面的不同，但這不足以認(rèn)為第三部門(mén)就不具有營(yíng)利性。

[15] 孫榮飛、郭晉暉：“事業(yè)單位分類(lèi)改革醞釀試點(diǎn)初選浙江山西重慶”，載于《財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2006年7月26日。news.sina.com.cn/c/2006-07-26/05099566577s.shtml.最后訪問(wèn)時(shí)間2006-7-26. [16] 姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版。

[17] 應(yīng)松年主編：《中國(guó)行政法學(xué)觀點(diǎn)綜述》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2006年版。

[18] 比較重要的研究成果包括：黎軍：《行業(yè)組織的行政法問(wèn)題研究》，北京大學(xué)出版社2002年版；沈巋編：《誰(shuí)還在行使權(quán)力——準(zhǔn)政府組織個(gè)案研究》，清華大學(xué)出版社2003年版；余暉：“行業(yè)協(xié)會(huì)法律地位問(wèn)題研究”，chinaxuexi.com/lunwen/jingjifa/2005/02/2014495741-2.html.

[19] 參見(jiàn)，姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版，第110～117頁(yè)。

[20] 例如，《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定：“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。由行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告?！?/p>

[21] 參見(jiàn)，石佑啟：《論公共行政與行政法學(xué)范式轉(zhuǎn)換》，北京大學(xué)出版社2003年版，第168頁(yè)以下。轉(zhuǎn)引自，應(yīng)松年主編：《當(dāng)代中國(guó)行政法》，中國(guó)方正出版社2005年版，李洪雷撰寫(xiě)的第九章“其他承擔(dān)行政法任務(wù)的主體”，第429～430頁(yè)。

[22] 參見(jiàn)，應(yīng)松年主編：《當(dāng)代中國(guó)行政法》，中國(guó)方正出版社2005年版，李洪雷撰寫(xiě)的第九章“其他承擔(dān)行政法任務(wù)的主體”，第431頁(yè)。

[23] 參見(jiàn)，應(yīng)松年主編：《當(dāng)代中國(guó)行政法》，中國(guó)方正出版社2005年版，李洪雷撰寫(xiě)的第九章“其他承擔(dān)行政法任務(wù)的主體”，第431～432頁(yè)。

[24] Cf. E. S. Savas， Privatization： The Key to Better Government， Chatham， NJ： Chatham House， 1987， p.3. 轉(zhuǎn)引自，「美E. S. 薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第2頁(yè)。

[25] 參見(jiàn)，江明修、鄭勝分：“公私協(xié)力關(guān)系中非營(yíng)利組織公共課責(zé)與自主性之探討”，臺(tái)北2005年8月26日至27日“非營(yíng)利組織之評(píng)估——績(jī)效與責(zé)信”國(guó)際研討會(huì)論文。

[26] 參見(jiàn)，姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版，第86頁(yè)。

[27] Cf. Colin Scott， “The ‘New Public Law’”， Collected in Chris Willett （ed）， Public Sector Reform and the Citizen‘s Charter， Blackstone Press Limited， 1996， pp.43-45.

篇7

關(guān)鍵詞:社區(qū)服務(wù);問(wèn)題;對(duì)策

做好社區(qū)服務(wù)工作對(duì)于提高居民生活質(zhì)量、擴(kuò)大就業(yè)、化解矛盾、促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)都具有重要的意義。經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展,我國(guó)社區(qū)服務(wù)取得了顯著的成績(jī),特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),我國(guó)社區(qū)服務(wù)有了長(zhǎng)足發(fā)展。但我國(guó)社區(qū)服務(wù)的推廣仍存在不少問(wèn)題,,并且已經(jīng)妨礙了社區(qū)服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展,制約著我國(guó)社區(qū)服務(wù)功能的發(fā)揮,所以對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行理論分析和深入的實(shí)踐探討是十分必要的。

一、我國(guó)社區(qū)服務(wù)存在的問(wèn)題

第一,社區(qū)服務(wù)行政化傾向明顯。社區(qū)服務(wù)行政化傾向是我國(guó)社區(qū)服務(wù)發(fā)展的一個(gè)共有問(wèn)題,這是因?yàn)槲覈?guó)的社區(qū)服務(wù)是在政府的倡導(dǎo)、組織和參與下開(kāi)展起來(lái)的,在創(chuàng)始的階段,曾出現(xiàn)一定程度的政府包辦,加之計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期實(shí)施的單位辦社會(huì)等因素影響,必然對(duì)開(kāi)展現(xiàn)代社區(qū)服務(wù)產(chǎn)生副作用。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象,與我國(guó)城市社區(qū)內(nèi)部缺乏自下而上的群眾基礎(chǔ)和參與意識(shí),民間組織發(fā)展遲緩有很大關(guān)系,居民自治互助體系建立不起來(lái),在社區(qū)服務(wù)的開(kāi)展過(guò)程中政府組織特別是民政部門(mén)和街道辦事處充當(dāng)了服務(wù)提供的主體。同時(shí)社區(qū)服務(wù)行政化與社區(qū)居民自治也相互矛盾,在社區(qū)中政府干預(yù)太多必將導(dǎo)致社區(qū)居民自治發(fā)展進(jìn)程的減緩。[1]

第二,社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目不能滿(mǎn)足服務(wù)需求?？傮w說(shuō)來(lái),當(dāng)前我國(guó)的社區(qū)服務(wù)還處于低層次,滿(mǎn)足不了社區(qū)居民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活的需求,與當(dāng)前我國(guó)社區(qū)服務(wù)社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化的程度不高,社區(qū)服務(wù)主體、對(duì)象和內(nèi)容單一,社區(qū)居民和社區(qū)單位參與的積極性不高有關(guān)。關(guān)于社區(qū)單位社會(huì)化服務(wù)方面開(kāi)展的項(xiàng)目較少,參與社區(qū)建設(shè)的積極性與主動(dòng)性不夠高,社區(qū)與駐區(qū)單位沒(méi)有建立良好的互動(dòng)關(guān)系,缺乏共建和諧社區(qū)的共同目標(biāo),單位資源未能向社區(qū)居民開(kāi)放,不能實(shí)現(xiàn)資源共享,間接阻礙社區(qū)服務(wù)的發(fā)展。

第三,社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化程度低。社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍包括社區(qū)工作人員隊(duì)伍和社區(qū)志愿者隊(duì)伍,調(diào)查顯示84.8%的工作人員是女性,近三成的工作人員年齡在45-60歲之間,而年齡在31-45歲之間的占近一半,就文化程度看六成的工作人員是高中或中專(zhuān)學(xué)歷,57.6%的人員在擔(dān)任該工作之前是失業(yè)待業(yè)人員,六成以上從事社區(qū)工作的收入在501-1000元之間。由此我們可以看出社區(qū)工作人員隊(duì)伍的基本情況,多數(shù)是女性,年齡偏大,文化程度低,收入也不高,多數(shù)人沒(méi)有社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)的學(xué)科背景,對(duì)專(zhuān)業(yè)化的工作方法和技巧不熟悉,不能很好的根據(jù)居民實(shí)際需求設(shè)置服務(wù)項(xiàng)目和方式,這種情況與日益發(fā)展的社區(qū)服務(wù)是不相適應(yīng)的,會(huì)導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)的整體質(zhì)量不高。

第四,社區(qū)服務(wù)制度建設(shè)不健全。首先相關(guān)的法律法規(guī)不完善,目前街道工作所依據(jù)的法律規(guī)范還是1954年制定的《城市街道辦事處組織條例》,居委會(huì)所依據(jù)的法律規(guī)范是1990年頒布實(shí)施的《城市居民委員會(huì)組織法》。關(guān)于社區(qū)只了一個(gè)在全國(guó)推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn),各地依據(jù)《意見(jiàn)》來(lái)開(kāi)展社區(qū)建設(shè)與發(fā)展工作。而有關(guān)社區(qū)服務(wù)、社區(qū)救濟(jì)等方面的專(zhuān)門(mén)法律還沒(méi)有出臺(tái),有關(guān)社區(qū)居民自治也沒(méi)有明確的法律規(guī)范。此外就是社區(qū)服務(wù)的工作制度不健全,現(xiàn)行的工作制度多數(shù)是從政府行政單位的工作制度演變過(guò)來(lái)的,帶有濃厚的行政色彩,有些有力地規(guī)范了社區(qū)服務(wù)活動(dòng),而部分制度與當(dāng)代的社區(qū)服務(wù)工作不相適應(yīng),甚至?xí)璧K社區(qū)服務(wù)的發(fā)展。[2]

二、解決我國(guó)社區(qū)服務(wù)問(wèn)題的對(duì)策

第一,完善社區(qū)服務(wù)體系。要實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)服務(wù)的充分發(fā)展,就要拓展社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目,完善社區(qū)服務(wù)體系。這必然要求社區(qū)服務(wù)在服務(wù)內(nèi)容和形式上要不斷拓展。以社區(qū)居民的需求為導(dǎo)向,為社區(qū)居民提供個(gè)性化的社區(qū)服務(wù),是我國(guó)社區(qū)服務(wù)發(fā)展的目標(biāo)。需求決定供給,我們?cè)谏鐓^(qū)服務(wù)的發(fā)展過(guò)程中要堅(jiān)持以人為本的原則,引導(dǎo)社區(qū)居民積極參與社區(qū)服務(wù)的需求表達(dá),根據(jù)居民的需求開(kāi)展社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目,將居民的服務(wù)需求進(jìn)行分類(lèi)登記,建立服務(wù)對(duì)象檔案,針對(duì)不同人群的不同服務(wù)需求開(kāi)展個(gè)性化的社區(qū)服務(wù)。大力推進(jìn)公共服務(wù)體系建設(shè),拓展公共服務(wù)項(xiàng)目,使政府公共服務(wù)覆蓋到社區(qū)。

第二,組建高素質(zhì)的服務(wù)隊(duì)伍。實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)服務(wù)的功能定位,就要加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè),組建高素質(zhì)的服務(wù)隊(duì)伍?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)》指出:要切實(shí)解決社區(qū)居委會(huì)成員、社區(qū)居委會(huì)聘用的服務(wù)人員的生活補(bǔ)貼、工資、保險(xiǎn)等福利待遇問(wèn)題,并隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而適當(dāng)增長(zhǎng)。開(kāi)展對(duì)社區(qū)服務(wù)人員的思想教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn),提高他們服務(wù)居民和管理社區(qū)的能力。社區(qū)人才的建設(shè)包括兩個(gè)方面,即社區(qū)工作人員隊(duì)伍建設(shè)和社區(qū)志愿者隊(duì)伍建設(shè),這兩支隊(duì)伍的建設(shè)與社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的有著直接的聯(lián)系,影響著社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量和水平,一般來(lái)說(shuō)社區(qū)服務(wù)者隊(duì)伍的基本狀況如專(zhuān)業(yè)化程度、規(guī)模等直接決定社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量。要提升社區(qū)服務(wù)的整體質(zhì)量就要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)服務(wù)者隊(duì)伍的建設(shè),針對(duì)專(zhuān)職工作者隊(duì)伍和志愿者隊(duì)伍要采取合適的方式,加強(qiáng)教育培訓(xùn)和管理。

第三,建立健全社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。建立健全社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò),充分利用各方資源是實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)服務(wù)功能定位的保障。社區(qū)服務(wù)是政府、社會(huì)組織、駐區(qū)企業(yè)與單位、社區(qū)居民等多方共同參與的一項(xiàng)工作,要充分調(diào)動(dòng)各方積極性建設(shè)一個(gè)社區(qū)服務(wù)工作網(wǎng)絡(luò),形成政府主導(dǎo)、社會(huì)支持、居民參與的社區(qū)服務(wù)新格局。首先,政府要充分發(fā)揮其主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用,在法律規(guī)范、政策制定方面狠下功夫,為其他各方參與社區(qū)服務(wù)營(yíng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境,要?jiǎng)?chuàng)造條件積極培育非營(yíng)利組織。其次,充分發(fā)揮社會(huì)組織、駐區(qū)企業(yè)與單位的社會(huì)支持作用,,實(shí)現(xiàn)雙贏的局面。同時(shí)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用,用市場(chǎng)的觀點(diǎn)、途徑和方法來(lái)整合社區(qū)資源,實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源的共享。第三,引導(dǎo)和培養(yǎng)社區(qū)居民的社區(qū)意識(shí),提高社區(qū)居民參與社區(qū)服務(wù)活動(dòng)的熱情。要強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能,發(fā)展社區(qū)服務(wù),必須要有廣大社區(qū)居民的支持和參與,引導(dǎo)和培養(yǎng)社區(qū)居民的社區(qū)意識(shí),通過(guò)社區(qū)教育弘揚(yáng)互助和奉獻(xiàn)精神,培育社區(qū)居民的公益意識(shí),積極投入到社區(qū)活動(dòng)中。[3]

第四,加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)社會(huì)化體系建設(shè)。就要改變與社區(qū)服務(wù)社會(huì)化發(fā)展不適應(yīng)的社區(qū)服務(wù)管理體制,將社區(qū)服務(wù)社會(huì)化發(fā)展與推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、推動(dòng)基層民主政治建設(shè)結(jié)合起來(lái),建立與社區(qū)自治相適應(yīng),能促進(jìn)社區(qū)良性發(fā)展的管理體制;改革當(dāng)前社區(qū)服務(wù)資金主要有政府投入的資金供給機(jī)制,借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)服務(wù)資金供給方式,形成有政府、企業(yè)與社會(huì)捐助以及營(yíng)利性社區(qū)服務(wù)收入三部分構(gòu)成的社區(qū)服務(wù)資金供給模式;提高居委會(huì)的自治功能,弱化社區(qū)服務(wù)的行政化色彩,實(shí)現(xiàn)社區(qū)居委會(huì)自我管理、自我教育和自我服務(wù)的自治功能,促進(jìn)社區(qū)服務(wù)社會(huì)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);鼓勵(lì)和支持非營(yíng)利組織的發(fā)展,放寬其市場(chǎng)進(jìn)入條件,加大對(duì)非營(yíng)利性組織的財(cái)稅金融支持,擴(kuò)大社區(qū)非營(yíng)利性組織的規(guī)模,提高其專(zhuān)業(yè)化程度,使之能夠承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的社區(qū)服務(wù),發(fā)展成為多元社區(qū)服務(wù)主體。

參考文獻(xiàn):

[1]鄭杭生,楊編.和諧社區(qū)建設(shè)的理論與探索――以鄭州市實(shí)地調(diào)查為例的河南特色分析.(2008年1月).

篇8

一、我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的基本情況

（一）數(shù)量和結(jié)構(gòu)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)育呈現(xiàn)出加速發(fā)展的態(tài)勢(shì)。尤其是近年來(lái)，我國(guó)各類(lèi)社會(huì)組織數(shù)量穩(wěn)定增長(zhǎng)，質(zhì)量有所提升。截至2011年底，全國(guó)共有正式登記注冊(cè)的社會(huì)組織46.2萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)3.7%；其中社會(huì)團(tuán)體25.5萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)4.0%，占全部社會(huì)組織的55.19%；民辦非企業(yè)單位20.4萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)3.1%，占44.15%；基金會(huì)2614個(gè)，比上年增長(zhǎng)18.8%，占0.66%。從目前我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展數(shù)量和結(jié)構(gòu)來(lái)看，基金會(huì)發(fā)展得最快，基數(shù)很小，社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位發(fā)展較快，基數(shù)較大。其中，民辦非企業(yè)單位相比2001年數(shù)量增長(zhǎng)了150%，增速最快，發(fā)展?jié)摿^大；社會(huì)團(tuán)體增長(zhǎng)了97.7%。

目前的官方統(tǒng)計(jì)只針對(duì)三類(lèi)正式登記注冊(cè)的社會(huì)組織，對(duì)備案制社會(huì)組織的情況缺乏全國(guó)性的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)在工商部門(mén)注冊(cè)的社會(huì)組織類(lèi)型，以及既不登記、也不備案而實(shí)際運(yùn)行的社會(huì)組織情況更是缺乏掌握，所以遠(yuǎn)不能體現(xiàn)出我國(guó)社會(huì)組織的實(shí)際發(fā)展情況。據(jù)專(zhuān)家預(yù)測(cè)，目前我國(guó)約有300萬(wàn)社會(huì)組織未登記，近九成社會(huì)組織處于非正規(guī)狀態(tài)。按此規(guī)模估算，我國(guó)社會(huì)組織總量約在400萬(wàn)家左右。

從社會(huì)組織從事的行業(yè)結(jié)構(gòu)看，2011年，全國(guó)社會(huì)團(tuán)體中，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類(lèi)、社會(huì)服務(wù)類(lèi)社團(tuán)在整個(gè)社會(huì)團(tuán)體結(jié)構(gòu)中所占比例持續(xù)保持較高水平，分別占20.43%和13.33%。民辦非企業(yè)單位中，教育類(lèi)占比最高，占到51.4%，社會(huì)服務(wù)類(lèi)和衛(wèi)生類(lèi)其次，分別占比15.6%和10.6%。全國(guó)共有公募基金會(huì)1218個(gè)，占46.6%；非公募基金會(huì)1370個(gè)，占52.4%；境外基金代表機(jī)構(gòu)26個(gè)，占1%。非公募基金會(huì)的占比首次超過(guò)公募基金會(huì)，并且呈現(xiàn)出較猛的發(fā)展勢(shì)頭。

（二）社會(huì)貢獻(xiàn)

近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織從業(yè)人員數(shù)量、固定資產(chǎn)金額、增加值及其比重均呈上升態(tài)勢(shì)，有效保障并提升了社會(huì)組織提供社會(huì)服務(wù)、參與社會(huì)管理的綜合能力。2007—2011年，社會(huì)組織從業(yè)人員數(shù)從456.9萬(wàn)人增至599.3萬(wàn)人，增長(zhǎng)31.2%；固定資產(chǎn)總值從682億元增至1885億元，增長(zhǎng)1.76倍；社會(huì)組織增加值從307.6億元增至660億元，增長(zhǎng)1.15倍，占第三產(chǎn)業(yè)比重保持在0.32%左右。社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域呈現(xiàn)出日益活躍的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

（三）分布情況

無(wú)論是社會(huì)組織總體，還是三種不同類(lèi)型社會(huì)組織，在我國(guó)省域間的分布都非常不均衡，呈現(xiàn)出很高的空間集中度，少數(shù)省份擁有著較大部分的社會(huì)組織。根據(jù)赫芬達(dá)爾—赫希曼指數(shù)（IHH）①，民辦非企業(yè)單位的地理集中程度最高，然后分別是基金會(huì)和社會(huì)團(tuán)體。我們將每十萬(wàn)人擁有社會(huì)組織個(gè)數(shù)作為衡量地區(qū)社會(huì)組織密度的指標(biāo)，根據(jù)圖1、圖2能夠清晰地反映出民辦非企業(yè)單位在各省的密度分布差距較大，社會(huì)團(tuán)體的省際密度分布較為平緩。

社會(huì)組織在省域內(nèi)的數(shù)量分布與人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化率、市場(chǎng)化程度相關(guān)。如果不考慮其他因素的影響，社會(huì)組織的數(shù)量與人口規(guī)模存在顯著的正相關(guān)，人口規(guī)模越大的省份，各類(lèi)社會(huì)組織的數(shù)量和總體數(shù)量都越多，相關(guān)性達(dá)到0.859。各地社會(huì)組織的數(shù)量與GDP之間存在非常高的正相關(guān)關(guān)系，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的省份，各類(lèi)社會(huì)組織的數(shù)量也越大。

二、社會(huì)組織發(fā)展存在的問(wèn)題

（一）缺乏社會(huì)理念和環(huán)境基礎(chǔ)

首先，社會(huì)共治理念尚未培育起來(lái)。我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府一元化管理的慣性力量依然制約著人們的思想與行為。政府部門(mén)對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)管理仍然心存疑慮，不敢放手讓渡社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)空間；同時(shí)，政府對(duì)社會(huì)的長(zhǎng)期全面介入，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)政府依賴(lài)心理根深蒂固，對(duì)政府之外的其他主體參與社會(huì)管理和服務(wù)缺乏基本的認(rèn)同和信心。其次，社會(huì)組織與政府部門(mén)及事業(yè)單位的關(guān)系尚未理順。許多社會(huì)組織都是在政府職能部門(mén)的主導(dǎo)下建立起來(lái)的，或者掛靠部門(mén)是政府機(jī)關(guān)，成為“官辦社會(huì)組織”，很大程度上依附于政府，難以自主運(yùn)作。同時(shí)大量民辦的草根社會(huì)組織的生存空間狹窄，與官辦社會(huì)組織在資源獲取上存在不平等競(jìng)爭(zhēng)。第三，社會(huì)組織成長(zhǎng)發(fā)育的制度環(huán)境尚存在障礙。社會(huì)組織在稅收政策、投融資、土地和場(chǎng)所、人才隊(duì)伍等多個(gè)資源獲取環(huán)節(jié)缺乏順暢的制度保障，甚至存在制度掣肘，社會(huì)組織發(fā)展步履維艱。

（二）缺少政策指導(dǎo)和法律支撐

法律法規(guī)是社會(huì)組織發(fā)展的制度保障。目前我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展缺乏制度層面的頂層設(shè)計(jì)，政策、法律上的支撐作用落后于現(xiàn)實(shí)需要，甚至出現(xiàn)空缺。對(duì)于社會(huì)組織的規(guī)范，主要依據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的三個(gè)條例：《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，以及相關(guān)的實(shí)施辦法。這三個(gè)條例立法層次比較低，制定或修訂時(shí)間都較早，有關(guān)規(guī)定及其內(nèi)容已不能適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展需要。這就使得我國(guó)的社會(huì)組織培育發(fā)展依然存在著一定程度的隨意性和盲目性，就整體而言仍處于發(fā)展的初級(jí)階段，一些基本的問(wèn)題至今還未得到很好地解決。比如各地政府運(yùn)用財(cái)政資金以及福利彩票公益金購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)，至今還未見(jiàn)統(tǒng)一的法律條款加以明確規(guī)范，有些地方甚至尚未制定明確的購(gòu)買(mǎi)機(jī)制就急于撥付財(cái)政資金，很容易出現(xiàn)政府資金使用目標(biāo)不清晰，非但不能推進(jìn)社會(huì)組織能力建設(shè)，還會(huì)引發(fā)社會(huì)組織不公平競(jìng)爭(zhēng)或者向政府尋租等新問(wèn)題。

（三）社會(huì)組織管理體制存在問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)組織管理體制可以概括為“歸口登記，雙重管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家在對(duì)社會(huì)團(tuán)體歸口管理是出于滿(mǎn)足政府部門(mén)的管理需要和規(guī)避相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)需要，而不是以促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展為目標(biāo)的。對(duì)于社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，這種管理體制大大限制了其發(fā)展，產(chǎn)生兩個(gè)問(wèn)題：一是大量的社會(huì)組織因找不到合適的業(yè)務(wù)主管部門(mén)或達(dá)不到登記條件而無(wú)法依法登記，并因此成為非法社會(huì)組織；二是業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)所管理的社會(huì)組織的行政干預(yù)。目前除登記、備案的社會(huì)組織以外，在工商登記或者以非法身份進(jìn)行運(yùn)行的社會(huì)組織數(shù)量眾多，管理部門(mén)不掌握這部分組織的基本情況，缺乏必要的監(jiān)管，使得社會(huì)組織的健康發(fā)展受到影響，而且監(jiān)督環(huán)節(jié)和評(píng)估環(huán)節(jié)的行政化管理痕跡明顯。

（四）社會(huì)組織自身能力較為薄弱

一是資金匱乏。相當(dāng)一部分社會(huì)組織財(cái)力薄弱，資金來(lái)源依賴(lài)政府財(cái)政，自主籌資水平普遍較低，資金來(lái)源持續(xù)性差。與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)企業(yè)、個(gè)人捐贈(zèng)額少，社會(huì)捐助不足的問(wèn)題短期內(nèi)難以解決。二是人才匱乏。特別是缺少?gòu)氖律鐣?huì)工作的專(zhuān)業(yè)專(zhuān)職人員，其次是缺少年輕人才和高學(xué)歷人才。三是部分社會(huì)組織治理機(jī)制不健全。缺乏必要的組織架構(gòu)、財(cái)務(wù)制度、運(yùn)行規(guī)范等，管理和運(yùn)營(yíng)隨意性大，成長(zhǎng)力不足。四是缺乏必要的組織目標(biāo)和公益理念。由于缺乏資金等必要資源，一些社會(huì)組織逐利傾向明顯，或者對(duì)政府財(cái)政資金過(guò)分依賴(lài)而喪失組織發(fā)展目標(biāo)，長(zhǎng)期則導(dǎo)致組織公信力不足，發(fā)展難以為繼。

三、政策建議

（一）推進(jìn)思想觀念轉(zhuǎn)變

推動(dòng)政府部門(mén)及全社會(huì)解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，逐步適應(yīng)社會(huì)組織參與社會(huì)管理和服務(wù)的基本格局。推動(dòng)建立“大市場(chǎng)、強(qiáng)社會(huì)、精政府”的社會(huì)結(jié)構(gòu)和形態(tài)。推動(dòng)政府部門(mén)加快思想觀念轉(zhuǎn)變，逐漸從重經(jīng)濟(jì)建設(shè)向重社會(huì)建設(shè)轉(zhuǎn)變，從重經(jīng)濟(jì)管理向重社會(huì)管理轉(zhuǎn)變，由側(cè)重社會(huì)控制向注重社會(huì)服務(wù)轉(zhuǎn)變，從凡事親力親為向引入社會(huì)力量、多方參與、共同治理轉(zhuǎn)變，樹(shù)立統(tǒng)籌兼顧、協(xié)商協(xié)調(diào)的理念，充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性，形成社會(huì)管理合力。

加快研究、盡快出臺(tái)國(guó)家層面推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的政策意見(jiàn)，明確和強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織在社會(huì)建設(shè)中的積極作用。鼓勵(lì)各地出臺(tái)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的針對(duì)社會(huì)組織發(fā)展和管理的政策方案和實(shí)施辦法。推進(jìn)社會(huì)組織分類(lèi)發(fā)展，嚴(yán)格規(guī)范管理互益型社會(huì)組織，重點(diǎn)培育發(fā)展公益性社會(huì)組織，扶持發(fā)展慈善公益類(lèi)組織，積極發(fā)展“孵化器”型組織，倡導(dǎo)、培育公益性社區(qū)社會(huì)組織。鼓勵(lì)社會(huì)組織分工協(xié)作，推動(dòng)形成由資源籌集—服務(wù)提供—能力培養(yǎng)—第三方評(píng)估等不同類(lèi)型社會(huì)組織形成的多層次、全功能的社會(huì)組織生態(tài)鏈條。鼓勵(lì)地方探索社會(huì)組織管理體制和方式的改革。

（二）加快推進(jìn)相關(guān)立法

研究并制定一部社會(huì)組織的基本法，將各種類(lèi)型的社會(huì)組織置于一個(gè)統(tǒng)一的法律框架下，推動(dòng)形成由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及部門(mén)規(guī)章等構(gòu)成的社會(huì)組織法律體系。對(duì)社會(huì)組織的法律地位、主體資格、登記成立、活動(dòng)原則、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、稅收待遇、監(jiān)督管理、內(nèi)部自律等做出明確規(guī)定。推動(dòng)各項(xiàng)法律法規(guī)的銜接和整合，確保社會(huì)組織依法規(guī)范和健康發(fā)展。加快修訂社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位三個(gè)登記管理?xiàng)l例。在修法之前，夯實(shí)法律實(shí)施的基礎(chǔ)。從法律上明確社會(huì)組織財(cái)產(chǎn)的公益屬性并加大保護(hù)力度。從法律上明確社會(huì)組織參政議政、表達(dá)合理訴求的渠道。在人大代表、政協(xié)代表中增設(shè)社會(huì)組織代表界別，適當(dāng)增加比例和數(shù)量。有關(guān)部門(mén)在規(guī)劃行業(yè)發(fā)展、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、研究相關(guān)領(lǐng)域改革發(fā)展的重大決策時(shí)，聽(tīng)取社會(huì)組織的意見(jiàn)和建議，促進(jìn)社會(huì)組織參與政府決策。

（三）改革登記管理制度

改革社會(huì)組織登記管理體制。建立統(tǒng)一登記、協(xié)調(diào)監(jiān)管、分類(lèi)指導(dǎo)、重點(diǎn)支持的社會(huì)組織管理和發(fā)展新體制。逐步推動(dòng)部分具備條件的社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)向民政部門(mén)直接登記，業(yè)務(wù)主管部門(mén)由必要條件變?yōu)樽赃x條件。建立和完善城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織備案制度，推動(dòng)達(dá)不到法人登記標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)組織到所在地的縣（市、區(qū)）級(jí)民政部門(mén)備案，日?；顒?dòng)由所在村或社區(qū)居委會(huì)指導(dǎo)和監(jiān)督；社會(huì)組織成員跨村（社區(qū)居委會(huì)）的，其日?；顒?dòng)由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）指導(dǎo)和監(jiān)督。對(duì)于長(zhǎng)期不開(kāi)展活動(dòng)名存實(shí)亡的要予以撤銷(xiāo)登記。建立部門(mén)之間協(xié)調(diào)配合的監(jiān)管體系，針對(duì)社會(huì)組織的不同類(lèi)別建立分類(lèi)指導(dǎo)的制度形式。

（四）加強(qiáng)自身能力建設(shè)

加快推進(jìn)政社分開(kāi)，確立社會(huì)組織的獨(dú)立地位。依附于黨政部門(mén)的社會(huì)組織，尤其是對(duì)于事業(yè)法人、社團(tuán)法人雙法人登記的社會(huì)組織，盡快與政府部門(mén)實(shí)現(xiàn)徹底脫鉤，確保社會(huì)組織獨(dú)立行使決策、人事、財(cái)務(wù)、分配等方面的自。

完善社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)。推動(dòng)社會(huì)組織建立健全組織章程和組織架構(gòu)，明確組織目標(biāo)和發(fā)展理念，堅(jiān)持社會(huì)組織的非營(yíng)利原則。建立社會(huì)組織信息披露制度，規(guī)范各類(lèi)服務(wù)收費(fèi)，開(kāi)展行業(yè)自律和他律，提高社會(huì)公信力。

加強(qiáng)社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)。廣泛宣傳社會(huì)工作者的職業(yè)概念，大力推動(dòng)專(zhuān)業(yè)社工在社會(huì)組織從業(yè)者中的比重。創(chuàng)新人才培養(yǎng)、選拔、任用、評(píng)價(jià)、流動(dòng)和激勵(lì)機(jī)制，拓寬職業(yè)社工的發(fā)展晉升空間，為社會(huì)組織留住人才。推動(dòng)建立社會(huì)組織管理和服務(wù)人員培訓(xùn)制度，實(shí)行持證上崗，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織與職業(yè)學(xué)校、高等院校的聯(lián)合培養(yǎng)，建立專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍與志愿者隊(duì)伍相結(jié)合的服務(wù)機(jī)制。

推動(dòng)孵化器型社會(huì)組織的發(fā)展。鼓勵(lì)支持性社會(huì)組織發(fā)展，為廣大社會(huì)組織提供資金、培訓(xùn)、管理和服務(wù)等多方位的支持，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織領(lǐng)域的多樣性、差異性，并形成分工合作的局面。

（五）創(chuàng)造有力政策環(huán)境

推進(jìn)社會(huì)組織財(cái)政稅收制度改革。鼓勵(lì)各地制定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)行辦法和相關(guān)目錄，明確購(gòu)買(mǎi)主體、購(gòu)買(mǎi)對(duì)象、購(gòu)買(mǎi)范圍、實(shí)現(xiàn)機(jī)制以及統(tǒng)一的購(gòu)買(mǎi)平臺(tái)。將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金納入財(cái)政預(yù)算，并逐年增加比例。拓寬社會(huì)組織籌資渠道，支持和引導(dǎo)民間力量投入社會(huì)組織，暢通社會(huì)捐贈(zèng)渠道，推動(dòng)社會(huì)捐贈(zèng)資金下沉到基層社會(huì)組織。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，為符合條件的社會(huì)組織提供信貸服務(wù)。開(kāi)展非營(yíng)利組織免稅、公益性捐贈(zèng)稅前扣除等資格認(rèn)證，實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金免稅政策，保障社會(huì)組織依法享有稅收優(yōu)惠待遇。

按照突出重點(diǎn)、分類(lèi)實(shí)施的原則，在工商經(jīng)濟(jì)、社會(huì)福利、公益慈善和社區(qū)社會(huì)組織等近期重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域的優(yōu)先扶持項(xiàng)目中進(jìn)行試點(diǎn)，設(shè)立扶持社會(huì)組織發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于社會(huì)組織從事社會(huì)管理和公共服務(wù)工作?！?/p>

注：

篇9

【關(guān)鍵詞】 社區(qū);社區(qū)管理

一、社區(qū)及社區(qū)管理

1.社區(qū)及社區(qū)管理的概念。“社區(qū)Community”一詞,源于拉丁語(yǔ),意思是共同的東西和親密伙伴關(guān)系。首先將Community譯為中文的“社區(qū)”者,是20世紀(jì)30年代以為首的燕京大學(xué)學(xué)生。從中國(guó)的實(shí)際情況看,“社區(qū)”一般是聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體。社區(qū)管理是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下,依靠社會(huì)力量,利用社區(qū)資源,強(qiáng)化社區(qū)功能,解決社區(qū)問(wèn)題,促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展,不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過(guò)程。社區(qū)管理是一項(xiàng)新的工作,大力推進(jìn)社區(qū)管理,是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然要求,是面向新世紀(jì)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要途徑。

2.社區(qū)的功能分析。社區(qū)工作在不斷滿(mǎn)足社會(huì)需求的進(jìn)程中所發(fā)揮的基本功能有五個(gè)方面:一是自治功能。主要是社區(qū)組織和社區(qū)成員通過(guò)自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束,加強(qiáng)對(duì)社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的管理和服務(wù);二是整合功能。體現(xiàn)在通過(guò)對(duì)社會(huì)利益的調(diào)整和社區(qū)資源的整合,滿(mǎn)足社區(qū)成員的物質(zhì)和精神需要,融洽社區(qū)和諧的人際關(guān)系,增強(qiáng)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的親和力和歸屬感;三是服務(wù)功能。主要是為社區(qū)居民各方面的生活需求提供服務(wù)和資源,包括生活服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、教育服務(wù)、咨詢(xún)服務(wù)等;四是保障功能。具體指在通過(guò)挖掘社區(qū)資源和實(shí)行社會(huì)互助,協(xié)助政府承擔(dān)社會(huì)保障的具體事務(wù);五是監(jiān)督功能。主要體現(xiàn)在社區(qū)居民對(duì)社區(qū)自身日常工作的監(jiān)督和對(duì)政府部門(mén)及其派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)督,監(jiān)督的目的是為了增強(qiáng)社區(qū)組織及其工作人員的自我約束力,促進(jìn)政府部門(mén)工作的務(wù)實(shí)、規(guī)范、廉潔、高效,更好地為社區(qū)居民服務(wù)。

二、當(dāng)今社區(qū)管理中的問(wèn)題分析

1.社區(qū)自治難以實(shí)現(xiàn),社區(qū)管理混同于基層政權(quán)建設(shè)。改革開(kāi)放以來(lái)城市管理體制變化不大,這已成為阻礙社區(qū)發(fā)展的一大因素。一些城市在強(qiáng)調(diào)管理重心、管理權(quán)力下移時(shí),不是強(qiáng)化社區(qū)的社會(huì)職能,而是片面地?cái)U(kuò)大街道編制,擴(kuò)展社區(qū)組織的政府職能,使政府在社區(qū)管理中仍然擔(dān)當(dāng)“包辦代替”的角色,造成社區(qū)的社會(huì)職能不是強(qiáng)化,而是萎縮、弱化,使社區(qū)居民委員會(huì)工作難于開(kāi)展,不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求,無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的社區(qū)自治。政府的理想角色應(yīng)是“主導(dǎo)者、組織者、指導(dǎo)者和參與者”,應(yīng)該主要做好管理規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、政策引導(dǎo)、資金扶持和教育培訓(xùn)等工作。《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定了居民委員會(huì)是“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。但是,當(dāng)前政府部門(mén)卻過(guò)多地干預(yù)社區(qū)居委會(huì)的工作,居民委員會(huì)的自治性一直沒(méi)能得到落實(shí)。居民委員會(huì)本該首先對(duì)居民負(fù)責(zé),現(xiàn)實(shí)中卻是首先對(duì)政府負(fù)責(zé)。

2.居民社區(qū)觀念及參與公共事務(wù)的意識(shí)薄弱、社區(qū)歸屬感差。長(zhǎng)期以來(lái)所形成的由政府控制單位、單位管理社會(huì)成員的體制及觀念,影響了居民對(duì)所居住社區(qū)管理的參與。社區(qū)提供居民參與的渠道和機(jī)制并不健全,社區(qū)居民對(duì)所居住區(qū)的社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安以及其他社區(qū)公共事務(wù)的處理有參與的愿望,但沒(méi)有參與的渠道。與此同時(shí),居民參與社區(qū)管理,缺乏利益保障和實(shí)際訴求的動(dòng)力。居民的參與是建立在對(duì)社區(qū)共同利益的追求上,社區(qū)居民利益的維護(hù)需要組織和制度上的保障。再加之社區(qū)和社區(qū)管理還是一個(gè)新生事物,社區(qū)管理的內(nèi)涵、范疇及為什么要搞社區(qū)管理等問(wèn)題,廣大群眾并不了解熟悉。許多社區(qū)居民仍把社區(qū)管理工作完全看作是政府、街道辦事處和居委會(huì)的事,依賴(lài)心理和領(lǐng)受意識(shí)強(qiáng),對(duì)社區(qū)的管理工作不關(guān)心甚至不配合,在大多數(shù)情況下只是參與社區(qū)具體事務(wù)的運(yùn)作,尤其是社區(qū)內(nèi)所出現(xiàn)的臨時(shí)性活動(dòng),例如文化娛樂(lè)性活動(dòng),很少參與社區(qū)事務(wù)的決策和管理,這樣就制約了社區(qū)管理全面地、縱深地發(fā)展。

3.社區(qū)管理中人才缺乏。社區(qū)工作者及其素質(zhì)高低是搞好社區(qū)工作的重要前提,社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,不但要求擴(kuò)大社區(qū)工作者的隊(duì)伍,而且對(duì)社區(qū)工作者的各方面綜合素質(zhì)、道德修養(yǎng)、政策水平、工作能力等也提出了更新更高的要求?，F(xiàn)實(shí)情況是社區(qū)工作者普遍學(xué)歷較低,綜合素質(zhì)不高,使得社區(qū)管理與高速發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化不相適應(yīng)。雖然現(xiàn)在許多社區(qū)也吸納大學(xué)畢業(yè)生進(jìn)社區(qū)工作,往往好景不長(zhǎng),人才很快流失。這主要由于:第一,社區(qū)工作者的薪酬相對(duì)于其他政府部門(mén)來(lái)講偏低,更無(wú)法與那些白領(lǐng)相比,無(wú)法吸引人才;第二,提及社區(qū)工作者,人們首先想到的是戴著紅袖箍的老大媽,每天處理社區(qū)家長(zhǎng)里短的各種糾紛,這種偏頗的認(rèn)識(shí)造成很多人因此不愿參與社區(qū)工作;第三,社區(qū)管理工作在我國(guó)出現(xiàn)時(shí)間還比較短,在培養(yǎng)社區(qū)工作人才,以及提供長(zhǎng)遠(yuǎn)職業(yè)生涯規(guī)劃方面還缺乏制度保證。

4.我國(guó)法制建設(shè)的實(shí)際情況和社區(qū)立法的復(fù)雜性,決定了當(dāng)前社區(qū)立法滯后。社區(qū)管理是一個(gè)比較新的觀念,要讓人們更新固有觀念,投入到社區(qū)管理和管理中:要借助于教育宣傳,更重要的還是要靠健全的法律制度來(lái)規(guī)范和調(diào)整城市社區(qū)發(fā)展中的一系列問(wèn)題。到目前為止,我國(guó)還沒(méi)有形成一部較完整的社區(qū)管理方面的法律規(guī)范,社區(qū)管理活動(dòng)仍舊依靠行政命令,缺乏充足的法律依據(jù),同時(shí),在執(zhí)法過(guò)程中也存在著執(zhí)法隊(duì)伍不健全,缺乏專(zhuān)業(yè)化人員,執(zhí)法主體多元化等問(wèn)題。這主要由于:一方面我國(guó)在社區(qū)管理中,理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都有所欠缺,并且我國(guó)幅員遼闊,民族眾多,又是處在高速發(fā)展、高速變化的時(shí)期,所以想要制定一套適合于我國(guó)城市社會(huì)的社區(qū)管理法律制度,是需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的理論研究和實(shí)踐探索的;另一方面我國(guó)當(dāng)前的民主法制進(jìn)程雖然發(fā)展很快,就總體情況來(lái)說(shuō),還是落后于發(fā)達(dá)國(guó)家。需要立法來(lái)規(guī)范和管理的領(lǐng)域還有很多,要針對(duì)城市社區(qū)制定一套完善的法律制度,是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要進(jìn)行循序漸進(jìn)的工作,所以,社區(qū)立法就會(huì)表現(xiàn)出相對(duì)滯后的情況。

三、完善和發(fā)展我國(guó)社區(qū)管理的對(duì)策

1.轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)社區(qū)民主建設(shè)。一方面對(duì)政府職能部門(mén)來(lái)講,要摒棄固有的傳統(tǒng)觀念,真正還權(quán)于社會(huì),把屬于社會(huì)和社區(qū)的職能還給社會(huì)和社區(qū)來(lái)履行,把管理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力由政府獨(dú)攬變?yōu)榕c社區(qū)非營(yíng)利組織和市場(chǎng)組織的合作分享。政府的治理理念也要轉(zhuǎn)變,即由強(qiáng)制、控制到溝通、協(xié)調(diào)與管理,政府充當(dāng)全能的角色應(yīng)該從根本上進(jìn)行轉(zhuǎn)變,構(gòu)建一個(gè)“小政府、大社會(huì)”、“輕管重理”的新型政府體系應(yīng)是政府改革的方向。要通過(guò)人員配備到社區(qū)、工作任務(wù)到社區(qū)、服務(wù)承諾到社區(qū)、考評(píng)監(jiān)督到社區(qū)、工作經(jīng)費(fèi)到社區(qū),從而為社區(qū)“松綁”,讓社區(qū)組織有更多的精力、時(shí)間來(lái)實(shí)施即自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束,通過(guò)放權(quán)讓利,既減輕了政府壓力,也規(guī)范了政府行為。另一方面擴(kuò)大社區(qū)決策的民主參與程度。通過(guò)基層民主選舉、民主議事、民主監(jiān)督,讓居民了解社區(qū)、關(guān)心社區(qū)。在街道辦事處和居委會(huì)分別建立“民意調(diào)查”、“居民議事會(huì)”和“民主活動(dòng)日”等制度,加強(qiáng)與社區(qū)居民的交流與溝通,贏得居民群眾的理解與支持。實(shí)施街道辦事處和居委會(huì)政務(wù)、財(cái)務(wù)、服務(wù)等內(nèi)容全部公開(kāi),建立社區(qū)居民直接評(píng)議街居工作和街居干部制度。要激發(fā)廣大居民參與社區(qū)管理的熱情,提高社區(qū)的民主自治水平。

2.增強(qiáng)居民的社區(qū)歸屬感。所謂社區(qū)歸屬感是指社區(qū)居民把自己歸入某一地域人群集合體的心理狀態(tài),這種心理既有對(duì)自己社區(qū)身份的確認(rèn),也帶有個(gè)體的感彩,主要包括對(duì)社區(qū)的投入、喜愛(ài)和依戀等情感。要增強(qiáng)社區(qū)居民的歸屬感,就要了解與社區(qū)歸屬感相關(guān)的因素。據(jù)南京大學(xué)社會(huì)學(xué)系周曉虹教授研究,影響居民社區(qū)歸屬感的主要原因有五大方面:一是居民對(duì)社區(qū)生活條件的滿(mǎn)意度;二是居民的社區(qū)認(rèn)同程度,居民是否愿意把自己看成是社區(qū)這一亞文化群體的成員及社區(qū)生活的組成部分,直接影響到其對(duì)社區(qū)的喜愛(ài)和依戀;三是居民在社區(qū)內(nèi)的社會(huì)關(guān)系,研究發(fā)現(xiàn),居民在社區(qū)的同事、朋友和親戚越多,其社區(qū)歸屬感也就越強(qiáng);四是居民對(duì)社區(qū)活動(dòng)的參與;五是居民在社區(qū)的居住年限,就一般而言,居民在社區(qū)內(nèi)居住年限越長(zhǎng),其社會(huì)關(guān)系就越廣泛、越深厚,其社區(qū)歸屬感就越強(qiáng)。由此可見(jiàn),我們要增強(qiáng)居民的社區(qū)歸屬感,主要就要從建立和完善社區(qū)服務(wù)體系著手,使社區(qū)管理成為溝通居民間關(guān)系的紐帶,讓人們能夠相信社區(qū)、依賴(lài)社區(qū),要,“進(jìn)百家門(mén)、知百家情、解百家難、暖百家心”,為轄區(qū)群眾造福,使廣大群眾參與社區(qū)管理。

3.完善社區(qū)管理中人才管理機(jī)制。社區(qū)管理的實(shí)踐需要大批有志于從事社區(qū)工作的人才,因而要努力造就一支專(zhuān)業(yè)化、高素質(zhì)的社區(qū)工作者隊(duì)伍,為和諧社區(qū)管理提供專(zhuān)業(yè)人才支撐?？梢酝ㄟ^(guò)公開(kāi)招聘、組織下派、部分條件較好的居委會(huì)干部留用等形式,擇優(yōu)錄用、加強(qiáng)培訓(xùn),配足配強(qiáng)社區(qū)工作人員,積極調(diào)整優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步健全社區(qū)工作者持證上崗制度,逐步建立起應(yīng)聘持證、擇優(yōu)上崗的用人機(jī)制,推動(dòng)社區(qū)工作者隊(duì)伍年輕化、知識(shí)化、職業(yè)化。要切實(shí)改善社區(qū)居民自治組織的工作條件和社區(qū)工作人員的生活條件,建議適當(dāng)提高社區(qū)專(zhuān)職工作者待遇,進(jìn)一步規(guī)范、細(xì)化社區(qū)工作者培訓(xùn)、考核、評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲、辭退等制度。加強(qiáng)社區(qū)志愿者隊(duì)伍建設(shè),廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與社區(qū)管理,通過(guò)以自愿報(bào)名為基礎(chǔ),以項(xiàng)目招募和活動(dòng)招募為主要方式的志愿者社會(huì)化招募機(jī)制,逐步建立起完善的志愿者組織網(wǎng)絡(luò),使之成為推進(jìn)和諧社區(qū)管理的重要支撐和保障。

4.加快社區(qū)管理方面的法制建設(shè)。社區(qū)管理能夠健康積極的發(fā)展,就離不開(kāi)相關(guān)法律的支撐,進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)的法律法規(guī)建設(shè)已經(jīng)刻不容緩。社區(qū)管理模式創(chuàng)新要求我們政企分開(kāi)、政事分開(kāi),其目的是為了進(jìn)行更為有效的管理,在社區(qū)管理內(nèi)容上由直接干預(yù)變?yōu)橐婪ㄩg接管理。要建立這種嶄新的社區(qū)管理模式,就必須盡快加強(qiáng)與社區(qū)管理相關(guān)的規(guī)范、決策、組織、管理等方面的法制建設(shè),使區(qū)域內(nèi)各組織團(tuán)體和個(gè)人呈現(xiàn)一種協(xié)調(diào)發(fā)展的良性態(tài)勢(shì)。有了完善的法律法規(guī)作保證,社區(qū)管理才能在有序、法制的軌道上正常運(yùn)行。在執(zhí)法過(guò)程中,執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究,這樣才能樹(shù)立政府威信,使社區(qū)管理走向自律與自覺(jué)。國(guó)外的社區(qū)管理就很注重運(yùn)用完整有效的法律法規(guī)去規(guī)范社區(qū)內(nèi)不同集團(tuán)、組織、家庭和個(gè)人的行為,協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)各種利益關(guān)系,并為社區(qū)成員民主參與提供制度保障。法律法規(guī)還可以規(guī)范政府自身的行為,使政府依法行政和社區(qū)依法自治相結(jié)合,從而全面推進(jìn)社區(qū)管理的法制化。

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