導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇補(bǔ)償性財(cái)政政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關(guān)鍵詞：財(cái)政態(tài)勢(shì) 財(cái)政支出 稅收 財(cái)政政策

財(cái)政屬于經(jīng)濟(jì)范疇，是以國(guó)家或政府為主體的經(jīng)濟(jì)行為。一個(gè)國(guó)家或政府的財(cái)政主要包括財(cái)政支出和財(cái)政收入兩大類，稅收是財(cái)政收入的主要途徑之一。根據(jù)國(guó)家當(dāng)時(shí)所處的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、社會(huì)狀態(tài)等，通過一系列的財(cái)政支出與稅收調(diào)節(jié)，可以影響國(guó)民總需求，從而影響國(guó)民收入，這就是一個(gè)國(guó)家的財(cái)政政策。

一、財(cái)政態(tài)勢(shì)政策與收支

一般情況下，我們認(rèn)為一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的財(cái)政態(tài)勢(shì)可以分為三種：緊縮的財(cái)政態(tài)勢(shì)、中性財(cái)政態(tài)勢(shì)以及擴(kuò)張的財(cái)政態(tài)勢(shì)。財(cái)政政策的類型有三種：緊縮性財(cái)政政策、中性財(cái)政政策、擴(kuò)張性財(cái)政政策。財(cái)政收支情況也有三種：財(cái)政赤字、財(cái)政收支平衡以及財(cái)政結(jié)余。

對(duì)于一個(gè)國(guó)家究竟出于何種財(cái)政態(tài)勢(shì)，我們往往通過對(duì)財(cái)政脈沖的計(jì)算結(jié)果來(lái)判斷。財(cái)政脈沖是一種財(cái)政經(jīng)濟(jì)上常用的算法，主要用來(lái)估算某一國(guó)家或政府實(shí)際的財(cái)政刺激力度。國(guó)際上通用的計(jì)算財(cái)政脈沖的方法主要有四種，分別為：簡(jiǎn)單脈沖度量法、MF度量法、OECD度量法以及BLANCHARD度量法。其中國(guó)際貨幣基金組織（International Monetary Fund，簡(jiǎn)稱IFM）一般采用MF度量法。

二、財(cái)政支出和稅收

財(cái)政支出主要是指為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的各種職能，由財(cái)政或者其他負(fù)責(zé)部門按照預(yù)算的計(jì)劃，將集中的國(guó)家財(cái)政資金支付給相關(guān)的部門、集體、人員或事物的活動(dòng)。財(cái)政支出的原則主要有：量入為出、講求效益、統(tǒng)籌兼顧等。財(cái)政支出的分類有多種，在此主要介紹三種：按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分，財(cái)政支出可以分為生產(chǎn)性財(cái)政支出以及非生產(chǎn)性財(cái)政支出；按照最終用途劃分，財(cái)政支出可以劃分為消費(fèi)性財(cái)政支出、補(bǔ)償性財(cái)政支出以及積累性財(cái)政支出；按照國(guó)家職能劃分，財(cái)政支出可以劃分為行政管理費(fèi)財(cái)政支出、經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用財(cái)政支出以及社會(huì)文教費(fèi)財(cái)政支出。

財(cái)政收入的來(lái)源主要有兩個(gè)，一個(gè)是稅收、一個(gè)是國(guó)債，本文主要介紹稅收。稅收是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能，國(guó)家依靠其政治權(quán)利，依據(jù)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，無(wú)償性強(qiáng)制性地通過征收的方式參與社會(huì)產(chǎn)品和國(guó)民收入的分配以及再分配的一種取得財(cái)政收入的形式。一般來(lái)說(shuō)稅收具有三種特性：強(qiáng)制性、固定性和無(wú)償性。稅收的職能有組織財(cái)政收入、監(jiān)管社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)等。

稅收和財(cái)政支出政策可以影響到國(guó)民總需求，從而構(gòu)成財(cái)政政策，所以稅收和財(cái)政支出的政策問題是非常重要，可以直接影響到國(guó)計(jì)民生，稅收和財(cái)政政策的確認(rèn)需要根據(jù)當(dāng)前國(guó)家所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及國(guó)家的財(cái)政態(tài)勢(shì)決定。財(cái)政支出與國(guó)民收入成正比關(guān)系，即財(cái)政支出的增加可以刺激國(guó)民總需求，從而使國(guó)民收入增加，財(cái)政支出的減少會(huì)抑制國(guó)民總需要，從而使國(guó)民收入降低，所以說(shuō)財(cái)政支出對(duì)國(guó)民收入是一種擴(kuò)張性力量；然而稅收對(duì)國(guó)民收入來(lái)說(shuō)是一種緊縮性力量，這是因?yàn)槎愂张c國(guó)民收入成反比，即稅收的增加會(huì)抑制國(guó)民總需求，從而降低國(guó)民收入，稅收的減少能夠刺激國(guó)民總需求，從而使國(guó)民收入增加。

三、不同財(cái)政態(tài)勢(shì)下對(duì)財(cái)政支出和稅收的分析

一個(gè)國(guó)家的財(cái)政態(tài)勢(shì)可以分為三種：緊縮的財(cái)政態(tài)勢(shì)、中性財(cái)政態(tài)勢(shì)以及擴(kuò)張的財(cái)政態(tài)勢(shì)。對(duì)應(yīng)著三種財(cái)政政策類型：緊縮性財(cái)政政策、中性財(cái)政政策、擴(kuò)張性財(cái)政政策。根據(jù)補(bǔ)償性財(cái)政政策的觀點(diǎn)，財(cái)政政策的首要問題不應(yīng)該是謀求財(cái)政收支平衡，而應(yīng)該是利用財(cái)政收支政策使得社會(huì)總需求和社會(huì)總供給達(dá)到平衡的狀態(tài)，即當(dāng)社會(huì)總需求和社會(huì)總供給出現(xiàn)差額的時(shí)候，通過財(cái)政收支政策對(duì)這一差額進(jìn)行補(bǔ)償，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)總需求和社會(huì)總供給的平衡；經(jīng)濟(jì)周期的四個(gè)階段包括衰退、蕭條、復(fù)蘇和繁榮；財(cái)務(wù)政策的變化應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)周期來(lái)確定，所以財(cái)政政策應(yīng)該是松緊交替。本文采用的就是補(bǔ)償性財(cái)政政策這一觀點(diǎn)。下面我們就分別分析不同的財(cái)政態(tài)勢(shì)下財(cái)政支出和稅收的情況。

緊縮的財(cái)政態(tài)勢(shì)：緊縮的財(cái)政態(tài)勢(shì)是一種是國(guó)民收入處于較低情況的財(cái)政態(tài)勢(shì)，此時(shí)，國(guó)民總需求小于社會(huì)總供給。在這種情況下，稅收相對(duì)處于較高水平，財(cái)政支出相對(duì)出于較低水平，國(guó)民總需求相對(duì)被抑制，國(guó)民收入相對(duì)降低。對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)周期是衰退期或蕭條期。此時(shí)，應(yīng)該采用擴(kuò)張性財(cái)政政策，即增加財(cái)政支出，減少稅收，以達(dá)到刺激國(guó)民總需求的目的。

中性財(cái)政態(tài)勢(shì)：緊縮的財(cái)政態(tài)勢(shì)經(jīng)過一段時(shí)間的擴(kuò)張性財(cái)政政策，國(guó)民總需求逐漸增加，當(dāng)其與社會(huì)總供給基本平衡時(shí)，財(cái)政態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)中性，或者是擴(kuò)張的財(cái)政態(tài)勢(shì)經(jīng)過一段時(shí)間的緊縮性財(cái)政政策后，國(guó)民總需求逐漸降低，使得其與社會(huì)總供給基本平衡，財(cái)政態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)中性。這種情況下，稅收經(jīng)過調(diào)整已經(jīng)基本處于中間水平，財(cái)政支出經(jīng)過調(diào)整也處于中間水平。這是一個(gè)相對(duì)理想的態(tài)勢(shì)，對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)周期往往是衰退期與繁榮期的過渡點(diǎn)，以及復(fù)蘇期與蕭條期的過渡點(diǎn)，但是由于人們的預(yù)期以及市場(chǎng)本身的調(diào)節(jié)機(jī)制，這個(gè)態(tài)勢(shì)不是一個(gè)穩(wěn)定的狀態(tài)，它極其容易發(fā)生變化。

四、結(jié)束語(yǔ)

本文首先介紹了財(cái)政政策是根據(jù)國(guó)家當(dāng)時(shí)所處的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、社會(huì)狀態(tài)等，通過一系列的財(cái)政支出與稅收調(diào)節(jié)，可以影響國(guó)民總需求，從而影響國(guó)民收入的經(jīng)濟(jì)行為。一個(gè)國(guó)家的財(cái)政態(tài)勢(shì)可以分為三種：緊縮的財(cái)政態(tài)勢(shì)、中性財(cái)政態(tài)勢(shì)以及擴(kuò)張的財(cái)政態(tài)勢(shì)。根據(jù)補(bǔ)償性財(cái)政政策的觀點(diǎn)，分析了不同的財(cái)政態(tài)勢(shì)下，采用的不同的財(cái)政支出和稅收政策，主要介紹了緊縮的財(cái)政態(tài)勢(shì)下的擴(kuò)張性財(cái)政政策，處于中性財(cái)政態(tài)勢(shì)的條件以及經(jīng)濟(jì)情況，擴(kuò)張的財(cái)政態(tài)勢(shì)下的緊縮性財(cái)政政策。

參考文獻(xiàn)：

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關(guān)鍵詞：政策需求；政策供給；政策保障；生態(tài)建設(shè) 

1 生態(tài)建設(shè)支持保障現(xiàn)狀及原因

 

生態(tài)建設(shè)政策存在許多缺陷和問題，導(dǎo)致生態(tài)建設(shè)政策保障不力，政策功能特性不當(dāng)。禁止性、限制性強(qiáng)，而激勵(lì)性、補(bǔ)償性、扶持性偏弱，激勵(lì)與約束不對(duì)稱，未能有效地發(fā)揮政策功能，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。政策工具過于簡(jiǎn)單，品種少，缺乏選擇余地；政策工具(措施)設(shè)計(jì)開發(fā)不科學(xué)，使用不方便，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，操作性差。政策投入嚴(yán)重不足，致使政策軟化和變形，政策難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。政策角色不當(dāng)，經(jīng)常越位或缺位，致使政策功能模糊，政策對(duì)象、政策范圍泛化和失控。政策多變，政策預(yù)期差，政策信用低，廣大群眾對(duì)政策反應(yīng)不良，戒備心理強(qiáng)，經(jīng)常抵制政策，政策難以有效實(shí)施和遵守。政策體系嚴(yán)重不健全，政策不僅空白多，遺漏多，而且重復(fù)多，經(jīng)常打架(沖突)，例如生態(tài)補(bǔ)嘗政策、生態(tài)融資政策規(guī)定嚴(yán)重空白，生態(tài)建設(shè)資金嚴(yán)重缺乏，生態(tài)建設(shè)難以有效執(zhí)行。諸如此類，政策缺陷還很多，嚴(yán)重困擾或干擾生態(tài)建設(shè)。

 

造成生態(tài)建設(shè)政策支持保障不力有兩個(gè)重要原因：①對(duì)生態(tài)建設(shè)規(guī)律、生態(tài)建設(shè)政策需求規(guī)律認(rèn)識(shí)理解過于膚淺，未能有效地認(rèn)識(shí)政策需求，對(duì)生態(tài)建設(shè)政策需求內(nèi)容、需求規(guī)律特征理解不透，難以準(zhǔn)確地指導(dǎo)政策供給(制訂)。②政策制訂缺乏前瞻性宏觀視野，缺乏創(chuàng)新意識(shí)能力；政策制訂的理念、技術(shù)和方法落后，對(duì)政策作用機(jī)制，作用過程、作用動(dòng)態(tài)等規(guī)律缺乏深入研究。例如，眾多政策科學(xué)教科書未明確說(shuō)明政策的功能，因而，無(wú)法科學(xué)地設(shè)計(jì)開發(fā)針對(duì)性強(qiáng)的政策工具、政策手段，無(wú)法制定功能強(qiáng)大而操作簡(jiǎn)便的生態(tài)建設(shè)政策。

 

 

2 深刻理解生態(tài)建設(shè)規(guī)律，準(zhǔn)確把握生態(tài)建設(shè)政策需求和政策需求特征

 

建立強(qiáng)大生態(tài)建設(shè)政策保障，首先要準(zhǔn)確及時(shí)地認(rèn)識(shí)生態(tài)建設(shè)政策需求、政策需求規(guī)律、需求動(dòng)態(tài)，然后生態(tài)建設(shè)政策制訂才可能準(zhǔn)確地進(jìn)行。

 

2．1識(shí)別和確定生態(tài)建設(shè)需求的方法

除了從政府部門、人大政協(xié)、立法機(jī)構(gòu)了解生態(tài)建設(shè)政策需求外，還要注重生態(tài)建設(shè)政策需求的實(shí)際調(diào)查和理論

研究。要經(jīng)常到生態(tài)建設(shè)一線，真實(shí)地傾聽生態(tài)建設(shè)者和管理者的呼聲和愿望，掌握豐富的感性材料，準(zhǔn)確把握感性需求。同時(shí)加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)政策需求的理論研究分析，預(yù)測(cè)政策需求動(dòng)態(tài)和演變趨勢(shì)，增強(qiáng)政策需求理性認(rèn)識(shí)；從而能夠分析出生態(tài)建設(shè)者需求的合理部分和不合理部分；從而既能滿足，也能引導(dǎo)和轉(zhuǎn)化政策需求，使目前需求與未來(lái)需求協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

 

2．2生態(tài)建設(shè)政策需求內(nèi)容

生態(tài)建設(shè)所需的思維、心理、意識(shí)、價(jià)值觀念、倫理道德、精神狀態(tài)、環(huán)境、背景、運(yùn)行機(jī)制、社會(huì)秩序、社會(huì)關(guān)系、利益格局、物質(zhì)分配方式等等，都需政策作調(diào)節(jié)和改善。因而生態(tài)建設(shè)政策需求豐富，內(nèi)容廣泛，科技政策、組織(經(jīng)營(yíng))管理政策、產(chǎn)品與市場(chǎng)價(jià)格政策等都屬于政策需求的內(nèi)容和對(duì)象。這些政策構(gòu)成完整的生態(tài)建設(shè)政策保障體系。

 

2．3生態(tài)建設(shè)政策需求重點(diǎn)

目前我國(guó)生態(tài)建設(shè)是初始階段，也是低級(jí)階段，需要提高生態(tài)建設(shè)的吸引力，號(hào)召動(dòng)員廣大群眾參與生態(tài)建設(shè)，擴(kuò)大生態(tài)建設(shè)活動(dòng)的資源要素總量，提高生態(tài)建設(shè)的收益和利潤(rùn)，因而經(jīng)濟(jì)政策成為生態(tài)建設(shè)的重點(diǎn)和核心。

 

2．3．1資金政策(金融政策、融資機(jī)制)

生態(tài)建設(shè)是新興的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，資金嚴(yán)重缺乏，需要高頻率地融資，籌集生產(chǎn)要素，需要融資的政策激勵(lì)和扶持，尤其需要通過融資的政策扶持?jǐn)U大資金數(shù)量和流量。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，市場(chǎng)化融資成為主流，許多融資工具、技術(shù)、方式廣泛應(yīng)用，有些是政策認(rèn)定，有些是政策尚未認(rèn)定；尚未認(rèn)定的融資順利開展。融資引導(dǎo)和規(guī)范的內(nèi)容至少包括：①融資主體規(guī)范；②融資市場(chǎng)關(guān)系的規(guī)范；③融資競(jìng)爭(zhēng)秩序的規(guī)范。

 

2．3．2財(cái)政支持政策與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、援助制度

我國(guó)生態(tài)建設(shè)模式是政府推動(dòng)型的模式，政府承擔(dān)生態(tài)建設(shè)主要重任；政府通過財(cái)政政策和轉(zhuǎn)移支付制度向生態(tài)建設(shè)地區(qū)輸入資金、技術(shù)、人才和管理，增強(qiáng)受援助地區(qū)生態(tài)建設(shè)能力。由于生態(tài)建設(shè)行業(yè)投資期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、收益低，生態(tài)建設(shè)者十分貧窮，缺乏市場(chǎng)吸引力，難以通過市場(chǎng)籌集大量生產(chǎn)要素；而且財(cái)政政策援助、轉(zhuǎn)移支付制度存在許多缺陷，財(cái)政支持政策力度嚴(yán)重不足，急待加以改善。

 

2．3．3補(bǔ)償政策與補(bǔ)償制度機(jī)制

生態(tài)建設(shè)活動(dòng)的一個(gè)特性是建設(shè)者往往不是受益者；生態(tài)建設(shè)者不一定能夠享受到生態(tài)建設(shè)收益；同時(shí)，生態(tài)建設(shè)往往要造成暫時(shí)性經(jīng)濟(jì)損失及各種困難和不便，影響正常的生活、生產(chǎn)。只有給生態(tài)建設(shè)者一定補(bǔ)償和補(bǔ)助，才能調(diào)動(dòng)廣大群眾生態(tài)建設(shè)的積極性。目前，生態(tài)補(bǔ)償存在三大問題：①補(bǔ)償空白多，許多生態(tài)建設(shè)活動(dòng)沒有補(bǔ)償；②補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，補(bǔ)償?shù)臄?shù)量少，補(bǔ)償力度不足；③補(bǔ)償不科學(xué)，補(bǔ)償?shù)臄?shù)量、等級(jí)、強(qiáng)度、范圍、對(duì)象、期限等設(shè)置不合理，生態(tài)補(bǔ)償難以順利展開。

2．3．4扶貧與生態(tài)移民政策

打破“貧窮一環(huán)境退化一貧窮”惡性循環(huán)是生態(tài)建設(shè)的前提和根本條件，扶貧與生態(tài)移民是打破這一惡性循環(huán)的重要措施。但是這些生態(tài)扶貧措施，例如封山育林、退牧還草、輪特休等生態(tài)扶貧措施，需要大量政策投入，也需要政策引導(dǎo)和規(guī)范。

2．3．5生態(tài)經(jīng)營(yíng)管理和產(chǎn)業(yè)化政策

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)營(yíng)管理方式、機(jī)制和手段發(fā)生很大變化，大量市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)管理、組織方式和現(xiàn)代企業(yè)管理制度廣泛應(yīng)用，這些新的經(jīng)營(yíng)管理方式、組織動(dòng)作機(jī)制需要政策引導(dǎo)和規(guī)范。同時(shí)，生態(tài)建設(shè)走向市場(chǎng)化、企業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化道路，生態(tài)建設(shè)成為一種產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，需要相應(yīng)地完善產(chǎn)業(yè)政策，明確產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)扶持等，以促進(jìn)生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。

2．3．6稅費(fèi)政策(稅費(fèi)減免優(yōu)待政策)

生態(tài)建設(shè)收益比較低，往往低于生產(chǎn)企業(yè)平均利潤(rùn)水平；不合理的稅費(fèi)使生態(tài)建設(shè)收益和利潤(rùn)大幅降低，嚴(yán)重制約生態(tài)建設(shè)者物質(zhì)利益的實(shí)現(xiàn)，削弱生態(tài)建設(shè)的熱情和積極性。規(guī)范各種稅費(fèi)行為，減輕生態(tài)建設(shè)者負(fù)擔(dān)，實(shí)行政策減免和優(yōu)待，增加生態(tài)建設(shè)收益和利潤(rùn)成為生態(tài)建設(shè)政策需求的熱點(diǎn)問題。

篇3

0前言

稀土是不可再生的重要戰(zhàn)略資源，在高新技術(shù)和軍事領(lǐng)域的應(yīng)用價(jià)值極高.近年來(lái)，稀土特別是離子型稀土獨(dú)特的資源價(jià)值引起了國(guó)內(nèi)外各界的極大關(guān)注.稀土資源對(duì)于資源地而言，是其賴以生存和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ).然而，豐富的資源往往給資源地帶來(lái)的并不都是福址，在我國(guó)的稀土資源地，正面臨著結(jié)構(gòu)不平衡、生態(tài)環(huán)境破壞、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)乏力、貧富差距不斷擴(kuò)大以及貧困人口增多等方面的困境.通過征稅促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展問題一直是國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一.對(duì)于該領(lǐng)域研究的理論基礎(chǔ)，國(guó)外學(xué)者主要從外部性角度加以說(shuō)明.英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古(1920)首次提出了政府可利用稅收來(lái)消除資源利用中的外部性的思想[1]，此后蘭德爾、鮑莫爾和奧茨對(duì)環(huán)境外部性問題進(jìn)行了拓展研究.蘭德爾建立了帕累托外部效應(yīng)模型，認(rèn)為自然資源消費(fèi)的不可分割性以及非專有性造成了許多污染問題，同時(shí)比較了規(guī)章制度、征稅和收費(fèi)在有效利用資源過程中的效力[2].鮑莫爾和奧茨一致認(rèn)為要使企業(yè)排污的外部成本內(nèi)部化，需要對(duì)企業(yè)的污染物排放征稅，以實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)[3].對(duì)于征稅促進(jìn)資源可持續(xù)利用的依據(jù)上，國(guó)內(nèi)學(xué)者也偏重于西方經(jīng)典的外部性理論和公共物品理論.高萍（2004）認(rèn)為，市場(chǎng)調(diào)節(jié)對(duì)因資源開采對(duì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境以及后代資源基礎(chǔ)所產(chǎn)生的外部性成本是失靈的，需要國(guó)家利用稅收這一重要的經(jīng)濟(jì)杠桿參與調(diào)節(jié)，環(huán)境保護(hù)稅是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展不可偏廢的經(jīng)濟(jì)手段[4].龔輝文(2005)認(rèn)為，征收資源稅可以消除由于市場(chǎng)機(jī)制存在的經(jīng)濟(jì)外部性缺陷而導(dǎo)致本身存在過度開發(fā)使用自然資源的內(nèi)在誘因[5].胡志軍(2006)認(rèn)為，政府對(duì)于外部性的糾正有征稅和補(bǔ)貼兩種方式，補(bǔ)貼雖可使污染成本內(nèi)部化，但會(huì)增加政府財(cái)政支出，而征稅不僅使成本內(nèi)部化，還會(huì)為政府環(huán)保投入提供穩(wěn)定的資金來(lái)源[6].總而言之，國(guó)內(nèi)外學(xué)者普遍認(rèn)為征稅可以有效消除資源開發(fā)使用產(chǎn)生的負(fù)外部性，研究視角多聚焦于礦產(chǎn)資源以及礦產(chǎn)資源企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，或是基于可持續(xù)發(fā)展觀的整個(gè)礦產(chǎn)資源大類稅收改革問題，而專門針對(duì)稀土這類特殊資源的稅費(fèi)制度與資源地可持續(xù)發(fā)展之間關(guān)系的研究則尚未展開.資源地之所以難以逃脫“資源詛咒”的命運(yùn)，與現(xiàn)行不合理的稅費(fèi)制度安排有關(guān).在現(xiàn)行稅費(fèi)制度下，開采企業(yè)獲取了大量的利潤(rùn)，而留給資源地的則是滿目瘡痍的生態(tài)環(huán)境和日益枯竭的稀土資源，資源地逐漸陷入到一個(gè)“資源開發(fā)-環(huán)境污染-發(fā)展粗放-貧困加劇”惡性循環(huán)的怪圈之中.因此，只有通過改革現(xiàn)行稀土資源稅費(fèi)制度，合理加大稀土開采的稅收成本，調(diào)節(jié)稀土企業(yè)成本和利潤(rùn)構(gòu)成，才能實(shí)現(xiàn)稀土價(jià)值和價(jià)格的統(tǒng)一，促進(jìn)稀土資源及資源地的可持續(xù)發(fā)展.在目前稀土價(jià)格能夠覆蓋其完全成本的背景下，正是稀土資源稅費(fèi)制度改革的最佳時(shí)機(jī).本文以南方離子型稀土主產(chǎn)區(qū)贛州市為例，試圖從其地方財(cái)政狀況與稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀中，找到現(xiàn)行資源稅費(fèi)制度對(duì)資源地可持續(xù)發(fā)展的制約因素，尋求通過資源環(huán)境稅費(fèi)改革促進(jìn)資源地可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)策略.

1贛州財(cái)政和稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1贛州財(cái)政基本情況

贛州是全國(guó)著名的革命老區(qū)、國(guó)家級(jí)歷史文化名城，素有紅色故都、江南宋城、客家搖籃、稀土王國(guó)、世界鎢都、世界橙鄉(xiāng)之稱.近年來(lái)，贛州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，人民生活明顯改善，財(cái)政收支規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)政事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展.但由于種種原因，贛州仍然是我國(guó)中部一個(gè)典型的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)和財(cái)政困難地區(qū).與全國(guó)、全省及周邊地區(qū)相比，經(jīng)濟(jì)和財(cái)政總量規(guī)模小、人均水平低、財(cái)政保障能力弱，收支矛盾仍然突出.2011年，贛州財(cái)政總收入、地方財(cái)政收入、財(cái)政支出分別占江西省的11%、10.4%、12.3%，收支“份額”大大低于贛州人口、地域在江西的比重.同時(shí)，人均收支水平明顯偏低，2010年，贛州人均財(cái)政總收入1535元，僅為全國(guó)、全省、西部地區(qū)平均水平的24.5%、55.1%、40.9%；人均地方財(cái)政收入945元，僅為全國(guó)、全省、西部地區(qū)平均水平的31.1%、54%、43.5%；人均財(cái)政支出2838元，僅為全國(guó)、全省、西部地區(qū)平均水平的42%、66%、48%.贛州人均決算財(cái)力僅相當(dāng)于全省平均水平的23，70%左右的財(cái)力要用于人員經(jīng)費(fèi)和正常運(yùn)轉(zhuǎn)支出需要，僅維持著最基本、低標(biāo)準(zhǔn)的保障水平，全市有11個(gè)縣從2002年至今仍為赤字縣.

1.2稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

贛州所擁有的離子型中重稀土資源是國(guó)家實(shí)行保護(hù)性開采的特定礦種，包含17種稀土元素，其中富含的鋱、鏑、銪、釔等元素是發(fā)展尖端科技和國(guó)防工業(yè)的重要元素，具有其他稀土資源不可替代的優(yōu)勢(shì)，目前累計(jì)查明離子型稀土資源儲(chǔ)量和保有量居全國(guó)第一.經(jīng)過多年的發(fā)展，贛州已成為全國(guó)最大的稀土原礦、冶煉生產(chǎn)基地、稀土資源綜合利用基地，離子型稀土礦生產(chǎn)和分離能力均占到全國(guó)同類礦產(chǎn)品一半以上，2011年贛州稀土規(guī)模以上企業(yè)實(shí)現(xiàn)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入約占全國(guó)同行業(yè)的三分之一.但是，產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次低、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等一系列問題也在制約著贛州稀土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展.

（1）地方經(jīng)濟(jì)對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)依賴程度高.2011年，贛州規(guī)模以上稀土企業(yè)實(shí)現(xiàn)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入占全市的20.3％，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)占53.5%，實(shí)現(xiàn)稅金占33.5％，對(duì)財(cái)政總收入增收貢獻(xiàn)率達(dá)35%，稀土產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)普遍占資源縣財(cái)政收入的40%～70%，是資源縣保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生、保發(fā)展的重要支柱.而目前按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策要求，贛州稀土應(yīng)淘汰落后開采方式、壓縮冶煉分離產(chǎn)能，按現(xiàn)有價(jià)格計(jì)算，每年預(yù)計(jì)減少財(cái)政收入25億元以上，其中減少地方財(cái)政收入約13億元，對(duì)仍屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和“吃飯型”財(cái)政的贛州帶來(lái)較大影響[7].

（2）歷史遺留的生態(tài)環(huán)保壓力大.20世紀(jì)80年代，受“大礦大開、小礦小開、有水快流”的思想指導(dǎo)，南方稀土一度出現(xiàn)一哄而上、全民開礦、亂采濫挖的狀況，造成了諸如資源浪費(fèi)、水土流失、環(huán)境污染和地質(zhì)災(zāi)害隱患等一系列嚴(yán)重的歷史遺留問題，特別是生態(tài)環(huán)境治理的任務(wù)十分艱巨.經(jīng)初步測(cè)算，贛州因?yàn)橄⊥灵_采造成的環(huán)境污染，礦山環(huán)境恢復(fù)性治理費(fèi)用高達(dá)380億元[8].

（3）稀土開發(fā)秩序監(jiān)管難度大、成本高.與北方稀土不同，南方離子型稀土資源廣泛賦存于地表淺層，開采成本低，工藝簡(jiǎn)單，盜采十分容易.隨著稀土價(jià)格上漲，受利益驅(qū)使，亂采濫挖的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生.地方政府每年都要投入大量的人力、物力和經(jīng)費(fèi)打擊非法行為，所承擔(dān)的管理責(zé)任加重.據(jù)統(tǒng)計(jì)，贛州市每年用于維護(hù)礦業(yè)秩序的經(jīng)費(fèi)都在4000萬(wàn)元以上，當(dāng)?shù)卣膲毫Ψ浅４?

（4）產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次偏低，應(yīng)用研發(fā)能力不強(qiáng).稀土產(chǎn)業(yè)仍以前端產(chǎn)業(yè)為主，前端產(chǎn)業(yè)占產(chǎn)業(yè)總量的80%以上，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)也主要體現(xiàn)在初級(jí)加工領(lǐng)域，深加工應(yīng)用產(chǎn)品少且附加值不高，高性能新材料的比重還不高，高端應(yīng)用產(chǎn)品幾乎為空白，應(yīng)用研發(fā)能力不強(qiáng)，具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵技術(shù)、高端產(chǎn)品少.

2現(xiàn)行資源稅費(fèi)制度制約了稀土資源地的可持續(xù)發(fā)展

目前，稀土資源開采企業(yè)除繳納一般性普遍征收的增值稅、企業(yè)所得稅、城建稅及教育費(fèi)附加等通用稅費(fèi)外，還需繳納資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款、環(huán)境補(bǔ)償性收費(fèi)等專門稅費(fèi).此外，采礦企業(yè)被國(guó)家批準(zhǔn)開采權(quán)以后，還要交納一定的“礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金”（以下簡(jiǎn)稱保證金）.囿于現(xiàn)行資源稅制的缺點(diǎn)，稀土資源地并沒有隨著資源的開發(fā)而獲得相應(yīng)的發(fā)展，現(xiàn)行資源稅費(fèi)制度在一定程度上制約了稀土資源地的可持續(xù)發(fā)展.

2.1資源稅稅制設(shè)計(jì)不合理，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，助推了資源過度開發(fā)和生態(tài)環(huán)境惡化

資源稅開征的目的是調(diào)節(jié)資源開采中的級(jí)差收益，促進(jìn)資源合理利用.在統(tǒng)籌區(qū)域間的財(cái)政能力上，資源稅本應(yīng)發(fā)揮重要作用，理應(yīng)成為地方財(cái)政收入的一項(xiàng)重要來(lái)源.然而長(zhǎng)期以來(lái)，資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，而且采用從量定額的計(jì)征方式，缺乏應(yīng)有的價(jià)格彈性，使得現(xiàn)行資源稅對(duì)區(qū)域間財(cái)政能力的調(diào)節(jié)作用非常有限，對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)度很低.以擁有豐富的稀土、鎢資源的贛州市為例，巨大的資源優(yōu)勢(shì)并未因?yàn)橘Y源的不斷開發(fā)轉(zhuǎn)化為地方政府的財(cái)政優(yōu)勢(shì).盡管新施行的《資源稅暫行條例》將我國(guó)離子型稀土（原礦）資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為30元/t，與之前相比調(diào)高了10倍，但相對(duì)于每噸幾十萬(wàn)元的稀土價(jià)格來(lái)說(shuō)，每噸3.6萬(wàn)元（按精礦對(duì)原礦折算比1∶1200計(jì)算）的資源稅顯得微不足道.贛州市2011年資源稅占地方財(cái)政收入的比重為1.65%，與上年同期1.72%的比重相比反而有所下降.也就是說(shuō)，隨著稀土資源價(jià)格的飛漲，資源稅收入對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)度不升反降，現(xiàn)行的資源稅制并未起到調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距的作用.資源補(bǔ)償費(fèi)開征的目的是維護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)收益，保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源勘查、合理開發(fā)和保護(hù).我國(guó)資源補(bǔ)償費(fèi)類似于國(guó)外普遍征收的“權(quán)利金”，體現(xiàn)的是國(guó)家所有的礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益.近年稀土價(jià)格水平已發(fā)生很大變化，但體現(xiàn)國(guó)家所有權(quán)益的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率一直未能調(diào)整，如離子型稀土資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率為4%，遠(yuǎn)低于國(guó)外“權(quán)利金”10%的水平.資源稅稅收增幅緩慢和極低的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)不僅影響了資源地的財(cái)政收入和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加大了與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，而且稀土資源進(jìn)入市場(chǎng)的成本過低，擴(kuò)大了稀土開采的利潤(rùn)空間，加劇了稀土行業(yè)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和過度開采，導(dǎo)致資源浪費(fèi)嚴(yán)重，造成嚴(yán)重污染甚至誘發(fā)多種地質(zhì)災(zāi)害，極大阻礙了資源地經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展.如贛州的稀土開采點(diǎn)曾達(dá)1035個(gè)，目前的廢棄稀土礦點(diǎn)達(dá)到542個(gè)，造成大量資源的積壓和浪費(fèi)[9].

2.2環(huán)境補(bǔ)償成本過低，無(wú)法滿足環(huán)境污染治理投資的需要

稀土在開采、選冶、分離等生產(chǎn)過程中都會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成影響.稀土礦區(qū)植被破壞、水土流失嚴(yán)重，每年排放的氨氮、氟、放射性元素等污染物對(duì)我國(guó)重要水域和地下水造成不同程度的污染，含硫、氟、氯等廢氣對(duì)大氣也造成了污染.放射性的尾礦和廢渣不僅對(duì)環(huán)境造成污染，也對(duì)公眾安全構(gòu)成威脅.正是由于稀土生產(chǎn)污染大、環(huán)境代價(jià)高，一些稀土資源儲(chǔ)量豐富的國(guó)家（如美國(guó)）干脆封存本國(guó)礦山，選擇從中國(guó)廉價(jià)購(gòu)入，這是導(dǎo)致中國(guó)稀土生產(chǎn)和出口量占全球比例較高的一個(gè)主要原因.長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)環(huán)境成本被外部化，未實(shí)質(zhì)性進(jìn)入到稀土的供給成本中.目前環(huán)境補(bǔ)償性的收費(fèi)只有與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的收費(fèi)，如水保部門征收的水土保持費(fèi)、水土流失防治費(fèi)，林業(yè)部門征收的森林植被恢復(fù)費(fèi)，環(huán)保部門征收的排污費(fèi).這些環(huán)境補(bǔ)償性收費(fèi)雖然對(duì)資源地的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理起了一定的積極作用，但由于制度設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性，而且多頭管理，收費(fèi)支出缺乏剛性，使用沒有受到應(yīng)有的監(jiān)督，很大部分的資金并未用于環(huán)境保護(hù)和治理用途上，因此這些收費(fèi)根本無(wú)法滿足生態(tài)環(huán)境恢復(fù)所需巨額資金的需要.以贛州市為例，贛州經(jīng)濟(jì)落后，對(duì)資源和環(huán)境的依賴性大，長(zhǎng)期以來(lái)稀土無(wú)序開采造成了嚴(yán)重的環(huán)境問題，全市稀土礦山毀壞面積達(dá)78.13km2，水土流失破壞面積7.72km2，共計(jì)85.85km2[9].如果要對(duì)開采稀土等礦產(chǎn)破壞的土地進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，初步預(yù)計(jì)資金投入將高達(dá)380億元以上[8].另?yè)?jù)相關(guān)資料顯示，2011年贛州稀土產(chǎn)業(yè)主營(yíng)收入374億元，利潤(rùn)為68億元，全年所上交的稀土資源稅總額僅3億多元，即使加上近幾年來(lái)所有礦山企業(yè)的環(huán)境保證金4.17億元，也只不過是7億多元.由此看來(lái)，380億的巨額“環(huán)保欠款”已是去年贛州市整個(gè)稀土行業(yè)利潤(rùn)的6倍之多[8].

2.3稀土資源收益分配不合理，中央政府宏觀調(diào)控功能弱化

稀土資源收益劃分所涉及到的利益主體主要包括中央、地方政府、資源企業(yè)、社會(huì)公眾（主要指資源地居民），不同利益主體有著不同的利益訴求.如果收益分配機(jī)制不合理，不僅有悖于“公平性原則”和“效率原則”，如出現(xiàn)中央政府與地方政府間的縱向不公平，中央政府宏觀調(diào)控效率低下，也會(huì)嚴(yán)重制約礦產(chǎn)資源和資源地的可持續(xù)發(fā)展.在稀土資源地，由于資源收益分配不合理，加劇了資源問題、環(huán)境問題以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題的凸顯.首先，資源企業(yè)攫取了稀土資源開發(fā)的大部分利益.前已述及，稀土資源稅額和資源補(bǔ)償費(fèi)偏低，資源耗竭成本和環(huán)境補(bǔ)償成本也未實(shí)質(zhì)進(jìn)入企業(yè)的稅收成本，在生產(chǎn)成本和稅收成本較低的情況下，稀土價(jià)格上漲所帶來(lái)的巨額利潤(rùn)被稀土企業(yè)所獲取.這使得稀土資源的增值無(wú)法在國(guó)家稅收收入中得以體現(xiàn)，國(guó)家利益和地方利益無(wú)法得到保障，稅收的調(diào)節(jié)功能也進(jìn)一步弱化.其次，資源地政府收益分配份額偏低.稀土資源的終極所有權(quán)屬于國(guó)家，而資源因地域分布關(guān)系，對(duì)資源的管理職責(zé)主要由地方政府履行，這使得地方政府承擔(dān)了較重的事權(quán).而目前稀土資源的過度開發(fā)和生態(tài)環(huán)境的惡化進(jìn)一步加大了資源地地方政府的管理重任，而在承擔(dān)較大的支出責(zé)任的同時(shí)，由于我國(guó)稀土資源政府間的收益劃分過于重視資源開發(fā)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益的劃分，而忽視負(fù)外部性的環(huán)境成本的承擔(dān)，使得資源地地方政府收益分配比例偏低，從而缺乏足夠的財(cái)力有效保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境.比如，稀土稅費(fèi)中的增值稅、企業(yè)所得稅占據(jù)其大部分份額，而這兩項(xiàng)稅種屬于中央與地方共享稅，中央占據(jù)了稅收收入的絕大部分；而稀土資源稅作為地方稅主體稅種，規(guī)模小，收入彈性低，導(dǎo)致地方財(cái)政增收乏力，收入難以滿足地方政府支出的需要.又如，在礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的分成上，中央與地方按照5∶5或4∶6分成，地方所得經(jīng)省、市、縣再分成后，留給資源縣的補(bǔ)償費(fèi)所剩無(wú)幾，而且分成返還時(shí)間較長(zhǎng).同時(shí)，由于資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立，致使資源地地方政府、社會(huì)公眾不僅沒有從資源開發(fā)中獲得相應(yīng)的好處，還要承受資源開采造成的礦山環(huán)境、生態(tài)破壞帶來(lái)的不利影響[10].這種分配制度使得地方政府所享有的財(cái)權(quán)和承擔(dān)的事權(quán)不一致，在一定程度上損害了地方政府和社會(huì)公眾應(yīng)得的利益.最后，資源稅的收入歸屬和利益分配缺乏合理性.從國(guó)家賦予地方政府的職責(zé)來(lái)看，地方政府應(yīng)當(dāng)利用資源謀求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益的和諧發(fā)展，而事實(shí)上，一些稀土資源地的地方政府為了謀求資源的經(jīng)濟(jì)利益，而忽視稀土資源的保護(hù).比如，現(xiàn)行分稅制將資源稅劃為中央與地方共享收入，而實(shí)際操作時(shí)稀土資源稅屬于地方稅性質(zhì).這種收入分配格局下，對(duì)資源的開采越多，地方政府的財(cái)政收入也越多.這樣便不可避免地產(chǎn)生了負(fù)向激勵(lì)作用，地方政府寧可犧牲環(huán)境來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，導(dǎo)致稀土資源的過度開發(fā)和環(huán)境的不斷惡化.而且，由地方政府掌握全部的資源稅，也不利于中央政府從宏觀調(diào)控角度統(tǒng)籌考慮資源稅在調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距以及改善當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)和生活條件等方面的作用[11].

3促進(jìn)稀土資源地可持續(xù)發(fā)展的資源稅制改革建議

可持續(xù)發(fā)展是指既滿足當(dāng)代人的需求，又不損害后代人滿足其需求能力的一種注重長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的增長(zhǎng)模式，其內(nèi)涵包括生態(tài)的可持續(xù)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)和社會(huì)的可持續(xù)三個(gè)方面[12].由于稅收在促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展中起著獨(dú)特的作用，因此，針對(duì)現(xiàn)行稀土稅費(fèi)制度中出現(xiàn)的問題，制定科學(xué)、合理的稅費(fèi)制度是解決“稀土亂象”以及實(shí)現(xiàn)資源地可持續(xù)發(fā)展的重要手段之一.目前，我國(guó)政府為了有效解決稀土行業(yè)所存在的諸如喪失稀土出口的定價(jià)權(quán)、生態(tài)環(huán)境破壞和資源浪費(fèi)、稀土高端應(yīng)用研發(fā)滯后等問題，試圖通過整合的方式來(lái)加以解決，于2011年5月出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》，提出積極推進(jìn)稀土行業(yè)兼并重組，加快實(shí)施大企業(yè)大集團(tuán)戰(zhàn)略，進(jìn)一步提高稀土行業(yè)集中度[13].在今年3月份美、歐、日聯(lián)手向WTO提起針對(duì)中國(guó)限制稀土出口的貿(mào)易訴訟后，我國(guó)政府加快了國(guó)內(nèi)稀土企業(yè)整合進(jìn)程.整合必然會(huì)涉及到各方利益的再分配，如果中央在稀土行業(yè)整合中過度著眼于戰(zhàn)略利益而忽視了地方利益，比如通過央企對(duì)稀土資源進(jìn)行跨地區(qū)整合，稀土資源地的利益可能會(huì)因此而難以得到保障，從而加劇區(qū)域之間發(fā)展的不平衡.由于資源地承擔(dān)著稀土開采的耗竭成本和環(huán)境成本，而且地方經(jīng)濟(jì)對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)依賴程度越來(lái)越高，因此，在“稀土整合”觸及多方利益特別是資源地利益，稀土資源的開發(fā)已對(duì)資源地的生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重影響的情況下，我國(guó)的稀土資源稅費(fèi)制度改革必須高度重視資源地的利益訴求.根據(jù)利益需求進(jìn)行合理的利益調(diào)整和平衡不僅是確保稀土行業(yè)整合成功和稀土資源稅制改革有效實(shí)施的重要因素，更是促進(jìn)稀土資源地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保證.

3.1完善資源稅稅制，加大資源稅稅收彈性

現(xiàn)行資源稅稅制不合理主要集中在計(jì)稅方式和計(jì)稅依據(jù)上.隨著稀土資源應(yīng)用價(jià)值的不斷提高以及其稀缺性的特點(diǎn)，稀土價(jià)格與原來(lái)的“白菜價(jià)”相比，必然會(huì)有大幅度的上漲.因此，為了發(fā)揮稀土資源價(jià)稅的聯(lián)動(dòng)作用，將現(xiàn)行的資源稅計(jì)稅方式改為從價(jià)計(jì)征，并選擇按照稀土資源的實(shí)際開采量或生產(chǎn)數(shù)量的市場(chǎng)價(jià)格為計(jì)稅依據(jù)是必要和緊迫的.這樣不僅可以通過增加稀土開發(fā)成本扭轉(zhuǎn)稀土企業(yè)的過度開發(fā)行為，促進(jìn)資源的節(jié)約和保護(hù)；而且可以增加資源地地方政府財(cái)力，增強(qiáng)其治理和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的公共服務(wù)能力.在資源稅稅率設(shè)計(jì)上，從國(guó)外的礦業(yè)大國(guó)的資源稅制度來(lái)看，各國(guó)的資源稅率以動(dòng)態(tài)稅率（即比率稅率和浮動(dòng)定額稅率）為主，從而使稅收收入富有彈性.我國(guó)稀土由于資源稟賦的差異，使不同地理位置、不同資源儲(chǔ)量、不同資源條件的稀土收益有較大不同，而且稀土開采的生產(chǎn)成本隨著開采深度的增加而增加，其收益在不同時(shí)期是不同的.因此，稀土資源稅稅率采用比例稅率比較適宜，并綜合資源的優(yōu)劣程度、地理位置、開采技術(shù)要求和不同開采階段等方面的客觀差異，科學(xué)、系統(tǒng)地設(shè)計(jì)差異化稅率，這樣才能體現(xiàn)級(jí)差收益[14].

3.2整合環(huán)境補(bǔ)償性收費(fèi)項(xiàng)目，開征獨(dú)立環(huán)境保護(hù)稅

由于目前的環(huán)境保護(hù)性收費(fèi)對(duì)環(huán)境污染的調(diào)控力度弱，政策效果不明顯，環(huán)境保護(hù)功能無(wú)法體現(xiàn).而我國(guó)現(xiàn)行稅費(fèi)制度中尚缺乏直接針對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞所征收的獨(dú)立環(huán)境稅稅種.環(huán)境稅不僅能夠突破現(xiàn)有環(huán)境收費(fèi)制度的局限性，而且能夠有效解決稅收公平性和效率性問題.可見，整合現(xiàn)有的環(huán)境補(bǔ)償性收費(fèi)，開征環(huán)境保護(hù)稅尤為重要和迫切.環(huán)境保護(hù)稅在征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)和方式均與資源稅存在明顯差異，因此應(yīng)區(qū)別于資源稅獨(dú)立開征.稀土行業(yè)開征環(huán)境保護(hù)稅主要遵循“誰(shuí)污染、誰(shuí)補(bǔ)償”的基本原則，針對(duì)礦山生產(chǎn)作業(yè)中產(chǎn)生的排放污染物征收污染排放稅，對(duì)稀土開采行為征收生態(tài)保護(hù)稅等.在環(huán)境保護(hù)稅剛開征時(shí)應(yīng)考慮企業(yè)的承受能力，稅率不宜過高，在企業(yè)可承受的負(fù)擔(dān)范圍內(nèi)確定稅額標(biāo)準(zhǔn)，稅率水平應(yīng)根據(jù)環(huán)境治理情況及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素進(jìn)行定期測(cè)算調(diào)整[15].在開征環(huán)境稅的同時(shí)，為了激勵(lì)礦山企業(yè)積極主動(dòng)采取有效措施削減污染排放量，可利用減免稅收和抵免政策等稅收優(yōu)惠政策加以調(diào)節(jié)，將防治污染行為的“事前”、“事中”、“事后”控制有效銜接起來(lái)，促使企業(yè)增強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，減輕對(duì)環(huán)境的破壞程度.

3.3明確礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的定位，提高征收標(biāo)準(zhǔn)

從我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度整體看，資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)、歸屬和作用各不相同，各自改革的方向也不相同.在美國(guó)、加拿大、澳大利亞等礦業(yè)生產(chǎn)大國(guó)，礦業(yè)稅費(fèi)都是同時(shí)并存的，既有一般性的稅收，如各類所得稅，也有專門的礦業(yè)稅費(fèi)，如權(quán)利金、環(huán)保收費(fèi)或礦業(yè)收費(fèi)以及礦產(chǎn)資源稅，雖然在“費(fèi)”、“稅”名稱上無(wú)嚴(yán)格區(qū)分，但他們的解釋、計(jì)征辦法以及征管與歸宿都有明確區(qū)別.因此，將資源補(bǔ)償費(fèi)并入資源稅的征收范圍或者將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)視為行政性收費(fèi)，都是不合理的.鑒于稀土資源補(bǔ)償費(fèi)率過低加劇了稀土行業(yè)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和資源的過度開采，適當(dāng)提高補(bǔ)償費(fèi)率是必要的.目前離子型稀土精礦價(jià)格大概在35萬(wàn)元/t左右，精礦對(duì)原礦的計(jì)稅折算比為1∶1200，原礦按30元/t計(jì)算，則精礦資源稅為3.6萬(wàn)元/t，每噸精礦資源稅所占比例大約為10%.如果將補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率區(qū)間調(diào)整為4%～10%，則每噸精礦資源稅費(fèi)所占比重為14%～20%，相對(duì)于目前稀土開采企業(yè)36%以上的收入利潤(rùn)率，企業(yè)完全可以承受.

3.4調(diào)整收益分配格局，重點(diǎn)向資源地傾斜

近年來(lái)隨著稀土價(jià)格特別是南方離子型稀土價(jià)格的飛漲，導(dǎo)致非法開采、盜采盜挖的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境也日益惡化.稀土資源地地方政府承擔(dān)著對(duì)稀土資源管理的職責(zé)，在保護(hù)資源的合理開發(fā)和使用的同時(shí)，還要解決稀土開采所帶來(lái)的負(fù)外部效應(yīng)，如環(huán)境問題、社會(huì)問題，以及稀土資源枯竭時(shí)所面臨的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和重點(diǎn)接替產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問題.因此，在稀土資源收益分配上，權(quán)衡各方利益，重點(diǎn)向資源地傾斜，是合情合理的.

（1）改革資源稅的利益分配.稀土資源稅作為地方稅種制約了中央對(duì)地方進(jìn)行宏觀調(diào)控功能的發(fā)揮，將稀土資源稅改為共享稅可以有效解決這一問題.同時(shí)，我們必須注意到，礦產(chǎn)資源的屬地性使得資源的開發(fā)和利用對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)和環(huán)境有著重大的影響，因此，在資源稅收入分配時(shí)必須充分考慮資源地地方政府的成本補(bǔ)償問題.基于此，我們認(rèn)為資源稅的分配應(yīng)以中央拿小頭，地方拿大頭為宜.在中央所得部分的二次分配上，可以通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式撥付給資源地，并保證其?？顚Ｓ?

（2）將環(huán)境稅作為中央與地方共享稅.環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線(EKC)表明：地方政府的稅收收入或可支配財(cái)力的增加有利于生態(tài)環(huán)境的污染治理.稀土開發(fā)所造成的環(huán)境污染不僅僅限于資源地的區(qū)域范圍內(nèi)，排放的氨氮、氟、放射性元素等污染物以及含硫、氟、氯等廢氣也危及到了其他區(qū)域.為了保證中央可以集中部分財(cái)力解決治理跨地區(qū)、跨流域的污染問題，發(fā)揮稅收調(diào)控的作用，將環(huán)境稅列為中央與地方共享稅比較恰當(dāng)；同時(shí)，鑒于稀土資源的開發(fā)和利用主要是對(duì)資源地的生態(tài)和環(huán)境產(chǎn)生重大影響，而且整合地方政府原有的環(huán)境補(bǔ)償性收費(fèi)項(xiàng)目后，減少了地方財(cái)政收入，環(huán)境保護(hù)稅的收入分配應(yīng)偏向資源地，由地方分享大部分的比例，并采取?？顚Ｓ玫姆绞竭M(jìn)行管理和使用[15].

（3）加大礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)中央所得部分向資源原地的轉(zhuǎn)移支付力度.為了調(diào)動(dòng)資源原產(chǎn)地地方政府、廣大群眾珍惜資源和保護(hù)資源的積極性，在保持礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)中央和地方利益分配比例既定的情況下，中央所得礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)在再分配環(huán)節(jié)應(yīng)向資源開發(fā)地區(qū)傾斜，特別是用于補(bǔ)充地質(zhì)勘查基金，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查力度；地方所得礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)則應(yīng)加大對(duì)資源原產(chǎn)地的分成比例，保證其用于礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)保護(hù)和改善基層人民群眾的生產(chǎn)、生活條件[16].

3.5建立稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度

根據(jù)“礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度”相關(guān)規(guī)定，稀土礦山企業(yè)每年需從銷售收入中提取一定比例的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，以備企業(yè)在礦業(yè)活動(dòng)中和礦業(yè)活動(dòng)結(jié)束、關(guān)閉時(shí)恢復(fù)環(huán)境治理所需[17].該項(xiàng)制度的實(shí)施對(duì)增強(qiáng)企業(yè)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任感，遏制資源的過度開采和浪費(fèi)起到了積極作用.但由于僅僅從微觀的層面對(duì)企業(yè)的采礦行為進(jìn)行約束，將稀土開采的負(fù)外部性予以內(nèi)部化，而未從外延的層面考慮稀土開采的外部效應(yīng)不僅僅是礦山區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問題，還包括跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理、接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展及因稀土開采引發(fā)的社會(huì)性問題.因此，為了防止稀土企業(yè)將環(huán)境治理和恢復(fù)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)，建立企業(yè)和政府共擔(dān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的良性關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源地區(qū)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)的全面可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)盡快建立稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度.“稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度”是對(duì)“礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度”內(nèi)涵和外延的豐富，在性質(zhì)上屬于稀土產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金.通過強(qiáng)制稀土企業(yè)計(jì)提可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，約束企業(yè)過度開采、采富棄貧等行為；同時(shí)，未雨綢繆，解決該產(chǎn)業(yè)在未來(lái)可能要面對(duì)的公共風(fēng)險(xiǎn)，如環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn).“稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度”的建立還必須考慮與稀土資源稅費(fèi)部分項(xiàng)目是否相沖突，從理論上講，“準(zhǔn)備金”與稅費(fèi)有關(guān)本質(zhì)的差異，但在實(shí)踐操作時(shí)，應(yīng)充分考慮稀土企業(yè)現(xiàn)金流和財(cái)務(wù)實(shí)際，保障企業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)[18].此外，稀土產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)產(chǎn)值小、對(duì)未來(lái)影響大的小產(chǎn)業(yè)，讓其承擔(dān)整個(gè)稀土資源地的可持續(xù)發(fā)展任務(wù)是不現(xiàn)實(shí)的，過多的社會(huì)責(zé)任也有違“公平原則”，解決資源地可持續(xù)發(fā)展問題在很大程度上還需要地方政府具有足夠的財(cái)力去買單.因此，在建立“稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度”時(shí)，中央財(cái)政應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付等途徑彌補(bǔ)地方財(cái)力的不足，用于環(huán)境治理、城市轉(zhuǎn)型、接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展、下崗人口再就業(yè)等專項(xiàng)問題的解決.

篇4

自二十世紀(jì)八十年代以來(lái)，東北老工業(yè)基地就不斷地探索重振之路，但缺乏立足于全局的系統(tǒng)性振興對(duì)策，老工業(yè)基地改造成效一直不大。

從發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、體制基礎(chǔ)、國(guó)家區(qū)域政策和實(shí)踐證明來(lái)看, 東北老工業(yè)基地的振興必須通過適應(yīng)發(fā)展條件的變化，大力突破路徑依賴中衰退因素的制約，探索一條經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化整體轉(zhuǎn)型的新道路，徹底摧毀計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及其社會(huì)基礎(chǔ)的改革，開創(chuàng)重振老工業(yè)基地的新模式。

所謂東北振興新模式，就是振興政策要整體策劃、配套實(shí)施、同步推進(jìn)。對(duì)于國(guó)企轉(zhuǎn)型與社會(huì)分工深化、資源枯竭與區(qū)域社會(huì)穩(wěn)定、體制轉(zhuǎn)軌與社會(huì)及文化轉(zhuǎn)型、歷史欠帳與可持續(xù)發(fā)展以及遼寧、吉林、黑龍江、蒙東之間的均衡發(fā)展等重大問題，本著兼顧當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、速度與效益、發(fā)展和穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)因素與非經(jīng)濟(jì)因素的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理。必須突出經(jīng)濟(jì)體制改革全面轉(zhuǎn)軌這個(gè)核心，重點(diǎn)是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行職工信托股份化，變一股獨(dú)大的國(guó)有企業(yè)為產(chǎn)權(quán)多元化的股份企業(yè)；充分利用中央賦予的引資改制政策，借助外資加速改革，加速重化工業(yè)產(chǎn)品和技術(shù)的提升；同步進(jìn)行社會(huì)轉(zhuǎn)型，從管制型社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裥蜕鐣?huì)。

按照貫徹科學(xué)發(fā)展觀的要求，實(shí)施現(xiàn)行振興政策要注意統(tǒng)籌兼顧：調(diào)整投資項(xiàng)目的技術(shù)密集偏好，兼顧增加就業(yè)含量高的投資項(xiàng)目；嘗試由地方政府發(fā)行特殊債券，專門用于補(bǔ)充和配套解決不良貸款存量的處理問題，處理國(guó)企的不良貸款應(yīng)以嚴(yán)格要求企業(yè)進(jìn)行重組為前提；建立制度化的三省一區(qū)合作和協(xié)調(diào)的組織框架，共同籌劃、設(shè)計(jì)、招標(biāo)、實(shí)施振興項(xiàng)目；為促進(jìn)“短腿”的中小企業(yè)發(fā)展，擴(kuò)張民營(yíng)的銀行和中小金融機(jī)構(gòu)，中小企業(yè)也應(yīng)形成各種聯(lián)合型的組織，與大企業(yè)形成穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)關(guān)系和交易合作網(wǎng)絡(luò)；建議中央制定明確的援助東北地區(qū)振興的補(bǔ)償性計(jì)劃，劃分中央和地方分擔(dān)的比例，使東北地區(qū)企業(yè)重組能夠有序和有組織地進(jìn)行。

強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集群和區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體競(jìng)爭(zhēng)力

東北地區(qū)等老工業(yè)基地的振興不應(yīng)拘泥于區(qū)域產(chǎn)業(yè)間比例的此消彼長(zhǎng)，而應(yīng)通過產(chǎn)業(yè)間的科學(xué)組織和有機(jī)融合，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集群和區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體競(jìng)爭(zhēng)力。

東北地區(qū)等老工業(yè)基地要重視大企業(yè)的培育，包括傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的龍頭企業(yè)。傳統(tǒng)龍頭企業(yè)是東北老工業(yè)基地的精華，大多是行業(yè)優(yōu)勢(shì)企業(yè)，仍有發(fā)展前途。通過老企業(yè)非市場(chǎng)轉(zhuǎn)移、完善老企業(yè)市場(chǎng)功能、產(chǎn)權(quán)多元化、生產(chǎn)要素流動(dòng)、重組和整合等政策將有效地促進(jìn)這些大企業(yè)復(fù)興。在依靠大企業(yè)同時(shí)，也要積極扶持小企業(yè)的發(fā)展。

從東北地區(qū)生產(chǎn)總值的地區(qū)分布結(jié)構(gòu)觀察，創(chuàng)造財(cái)富的能力正在向少數(shù)大城市集中。要順應(yīng)這一趨勢(shì)，依托沈陽(yáng)、大連、長(zhǎng)春、哈爾濱等區(qū)域中心城市擴(kuò)張，引導(dǎo)溢出的生產(chǎn)要素向周邊中小城市和農(nóng)村輻射，特別要重視構(gòu)建以沈陽(yáng)、大連為首的東北最大都市經(jīng)濟(jì)圈。

加快國(guó)有企業(yè)改革

東北振興中,國(guó)有企業(yè)改革要以人為本，在改制重組、破產(chǎn)、兼并的過程中，切實(shí)維護(hù)好、積極妥善處理好涉及職工切身利益問題，對(duì)于內(nèi)部集資、勞保待遇、工資方面的拖欠和解除勞動(dòng)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償都要有公平合理的解決和落實(shí)措施。一些地區(qū)以下指標(biāo)，搞運(yùn)動(dòng)方式推動(dòng)改革造成的遺留問題，也要有負(fù)責(zé)的處理。

政府作為國(guó)有企業(yè)的所有者代表要警惕行政便利的誘惑，強(qiáng)化運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的辦法進(jìn)行國(guó)企改革的意識(shí)，多做為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件、排除障礙的工作。強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)中國(guó)家所有者地位的改革，包括獨(dú)資企業(yè)董事會(huì)的建設(shè)。強(qiáng)化市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，包括各種類產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易法則法規(guī)的完備和完善。在國(guó)企委托機(jī)制設(shè)計(jì)中，要汲取過去重激勵(lì)輕制約的教訓(xùn)，加強(qiáng)制約機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算制約。嚴(yán)格產(chǎn)權(quán)交易轉(zhuǎn)讓程序，強(qiáng)化上市成交，避免和減少協(xié)議成交，嚴(yán)防國(guó)資流失。國(guó)有企業(yè)改革不能孤立地就企業(yè)論企業(yè)，要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各相關(guān)方面的改革與之配合。

推進(jìn)工業(yè)創(chuàng)新

東北工業(yè)發(fā)展目前面臨諸多矛盾困擾：以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)在中近期內(nèi)很難有大的改變，產(chǎn)業(yè)持續(xù)擴(kuò)張將面臨較大的市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)；產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)失衡沒能得到根本性扭轉(zhuǎn)，生產(chǎn)要素和管理要素的流動(dòng)性和整合度較低；產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展和升級(jí)的技術(shù)支撐能力薄弱，多數(shù)產(chǎn)業(yè)不具備產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)和領(lǐng)先技術(shù)的掌控力。

實(shí)現(xiàn)東北工業(yè)的全面創(chuàng)新應(yīng)著力完成三項(xiàng)任務(wù)：第一，培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新技術(shù)基礎(chǔ)，促進(jìn)技術(shù)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。依托軟件、光電子、新型精細(xì)化工材料、生物醫(yī)藥、先進(jìn)制造、民用航空等已有一定基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)，以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體，提高高技術(shù)工業(yè)發(fā)展的水平和規(guī)模。鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)深度參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)際合作，從聯(lián)合研發(fā)起步向自主開發(fā)轉(zhuǎn)移和躍升，在產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈條中逐漸實(shí)現(xiàn)從“配角”到“主角”的身份嬗變。政府實(shí)施重點(diǎn)工業(yè)技術(shù)創(chuàng)新工程，探索財(cái)政資金和企業(yè)社會(huì)資金的捆綁運(yùn)作投資組合，共同促進(jìn)科技成果的產(chǎn)業(yè)化。第二，打破區(qū)域壁壘和產(chǎn)業(yè)壁壘，以促進(jìn)東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈和企業(yè)網(wǎng)絡(luò)的形成和有效運(yùn)轉(zhuǎn)為主旨，以優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)定位、完善產(chǎn)業(yè)鏈條、發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)東北地區(qū)的資源利用、產(chǎn)業(yè)分工和企業(yè)布局，形成更有效的生產(chǎn)組織方式。通過建立戰(zhàn)略聯(lián)盟和聯(lián)合重組，深化關(guān)聯(lián)企業(yè)在大宗原（燃）料采購(gòu)、物流網(wǎng)絡(luò)、市場(chǎng)營(yíng)銷等領(lǐng)域的合作關(guān)系，進(jìn)而發(fā)展資本股權(quán)合作，提高產(chǎn)業(yè)集中度。發(fā)揮核心企業(yè)、核心產(chǎn)品及配套體系的牽引和延伸效應(yīng)，加強(qiáng)對(duì)研發(fā)、供應(yīng)、營(yíng)銷、品牌、商業(yè)網(wǎng)絡(luò)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的重新整合和要素集成。第三，構(gòu)建跨地區(qū)利益分配機(jī)制，疏通生產(chǎn)要素跨省向重點(diǎn)區(qū)位集聚的渠道。

加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化

近年來(lái)，國(guó)家對(duì)東北地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的優(yōu)惠政策還不夠直接，優(yōu)惠政策還缺乏穩(wěn)定性、系統(tǒng)性。為此，應(yīng)繼續(xù)實(shí)施對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的援助，在制定嚴(yán)格的援助目標(biāo)與援助標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，成立專門的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地援助機(jī)構(gòu)。振興老工業(yè)基地的支持項(xiàng)目要向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目?jī)A斜，設(shè)立國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展資助項(xiàng)目，在產(chǎn)業(yè)化基地建設(shè)、龍頭企業(yè)培育等方面進(jìn)行支持。重新制定產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的扶持標(biāo)準(zhǔn)，側(cè)重扶持具有較強(qiáng)科技創(chuàng)新能力、出口創(chuàng)匯潛力或進(jìn)口替代能力，帶動(dòng)面廣的企業(yè)。整合國(guó)家的扶貧資金、國(guó)債資金、專項(xiàng)貸款等項(xiàng)目資金，從提高綜合效應(yīng)出發(fā)調(diào)整其用途。積極引導(dǎo)社會(huì)資金向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目上聚集，并為投入產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的民間資金、工商資金、外國(guó)資金提供優(yōu)惠政策。

促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展

為了確保資源型城區(qū)可持續(xù)發(fā)展，必須構(gòu)建資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制和資源型衰退產(chǎn)業(yè)退出援助機(jī)制。補(bǔ)償者主要是自然資源開發(fā)的受益人，這包括政府、企業(yè)所有人和消費(fèi)者。企業(yè)和其他因自然資源枯竭而利益受到損害或威脅的對(duì)象都應(yīng)該列入被補(bǔ)償?shù)姆秶?。補(bǔ)償資金主要用于因自然資源開發(fā)導(dǎo)致的環(huán)境污染和破壞的治理和防范、接續(xù)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)培育、因自然資源型企業(yè)退出而失業(yè)的職工再就業(yè)及創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、因自然資源型企業(yè)退出而失業(yè)的職工進(jìn)行創(chuàng)業(yè)的合作投資或風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保、對(duì)自然資源型企業(yè)職工及所在區(qū)域基本福利設(shè)施的建設(shè)。補(bǔ)償資金主要來(lái)源于探礦權(quán)和采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓金、資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)，國(guó)家也可以考慮用處于開發(fā)早期國(guó)有礦山的上繳利潤(rùn)或資產(chǎn)處置收入來(lái)補(bǔ)償處于枯竭期的國(guó)有礦山。為了構(gòu)建資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，要制定專門的自然資源開發(fā)補(bǔ)償法律體系，要調(diào)整我國(guó)自然資源產(chǎn)品價(jià)格體系，要實(shí)施自然資源枯竭地區(qū)生態(tài)恢復(fù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策。

構(gòu)建資源型衰退產(chǎn)業(yè)退出援助機(jī)制，根據(jù)本地資源型產(chǎn)業(yè)的生命周期，在不同階段采取不同轉(zhuǎn)型對(duì)策。建議在中央和地方分別設(shè)立三種資源型衰退產(chǎn)業(yè)援助基金，即轉(zhuǎn)型基金、重組基金、破產(chǎn)基金；建立和實(shí)施自然資源枯竭地區(qū)勞動(dòng)力特別安置與調(diào)整政策；制定資源型衰退產(chǎn)業(yè)銀行壞賬處理政策、資源型產(chǎn)業(yè)特殊財(cái)政政策和完善企業(yè)破產(chǎn)法律體系；進(jìn)行國(guó)有土地使用權(quán)永久拍賣和自由流動(dòng)試點(diǎn)，并把國(guó)有土地使用權(quán)永久轉(zhuǎn)讓收益和國(guó)有土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)讓稅費(fèi)用于設(shè)立資源型衰退產(chǎn)業(yè)援助基金。

培育區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群，加速區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化

當(dāng)前影響東北跨省區(qū)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)育的主要問題是：政府過度干預(yù)市場(chǎng)資源配置，企業(yè)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中處于配角地位；區(qū)域市場(chǎng)缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)，“一股獨(dú)大”的國(guó)有制在競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)中仍處于主體地位；支柱產(chǎn)業(yè)壟斷性強(qiáng)，綜合競(jìng)爭(zhēng)力較弱，缺乏帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的粘合力；區(qū)域中小企業(yè)發(fā)育不足，設(shè)計(jì)研發(fā)和銷售服務(wù)等新興服務(wù)業(yè)薄弱。

推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化只能立足于現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展環(huán)境，走路徑依賴的道路，依靠政府和企業(yè)的共同作用，通過建立和培育大企業(yè)主導(dǎo)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。要以形成關(guān)聯(lián)全區(qū)的產(chǎn)業(yè)集群為目標(biāo)，構(gòu)造裝備制造、石化、冶金及農(nóng)產(chǎn)品加工等四個(gè)基礎(chǔ)較好、又有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)集群。

針對(duì)東北區(qū)域市場(chǎng)壟斷性強(qiáng)的弊端，要以強(qiáng)化區(qū)域市場(chǎng)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的動(dòng)力，努力吸引以民資和外資為主的大型企業(yè)進(jìn)入?yún)^(qū)域支柱產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)，創(chuàng)造有效競(jìng)爭(zhēng)的區(qū)域市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。要加強(qiáng)東北區(qū)域振興政策實(shí)施機(jī)構(gòu)，建立類似稅基分享制度的跨區(qū)投資收益分享制度，以促進(jìn)企業(yè)跨省區(qū)配置資源，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)區(qū)位集聚。

建設(shè)和諧東北

東北三省在振興中初步建立起城鎮(zhèn)社保體系，目前還亟待完善。一是建立多元的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。繼續(xù)依法擴(kuò)大社保基金征繳覆蓋面和提高基金征繳率，提高財(cái)政支出中社保支出比重，同時(shí)采取發(fā)行社保長(zhǎng)期債券、變現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn)等方式，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)資金。二是把社會(huì)保障納入法制化軌道，為建立籌資機(jī)制、管理機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等提供法律依據(jù)及支持。三是逐步建立覆蓋全社會(huì)的社保體系，改變非公有制企業(yè)參保率低、社保不覆蓋農(nóng)村的不合理現(xiàn)象。

篇5

一、國(guó)內(nèi)財(cái)政赤字研究的若干重要問題

科學(xué)的財(cái)政赤字理論體系，建立在一系列基礎(chǔ)理論之上。要構(gòu)建適合中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的財(cái)政赤字理論體系，首先要對(duì)一些重要的理論問題進(jìn)行充分的研究。從學(xué)術(shù)界對(duì)理論問題研究的目的看，主要是為國(guó)家制定正確的政策提供理論依據(jù)。財(cái)政赤字作為一國(guó)擴(kuò)張性財(cái)政政策的手段也好，結(jié)果也好，歸根到底是政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要方面。所以，對(duì)財(cái)政赤字基本理論問題的研究，是建立科學(xué)、完善的赤字理論體系的關(guān)鍵。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界主要就是圍繞著財(cái)政赤字的一些基本理論問題，如財(cái)政赤字的內(nèi)涵、產(chǎn)生的原因；財(cái)政赤字與一些宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的關(guān)系，如財(cái)政赤字與通貨膨脹及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系；國(guó)外財(cái)政赤字研究的成果及啟示等方面來(lái)進(jìn)行研究的。

1.關(guān)于財(cái)政赤字的基本理論問題。主要包括財(cái)政赤字內(nèi)涵、構(gòu)成及赤字產(chǎn)生原因等方面。

目前關(guān)于財(cái)政赤字的內(nèi)涵國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界基本上達(dá)成了一致意見：即財(cái)政赤字是一國(guó)經(jīng)常性支出大于經(jīng)常性收入的差額。

從中國(guó)財(cái)政赤字的構(gòu)成來(lái)看，有學(xué)者認(rèn)為：在當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中，按照赤字產(chǎn)生的基本原因和經(jīng)濟(jì)背景，可將財(cái)政赤字劃分為結(jié)構(gòu)性赤字和周期性赤字。中國(guó)是處于改革和發(fā)展中的國(guó)家，因此中國(guó)的財(cái)政赤字在某種程度上可以被視為經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)發(fā)展政策的機(jī)會(huì)成本，或者說(shuō)是發(fā)展的代價(jià)。這種赤字有很強(qiáng)的過渡性特征，據(jù)此，把發(fā)展中國(guó)家的財(cái)政赤字劃分為發(fā)展政策性赤字、結(jié)構(gòu)性赤字和周期性赤字。這里的發(fā)展政策性赤字是發(fā)展中國(guó)家政府在執(zhí)行其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃過程中，為根除不發(fā)達(dá)和貧困，按國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體和長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行改革和建設(shè)而直接或間接引起的預(yù)算收支逆差。如果說(shuō)發(fā)展政策性赤字是改革和發(fā)展政策調(diào)整引起的赤字，結(jié)構(gòu)性赤字則是指那些非政策性或常規(guī)的稅收調(diào)整和支出變動(dòng)引起的赤字，周期性赤字是發(fā)生在結(jié)構(gòu)性赤字之上的赤字，即在給定的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)水平之外發(fā)生的赤字。①

此外，國(guó)內(nèi)也有學(xué)者將財(cái)政赤字分為主動(dòng)性赤字和被動(dòng)性赤字、人為赤字和不可抗赤字、少收性赤字和多支性赤字、軟赤字和硬赤字。②

筆者認(rèn)為，為研究問題方便，也為了更好地結(jié)合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)研究財(cái)政赤字問題，將財(cái)政赤字劃分為結(jié)構(gòu)性赤字和周期性赤字是比較合適的。因?yàn)椋瑹o(wú)論從哪個(gè)角度對(duì)財(cái)政赤字進(jìn)行研究，其目的主要是為了政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制訂和考察政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的效果。而一國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策往往與一國(guó)的經(jīng)濟(jì)周期密切相關(guān)，而且政府的政策在一定程度上是為了調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。所以，周期性財(cái)政赤字是指由于經(jīng)濟(jì)周期引起的財(cái)政赤字；而其他非周期性因素引起的赤字統(tǒng)稱為結(jié)構(gòu)性赤字。

要建立適合國(guó)情的財(cái)政赤字理論體系，還有一個(gè)基本理論問題也不能忽視，即財(cái)政赤字的產(chǎn)生原因。國(guó)內(nèi)有學(xué)者概括出三個(gè)方面的因素：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展指導(dǎo)思想方面的因素，二是財(cái)政技術(shù)方面的因素，三是體制方面的因素。③

筆者認(rèn)為，這種概括是為了研究特定的問題而進(jìn)行的。針對(duì)中國(guó)建立財(cái)政赤字理論體系，赤字產(chǎn)生的原因不外乎是兩個(gè)力量對(duì)比的結(jié)果：一是財(cái)政支出，二是財(cái)政收入。作為財(cái)政收支的差額，財(cái)政赤字是財(cái)政收入不足以抵補(bǔ)財(cái)政支出的結(jié)果。所以，財(cái)政赤字產(chǎn)生的原因是政府的收入相對(duì)于支出的不足，這又可以分為兩種情況：一種是政府主動(dòng)地?cái)U(kuò)大支出而使政府收入不足以抵補(bǔ)過多的支出引起的赤字；另一種是政府并沒有主動(dòng)擴(kuò)大支出，而由于政府收入本身不足以抵補(bǔ)支出引起的赤字。概括地說(shuō)，赤字產(chǎn)生的原因，一是由于政府的預(yù)算造成的，二是因?yàn)檎呢?cái)力收入不足形成的。

此外，財(cái)政赤字的彌補(bǔ)方式問題是赤字理論體系的又一重要的內(nèi)容。無(wú)論從中國(guó)1994年開始實(shí)施的《預(yù)算法》，還是從其他發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐，以及中國(guó)近幾年的政策操作，都是以發(fā)行公債作為財(cái)政赤字的主要彌補(bǔ)方式，在這一點(diǎn)上國(guó)內(nèi)存在的爭(zhēng)議并不大。

2.關(guān)于財(cái)政赤字與宏觀經(jīng)濟(jì)變量的關(guān)系問題。這是財(cái)政赤字理論體系的主體內(nèi)容，也是近幾年國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界研究的重點(diǎn)和難點(diǎn)。在這一點(diǎn)上，國(guó)際上也存在較大爭(zhēng)議。在這方面的研究，主要集中在以下幾點(diǎn)：

首先，財(cái)政赤字與通貨膨脹之間的關(guān)系。一般而言，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)這個(gè)問題的認(rèn)識(shí)有一點(diǎn)是統(tǒng)一的，即通過貨幣融資方式進(jìn)行彌補(bǔ)的財(cái)政赤字會(huì)造成通貨膨脹，而通過債務(wù)融資方式彌補(bǔ)的財(cái)政赤字能否造成通貨膨脹要具體分析。中國(guó)在傳統(tǒng)體制下，財(cái)政赤字的彌補(bǔ)主要是通過向銀行透支的方式來(lái)完成的。這種赤字彌補(bǔ)方式，會(huì)直接增加流通領(lǐng)域的貨幣供給量，造成通貨膨脹。近年來(lái)，中國(guó)的財(cái)政赤字大都通過發(fā)行國(guó)債來(lái)彌補(bǔ)，其對(duì)通貨膨脹的影響并不確定。用舉借外債來(lái)彌補(bǔ)赤字，雖然對(duì)國(guó)際收支會(huì)產(chǎn)生有利的補(bǔ)償性影響，但對(duì)總需求一般具有擴(kuò)張性影響。如果彌補(bǔ)赤字的資金來(lái)源于非銀行部門（如居民個(gè)人）借款，則對(duì)總需求具有抑制性作用，此時(shí)不會(huì)造成通貨膨脹。當(dāng)彌補(bǔ)赤字的資金來(lái)源于商業(yè)銀行，而商業(yè)銀行以增加信用的方式參與對(duì)中央銀行的承購(gòu)時(shí)，對(duì)通貨膨脹會(huì)產(chǎn)生擴(kuò)張性影響。由中央銀行直接以發(fā)行貨幣方式來(lái)彌補(bǔ)赤字，會(huì)對(duì)總需求產(chǎn)生擴(kuò)張性影響并加劇通貨膨脹。④

筆者認(rèn)為，財(cái)政赤字能否造成通貨膨脹，要具體情況具體分析。如果一國(guó)的赤字主要是通過發(fā)行國(guó)債的方式來(lái)彌補(bǔ)，而國(guó)債又主要來(lái)源于非銀行機(jī)構(gòu)即居民的儲(chǔ)蓄存款，這時(shí)的赤字就未必一定造成通貨膨脹。歸根到底，赤字造成通貨膨脹的前提是赤字使流通中的貨幣數(shù)量增加，并進(jìn)而帶來(lái)物價(jià)水平的持續(xù)上升。所以，各國(guó)在運(yùn)用赤字財(cái)政政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)時(shí)，要充分考慮通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)，但不必?fù)?dān)心赤字一定會(huì)帶來(lái)通貨膨脹，而是必須結(jié)合當(dāng)時(shí)的國(guó)情、當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來(lái)具體分析和做出政策決定。

財(cái)政赤字對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，主要是通過它對(duì)總供求關(guān)系的作用來(lái)實(shí)現(xiàn)的。國(guó)內(nèi)有學(xué)者從財(cái)政赤字對(duì)總供給的靜態(tài)和動(dòng)態(tài)影響角度分析了財(cái)政赤字對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的影響。在封閉條件下，從靜態(tài)要素看，財(cái)政赤字是政府的投資行為，因而可以由于政府的投資形成有形的資本、政府還可以直接對(duì)勞動(dòng)力和對(duì)科學(xué)技術(shù)進(jìn)行投資。通過這些投資，會(huì)增加全社會(huì)" 的總供給，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。從動(dòng)態(tài)的角度，財(cái)政赤字主要是通過對(duì)社會(huì)總儲(chǔ)蓄率和社會(huì)平均資本產(chǎn)出率的影響來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。一般而言，財(cái)政赤字會(huì)降低社會(huì)的總儲(chǔ)蓄率和社會(huì)平均資本產(chǎn)出率，因而財(cái)政赤字會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。⑥

但國(guó)內(nèi)的主流觀點(diǎn)還是認(rèn)為財(cái)政赤字對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有促進(jìn)作用?！叭绻嘧趾蛧?guó)債用于公共投資，則凈效應(yīng)是促進(jìn)了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。”⑦有學(xué)者從理論上論證了財(cái)政赤字對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)效應(yīng)：財(cái)政支出如果是生產(chǎn)性支出，財(cái)政赤字就會(huì)在一定程度上具有拉動(dòng)效應(yīng)；由于中國(guó)民間投資對(duì)利率缺乏彈性，在經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期持續(xù)增長(zhǎng)的情況下，則赤字支出通過國(guó)民收入增加而產(chǎn)生拉動(dòng)效應(yīng)；公債發(fā)行融資的赤字支出會(huì)產(chǎn)生拉動(dòng)效應(yīng)；赤字支出在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生拉動(dòng)效應(yīng)。⑧

筆者認(rèn)為，財(cái)政赤字能否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，一個(gè)很重要的條件是社會(huì)上是否存在閑置資源。當(dāng)一國(guó)經(jīng)濟(jì)處于衰退階段，社會(huì)上存在大量閑置資源，而私人投資又相對(duì)不足的情形下，政府的赤字支出會(huì)激活社會(huì)上的閑置資源，形成新的生產(chǎn)能力，進(jìn)而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。反之，則可能帶來(lái)通貨膨脹。

此外，有學(xué)者從財(cái)政政策的角度提出通過擴(kuò)大政策支出以增加就業(yè)，“擴(kuò)大政府支出，實(shí)行‘以工代賑’，增加社會(huì)總需求?！盇013

筆者認(rèn)為，從當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)的總體形勢(shì)看，經(jīng)濟(jì)處于衰退這樣一種判斷是準(zhǔn)確的。那么，各國(guó)政府都在尋求積極、有效地措施來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。從目前形勢(shì)看，以降低利率來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貨幣政策已顯力度不足。同時(shí)，各國(guó)又都存在著一定的閑置資源，私人投資不旺盛，在這樣一種情況下，運(yùn)用凱恩斯主義的財(cái)政赤字政策是會(huì)發(fā)揮一定的積極作用的。這也是各國(guó)政府在積極采取的政策措施的一個(gè)重要方面。比如，美聯(lián)儲(chǔ)已經(jīng)宣布第11次降息?！?.11”事件后，美聯(lián)儲(chǔ)向金融系統(tǒng)注入了1180億美元。與此同時(shí)，美國(guó)國(guó)會(huì)已經(jīng)承諾投入5500億美元用于紐約市的重建和重振航空業(yè)。這都是赤字政策的重要表現(xiàn)。

財(cái)政赤字與國(guó)債之間的關(guān)系、以及財(cái)政赤字和國(guó)債規(guī)模的國(guó)際比較等問題都是構(gòu)建中國(guó)赤字理論體系不可缺少的內(nèi)容。在這些方面，自1996年以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界也進(jìn)行了一定的探討，限于篇幅，這里就不一一涉及。

二、國(guó)內(nèi)財(cái)政赤字研究亟待解決的實(shí)際問題

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行，近年來(lái)中國(guó)的財(cái)政赤字已經(jīng)出現(xiàn)了一些新的特征，分析這些特征對(duì)我們制定正確的政策具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

首先，財(cái)政赤字的彌補(bǔ)方式由過去的貨幣融資法改革為現(xiàn)在的債務(wù)融資法。在傳統(tǒng)體制下，中國(guó)財(cái)政赤字的彌補(bǔ)方式主要是通過利用往年財(cái)政結(jié)余，或向銀行透支來(lái)解決的。自1994年以來(lái)，中國(guó)財(cái)政赤字的彌補(bǔ)方式主要是通過政府發(fā)行公債來(lái)完成，這也是以法律的形式固定下來(lái)的、適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的赤字彌補(bǔ)方式。

再次，財(cái)政赤字由決算赤字變?yōu)轭A(yù)算赤字。改革開放前，我國(guó)財(cái)政赤字是在政府年終決算時(shí)，由于收不抵支而出現(xiàn)的。改革開放以來(lái)，政府已經(jīng)開始在制定預(yù)算時(shí)就留出赤字缺口。赤字已經(jīng)由被動(dòng)出現(xiàn)變?yōu)楝F(xiàn)在的主動(dòng)用來(lái)干預(yù)經(jīng)濟(jì)。這一點(diǎn)在1998年以后表現(xiàn)得尤其明顯。

最后，原來(lái)政府的政策目的是消除財(cái)政赤字，現(xiàn)在已經(jīng)把財(cái)政赤字作為手段來(lái)干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，財(cái)政赤字已經(jīng)變成了國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的主要手段之一。從消除財(cái)政赤字為目的到以赤字財(cái)政作為政策手段的變化，既是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的必然結(jié)果，也是當(dāng)今世界各國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的一種普遍趨勢(shì)。

財(cái)政赤字發(fā)生以上變化，是和中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革分不開的，也是世界經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的必然結(jié)果。在當(dāng)前形勢(shì)下，充分運(yùn)用財(cái)政赤字政策，來(lái)刺激國(guó)內(nèi)外的有效需求，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)走出衰退是最關(guān)鍵的。

與財(cái)政赤字特征相適應(yīng)，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)財(cái)政赤字問題的研究取得了一定的成果，也為政策的制定提供了一定的理論依據(jù)，但也存在一些不盡如人意之處。因?yàn)椋⑼晟频呢?cái)政赤字理論體系，在以下幾個(gè)方面還存在亟待解決的問題。

首先，理論上的研究比較薄弱。這幾年國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界在研究財(cái)政赤字問題時(shí)，很多情況下，是把它與財(cái)政政策聯(lián)系在一起的，對(duì)財(cái)政赤字政策研究得比較充分。這是對(duì)的，因?yàn)樨?cái)政赤字既是政府政策的手段，也是政府政策的結(jié)果。但如果只注重對(duì)策研究，忽視了理論的深入探討，政策也就缺乏堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從近幾年國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)赤字問題的研究看，雖有個(gè)別學(xué)者對(duì)赤字的一些理論問題進(jìn)行了一定的探討。比如，研究財(cái)政赤字與通貨膨脹及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系，但從總體看，在這方面還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展對(duì)理論的需要。

其次，缺乏完善的系統(tǒng)性。對(duì)財(cái)政赤字的研究與國(guó)家的政策有關(guān)，而政策不是一成不變的。所以，政策有時(shí)間性，這種時(shí)間性也表現(xiàn)在財(cái)政赤字的研究方面。從國(guó)內(nèi)對(duì)財(cái)政赤字問題的研究看，表現(xiàn)很明顯的一點(diǎn)是當(dāng)政策制定出來(lái)以后，學(xué)術(shù)界就會(huì)出現(xiàn)一些學(xué)者，對(duì)國(guó)家的政策進(jìn)行解析和尋找理論依據(jù)。這固然重要，但筆者認(rèn)為更為重要的是應(yīng)該重視基礎(chǔ)理論研究，形成科學(xué)完整的理論體系，以便為政策的制定提供充足的理論依據(jù)。如果只是對(duì)政策進(jìn)行注腳，理論的發(fā)展就必然滯后，未來(lái)政府政策的制定也就缺乏堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

再次，缺乏可操作性。國(guó)內(nèi)理論界在對(duì)財(cái)政赤字問題進(jìn)行研究時(shí)，往往借鑒西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一些理論，這是應(yīng)該肯定的。但同時(shí)也帶來(lái)了一定的問題，那就是由于介紹西方的理論和政策比較多，相對(duì)而言，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際就略顯不足，使這種研究成果缺乏可操作性。正確的態(tài)度應(yīng)該是在充分借鑒西方成熟理論的同時(shí)，結(jié)合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，建立起適合中國(guó)國(guó)情的財(cái)政赤字理論體系。

最后，定量研究不足。定性研究與定量研究相比，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)財(cái)政赤字的定量研究相對(duì)而言還是比較弱的。這一方面是由于中國(guó)正處于體制轉(zhuǎn)型期，有一些政策和數(shù)據(jù)與成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家比缺乏連續(xù)性和可比較性，限制了定量研究的基礎(chǔ)；另一方面則由于對(duì)財(cái)政赤字的作用，人們一直存在爭(zhēng)議，所以對(duì)赤字的定量研究也就顯得有所不足。而從比較發(fā)達(dá)、完善的理論體系來(lái)看，既要注重定性研究，同時(shí)又要重視定量研究。適度、合理的定量研究，可以為政策制定提供確切、良好的理論依據(jù)。

此外，從近幾年的研究成果看，對(duì)財(cái)政赤字問題的研究雖然也結(jié)" 合國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)狀況，尤其是宏觀經(jīng)濟(jì)政策，比如與貨幣政策的關(guān)系，但既然財(cái)政赤字是國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的一個(gè)現(xiàn)象，同時(shí)又是各國(guó)政府經(jīng)常運(yùn)用的一種手段，那么就不能單純地就赤字研究赤字，而必須與其他經(jīng)濟(jì)范疇、甚至是社會(huì)范疇聯(lián)系起來(lái)，形成一個(gè)完整的體系。

所以，對(duì)中國(guó)而言，在財(cái)政赤字問題的研究上，必須從理論的角度，構(gòu)建一個(gè)完整的宏觀體系，這個(gè)體系既應(yīng)該包括與財(cái)政赤字有關(guān)的基本理論問題（比如赤字的規(guī)模）、影響財(cái)政赤字的變量、財(cái)政赤字對(duì)其他變量的影響，還應(yīng)該包括國(guó)外在赤字方面的研究對(duì)中國(guó)有借鑒意義的成果，同時(shí)最重要的是提出一個(gè)完整的政策操作系統(tǒng)：即在什么條件下要運(yùn)用赤字財(cái)政來(lái)干預(yù)經(jīng)濟(jì)，什么條件下要縮減赤字；在運(yùn)用赤字財(cái)政政策時(shí)，應(yīng)該運(yùn)用什么樣的貨幣政策與之配合等。

三、中國(guó)財(cái)政赤字理論體系的初步設(shè)想

要解決中國(guó)財(cái)政赤字研究中存在的問題，就要建立一個(gè)科學(xué)的、完整的、適合中國(guó)國(guó)情的財(cái)政赤字理論體系。這一理論體系不僅要包括一些基本的理論問題，而且要包括一些在特定情形下的可供選擇的政策體系。筆者認(rèn)為，這一理論體系至少應(yīng)包括以下六個(gè)方面的內(nèi)容：

1.財(cái)政赤字的基本理論問題。財(cái)政赤字的內(nèi)涵、分類、產(chǎn)生原因及其總體影響，這些都應(yīng)該包括在這一部分中。這是整個(gè)理論體系的基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)，這也是基礎(chǔ)理論部分。這一部分的內(nèi)容既應(yīng)包括學(xué)術(shù)界已經(jīng)取得共識(shí)的一些基本內(nèi)容，也要深化對(duì)其中某些內(nèi)容的研究和探討。比如，關(guān)于財(cái)政赤字的概念，可以結(jié)合實(shí)際提出一些新的提法：彈性赤字，界定赤字的變化率與GDP變化率的比率關(guān)系；膨脹-緊縮赤字，根據(jù)經(jīng)濟(jì)的周期變化來(lái)采取不同的赤字政策；局部定向赤字，特定時(shí)期、特定領(lǐng)域?qū)嵭刑囟ǖ某嘧种С痔囟ㄐ袠I(yè)、特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；等等。

2.財(cái)政赤字與資源配置的關(guān)系。資源配置的手段主要包括兩個(gè)方面，一是政府，二是市場(chǎng)。而市場(chǎng)是當(dāng)今世界各國(guó)資源配置的主要手段，在此基礎(chǔ)上，各國(guó)都運(yùn)用政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策來(lái)影響和調(diào)整資源配置。財(cái)政赤字對(duì)資源配置具有重要的影響，這種影響主要是通過政府的宏觀手段來(lái)完成的，其目的是為了調(diào)整資源配置、提高資源使用效率，進(jìn)而調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化。

3.財(cái)政赤字與通貨膨脹的關(guān)系。這既是各國(guó)政府關(guān)注的重點(diǎn)，也是各國(guó)理論界關(guān)注的焦點(diǎn)。對(duì)這個(gè)問題的研究，國(guó)內(nèi)外存在很大的爭(zhēng)議，爭(zhēng)議的核心在于財(cái)政赤字是否會(huì)造成通貨膨脹。目前理論界普遍接受的觀點(diǎn)是要根據(jù)赤字的不同彌補(bǔ)方式和不同的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來(lái)判斷。

4.財(cái)政赤字與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系。這是各國(guó)在運(yùn)用財(cái)政赤字干預(yù)經(jīng)濟(jì)時(shí)的出發(fā)點(diǎn)和目的。任何一國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的首要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而實(shí)踐已經(jīng)證明在一定的條件下，財(cái)政赤字可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這里研究的關(guān)鍵問題是究竟在怎樣的條件下，政府可以采取赤字財(cái)政政策來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

5.財(cái)政赤字與就業(yè)的關(guān)系。實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)也是各國(guó)政府在宏觀經(jīng)濟(jì)中關(guān)注的一個(gè)重要目標(biāo)。凱恩斯主義的理論核心也是運(yùn)用財(cái)政赤字解決失業(yè)問題。實(shí)踐證明，赤字與就業(yè)具有相關(guān)性，當(dāng)財(cái)政赤字投資于生產(chǎn)領(lǐng)域，這種相關(guān)性表現(xiàn)得愈加明顯。我們要研究在社會(huì)經(jīng)濟(jì)處于什么樣的狀態(tài)下，財(cái)政赤字會(huì)促進(jìn)就業(yè)擴(kuò)大；在什么條件下，赤字對(duì)就業(yè)不會(huì)產(chǎn)生促進(jìn)作用。

6.財(cái)政赤字與國(guó)際收支之間的關(guān)系。國(guó)際收支與財(cái)政收支一樣，也存在三種不同狀況：收大于支，即順差；收小于支，即逆差；收支平衡。追求收支平衡是各國(guó)的目標(biāo)，但平衡是相對(duì)的，不平衡是絕對(duì)的。當(dāng)國(guó)際收支出現(xiàn)逆差時(shí)，我們說(shuō)，這個(gè)國(guó)家的國(guó)際收支出現(xiàn)了赤字。財(cái)政赤字對(duì)一國(guó)的國(guó)際收支有重要的影響。比如，斯蒂格里茨（Joseph E. Stiglitz）的雙赤字理論認(rèn)為，進(jìn)出口貿(mào)易赤字恒等于資本凈流入，高額的財(cái)政赤字將導(dǎo)致一國(guó)政府借款增加，利率隨之上升，本國(guó)貨幣匯率升值，由此使得進(jìn)口增加，出口減少，貿(mào)易赤字進(jìn)一步增加，即財(cái)政赤字增強(qiáng)了貿(mào)易赤字的增加趨勢(shì)。我們要借鑒這方面已經(jīng)取得的成果，來(lái)建立適合中國(guó)的財(cái)政赤字與國(guó)際收支關(guān)系的理論。

以上幾個(gè)方面應(yīng)該是中國(guó)財(cái)政赤字理論體系的主體內(nèi)容。此外，一國(guó)赤字的規(guī)模、赤字規(guī)模的衡量指標(biāo)等內(nèi)容，國(guó)內(nèi)外已經(jīng)取得了一定的研究成果，這應(yīng)該包括在中國(guó)的赤字理論體系內(nèi)。

總之，只要國(guó)家存在，財(cái)政赤字就是國(guó)家發(fā)揮職能作用一種不可避免的現(xiàn)象，所以，雖然財(cái)政赤字的研究取得了一定的成就，但實(shí)質(zhì)上還有許多領(lǐng)域是空白的。我們必須深化對(duì)財(cái)政赤字理論的研究，構(gòu)建適合中國(guó)的財(cái)政赤字理論體系，為中國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策制訂提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和政策依據(jù)，這對(duì)中國(guó)乃至世界來(lái)說(shuō)，都有著重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

注釋：

①參見陳來(lái)：《財(cái)政赤字的形成機(jī)理及治理》，《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲社版），1997年第1期。

⑤叢明：《關(guān)于積極財(cái)政政策若干問題討論述評(píng)》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》，2001年第4期。

⑥彭睿：《赤字對(duì)總供給及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響的簡(jiǎn)要分析》，《經(jīng)濟(jì)問題》（太原），1997年第3期。

⑧郭慶旺、趙志耘：《論我國(guó)財(cái)政赤字的拉動(dòng)效應(yīng)》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》，1999年第6期。

⑨陳寶森：《克林頓經(jīng)濟(jì)政策六年回眸──1999年美國(guó)總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報(bào)告解析》，《世界經(jīng)濟(jì)》，1999年第7期。

A012陳景耀：《論中國(guó)通貨緊縮形勢(shì)下的財(cái)政赤字政策》，《世界經(jīng)濟(jì)》，1999年第11期。

A013顧曉慧：《財(cái)政政策與就業(yè)問題研究》，《北京商學(xué)院學(xué)報(bào)》，1999年第5期。

參考文獻(xiàn)：

篇6

關(guān)鍵詞:非營(yíng)利性醫(yī)院;財(cái)務(wù)管理;對(duì)策

中圖分類號(hào):F23文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

非營(yíng)利性醫(yī)院是國(guó)家實(shí)行一定福利政策的公益性事業(yè)單位,它的根本目標(biāo)是提供優(yōu)質(zhì)、高效、低耗的醫(yī)療服務(wù)。隨著我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的不斷深入和醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)的不斷放開,非營(yíng)利性醫(yī)院所面臨的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了巨大變化,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律在醫(yī)院的發(fā)展和管理中發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,非營(yíng)利性醫(yī)院時(shí)常面臨來(lái)自財(cái)務(wù)方面的困擾,許多非營(yíng)利性醫(yī)院因財(cái)務(wù)方面的問題而延緩了發(fā)展的步伐。認(rèn)清非營(yíng)利性醫(yī)院的財(cái)務(wù)管理存在的問題,并開展有針對(duì)性的改進(jìn)措施,是我國(guó)非營(yíng)利性醫(yī)院面臨的重要問題。

一、非營(yíng)利性醫(yī)院財(cái)務(wù)管理的特殊性

(一)非營(yíng)利性醫(yī)院財(cái)務(wù)管理和企業(yè)管理的目的不同。企業(yè)財(cái)務(wù)管理要對(duì)其所有者負(fù)責(zé),完全為市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng),企業(yè)財(cái)務(wù)管理追求的是利潤(rùn)最大化,而醫(yī)院則必須在充分考慮社會(huì)效益的前提下,醫(yī)療服務(wù)價(jià)格嚴(yán)格遵從政府定價(jià),不得進(jìn)行無(wú)序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),不以營(yíng)利為目的。

(二)運(yùn)用手段相同,但使用深度不同。電算化管理使財(cái)務(wù)管理手段發(fā)生了質(zhì)的飛躍,當(dāng)前非營(yíng)利性醫(yī)院和企業(yè)基本都實(shí)行了電算化管理,但企業(yè)尤其是大型企業(yè)都已進(jìn)入到ERP管理的應(yīng)用層次,實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)管理對(duì)整個(gè)生產(chǎn)過程的事前、事中、事后全面監(jiān)管,而醫(yī)院財(cái)務(wù)電算化還普遍停留在用電算化進(jìn)行算賬、報(bào)賬的事后核算監(jiān)管水平,與當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要極不相稱。

(三)成本核算具有不同特點(diǎn)。區(qū)別于企業(yè)成本核算,醫(yī)院成本核算的特點(diǎn),主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1、成本核算本質(zhì)的非價(jià)值補(bǔ)償性。企業(yè)通過核算成本作為補(bǔ)償商品生產(chǎn)耗費(fèi)的價(jià)值尺度,這把“尺”也是制定產(chǎn)品價(jià)格的主要基礎(chǔ)。而非營(yíng)利性醫(yī)院的經(jīng)營(yíng)不能以盈利為目的,國(guó)家對(duì)非營(yíng)利性醫(yī)院的醫(yī)療經(jīng)營(yíng)不收稅,醫(yī)院的各項(xiàng)收費(fèi)價(jià)格由國(guó)家的物價(jià)部門根據(jù)政策制定,并不是一一對(duì)應(yīng)的醫(yī)務(wù)勞動(dòng)“產(chǎn)品”價(jià)值的真實(shí)反映。

2、成本和費(fèi)用在會(huì)計(jì)處理上的無(wú)差異性。企業(yè)會(huì)計(jì)制度明確:應(yīng)合理劃分期間費(fèi)用和成本的界限。企業(yè)的期間費(fèi)用包括營(yíng)業(yè)費(fèi)用、管理費(fèi)用和財(cái)務(wù)費(fèi)用,規(guī)定直接計(jì)入當(dāng)期損益,在利潤(rùn)表中分別項(xiàng)目列示。而非營(yíng)利性醫(yī)院的財(cái)務(wù)制度則明確:管理費(fèi)用等作為間接費(fèi)用按醫(yī)療和藥品部門的人員比例進(jìn)行分?jǐn)?并按支出明細(xì)項(xiàng)目逐項(xiàng)進(jìn)行分配,然后結(jié)轉(zhuǎn)收支結(jié)余。

3、確定成本核算對(duì)象與方法的不同。企業(yè)成本核算的對(duì)象與方法,一般根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)過程和生產(chǎn)組織的特點(diǎn)來(lái)確定。主要有:以產(chǎn)品品種為對(duì)象特征的品種法、以產(chǎn)品品種分步驟為對(duì)象特征的分步法和以產(chǎn)品批別為對(duì)象特征的分批法。但醫(yī)院成本核算對(duì)象與方法的確定,無(wú)法考慮兼顧到各專業(yè)專門醫(yī)療技術(shù)的特殊性,只能依據(jù)于管理上的需要加以選擇,一般分為醫(yī)院成本、科室成本、項(xiàng)目成本、病種成本等。

二、非營(yíng)利性醫(yī)院財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀

(一)非營(yíng)利性醫(yī)院缺少明確的、清晰的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)。由于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,醫(yī)院的所有業(yè)務(wù)全部納入國(guó)家計(jì)劃,很少顧及資金來(lái)源和醫(yī)療成本,管理者不用考慮醫(yī)院的生存和發(fā)展問題,社會(huì)效益是醫(yī)院管理實(shí)現(xiàn)的主要目標(biāo),也是財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,醫(yī)院完全依賴政府的扶持很難獲得發(fā)展,在目前政府對(duì)醫(yī)院的財(cái)政補(bǔ)助平均為7%的情況下,醫(yī)院要想在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中立足和得到發(fā)展,必須強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)管理特別是財(cái)務(wù)管理,開源節(jié)流,增加收入,以滿足日常的消費(fèi)和投資的需要。因此,醫(yī)院要有明確的財(cái)務(wù)目標(biāo)。但由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期思想的影響,人們總認(rèn)為醫(yī)院談經(jīng)濟(jì)效益有悖于政府辦醫(yī)的初衷,故一直沒有形成一個(gè)公認(rèn)的、明晰的醫(yī)院財(cái)務(wù)管理目標(biāo)。

(二)非營(yíng)利性醫(yī)院預(yù)算執(zhí)行約束力軟化。目前的衛(wèi)生管理政策、財(cái)政政策等客觀條件制約醫(yī)院預(yù)算的編制和執(zhí)行。非營(yíng)利性醫(yī)院是帶有一定社會(huì)福利性的公益性事業(yè),享受政府財(cái)政預(yù)算等相關(guān)補(bǔ)助,財(cái)政撥款的分配數(shù)額直接影響醫(yī)院的建設(shè)和發(fā)展。現(xiàn)行的衛(wèi)生管理政策和財(cái)政政策要求醫(yī)院自身的事業(yè)性收入補(bǔ)償其業(yè)務(wù)開支及管理費(fèi)開支中預(yù)算撥款的不足部分,而財(cái)政部門在衛(wèi)生人員經(jīng)費(fèi)、醫(yī)院設(shè)備更新和維護(hù)等方面未給予撥款補(bǔ)助或只補(bǔ)助其中很少一部分,這在很大程度上影響了醫(yī)院的收支平衡,對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算產(chǎn)生巨大的沖擊,也為醫(yī)院的經(jīng)營(yíng)管理和良性循環(huán)帶來(lái)諸多不便。同時(shí),在編制財(cái)務(wù)預(yù)算過程中還存在領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)部門依據(jù)以往決算數(shù)據(jù)而制定年度預(yù)算,缺乏對(duì)衛(wèi)生事業(yè)快速發(fā)展的認(rèn)識(shí)和相關(guān)業(yè)務(wù)部門的參與,造成財(cái)務(wù)預(yù)算的主觀性較大。

(三)非營(yíng)利性醫(yī)院財(cái)務(wù)管理組織的職能缺乏和人員水平不高。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代醫(yī)院,不重視成本核算和財(cái)務(wù)管理工作,雖然現(xiàn)在的政策環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境都大有改變,但是醫(yī)院管理者不重視財(cái)務(wù)管理的思想意識(shí)一直沒有改變,財(cái)務(wù)人員的職能也只被局限在記賬和算賬上,上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)沒有授權(quán)給財(cái)務(wù)部門,沒能允許他們真正參與到醫(yī)院管理工作中來(lái)。另外,一些財(cái)務(wù)管理人員本身素質(zhì)低,管理手段落后。有些醫(yī)院的會(huì)計(jì)崗位設(shè)置與人員配置不當(dāng),業(yè)務(wù)交叉,會(huì)計(jì)人員兼職過多,業(yè)務(wù)不精。在財(cái)務(wù)管理手段上,電子技術(shù)在財(cái)務(wù)管理中所應(yīng)用的程度不高,難以實(shí)施財(cái)務(wù)管理中定量定性分析,缺乏通暢的信息流,財(cái)務(wù)信息利用程度不高,無(wú)法有效地發(fā)揮財(cái)務(wù)決策、財(cái)務(wù)計(jì)劃和財(cái)務(wù)控制的職能。

(四)非營(yíng)利性醫(yī)院成本核算管理不健全?，F(xiàn)行醫(yī)院會(huì)計(jì)制度在核算原則和方法上與現(xiàn)代企業(yè)會(huì)計(jì)制度相差甚遠(yuǎn),無(wú)法科學(xué)地開展醫(yī)療機(jī)構(gòu)的成本核算,導(dǎo)致醫(yī)院的投資者和決策者無(wú)法獲得真實(shí)準(zhǔn)確的信息,從而也影響了醫(yī)院的投資和發(fā)展。目前,非營(yíng)利性醫(yī)院多是政府投資舉辦,存在著公用資產(chǎn)界定不清、概念不明、體制不順等問題。加上衛(wèi)生行政部門擁有一定的人事任免權(quán),若缺乏成本核算管理,則不僅容易造成人滿為患,而且容易導(dǎo)致醫(yī)院人力成本過快增加。

三、完善非營(yíng)利性醫(yī)院財(cái)務(wù)管理對(duì)策建議

(一)非營(yíng)利性醫(yī)院應(yīng)明確本醫(yī)院財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)。非營(yíng)利性醫(yī)院是國(guó)家實(shí)行一定福利政策的社會(huì)公益事業(yè)單位,講求社會(huì)效益是醫(yī)院管理的最高目標(biāo)。醫(yī)院財(cái)務(wù)管理是醫(yī)院管理的一部分,因此社會(huì)效益是醫(yī)院財(cái)務(wù)管理的前提條件;同時(shí),醫(yī)院處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下,90%多的資金需要依靠市場(chǎng)來(lái)解決。在這種情況下,醫(yī)院要生存和發(fā)展就必須追求經(jīng)濟(jì)效益,否則醫(yī)院就無(wú)法生存,更無(wú)法得到發(fā)展,醫(yī)院財(cái)務(wù)管理在講求社會(huì)效益的同時(shí)還要追求經(jīng)濟(jì)效益。因此,有人認(rèn)為醫(yī)院財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)應(yīng)該是在保證醫(yī)院穩(wěn)健生存的基礎(chǔ)上,在經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益之間尋找最佳結(jié)合點(diǎn),用現(xiàn)有的醫(yī)療資源提供最優(yōu)的醫(yī)療服務(wù);也有學(xué)者認(rèn)為財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)醫(yī)院資源的優(yōu)化配置;還有學(xué)者認(rèn)為財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)是在講求社會(huì)效益的前提下,使醫(yī)院經(jīng)濟(jì)效益最大化。由于現(xiàn)在沒有一種公認(rèn)的醫(yī)院財(cái)務(wù)管理目標(biāo)的說(shuō)法,醫(yī)院應(yīng)結(jié)合自身的實(shí)際情況,綜合考慮經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益,以確定本醫(yī)院的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)。

(二)非營(yíng)利性醫(yī)院應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算管理

1、預(yù)算編制的原則。一要堅(jiān)持突出重點(diǎn)、兼顧一般的原則,本著“有多少錢辦多少事”的要求,合理安排項(xiàng)目支出;二要堅(jiān)持集中財(cái)力辦大事的原則,從嚴(yán)從緊控制一般性支出,減少一些分散、零碎的項(xiàng)目,實(shí)事求是、科學(xué)合理地安排項(xiàng)目;三要堅(jiān)持統(tǒng)籌安排、收支平衡的原則,分清輕重緩急,合理排序,不留缺口;四要堅(jiān)持精打細(xì)算、節(jié)約開支的原則,做到有所為,有所不為,實(shí)事求是地編制預(yù)算。

2、預(yù)算編制的方法。預(yù)算編制采用“二上二下”的編制方法,根據(jù)預(yù)算期內(nèi)的總目標(biāo),合理分解,層層落實(shí),采用“零基預(yù)算”的方法。一是要如實(shí)預(yù)測(cè)收入,增強(qiáng)收入預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性;二是要將本部門當(dāng)年履行職能所必需的硬性支出全部編入當(dāng)年預(yù)算;三是相關(guān)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)要按要求核準(zhǔn),不虛報(bào)、不漏報(bào)。

3、預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督。預(yù)算應(yīng)按預(yù)算責(zé)任體系層層分解,下達(dá)各預(yù)算執(zhí)行部門,實(shí)行“切塊管理、審定項(xiàng)目、歸口審批、逐級(jí)負(fù)責(zé)”的辦法,預(yù)算項(xiàng)目和數(shù)額不得隨意調(diào)整,不得突破預(yù)算,更不得挪作他用,原則上不再追加預(yù)算。財(cái)務(wù)部門通過對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表分析、成本費(fèi)用測(cè)算加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的日常監(jiān)控,確保預(yù)算的順利完成。

(三)提高財(cái)務(wù)管理人員業(yè)務(wù)水平,改進(jìn)財(cái)務(wù)管理手段,提高財(cái)務(wù)管理效率。財(cái)務(wù)管理是醫(yī)院現(xiàn)在和未來(lái)工作中很重要的一個(gè)方面,各級(jí)醫(yī)院的院長(zhǎng)或負(fù)責(zé)人應(yīng)該越來(lái)越重視醫(yī)院的財(cái)務(wù)管理工作,醫(yī)院的總負(fù)責(zé)人應(yīng)該從業(yè)務(wù)和人員兩方面關(guān)注財(cái)務(wù)工作。

1、給財(cái)務(wù)管理工作者一定的實(shí)權(quán)。醫(yī)院管理者應(yīng)改變以往“重醫(yī)療,輕財(cái)務(wù)”的管理觀念,賦予財(cái)務(wù)工作者一定的管理權(quán)限,讓他們沖破單純的“記賬、報(bào)賬”工作的局限,參與到醫(yī)院管理的領(lǐng)域中來(lái),如藥品采購(gòu)量或投資項(xiàng)目的決策等所有與財(cái)務(wù)相關(guān)的項(xiàng)目,使其能真正發(fā)揮決策和管理的作用。

2、改進(jìn)財(cái)務(wù)管理手段,提高財(cái)會(huì)人員素質(zhì)。醫(yī)院財(cái)務(wù)管理是現(xiàn)代醫(yī)院管理的核心內(nèi)容,其對(duì)象是錯(cuò)綜復(fù)雜的資金運(yùn)動(dòng)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系,需要廣泛運(yùn)用數(shù)理、統(tǒng)籌、定量定性分析模式,將財(cái)務(wù)管理各種基本要素,如資金、成本、利潤(rùn)、價(jià)格及其變動(dòng)進(jìn)行全面客觀和理性地分析研究,最終形成有用的決策信息,以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理目標(biāo)。這就要求醫(yī)院不僅要配備專業(yè)的、高素質(zhì)的財(cái)務(wù)管理人員,還要廣泛運(yùn)用電子管理技術(shù),建立通暢的信息流,將計(jì)算機(jī)技術(shù)與財(cái)務(wù)管理理論相結(jié)合,使先進(jìn)的財(cái)務(wù)管理模型發(fā)揮實(shí)際效用。同時(shí),以計(jì)算機(jī)為紐帶,推行網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù),實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)、部門、社會(huì)的協(xié)同,實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上報(bào)表、網(wǎng)上審計(jì)、網(wǎng)上知識(shí)查詢、網(wǎng)上信息交換,從而極大地延展財(cái)務(wù)管理能力,使醫(yī)院財(cái)務(wù)管理更系統(tǒng)、更標(biāo)準(zhǔn)、更科學(xué)。

(四)加強(qiáng)非營(yíng)利性醫(yī)院成本核算

1、成本的分析。成本分析的目的,在于認(rèn)識(shí)成本的變動(dòng)規(guī)律,尋找成本控制點(diǎn),降低醫(yī)院運(yùn)營(yíng)成本,分析醫(yī)療成本和醫(yī)療收費(fèi)的關(guān)系及差異,尋求降低病人負(fù)擔(dān)的途徑和方法,提供決策與參考的依據(jù),提高醫(yī)院的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。成本分析的方法多種多樣,可根據(jù)自身管理的需要和主管部門的要求選擇分析方法,分析成本形成及產(chǎn)生差異的原因,尋求降低成本的措施。常用的分析方法有:本-量-利分析、成本差異分析、成本構(gòu)成分析、成本系數(shù)分析等。

2、成本的控制。控制醫(yī)院成本,關(guān)鍵在于加強(qiáng)各成本發(fā)生環(huán)節(jié)的監(jiān)管。一是要加強(qiáng)折舊及大修理成本的監(jiān)管。加強(qiáng)設(shè)備購(gòu)置和大型修繕的可行性論證,降低采購(gòu)和維護(hù)成本,控制折舊及大修理成本;二是加強(qiáng)物流環(huán)節(jié)的成本控制。包括采購(gòu)環(huán)節(jié)成本控制、儲(chǔ)存管理、領(lǐng)用消耗監(jiān)管等,重點(diǎn)是加強(qiáng)二級(jí)庫(kù)存的消耗監(jiān)管;三是加強(qiáng)人力成本的監(jiān)管。合理配置醫(yī)院人力資源,控制人力資源費(fèi)用的發(fā)生,降低人力資源成本;四是加強(qiáng)公共成本的監(jiān)督。落實(shí)各項(xiàng)成本支出責(zé)任和管理責(zé)任;五是加強(qiáng)現(xiàn)金流的監(jiān)管。認(rèn)真編制醫(yī)院現(xiàn)金流量預(yù)算,充分利用醫(yī)院現(xiàn)金流,降低財(cái)務(wù)費(fèi)用成本。

3、成本的考核與評(píng)價(jià)。要有效地控制成本,就必須強(qiáng)化成本考核,以評(píng)價(jià)成本控制效益,獎(jiǎng)懲成本控制責(zé)任人員。成本控制應(yīng)體現(xiàn)事前、事中、事后三個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣,不能形成時(shí)間脫節(jié)。事前控制的重點(diǎn)應(yīng)把握成本的預(yù)測(cè)和計(jì)劃,確定成本控制目標(biāo),制定成本控制計(jì)劃,實(shí)行成本歸口分級(jí)管理及責(zé)任成本控制;事中控制的重點(diǎn)應(yīng)加強(qiáng)成本的核算和控制,采用制度、定額、管理措施、預(yù)算、會(huì)計(jì)手段控制成本;事后控制的重點(diǎn)應(yīng)強(qiáng)化成本的分析和考核,及時(shí)揭示成本差異,明確責(zé)任,糾正偏差,考核績(jī)效。

(作者單位:河南省洛陽(yáng)榮康醫(yī)院)

主要參考文獻(xiàn):

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篇7

表1．1對(duì)貿(mào)易改革措施進(jìn)行了分類并分析了對(duì)政府財(cái)政狀況影響的預(yù)期。如上所述，影響可以是積極的、消極的或中性的，取決于具體國(guó)家采取措施的性質(zhì)和該國(guó)的特征等。然而，對(duì)于大多數(shù)貿(mào)易措施來(lái)說(shuō)，改革一般會(huì)提高稅收或者會(huì)產(chǎn)生模糊不清的效果。國(guó)際組織支持的貿(mào)易自由化通常是以消除非關(guān)稅貿(mào)易壁壘最為優(yōu)先，然后采取關(guān)稅結(jié)構(gòu)合理化的措施。非關(guān)稅貿(mào)易壁壘對(duì)一國(guó)來(lái)說(shuō)最容易產(chǎn)生貿(mào)易扭曲現(xiàn)象。下面我們看一下這類措施及其對(duì)國(guó)家財(cái)政狀況的影響。

非關(guān)稅壁壘包含一整套做法，包括配額、禁令、進(jìn)出口許可、以及國(guó)家貿(mào)易壟斷。除了提高經(jīng)濟(jì)效率的理由外，最初側(cè)重消除非關(guān)稅壁壘還有增加財(cái)政稅收的好處。配額和禁令不能增加預(yù)算收入，卻為鉆空子行為和走私提供了機(jī)會(huì)。相應(yīng)的，如果其他條件不變，把配額轉(zhuǎn)換成相等的關(guān)稅(通常還伴有進(jìn)一步降低關(guān)稅稅率的時(shí)間表)或者消除禁令，將對(duì)稅收會(huì)產(chǎn)生立竿見影的積極效果，因?yàn)檫@些好處已經(jīng)以貿(mào)易稅收的形式轉(zhuǎn)移給了政府。因此，消除非關(guān)稅壁壘的問題應(yīng)在改革之初就得以解決。

取消免稅(不包括出口退稅機(jī)制)和與貿(mào)易有關(guān)的補(bǔ)貼應(yīng)該對(duì)政府的財(cái)政地位產(chǎn)生直接的積極影響。稅收減免特別是無(wú)條件減免，會(huì)促使進(jìn)口商尋求其它產(chǎn)品的免稅，這種減免的擴(kuò)散將鼓勵(lì)把可征稅商品劃定為可免稅商品，這對(duì)稅收有負(fù)面影響。所以，避免隨意減免稅收，除了直接的積極的稅收效果外，還有助于減少其他麻煩，改善管理。

減少關(guān)稅對(duì)財(cái)政的影響取決于關(guān)稅的初始水平、覆蓋面以及減免的程度。原則上講，在進(jìn)口水平不變的情況下，降低關(guān)稅將減少貿(mào)易稅收。然而，由于較低的稅率也容易增加進(jìn)口需求，實(shí)際稅收的影響將取決于進(jìn)口需求的價(jià)格彈性。彈性越高，關(guān)稅的削減就越有可能對(duì)財(cái)政收入產(chǎn)生積極的影響。

一些國(guó)家采用本應(yīng)被禁止的高關(guān)稅，非常容易造成偷稅漏稅，或者通過錯(cuò)誤的海關(guān)分類或者通過走私逃避交稅。因此，降低這樣的關(guān)稅很容易產(chǎn)生更高的稅收，因?yàn)檫@樣做減少了違規(guī)的費(fèi)用。并且，由于走私活動(dòng)減少，應(yīng)被記錄在案的貿(mào)易量增加了。所以，更常見的情況是，降低關(guān)稅會(huì)因偷稅漏稅減少而促進(jìn)了稅收的增加。

以建立統(tǒng)一的關(guān)稅機(jī)構(gòu)為目標(biāo)的貿(mào)易制度改革也有助于增加財(cái)政收入，因?yàn)檫@樣做將增加透明度和簡(jiǎn)化稅賦管理。統(tǒng)一的關(guān)稅結(jié)構(gòu)或較少的關(guān)稅擺動(dòng)幅度會(huì)使偷稅漏稅減至最小，并可以減少海關(guān)行政官員分類和估價(jià)的錯(cuò)誤。

如果一個(gè)國(guó)家的貿(mào)易改革已經(jīng)進(jìn)展到相當(dāng)程度，那么在一定時(shí)期，某些稅率的進(jìn)一步降低將導(dǎo)致稅收減少，至少短期內(nèi)是如此。然而，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度講，由于貿(mào)易改革具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的好處，采取適當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)措施會(huì)抵消潛在的財(cái)政損失，例如，采用一種較少產(chǎn)生扭曲現(xiàn)象并且基礎(chǔ)廣泛的稅收政策。這種稅收同等適用于國(guó)產(chǎn)和進(jìn)口產(chǎn)品。對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品和國(guó)產(chǎn)替代品按照同等稅率征收給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的扭曲通常小于只對(duì)進(jìn)門征稅，而對(duì)兩者都征稅會(huì)產(chǎn)生更大的稅收。

對(duì)于那些把貿(mào)易稅作為重要財(cái)政來(lái)源的發(fā)展中國(guó)家，進(jìn)一步降低平均關(guān)稅將對(duì)稅收產(chǎn)生負(fù)面影響，并阻礙進(jìn)一步改革的進(jìn)程。在這樣一些情況下，動(dòng)員其它稅收來(lái)源，并使稅收來(lái)源多樣化而不僅僅依靠貿(mào)易稅是非常重要的。但這很可能是一個(gè)很長(zhǎng)的過程，需要盡早啟動(dòng)一個(gè)基礎(chǔ)廣泛的稅收機(jī)制。由于這樣的過程需要時(shí)間進(jìn)行準(zhǔn)備和實(shí)施，因此需要在自由化過程的早期階段尋求國(guó)際組織的技術(shù)支持，并通過改進(jìn)海關(guān)管理來(lái)支持貿(mào)易改革措施。但即使是在那些高度依賴貿(mào)易稅收的國(guó)家，也沒有理由延遲實(shí)施對(duì)稅收有著積極或中性影響的貿(mào)易改革。事實(shí)上，嚴(yán)重依賴這樣的稅收使這些國(guó)家有充分的理由加快與增加稅收有關(guān)的貿(mào)易改革，特別是使非關(guān)稅壁壘關(guān)稅化并制止免稅特權(quán)。

各國(guó)在減少出口稅方面已經(jīng)取得顯著進(jìn)步，部分原因是由于將取消征收出口稅作為一種提高增長(zhǎng)水平、加強(qiáng)國(guó)家對(duì)外地位的方法，現(xiàn)在被普遍接受。降低出口稅對(duì)稅收的影響將取決于減稅在多大程度上和以多快的速度擴(kuò)大總的貿(mào)易量、減少類似走私這樣的非法活動(dòng)。由于出口稅常常被抱怨為一些難以征稅領(lǐng)域如農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的收入稅的替代品，如果將它作為擴(kuò)大稅收基礎(chǔ)的總體稅收改革的一部分加以實(shí)施的話，減少或取消出口稅就很容易被國(guó)家接受。取消出口稅也會(huì)對(duì)受影響的商品制造者產(chǎn)生積極影響。就農(nóng)產(chǎn)品而言，這些生產(chǎn)者也許就是社會(huì)中較窮的群體(見相關(guān)鏈接)。

最后，在很多貿(mào)易改革的方案里，大規(guī)模貿(mào)易自由化一直伴隨著匯率的貶值，目的之一是為了鼓勵(lì)出口商，使他們能夠利用更自由的貿(mào)易機(jī)制的優(yōu)勢(shì)?？偟膩?lái)說(shuō)，貶值對(duì)于貿(mào)易稅的作用是有定論的，它取決于進(jìn)口需求的價(jià)格彈性。如果進(jìn)口需求是非彈性的，那么以當(dāng)?shù)刎泿庞?jì)算，貶值將導(dǎo)致更高的進(jìn)口價(jià)值，而且在任何一個(gè)關(guān)稅水平的稅收都將增加。

一些研究已經(jīng)驗(yàn)證了貿(mào)易改革實(shí)施之后在財(cái)稅方面的實(shí)際效果。這些研究表明，貿(mào)易改革的步驟應(yīng)以對(duì)稅收的負(fù)面影響為最小。下面是這些研究的一些主要結(jié)論。

對(duì)于那些原來(lái)實(shí)施限制性極強(qiáng)的貿(mào)易體制的國(guó)家，貿(mào)易改革的實(shí)施是為了保護(hù)財(cái)政收入，也是為了國(guó)家的多數(shù)部門能夠?qū)崿F(xiàn)有意義的貿(mào)易自由化，同時(shí)不以財(cái)政目標(biāo)為代價(jià)。經(jīng)驗(yàn)化的證據(jù)提出，數(shù)量限制的自由化一般能夠促進(jìn)稅收，而關(guān)稅改革也并不導(dǎo)致稅收流失。

財(cái)政方面的考慮認(rèn)為是限制特定貿(mào)易改革進(jìn)程的主要因素。如果對(duì)支持性財(cái)政政策和稅收中性的貿(mào)易措施給以更多關(guān)注，可以取得目標(biāo)更明確的貿(mào)易自由化。

貿(mào)易改革對(duì)稅收的影響在極大程度上取決于宏觀經(jīng)濟(jì)政策的輔助，特別是要有一個(gè)恰當(dāng)?shù)膮R率政策。

結(jié)論：汲取貿(mào)易政策設(shè)計(jì)的教訓(xùn)

在設(shè)計(jì)貿(mào)易自由化的模式時(shí)，應(yīng)當(dāng)留有余地以避免稅收上的負(fù)面后果。改革方案應(yīng)該在改革過程開始的時(shí)候就注意采取更廣泛的貿(mào)易自由化措施，并盡早地安排實(shí)施那些容易對(duì)稅收產(chǎn)生積極影響的措施。同時(shí)制訂合理的宏觀經(jīng)濟(jì)政策十分重要，特別是需要適當(dāng)?shù)膮R率，以及擴(kuò)大國(guó)內(nèi)稅收基礎(chǔ)的努力。

然而，貿(mào)易自由化產(chǎn)生的問題，例如貿(mào)易自由化初期對(duì)稅收的負(fù)面影響，不應(yīng)該被淡化(特別是那些嚴(yán)重依賴貿(mào)易稅的國(guó)家)。即使是其它稅收和支出措施已經(jīng)到位，仍會(huì)面臨來(lái)自政治的和經(jīng)濟(jì)方面的挑戰(zhàn)。不僅如此，在方案設(shè)計(jì)的時(shí)候往往會(huì)考慮采取其它財(cái)政措施，這通常包括對(duì)與收入和支出方面有關(guān)的很多領(lǐng)域產(chǎn)生的財(cái)政壓力，包括支持結(jié)構(gòu)改革而不是貿(mào)易政策所需的花費(fèi)。

由于持續(xù)的貿(mào)易自由化最終會(huì)導(dǎo)致減少貿(mào)易稅收在總收人中的份額，要想維持財(cái)政收入就需要進(jìn)行具有補(bǔ)償性的國(guó)內(nèi)稅制改革。由于稅收政策和行政改革的醞釀過程很長(zhǎng)，因此，在貿(mào)易改革的最初階段就需要考慮國(guó)內(nèi)稅務(wù)改革，并且在自由化的初級(jí)階段尋求技術(shù)支持是非常重要的。

相關(guān)鏈接

馬達(dá)加斯加香草出口稅案例

發(fā)展中國(guó)家經(jīng)常對(duì)初級(jí)產(chǎn)品出口征收出口稅。出口征稅是一項(xiàng)不大受世界貿(mào)易組織紀(jì)律限制的政策工具，這一點(diǎn)反映了世界貿(mào)易組織成員對(duì)進(jìn)口政策的注重。這使得判斷這種政策的經(jīng)濟(jì)效果格外重要。在一些情況下，征收出口稅實(shí)際上代替代了對(duì)采礦業(yè)征收的土地使用費(fèi)；在另一些情況下，征稅被用來(lái)對(duì)加工初級(jí)產(chǎn)品工業(yè)提供保護(hù)。后一種情況會(huì)對(duì)窮人產(chǎn)生負(fù)面影響，因此需要認(rèn)真跟蹤和分析。出口稅意味著初級(jí)產(chǎn)品生產(chǎn)者和農(nóng)民的產(chǎn)品得到的價(jià)格低于世界市場(chǎng)流行的價(jià)格。在這種情形下，需要就適當(dāng)?shù)馁Q(mào)易制度對(duì)貧困和社會(huì)安全體制的影響進(jìn)行認(rèn)真的分析。

有時(shí)候，出口稅是用來(lái)試探市場(chǎng)支配力的，在這種時(shí)候，那些政策就會(huì)對(duì)窮人有很大的負(fù)面影響。馬達(dá)加斯加的香蘋銷售委員會(huì)就是一個(gè)例子。

1960年的馬遲加斯加生產(chǎn)世界上價(jià)格最低、質(zhì)量上乘的烈性香草，其產(chǎn)量占據(jù)世界天然香蘋出口的60％。由于占據(jù)著統(tǒng)治地位，馬達(dá)加斯加與科摩羅和留尼汪島組織了一個(gè)烈性香草卡特爾聯(lián)盟，并制定了出口高價(jià)。馬達(dá)加斯加通過市場(chǎng)委員會(huì)(CAVAGl)規(guī)范其國(guó)內(nèi)市場(chǎng)來(lái)限制供應(yīng)，該委員會(huì)對(duì)生產(chǎn)者限定了低價(jià)，并且要求對(duì)種植、整理和出口香草辦理執(zhí)照。

如果這個(gè)戰(zhàn)略被其在馬達(dá)加斯加香草出口價(jià)格上的效果來(lái)評(píng)估的話，很明顯它是成功的。香草的出口價(jià)格從60年代末每公斤10美元增長(zhǎng)到90年代初65美元還多。然而，馬達(dá)加斯加在世界市場(chǎng)的份額下降到30％，因?yàn)樵诳ㄌ貭柭?lián)盟之外的印尼利用了世界市場(chǎng)價(jià)格高昂的機(jī)會(huì)發(fā)展了自己的出口能力。印尼進(jìn)入世界市場(chǎng)使得馬達(dá)加斯加的出口總值在70年代到80年代沒有任何增長(zhǎng)。市場(chǎng)委員會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的干預(yù)對(duì)生產(chǎn)商的價(jià)格也有類似的壓抑作用，這使80年代每公斤的價(jià)格在5美元左右波動(dòng)。

誰(shuí)從香草卡特爾聯(lián)盟和市場(chǎng)委員會(huì)國(guó)內(nèi)政策中受益了呢?印尼的生產(chǎn)商顯然是贏家。輸家是馬達(dá)加斯加的生產(chǎn)商一主要是小商號(hào)，大約有6萬(wàn)家，平均生產(chǎn)130公斤，平均收入是每種植一次收入650美元。最近的一項(xiàng)研究對(duì)如果廢除市場(chǎng)委員會(huì)馬達(dá)加斯加所應(yīng)有的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行了估算。估算的結(jié)果是，其價(jià)格接近26美元，比CAVAGI固定的5美元價(jià)格高很多。如果考慮到這種價(jià)格變化將會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)量的增加，放任的政策將會(huì)使香草生產(chǎn)商的過剩超過8倍。也許人們會(huì)感到驚奇，由于馬達(dá)加斯加在國(guó)際市場(chǎng)上的市場(chǎng)支配能力，自由貿(mào)易(無(wú)干預(yù))本來(lái)也應(yīng)使馬達(dá)加斯加的福利增加，增幅相當(dāng)于0．5%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。這種結(jié)果對(duì)于生產(chǎn)商來(lái)說(shuō)相當(dāng)于其獲得了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2．2％的收益，這部分地抵消了由于市場(chǎng)委員會(huì)干預(yù)所造成的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值l.7%的損失。

篇8

1998年以來(lái)，作為國(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策主要措施之一的國(guó)債投資在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，有效抵御了亞洲金融危機(jī)，保持了經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，成功進(jìn)行了一次反周期宏觀調(diào)整。

在西部，作為國(guó)債投資的重點(diǎn)地區(qū)也同樣取得了巨大成效，有力地推動(dòng)了西部大開發(fā)戰(zhàn)略的順利實(shí)施。以陜西省為例，自1998年到2002年五年間，國(guó)家安排的國(guó)債項(xiàng)目涉及農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)、技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、教育旅游、交通通信、城市基礎(chǔ)設(shè)施等12大類626個(gè)，項(xiàng)目總投資647億元，其中國(guó)債投資215.0640億元。截止2002年底，完成投資447億元，占項(xiàng)目總投資的69.09%.在國(guó)債直接投資的同時(shí)，以1：3.01的比例帶動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)投資（江西省截止2000年的國(guó)債投資拉動(dòng)社會(huì)投資比例為1：2.7（注：史忠良、劉勁松，江西省國(guó)債項(xiàng)目效益分析，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2002.1）），其“乘數(shù)效應(yīng)”輻射到全社會(huì)各行各業(yè)，成效顯著，主要表現(xiàn)在：集中力量建成（或在建）一批重大基礎(chǔ)設(shè)施，改善了交通運(yùn)輸條件和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，加快了企業(yè)技術(shù)改造，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)和地區(qū)生產(chǎn)力布局的優(yōu)化，人民生活條件得到極大改善，社會(huì)事業(yè)得到全面發(fā)展，為西部大開發(fā)創(chuàng)造了條件，為可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

在獲得喜人成績(jī)的同時(shí)，我們也應(yīng)客觀地看到國(guó)債資金在管理使用過程中存在的問題。

由于西部各省在地域特點(diǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自然條件等方面相似，國(guó)家對(duì)西部在安排國(guó)債資金項(xiàng)目的政策、相關(guān)管理制度等方面的一致性，國(guó)債資金在管理使用過程中存在的問題雖有所不同，但具有共性的問題居主要方面。以國(guó)家審計(jì)署分別于2000年9月、2002年9月以抽樣審計(jì)方式，對(duì)陜西省1999年和2001年至2002年8月（以下簡(jiǎn)稱2001年）國(guó)債專項(xiàng)資金管理使用情況的審計(jì)和陜西省重大項(xiàng)目稽察部門分別于2002年5月、9月和2003年2月以抽樣稽察的方式，對(duì)本省城市基礎(chǔ)設(shè)施、通縣公路和苗圃建設(shè)三大類國(guó)債項(xiàng)目的國(guó)債資金管理使用情況的專項(xiàng)稽察以及對(duì)其它單項(xiàng)國(guó)債項(xiàng)目稽察的情況為例，當(dāng)前西部地區(qū)國(guó)債資金管理使用中存在的主要問題及其特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：

1.擠占、挪用國(guó)債資金問題發(fā)生的次數(shù)少，但涉及金額大，手段更“巧妙”，問題性質(zhì)比較嚴(yán)重從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，1999年、2001年分別發(fā)生擠占、挪用國(guó)債問題為8起，到2003年下降為3起，涉及金額分別為44437萬(wàn)元、2514.3萬(wàn)元和2756萬(wàn)元。擠占、挪用國(guó)債資金性質(zhì)嚴(yán)重，如將建設(shè)中心苗圃的國(guó)債資金借給個(gè)人作為育苗周轉(zhuǎn)金，收取借款管理費(fèi)（利息），同時(shí)虛列、偽造發(fā)票沖抵國(guó)債資金。通過調(diào)查，可以發(fā)現(xiàn)多樣化的擠占、挪用手段主要為兩類：（1）“技術(shù)型”手段。如：采取先獲得項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案批復(fù)，再通過有目的的變更；將國(guó)債項(xiàng)目與非國(guó)債項(xiàng)目進(jìn)行交叉設(shè)計(jì)；將國(guó)債資金與其它建設(shè)資金混存、混合做賬等技術(shù)性手段，混淆國(guó)債項(xiàng)目、資金與非國(guó)債項(xiàng)目的界限，達(dá)到擠占、挪用國(guó)債資金的目的；（2）“制度型”手段，如：采取與個(gè)人或私營(yíng)業(yè)主聯(lián)營(yíng)、租賃、承包等制度性渠道，偷換或轉(zhuǎn)移國(guó)債項(xiàng)目實(shí)施主體，進(jìn)而或轉(zhuǎn)移國(guó)債資金用途，或侵占國(guó)債項(xiàng)目收益，或變相侵蝕國(guó)有資產(chǎn)，達(dá)到擠占、挪用國(guó)債資金的目的。

2.違反項(xiàng)目建設(shè)管理程序的現(xiàn)象較普遍一些項(xiàng)目單位“無(wú)視”國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)管理程序的要求或行為在國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)單位中具有普遍性，以致于在稽察（或?qū)徲?jì)）中已變得“不是問題”。

3.建設(shè)單位對(duì)項(xiàng)目可行性研究工作和設(shè)計(jì)方案重視不夠主要表現(xiàn)在：（1）重形式，以取得國(guó)債資金為目的，致使項(xiàng)目實(shí)施過程中變更面寬、內(nèi)容多且不履行批復(fù)手續(xù)。如苗圃建設(shè)類項(xiàng)目中，有的可研報(bào)告和項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案是象征性的，不能稱其為項(xiàng)目建設(shè)文書；有的干脆沒有（或找不到）；有的可研報(bào)告和項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案及其批復(fù)與實(shí)際執(zhí)行情況相差太大，形同“擺設(shè)”；（2）項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)對(duì)項(xiàng)目整體規(guī)劃考慮不周或前期勘察深度不夠，致使國(guó)債資金閑置；（3）因費(fèi)用等原因，聘請(qǐng)個(gè)人或不符合資質(zhì)要求的單位進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)。

4.建設(shè)單位在執(zhí)行國(guó)債資金管理辦法和建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度中存在問題較多如違反“專戶儲(chǔ)存、單獨(dú)建賬、單獨(dú)核算”的規(guī)定（注：財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)債專項(xiàng)資金撥款管理的通知》）；以行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度處理建設(shè)項(xiàng)目會(huì)計(jì)事項(xiàng)；違規(guī)列支工程費(fèi)用等。

5.配套資金到位率低從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和調(diào)查情況看，國(guó)債項(xiàng)目普遍存在配套資金不到位或到位不及時(shí)問題，較突出的苗圃建設(shè)類項(xiàng)目100%存在配套資金不到位（或到位不及時(shí)）問題。

6.國(guó)債項(xiàng)目“四制”管理，形式重于內(nèi)容問題較普遍由于“四制”管理制度是考核項(xiàng)目建設(shè)單位的指標(biāo)之一，所以建設(shè)單位都比較“重視”，但形式重于內(nèi)容的問題較普遍，如：不按資質(zhì)要求設(shè)立監(jiān)理崗位、虛設(shè)監(jiān)理日志、違反監(jiān)理程序等違反“項(xiàng)目監(jiān)理制”問題；無(wú)合同或合同與口頭約定相結(jié)合約定項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、合同內(nèi)容缺項(xiàng)或內(nèi)容表達(dá)不規(guī)范等違反“合同制”問題不招標(biāo)或“化整為零”規(guī)避招標(biāo)，或通過限定招標(biāo)范圍、招標(biāo)程序等方式搞虛假招標(biāo)等違反“項(xiàng)目招投標(biāo)制”；無(wú)項(xiàng)目法人或虛設(shè)項(xiàng)目法人，不履行法人責(zé)任、義務(wù)等違反“項(xiàng)目法人制”問題。

導(dǎo)致上述這些問題的方法具有與現(xiàn)行制度的“對(duì)抗性”，但問題的危害性卻是嚴(yán)重的，不容我們回避。正是基于此，本文將以效率和制度的視角，探討上述問題“頑固性”和“對(duì)抗性”的成因，試圖從一個(gè)側(cè)面反映我國(guó)當(dāng)前國(guó)債資金管理使用中存在的具有共性的問題，并在此基礎(chǔ)上提出建設(shè)性政策建議。

二、我國(guó)當(dāng)前國(guó)債資金管理使用問題成因的理論分析

國(guó)債資金是重要的財(cái)政資金，國(guó)債項(xiàng)目是政府主導(dǎo)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉措，是一項(xiàng)強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)手段。而衡量這一經(jīng)濟(jì)手段的的效果如何，國(guó)債資金使用效率和相關(guān)管理制度的有效性是重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

1.在現(xiàn)行制度安排下，各級(jí)政府間或政府與項(xiàng)目建設(shè)單位間對(duì)國(guó)債項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一

國(guó)債項(xiàng)目作為國(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策的重要措施具有兩層涵義、三個(gè)特點(diǎn)。兩層涵義：一是國(guó)債投資，二是項(xiàng)目建設(shè)。國(guó)債投資作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要政策工具，通過“投資乘數(shù)”作用調(diào)節(jié)積累與消費(fèi)，促進(jìn)兩者比例關(guān)系合理化；調(diào)節(jié)投資結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；調(diào)節(jié)社會(huì)總需求，促進(jìn)社會(huì)總供給與總需求在總量和結(jié)構(gòu)上的平衡等，因而具有“宏觀”意義，目的是調(diào)控國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。項(xiàng)目建設(shè)則是作為國(guó)債投資的載體或途徑，一方面完成國(guó)債投資，具體實(shí)現(xiàn)調(diào)控經(jīng)濟(jì)的目的；另一方面完成項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目本身的社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能，因而具有“微觀”意義。正因?yàn)閲?guó)債項(xiàng)目所具有“宏觀”與“微觀”雙重意義，國(guó)債政策被世界各國(guó)普遍認(rèn)為是調(diào)控經(jīng)濟(jì)最穩(wěn)妥、有效的財(cái)政工具。而在國(guó)債投資的實(shí)踐中，要想使國(guó)債政策達(dá)到預(yù)期目的，還必須遵循國(guó)債投資的三個(gè)特點(diǎn)：即國(guó)債項(xiàng)目的公共性、投資性、基礎(chǔ)性。公共性，要求國(guó)債項(xiàng)目應(yīng)以提供公共需求為目的，反對(duì)只強(qiáng)調(diào)滿足個(gè)人或局部需求；投資性，要求通過國(guó)債項(xiàng)目的具體實(shí)施，合理發(fā)揮投資“乘數(shù)效應(yīng)”，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，反對(duì)只強(qiáng)調(diào)局部利益最大化的錯(cuò)誤行為；基礎(chǔ)性，要求國(guó)債項(xiàng)目具有為全國(guó)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的特性，反對(duì)短期行為、近期效益[1].

但在現(xiàn)行國(guó)債投資的制度安排下，下一級(jí)政府以及項(xiàng)目建設(shè)單位比較容易將國(guó)債項(xiàng)目看成是單純的項(xiàng)目建設(shè)，一個(gè)現(xiàn)實(shí)的資金來(lái)源。因此，“重項(xiàng)目建設(shè)，輕國(guó)債投資”的觀念反映最為突出。這一錯(cuò)誤觀念違背了國(guó)債政策的基本要求，反映在國(guó)債項(xiàng)目決策上，表現(xiàn)為：（1）“追大”式?jīng)Q策，即片面追求投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，忽視國(guó)債項(xiàng)目投資性、基礎(chǔ)性建設(shè)作用的決策，例如屢禁不止的重復(fù)建設(shè)問題；（2）“撒胡椒面”式?jīng)Q策，即只講“公平”，不講效率的決策，如：在一些被看成是“釣魚”項(xiàng)目中，有許多是因?yàn)閲?guó)債項(xiàng)目配套資金比例確定不當(dāng)，致使國(guó)債項(xiàng)目因投入不足，遲遲不能建成的項(xiàng)目。這一“撒胡椒面”式?jīng)Q策雖然在形式上滿足了“公平”，但國(guó)債項(xiàng)目失去了其投資效率以及應(yīng)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，甚至造成國(guó)債資金的直接損失。同時(shí)，也“養(yǎng)成”了一些國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)單位以能申請(qǐng)國(guó)債資金為目的“濫報(bào)”國(guó)債項(xiàng)目，然后再以國(guó)債項(xiàng)目不斷“逼要”國(guó)債資金的“釣魚”行為。這一錯(cuò)誤觀念反映在國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)單位上，則表現(xiàn)為對(duì)國(guó)債資金使用的“隨意性”，例如：只要國(guó)債項(xiàng)目能建成，國(guó)債資金用途就可隨意變更，或作為單位運(yùn)行資金調(diào)劑使用、或補(bǔ)充非國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)，甚至用于交納養(yǎng)老及醫(yī)療保險(xiǎn)金等[2-3].

2.國(guó)債項(xiàng)目管理制度滯后

在國(guó)債制度的演進(jìn)中，不同行為主體“利益”的不均衡是目前國(guó)債管理制度滯后的主要原因。集中表現(xiàn)在：

（1）項(xiàng)目立項(xiàng)決策制度滯后。國(guó)債項(xiàng)目（尤其是大中型國(guó)債項(xiàng)目）的決策模式基本沿用了“下級(jí)申報(bào)、上級(jí)審批”模式。即國(guó)債年度發(fā)行總盤子基本確定后，根據(jù)當(dāng)年的投資重點(diǎn)切塊分割到各部門，這些部門將投資額細(xì)化到所分管的各個(gè)領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的項(xiàng)目主管部門再根據(jù)其投資重點(diǎn)和方向要求地方上報(bào)有關(guān)項(xiàng)目材料，經(jīng)項(xiàng)目主管部門初審、核定總的投資估算后報(bào)各部門匯總，然后上報(bào)國(guó)家計(jì)委，計(jì)委對(duì)項(xiàng)目的主要建設(shè)內(nèi)容和投資估算進(jìn)行審核后把計(jì)劃下達(dá)到各部門。

依據(jù)國(guó)債項(xiàng)目決策程序，能否實(shí)現(xiàn)合理決策的關(guān)鍵是國(guó)債項(xiàng)目立項(xiàng)信息是否真實(shí)、可靠（這里排除了違規(guī)違紀(jì)等的惡意決策行為）。在實(shí)際操作中，項(xiàng)目立項(xiàng)信息來(lái)自兩方面：“小項(xiàng)目”主要由項(xiàng)目單位按要求填報(bào)；一些涉及面廣、投資大的地方性項(xiàng)目按照公平、公開的要求，由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)提供主要項(xiàng)目評(píng)估信息?！靶№?xiàng)目”由于是項(xiàng)目單位自行填報(bào)多為主觀行為，在缺乏剛性監(jiān)督的情況下其信息的真實(shí)性、客觀性無(wú)法有效保障。由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供項(xiàng)目評(píng)估信息的“地方性項(xiàng)目”，由于多是水利、林業(yè)、公路、城鄉(xiāng)電網(wǎng)等專業(yè)性較強(qiáng)的行業(yè)；在一個(gè)地區(qū)，能為這些行業(yè)的國(guó)債項(xiàng)目提供項(xiàng)目決策信息的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)數(shù)量非常少，加之這些為數(shù)不多的中介機(jī)構(gòu)又往往與項(xiàng)目申報(bào)單位有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，甚至是一個(gè)單位的兩個(gè)部門，如：在病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固項(xiàng)目中，對(duì)水庫(kù)是否為病險(xiǎn)狀態(tài)的診斷（即國(guó)債項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)）均是由水利系統(tǒng)內(nèi)部的“中介機(jī)構(gòu)”完成（公路、林業(yè)、電力等行業(yè)也存在類似情況）。因此，項(xiàng)目立項(xiàng)信息的真實(shí)性、客觀性就失去制度保障前提，難?？煽?。

此外，由于國(guó)債項(xiàng)目數(shù)量眾多，情況千差萬(wàn)別，項(xiàng)目選擇又必須考慮地區(qū)利益等各種關(guān)系的平衡；國(guó)債投資天生的政府行為特性，缺乏客觀、明確的選擇標(biāo)準(zhǔn)，有較強(qiáng)的靈活性，在很多情況下人為因素占據(jù)了主導(dǎo)地位等因素，各方為爭(zhēng)取項(xiàng)目資金必然八仙過海，各顯神通，而多方博弈的結(jié)果，可能造成所選項(xiàng)目不符合國(guó)債投資的初衷，國(guó)債項(xiàng)目的不當(dāng)決策就在所難免。

（2）國(guó)債項(xiàng)目投融資制度滯后。在現(xiàn)行的國(guó)債項(xiàng)目投融資制度中，項(xiàng)目資金主要來(lái)自兩個(gè)渠道，即地方配套資金和國(guó)債資金；配套資金的主要來(lái)源是單位自有資金、銀行貸款和地方政府調(diào)度的財(cái)政資金；按規(guī)定，國(guó)債項(xiàng)目投資構(gòu)成中必須有一定比例的地方配套資金。這一制度與國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)單位關(guān)聯(lián)最密切的是項(xiàng)目配套資金問題。

作為我國(guó)國(guó)債投資政策，從總體上考慮國(guó)債投資對(duì)整個(gè)社會(huì)投資的帶動(dòng)效應(yīng)，留下一個(gè)“投資缺口”由地方資金配套投入無(wú)疑是正確的。但具體到某一國(guó)債項(xiàng)目不分地區(qū)、項(xiàng)目情況“一刀切”地執(zhí)行其結(jié)果就會(huì)有悖于國(guó)債政策的初衷，這一問題突出表現(xiàn)在國(guó)債項(xiàng)目居多的發(fā)展中地區(qū)或行業(yè)。在這些地區(qū)或行業(yè)，具有共性的難題之一是建設(shè)資金極度稀缺，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方政府對(duì)投資的需求。在此情況下，解決配套資金成為項(xiàng)目單位最大的難題，項(xiàng)目單位若單靠自身財(cái)力解決，要么“杯水車薪”，要么“無(wú)米之炊”；若尋求銀行貸款，由于國(guó)債項(xiàng)目的公共性，不能完全符合銀行放款要求而難以如期獲得貸款；若靠政府力量解決，要么為國(guó)債項(xiàng)目向銀行提供某種“承諾”或“擔(dān)保”，要么占用其它用途資金滿足國(guó)債項(xiàng)目需要。因此，這些地區(qū)或行業(yè)的單位面對(duì)“渴望已久”的國(guó)債項(xiàng)目，尤其是中長(zhǎng)期國(guó)債項(xiàng)目由于解決不好配套資金問題而深感“無(wú)奈”，地區(qū)或行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀迫切需要投資，需要國(guó)債政策的大力支持，但因配套資金問題只能望“資”興嘆。而這一模式使國(guó)債投資政策的初衷與結(jié)果背離，為建設(shè)資金短缺的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金支持的國(guó)債投資政策，由于制度規(guī)定使得越是缺資金的地方反而得不到資金。長(zhǎng)此以往，國(guó)家各地方間經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會(huì)因此失去平衡與協(xié)調(diào)。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡本應(yīng)是實(shí)施國(guó)債投資的原因，但結(jié)果卻進(jìn)一步加深了不平衡[4].

其負(fù)外部性還表現(xiàn)在各地為爭(zhēng)取國(guó)債項(xiàng)目而相繼采取各種虛假行為，如：虛報(bào)國(guó)債項(xiàng)目、做假賬、編造配套資金甚至違規(guī)列支項(xiàng)目資金等。在這些行為中，有相當(dāng)部分是緣自對(duì)國(guó)債項(xiàng)目渴望的“被逼無(wú)奈”之舉，但當(dāng)一些“無(wú)奈之舉”更多地成為可能時(shí)，這一模式也為欺詐行為創(chuàng)造了客觀條件。更嚴(yán)重的是當(dāng)這些虛假行為越過誠(chéng)信門檻，越來(lái)越被更多的項(xiàng)目單位認(rèn)為是一種可選擇的方法時(shí)，不要說(shuō)為國(guó)債資金使用效率擔(dān)憂，我們整個(gè)社會(huì)投資環(huán)境更令人擔(dān)憂。

（3）一些管理規(guī)定不明晰、缺乏操作性。如：“凡使用國(guó)債專項(xiàng)資金的建設(shè)項(xiàng)目必須開設(shè)國(guó)債專項(xiàng)資金專戶，實(shí)行單獨(dú)建賬，單獨(dú)核算”的規(guī)定（注：財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)債專項(xiàng)資金撥款管理的通知》）。在現(xiàn)實(shí)中，除一些投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，建設(shè)單位能夠按此規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行外，大多數(shù)項(xiàng)目單位是有選擇執(zhí)行，如：專戶管理制度執(zhí)行較好，而“單獨(dú)建賬”制度因?yàn)闀?huì)導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)單位會(huì)計(jì)核算工作復(fù)雜化和工作量增大，又無(wú)明顯的實(shí)際管理意義，所以，大多數(shù)建設(shè)單位不能很好執(zhí)行，尤其對(duì)于一些投資小的項(xiàng)目也缺乏現(xiàn)實(shí)操作性。再如：“國(guó)債資金不能用于工程前期支出”的規(guī)定。該項(xiàng)規(guī)定的目的是確保國(guó)債資金真實(shí)有效地投入到項(xiàng)目建設(shè)中，但由于在規(guī)定中沒有對(duì)“工程前期支出”的范圍進(jìn)行明確界定，使得不同行業(yè)、不同地區(qū)的項(xiàng)目建設(shè)單位在實(shí)際執(zhí)行中難以準(zhǔn)確掌握，只能“仁者見仁、智者見智”，有時(shí)反而成為“違規(guī)列支項(xiàng)目資金”的借口[5-6].

3.監(jiān)督職能缺位

我國(guó)的國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督已基本形成了內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督組織體系，監(jiān)督檢查法規(guī)也在不斷得到完善，為國(guó)債政策的有效實(shí)施起到有力的保障作用。但在國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)中不斷出現(xiàn)的問題說(shuō)明，國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督工作也存在不足和缺位。

（1）監(jiān)督責(zé)任缺位。目前，參與國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督的部門非常多，有審計(jì)監(jiān)督行業(yè)，如國(guó)家審計(jì)署、從中央到地方的四級(jí)審計(jì)系統(tǒng)、重大項(xiàng)目監(jiān)督檢查系統(tǒng)；有綜合經(jīng)濟(jì)部門，如從中央到地方四級(jí)計(jì)劃系統(tǒng)、財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)業(yè)務(wù)部門和監(jiān)督檢查部門；有地方行政部門，如省地縣三級(jí)政府部門；有項(xiàng)目所處行業(yè)內(nèi)的業(yè)務(wù)、專職監(jiān)督檢查部門，如苗圃項(xiàng)目要接受從中央到省地縣鄉(xiāng)五級(jí)林業(yè)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)和專職監(jiān)督檢查部門的監(jiān)督；加上各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門等等，這些部門在國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督工作中雖各有所側(cè)重，但都具有對(duì)國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督監(jiān)察、跟蹤問效的責(zé)任和義務(wù)。當(dāng)各部門履行其監(jiān)督職能時(shí)，國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督工作已明顯呈現(xiàn)出對(duì)同一內(nèi)容多部門重復(fù)監(jiān)督的跡象，加之各部門間為保證監(jiān)督的獨(dú)立性不進(jìn)行相關(guān)監(jiān)督信息的交流與溝通，使得任何一次檢查都必須從頭至尾全流程進(jìn)行一遍，一些國(guó)債項(xiàng)目單位因此被迫陷入各種“檢查漩渦”之中不能自拔。例如：2002年底在對(duì)某市通縣公路項(xiàng)目進(jìn)行稽察的7天時(shí)間里就有4批不同部門來(lái)該項(xiàng)目進(jìn)行檢查，項(xiàng)目單位疲于應(yīng)付而不能正常工作。在如此強(qiáng)度的監(jiān)督下，其監(jiān)督效果并不理想，項(xiàng)目中存在的問題依舊，數(shù)量也沒有減少，問題還是那些問題，前面檢查后面犯的情況時(shí)有發(fā)生。這些現(xiàn)實(shí)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)從監(jiān)督管理角度看監(jiān)督責(zé)任不明確、不到位是主要誘因之一。不明確的責(zé)任等于沒責(zé)任，大家都有責(zé)任，結(jié)果是都無(wú)責(zé)任[7].

（2）事前監(jiān)督嚴(yán)重缺位。當(dāng)前國(guó)債項(xiàng)目的監(jiān)督

工作多為事中、事后監(jiān)督，界定監(jiān)督工作成績(jī)?nèi)绾我捕嘁圆槌鲞`規(guī)違紀(jì)事件的數(shù)量為指標(biāo)，監(jiān)督工作的重心明顯傾向于以救治為目的的事中、事后監(jiān)督。根據(jù)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督不同重心的區(qū)分，內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)以預(yù)防監(jiān)督為核心，外部監(jiān)督則以查處為重點(diǎn)，但在現(xiàn)實(shí)中，查處問題成為各監(jiān)督部門的熱點(diǎn)，而事前的預(yù)防性監(jiān)督被忽視。主要表現(xiàn)在對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)過程監(jiān)督、工程開工前執(zhí)行“四制”制度情況的監(jiān)督、項(xiàng)目開工前對(duì)法人代表及項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)人員上崗資質(zhì)及業(yè)務(wù)情況的監(jiān)督等事前監(jiān)督工作的淡化，甚至缺位。

（3）對(duì)“三算”監(jiān)督力度不夠。

“三算”（即項(xiàng)目的概算、預(yù)算、決算）是從財(cái)務(wù)角度控制、監(jiān)督項(xiàng)目順利實(shí)施的有效工具。但由于認(rèn)識(shí)不足、重視不夠，對(duì)“三算”的監(jiān)督失去了剛性要求，而流于形式。一是認(rèn)為預(yù)算就是概算，就是匡算，出現(xiàn)“誤差”是正常的，有無(wú)監(jiān)督意義不大，甚至對(duì)一些明顯“誤差”也視而不見，結(jié)果造成項(xiàng)目資金嚴(yán)重缺口；二是在現(xiàn)行國(guó)債項(xiàng)目審批制度下，一些監(jiān)督部門對(duì)于為了爭(zhēng)項(xiàng)目、要投資，在可行性研究報(bào)告及其它申報(bào)立項(xiàng)文件中編造數(shù)據(jù)以迎合審批要求的虛假概預(yù)算表示“理解”，甚至“積極配合”，認(rèn)為這是有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“善意欺騙”；三是認(rèn)為決算工作只是事后結(jié)賬，不影響國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)及其作用的發(fā)揮，因此不是監(jiān)督工作的重點(diǎn)而放松警惕，使得有意高估冒算的欺詐行為容易得逞。

三、思考與建議

（一）提高對(duì)國(guó)債資金使用效率的認(rèn)識(shí)是實(shí)現(xiàn)國(guó)債資金管理制度創(chuàng)新的前提

當(dāng)前，發(fā)展壯大地方財(cái)力已成為西部各地方政府優(yōu)先考慮的問題。發(fā)展壯大地方財(cái)力是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制和公共財(cái)政體制兩個(gè)制度背景下的地方財(cái)政發(fā)展問題。其內(nèi)涵包括以數(shù)量為指標(biāo)的財(cái)力增長(zhǎng)和以質(zhì)量（或效率）為指標(biāo)的財(cái)源發(fā)展兩方面。從財(cái)政經(jīng)濟(jì)職能角度看，其外延包括財(cái)政規(guī)模界定、財(cái)政資源配置和財(cái)政資金使用三方面。在我國(guó)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政實(shí)踐中，財(cái)政規(guī)模、財(cái)政資源配置和財(cái)政資金使用是形成整個(gè)財(cái)政資金鏈的不同組成部分，它們相輔相成、互為前提，有機(jī)地統(tǒng)一到使用財(cái)政資源供給社會(huì)需求上來(lái)，這是一切財(cái)政行為的終極目標(biāo)，也是財(cái)政資源鏈的最終歸宿。而在具體使用財(cái)政資金供給社會(huì)需求過程中，是否符合節(jié)約或高效率的客觀要求是衡量財(cái)政效率高低的首要標(biāo)準(zhǔn)，也是發(fā)展壯大地方財(cái)力的重要方面[8-9].

提高財(cái)政資金使用效率是財(cái)政資金的有效性問題，其核心內(nèi)容是以最少的財(cái)政資源耗費(fèi)滿足最大的公共需求。這里包括兩層涵義：一是在公共需求一定的情況下，如何以最少的財(cái)政資源耗費(fèi)來(lái)滿足；二是在一定的財(cái)政資源總量下，怎樣創(chuàng)造更多的公共供給以滿足社會(huì)公共需求。因此，圍繞發(fā)展壯大地方財(cái)力這個(gè)課題，應(yīng)該做好兩篇文章，一是如何做大做足“財(cái)政蛋糕”，滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求；二是在“財(cái)政蛋糕”既定前提下，如何充分發(fā)揮財(cái)政資金使用效率，提高財(cái)政產(chǎn)出率以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。結(jié)合上述分析和西部實(shí)際，做好做足提高包括國(guó)債資金在內(nèi)的所有財(cái)政資金使用效率這篇文章不僅具有立足現(xiàn)實(shí)，更充分地調(diào)動(dòng)廣大建設(shè)者主觀能動(dòng)性，以不斷進(jìn)取、積極創(chuàng)新的精神去實(shí)現(xiàn)發(fā)展壯大地方財(cái)力這一奮斗目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)意義，而且還具有為本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)的未來(lái)發(fā)展盡快走上良性、快速、可持續(xù)發(fā)展之路打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)這一更深遠(yuǎn)的歷史意義。

（二）適時(shí)推進(jìn)制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)國(guó)債資金管理制度的良性演進(jìn)

制度創(chuàng)新不僅是針對(duì)現(xiàn)實(shí)問題，更重要的是著眼于國(guó)債政策未來(lái)發(fā)展的需要。將理論與工作現(xiàn)實(shí)相結(jié)合推進(jìn)制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)國(guó)債資金管理制度的良性演進(jìn)。

1.公開制度結(jié)合國(guó)債項(xiàng)目的特點(diǎn)，符合公開條件的一些國(guó)債項(xiàng)目（如：退耕還林、城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造等國(guó)債項(xiàng)目）都應(yīng)將有關(guān)的政策、標(biāo)準(zhǔn)等文件公開，將項(xiàng)目立項(xiàng)、申報(bào)程序、項(xiàng)目單位申報(bào)、國(guó)債資金管理以及國(guó)債項(xiàng)目招投標(biāo)實(shí)施等各環(huán)節(jié)置于社會(huì)監(jiān)督之下，杜絕暗箱操作。

2.投融資制度多樣化融資方式是國(guó)債投融資制度改革的目標(biāo)。國(guó)債投資應(yīng)區(qū)別項(xiàng)目性質(zhì)確定投融資制度，把國(guó)債投資集中在重大、關(guān)鍵性項(xiàng)目和準(zhǔn)地方公共項(xiàng)目上，取消具有補(bǔ)償性質(zhì)的國(guó)債資金投入。對(duì)于重大、關(guān)鍵性項(xiàng)目應(yīng)全額國(guó)債投資或其它政府投資；具有準(zhǔn)地方公共產(chǎn)品性質(zhì)的項(xiàng)目國(guó)債資金投入比例應(yīng)大于配套資金投入比例，確保建設(shè)資金準(zhǔn)時(shí)到位；具有補(bǔ)償性質(zhì)的國(guó)債資金投入應(yīng)改由以其它政府投資形式為主、社會(huì)投資為輔的方式解決。

5.國(guó)債項(xiàng)目管理制度（1）監(jiān)督檔案制度。對(duì)每個(gè)國(guó)債項(xiàng)目由項(xiàng)目單位主管部門負(fù)責(zé)建立國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督檔案，將不同部門對(duì)項(xiàng)目檢查的內(nèi)容、問題以及項(xiàng)目單位對(duì)存在問題的整改情況和執(zhí)行檢查任務(wù)的部門、責(zé)任人等記錄在案，使各種檢查關(guān)聯(lián)起來(lái)，即可以減少重復(fù)檢查，提高檢查效率，又利于項(xiàng)目單位持續(xù)糾正不足。（2）國(guó)債項(xiàng)目信息管理制度。對(duì)每個(gè)國(guó)債項(xiàng)目由項(xiàng)目單位主管部門負(fù)責(zé)建立國(guó)債項(xiàng)目信息管理檔案，并實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理。在此基礎(chǔ)上，由省級(jí)綜合部門建立全省國(guó)債項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)，對(duì)全省國(guó)債項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。（3）建立省內(nèi)具有國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督職能各部門間的橫向聯(lián)席會(huì)議制度，及時(shí)交流項(xiàng)目監(jiān)督信息，提高監(jiān)督效率。（4）崗前培訓(xùn)制度。國(guó)債項(xiàng)目批準(zhǔn)后，國(guó)債資金到位前，應(yīng)由項(xiàng)目主管單位舉辦，計(jì)劃部門、財(cái)政部門參加的項(xiàng)目單位法人代表培訓(xùn)班、項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)主管和財(cái)務(wù)專管員培訓(xùn)班，有針對(duì)性地強(qiáng)化各項(xiàng)國(guó)債項(xiàng)目管理辦法、政策等的學(xué)習(xí)，使每個(gè)項(xiàng)目單位在國(guó)債項(xiàng)目開工前，做到“三到位”，即思想認(rèn)識(shí)到位、管理人員到位、管理措施到位。

4.監(jiān)督制度所謂“監(jiān)督”是指作為第三方對(duì)監(jiān)督對(duì)象的監(jiān)察督促，要求以積極、客觀的態(tài)度去“察看”，并在“察看”過程中以前瞻性眼光發(fā)現(xiàn)問題、給當(dāng)事方提出改進(jìn)建議。因此，監(jiān)督作為手段是一種管理行為。但這個(gè)管理手段在實(shí)施中沒有得到制度的有力保障，主要表現(xiàn)在對(duì)監(jiān)督本質(zhì)的認(rèn)識(shí)和監(jiān)督監(jiān)督者制度的缺位。

（1）作為管理行為，應(yīng)糾正一些錯(cuò)誤觀點(diǎn)，樹立監(jiān)督的“一個(gè)中心、三個(gè)觀念”的正確認(rèn)識(shí)?！耙粋€(gè)中心”即圍繞不斷提高財(cái)政效率這個(gè)中心，這是監(jiān)督工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，我們必須在監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)自始至終地堅(jiān)決貫徹，否則，監(jiān)督將失去目標(biāo)、意義?！叭齻€(gè)觀念”，即正確的監(jiān)督觀念、服務(wù)觀念和成本觀念。監(jiān)督是行政行為，監(jiān)督的目的是為了更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，因此，必須以高度的責(zé)任感抓好源頭、嚴(yán)格把關(guān)，再嚴(yán)格監(jiān)督；另一方面還應(yīng)樹立良好的服務(wù)觀念，嚴(yán)厲查出問題不是稽察的全部，更重要的是要針對(duì)稽察中的問題和項(xiàng)目情況提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)、培訓(xùn)等服務(wù)，以積極的態(tài)度為項(xiàng)目單位提供服務(wù)；監(jiān)督要有成本觀念，強(qiáng)調(diào)稽察效率。因此，一是要求稽察人員要具備掌握所“察看”項(xiàng)目的性質(zhì)和意義的業(yè)務(wù)水平；二是稽察工作要有系統(tǒng)化意識(shí)，一次稽察工作必須要有充分的稽察前準(zhǔn)備和稽察后的再督促，尤其是稽察后對(duì)項(xiàng)目單位的制度建設(shè)、業(yè)務(wù)水平提高等基礎(chǔ)性工作的督促監(jiān)察；三是加強(qiáng)稽察工作的橫向溝通與協(xié)調(diào)，監(jiān)督部門間、監(jiān)督部門與國(guó)債項(xiàng)目有關(guān)部門間應(yīng)在共同目標(biāo)下，積極聯(lián)系、協(xié)調(diào)行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督信息共享。

（2）完善國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督者自我監(jiān)督制度。國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督屬于專項(xiàng)監(jiān)督范疇，具有不同于其它監(jiān)督工作的特殊性，國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督制度的演進(jìn)也是隨著國(guó)債政策的不斷深化而逐步得到完善。

國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督是通過預(yù)防和糾正他人的道德風(fēng)險(xiǎn)來(lái)保障國(guó)債項(xiàng)目順利實(shí)施，但監(jiān)督工作本身也存在道德風(fēng)險(xiǎn)。這是現(xiàn)行監(jiān)督制度有待完善方面，因此，第一，應(yīng)清晰界定監(jiān)督的權(quán)利和責(zé)任，建立監(jiān)督工作約束機(jī)制和監(jiān)督工作責(zé)任制是完善國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督管理有效運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵所在。第二，監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)與建立服務(wù)型、專業(yè)化監(jiān)督檢查隊(duì)伍要求有一定差距，必須對(duì)提高監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)，建立監(jiān)督人員上下崗制度，從根本上約束監(jiān)督者行為。第三，加大對(duì)違紀(jì)違規(guī)處罰力度，強(qiáng)化制度剛性，有效約束違紀(jì)違規(guī)行為。

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篇9

關(guān)鍵詞：財(cái)務(wù)管理；理念；轉(zhuǎn)型

一、高校財(cái)務(wù)管理面臨的挑戰(zhàn)

我國(guó)高等教育經(jīng)歷了高速發(fā)展的黃金時(shí)期，一所所社會(huì)主義新型大學(xué)的風(fēng)采已經(jīng)全新地展現(xiàn)在面前。在高校擴(kuò)大規(guī)模的外在壓力得到根本性緩解的同時(shí)，高校理財(cái)環(huán)境也發(fā)生了重大變化。

（一）財(cái)務(wù)管理重心從微觀技術(shù)層面更多地轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控層面

1.籌資結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定性增強(qiáng)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)已經(jīng)形成了多渠道籌措的基本格局。多元化的高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源一般包括財(cái)、稅、費(fèi)、產(chǎn)、社、基、科、貸、息等九個(gè)方面。經(jīng)過五、六年的實(shí)踐和發(fā)展，不少高校的辦學(xué)資金來(lái)源基本穩(wěn)固在財(cái)、費(fèi)、貸三個(gè)方面，其他渠道則由于種種因素的制約，大多處于少水甚至無(wú)水的尷尬境地。從籌資結(jié)構(gòu)分析，在一些高校的辦學(xué)資金總量中，收費(fèi)收入已上升至主渠道地位，各塊資金所占份額的排序已由原來(lái)的財(cái)政撥款、收費(fèi)收入、銀行貸款演變?yōu)槭召M(fèi)收入、財(cái)政撥款、銀行貸款，表明高校在實(shí)現(xiàn)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張的同時(shí)，自我籌資能力也得到了不斷加強(qiáng)。然而，人們對(duì)于這樣的籌資結(jié)構(gòu)和收入增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)并不總是樂觀其成，主要原因在于其政策性因素仍然對(duì)籌資格局起著主導(dǎo)作用，尤其是按民辦新機(jī)制運(yùn)作的獨(dú)立學(xué)院，直接推動(dòng)了不少高校“蛋糕”的擴(kuò)大。一旦幾年后高校招生出現(xiàn)預(yù)期的“拐點(diǎn)”，則高?；I資政策勢(shì)必面臨調(diào)整，籌資結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定性將會(huì)更加凸現(xiàn)出來(lái)。

2.資產(chǎn)負(fù)債核算得到明顯加強(qiáng)。負(fù)債是事業(yè)單位的五大會(huì)計(jì)要素之一。近些年隨著高校自覺不自覺地選擇銀行貸款作為加速擴(kuò)容的主要資金來(lái)源，引起負(fù)債總額的持續(xù)高位增長(zhǎng)。負(fù)債這個(gè)高校會(huì)計(jì)要素，在沉睡了多少年后，終于引起了普通高校的舉辦者———政府、高校的主要債權(quán)人———貸款銀行、高校的主要受益者———學(xué)生及其家長(zhǎng)的空前關(guān)注。高校持續(xù)龐大的貸款規(guī)模、亟待改善的貸款結(jié)構(gòu)、漸行漸遠(yuǎn)的資金投向、穩(wěn)中有升的籌資成本，將社會(huì)方方面面的注意力吸引了過來(lái)，進(jìn)而出現(xiàn)了不同聲音。而作為實(shí)際意義上的債務(wù)人的高校，由于資產(chǎn)負(fù)債率的節(jié)節(jié)攀升、還本付息現(xiàn)實(shí)壓力的有增無(wú)減，也開始主動(dòng)盯住資產(chǎn)負(fù)債的靜態(tài)指標(biāo)及其動(dòng)態(tài)變化。因此可以說(shuō)，高校已經(jīng)有了注重負(fù)債的核算和監(jiān)控的內(nèi)在自覺。

3.管理決策分析需求進(jìn)一步趨強(qiáng)。一方面，高校在緩解擴(kuò)大規(guī)模與提升層次的雙重壓力、推進(jìn)管理機(jī)制創(chuàng)新與防范潛在風(fēng)險(xiǎn)的有機(jī)結(jié)合的進(jìn)程中，財(cái)務(wù)管理的復(fù)雜性、綜合性、精細(xì)化程度進(jìn)一步加深。另一方面，財(cái)務(wù)部門所編報(bào)、提供的財(cái)務(wù)信息，其理解性已大大增強(qiáng)，但它仍然只是對(duì)過去發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、財(cái)務(wù)事項(xiàng)的基本反映，難以為學(xué)校面向未來(lái)的重大戰(zhàn)略決策及時(shí)提供必要的信息支撐。高校面臨紛繁復(fù)雜的外部環(huán)境，縱橫交錯(cuò)的內(nèi)部利益關(guān)系，亟待完善的管理運(yùn)行機(jī)制，對(duì)財(cái)務(wù)信息的管理決策分析需求比以往任何時(shí)候都更加強(qiáng)烈，要求財(cái)務(wù)信息從可理解性盡快向決策有用性擴(kuò)展的趨勢(shì)正在加快。其具體表現(xiàn)在，管理會(huì)計(jì)的一些專門方法如成本性態(tài)分析、成本效益分析、現(xiàn)金流量分析等差量分析方法被大量引用到高校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)中來(lái)；著眼未來(lái)的財(cái)務(wù)預(yù)測(cè)功能備受關(guān)注，如財(cái)務(wù)規(guī)劃的編制和完善，在不少高校已經(jīng)數(shù)易其稿，付諸實(shí)施已是指日可待。

（二）財(cái)務(wù)管理形態(tài)從相對(duì)封閉逐步走向全面開放

1.建立教育培養(yǎng)成本分擔(dān)機(jī)制的基礎(chǔ)仍然比較脆弱。教育收費(fèi)具有非營(yíng)利性、政策性和成本補(bǔ)償性的顯著特征。盡管對(duì)非義務(wù)教育階段的成本分擔(dān)早已在全社會(huì)形成共識(shí)，但相關(guān)分擔(dān)主體對(duì)成本分擔(dān)份額莫衷一是，帶有越來(lái)越濃的政治色彩。普通高校學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)6年保持不變，住宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行最高限價(jià)，代管費(fèi)的收取堅(jiān)持自愿原則，還有全天候、全過程的收費(fèi)公示，年復(fù)一年的多層級(jí)、全方位的檢查、輪查、互查等措施的多管齊下，然而對(duì)高校收費(fèi)的社會(huì)關(guān)注度依然居高不下，要求嚴(yán)肅查處教育亂收費(fèi)的聲音依然不絕于耳。近據(jù)報(bào)載，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)8月4日公布的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，教育亂收費(fèi)繼連續(xù)6年成為價(jià)格舉報(bào)之首后，2006年上半年又居價(jià)格違法案件查處之首。教育收費(fèi)的尷尬處境可見一斑。

實(shí)際上，根據(jù)非義務(wù)教育成本適當(dāng)分擔(dān)原則，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，現(xiàn)階段高校學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本穩(wěn)定在培養(yǎng)成本的25%-30%.而社會(huì)方方面面卻沒有多少人關(guān)心另外的70%-75%的成本分擔(dān)責(zé)任是否真正落實(shí)，也不細(xì)究受教育者分擔(dān)的25%-30%是否適當(dāng)，而是對(duì)教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的核定基數(shù)之一的教育培養(yǎng)成本打上了問號(hào)。作為回應(yīng)，有關(guān)部門轉(zhuǎn)而要求高校盡快向社會(huì)公布教育培養(yǎng)成本信息，并列出了時(shí)間表。眾所周知，凡事都有成本，各行各業(yè)都存在成本問題，而成本一般被認(rèn)為是行業(yè)的“商業(yè)秘密”，只不過培養(yǎng)人的成本更為特殊、更為復(fù)雜、更為感性罷了。要求把培養(yǎng)人的成本盡快公諸于世，這個(gè)想法很好。但東西南北中，成本各不同，即使同城高校間、同一學(xué)校不同科類間、同一科類不同年份間的培養(yǎng)成本均有差異。另外，培養(yǎng)成本越低是否意味著收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從低辦學(xué)效益就高呢？還是反之亦然？這無(wú)論是從宏觀政策層面還是技術(shù)操作層面都似有把一個(gè)復(fù)雜問題過分簡(jiǎn)單化之嫌。如此說(shuō)來(lái)，質(zhì)疑高校收費(fèi)貴收費(fèi)高的潛臺(tái)詞可能是亂花錢。誠(chéng)然，這幾年高校買地蓋房，教學(xué)條件裝備投入大幅增加，硬件設(shè)施達(dá)標(biāo)速度之快令人刮目相看，其所需資金除銀行貸款外，自籌資金部分主要來(lái)自收費(fèi)收入。即便如此，也不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為高校收費(fèi)多與高校硬件新之間存在必然聯(lián)系。因此，思考這個(gè)問題還是要回到非義務(wù)教育階段實(shí)行繳費(fèi)上學(xué)是成本分擔(dān)機(jī)制使然的邏輯起點(diǎn)上來(lái)。如果僅僅認(rèn)為現(xiàn)階段高等教育的“過高”收費(fèi)完全是高校自身的內(nèi)在沖動(dòng)所致，即使不是認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，在實(shí)踐上也是有害的，將會(huì)繼續(xù)動(dòng)搖建立教育培養(yǎng)成本分擔(dān)機(jī)制的社會(huì)基礎(chǔ)。

2.化解、清償債務(wù)工作任重道遠(yuǎn)。伴隨著高校持續(xù)高速增長(zhǎng)帶來(lái)的繁榮，高校建設(shè)性、發(fā)展性債務(wù)規(guī)模與日俱增，少則幾千萬(wàn)，多則數(shù)億甚至十多億元。與高校擴(kuò)張初期的鼓勵(lì)貸款的政策性導(dǎo)向不同，當(dāng)高校數(shù)量擴(kuò)張的歷史使命基本完成后，來(lái)自政府部門的要求落實(shí)高校還貸責(zé)任、化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的工作熱情高漲，干預(yù)力度明顯加大。借債還錢，天經(jīng)地義。高校作為還貸主體在法理上是說(shuō)得通的，但高校貸款從一開始就無(wú)一例外地屬于政策性貸款。因此，高校貸款本身的政治意義遠(yuǎn)大于其經(jīng)濟(jì)意義。有鑒于此，有的省已開始安排巨額專項(xiàng)資金專門用于償還高校所欠銀行的部分債務(wù)，這對(duì)高校無(wú)疑是一大政策利好。但主管部門硬性設(shè)定高校還貸期限和優(yōu)先扣劃償債資金的政策措施，很難設(shè)想這樣的“胡蘿卜加大棒”的行政手段不至于引發(fā)高校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，高校短期的支付沒有風(fēng)險(xiǎn)，但在今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)將難以規(guī)避。問題的關(guān)鍵是要把這種風(fēng)險(xiǎn)切實(shí)納入可控范圍內(nèi)，確保校級(jí)財(cái)務(wù)始終保持基本正常、合理、穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

3.對(duì)高校投資效益的關(guān)注度進(jìn)一步加深。高等教育本身是一個(gè)單位成本遞增的行業(yè)。增加投入與提高效益是高校發(fā)展的永恒主題。盡管現(xiàn)階段投入不足的問題依然存在，但要求高校提高投資效益被過早地提上議事日程。1993年國(guó)家制定的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》規(guī)定，本世紀(jì)（即20世紀(jì)———作者注）末，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例達(dá)到4%.《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》也規(guī)定，“逐步提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例，努力實(shí)現(xiàn)4%的目標(biāo)”。但這個(gè)投入比例，實(shí)際上并沒有如期實(shí)現(xiàn)。邁入21世紀(jì)后，這個(gè)比例才有所改善。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，這個(gè)比例最高的年份是2002年，達(dá)3.32%，離目標(biāo)值仍有不小的差距，與世界平均水平（5.1%）更是相距甚遠(yuǎn)。國(guó)家教育發(fā)展研究中心主任張力教授的有關(guān)研究成果也印證了這個(gè)問題的存在：1990—2000年間，我國(guó)預(yù)算內(nèi)財(cái)政撥款占高等教育經(jīng)費(fèi)總投入的比例從88.6%下降到47.3%；1996年至2005年間，教育支出占財(cái)政支出的比例，香港地區(qū)是持續(xù)遞增的，而大陸基本上呈遞減態(tài)勢(shì)。這其中當(dāng)然有復(fù)雜的因素，包括同期財(cái)政支出高速增長(zhǎng)以及教育經(jīng)費(fèi)多元化趨勢(shì)加快等原因。但也毋庸諱言，對(duì)高等教育的持續(xù)加大投入，并沒有與財(cái)政支出的高速增長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)基本同步，或者說(shuō)，對(duì)高等教育投入的大幅快速增長(zhǎng)，仍趕不上高校連續(xù)7年大幅擴(kuò)招對(duì)辦學(xué)資金的需求，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。

當(dāng)然，現(xiàn)階段的高校經(jīng)費(fèi)緊張與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相比，不能同日而語(yǔ)。對(duì)高校投資效益的關(guān)心，對(duì)一些高校發(fā)展規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問題的關(guān)切，無(wú)疑會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)高校的健康發(fā)展和高等教育規(guī)模效益的改善。但對(duì)這類問題給予過早、過多、過頻的關(guān)注，可能會(huì)淡化對(duì)政府投入依然不足問題的進(jìn)一步緩解。

（三）財(cái)務(wù)管理面對(duì)的問題從共性趨向個(gè)性

1.發(fā)展階段。由于高校所處區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、所屬的政府部門不同以及高校自身所處的發(fā)展階段不一，高校的發(fā)展將不再是相對(duì)均衡式、趨同化發(fā)展。如有的高校仍處在擴(kuò)張的后期，外延發(fā)展勢(shì)頭不減，高校內(nèi)部對(duì)資源的占有沖動(dòng)持續(xù)不衰；而有的高校對(duì)推進(jìn)轉(zhuǎn)型、提升層次的動(dòng)力非常強(qiáng)勁，開始步入內(nèi)涵發(fā)展的軌道。財(cái)務(wù)管理目標(biāo)與學(xué)校發(fā)展目標(biāo)是高度一致的，與學(xué)校所處的發(fā)展階段相適應(yīng)，前者高校的財(cái)務(wù)管理可能會(huì)比較粗放，更多地注重投入和籌資；而后者高校的財(cái)務(wù)管理則會(huì)趨向精細(xì)化，更多地講求產(chǎn)出和投資效益。

2.管理邊界。由于校情不同，各校財(cái)務(wù)管理模式會(huì)存在諸多差異。伴隨著高校辦學(xué)規(guī)模的高速增長(zhǎng)，不僅財(cái)務(wù)運(yùn)行規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，而且財(cái)務(wù)管理職能也在不斷拓寬。有的高校是一校多區(qū)（有的甚至是異地校區(qū)）財(cái)務(wù)，還要承擔(dān)獨(dú)立學(xué)院、基本建設(shè)、后勤、校辦產(chǎn)業(yè)財(cái)務(wù)的指導(dǎo)和監(jiān)督工作；有的校級(jí)財(cái)務(wù)還要兼管集中采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理等工作，財(cái)務(wù)管理戰(zhàn)線越拉越長(zhǎng)，財(cái)務(wù)管理邊界越來(lái)越模糊，好像都跟財(cái)務(wù)相關(guān)似的，財(cái)務(wù)管理職能過于寬泛。與此同時(shí)，財(cái)務(wù)管理內(nèi)涵提升速度緩慢，財(cái)務(wù)管理面的拓展與點(diǎn)的深入長(zhǎng)期脫節(jié)，校級(jí)財(cái)務(wù)長(zhǎng)期處于疲于應(yīng)付的狀態(tài)，對(duì)一些深層次、趨勢(shì)性問題缺乏前瞻性的思考和研究，財(cái)務(wù)管理模式難以及時(shí)轉(zhuǎn)換。

3.檢查密度。我國(guó)高校在法律上是面向社會(huì)自主辦學(xué)的事業(yè)法人，享有充分的辦學(xué)自。但近些年來(lái)，政府部門對(duì)高校的間接監(jiān)控力度在不斷加大，其外在表現(xiàn)是檢查的高密度。不少高校大多經(jīng)歷了來(lái)自不同層次、有著不同要求的各類檢查，如各級(jí)政府有關(guān)部門組織的收費(fèi)重點(diǎn)抽查、輪查以及互查；財(cái)政部門委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所實(shí)施的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量抽查；地方稅務(wù)部門進(jìn)行的個(gè)人所得稅專項(xiàng)檢查；教育行政部門組織的財(cái)務(wù)審計(jì)專項(xiàng)檢查；審計(jì)部門實(shí)施的就地審計(jì)等。

這類檢查大有常態(tài)化制度化的趨勢(shì)，且無(wú)一例外都與財(cái)務(wù)工作直接相關(guān)。誠(chéng)然，有機(jī)會(huì)接受檢查是好事，是幫助高校“號(hào)脈”、“體檢”，有利于進(jìn)一步促進(jìn)高校財(cái)務(wù)行為的規(guī)范和財(cái)務(wù)管理的改善，但頻繁檢查無(wú)疑是高校特別是財(cái)務(wù)部門值得關(guān)注的一個(gè)重要信號(hào)，至少表明社會(huì)乃至政府比我們自身更加關(guān)注高校財(cái)務(wù)運(yùn)行情況，高校在高速增長(zhǎng)進(jìn)程中，辦成人民滿意的教育與人民群眾的心理預(yù)期仍然存在不小的距離。

4.內(nèi)控機(jī)制。高校在“十五”期間取得的改革、建設(shè)和發(fā)展的巨大成就有目共睹，同時(shí)也不同程度地累積了一些深層次的突出問題，如機(jī)制失靈、操作失范、監(jiān)管失效等，其中有些問題的存在與高校財(cái)務(wù)管理不到位、內(nèi)部控制缺失密切相關(guān)。國(guó)家審計(jì)署近年對(duì)部屬18所高校的審計(jì)結(jié)果所揭示的諸多財(cái)務(wù)管理方面的問題值得引起我們的高度警覺。盡快建立健全內(nèi)部控制機(jī)制，切實(shí)堵塞漏洞，消除隱患，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，已是當(dāng)務(wù)之急。

二、高校財(cái)務(wù)管理的理念創(chuàng)新

進(jìn)一步認(rèn)清面臨的形勢(shì)和挑戰(zhàn)，有助于高校財(cái)會(huì)工作者突破原有思維模式，正視存在問題，推進(jìn)管理轉(zhuǎn)型，調(diào)整定位，明確思路，增強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和有效性；有助于高校財(cái)務(wù)工作更好地堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以辦學(xué)效益為中心，大力搞好服務(wù)，努力堅(jiān)持規(guī)范，著力推進(jìn)創(chuàng)新，盡快構(gòu)建穩(wěn)健理財(cái)?shù)幕究蚣?、公正透明的預(yù)算管理體制、科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、約束有效的財(cái)經(jīng)制度體系和系統(tǒng)完善的內(nèi)部控制規(guī)范；有助于高校財(cái)務(wù)部門繼續(xù)用改革的思維應(yīng)對(duì)高校新一輪創(chuàng)業(yè)、做強(qiáng)、發(fā)展中出現(xiàn)的新情況，用前瞻的眼光化解長(zhǎng)期累積的一些深層次問題，用創(chuàng)新的理念探求加強(qiáng)和改善財(cái)務(wù)管理的新舉措。

（一）以優(yōu)質(zhì)服務(wù)為先

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，高校財(cái)會(huì)工作以優(yōu)質(zhì)服務(wù)為先導(dǎo)，自覺服從于學(xué)校中心工作，主動(dòng)服務(wù)于廣大師生員工，將會(huì)大大增強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的有效性。

1.搞好服務(wù)是法規(guī)制度中的應(yīng)有之義。《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》把“搞好服務(wù)”列為會(huì)計(jì)人員從事會(huì)計(jì)工作應(yīng)當(dāng)遵循的職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)，高校財(cái)會(huì)工作者不僅不能例外，而且完全有條件做得更好。教育部制訂的部門規(guī)章中，對(duì)高校財(cái)務(wù)部門也提出了諸如“提高服務(wù)水平”等要求。各地教育部門也不乏這方面的規(guī)定。此外，高校財(cái)務(wù)部門為學(xué)校這個(gè)“會(huì)計(jì)主體”理好財(cái)、服好務(wù)也是應(yīng)盡的義務(wù)。

2.搞好服務(wù)還源于高校財(cái)務(wù)部門的現(xiàn)實(shí)需要。財(cái)務(wù)部門與其他機(jī)關(guān)部處一樣，既是管理部門，又是服務(wù)部門。除了因?qū)I(yè)知識(shí)準(zhǔn)備不足、職業(yè)判斷能力欠缺而導(dǎo)致的違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管失靈風(fēng)險(xiǎn)等特有風(fēng)險(xiǎn)外，同樣存在不能提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)可能招致的一般風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，對(duì)管理部門而言，管理就是服務(wù)，管理和服務(wù)就像一個(gè)硬幣的兩面，相互融合，相輔相承。既不存在沒有管理內(nèi)涵的服務(wù)，更不存在沒有服務(wù)內(nèi)容的管理。況且，在高校著力打造服務(wù)型、學(xué)習(xí)型、效能型機(jī)關(guān)的背景下，“三維考核體系”在校內(nèi)是普遍適用的，這個(gè)考核尺度同樣需要平移到財(cái)務(wù)部門。因此，對(duì)財(cái)務(wù)部門而言，改善服務(wù)是永恒的，改進(jìn)管理是長(zhǎng)期的，在某個(gè)時(shí)期某些背景下強(qiáng)調(diào)服務(wù)的重要性緊迫性并不意味著削弱管理職能。恰恰相反，堅(jiān)持以優(yōu)質(zhì)服務(wù)為先導(dǎo)，積極倡導(dǎo)寓管理于服務(wù)之中的理念，推進(jìn)服務(wù)與管理的持續(xù)協(xié)調(diào)和長(zhǎng)期互動(dòng)，往往有利于通過優(yōu)質(zhì)服務(wù)這個(gè)載體來(lái)推進(jìn)理財(cái)環(huán)境的改善和財(cái)務(wù)管理效率的提高。

（二）以制度建設(shè)為本

財(cái)務(wù)管理作為高校管理體系的重要組成部分，綜合性、政策性、時(shí)效性比較強(qiáng)。因而，制度管理在高校財(cái)務(wù)管理中處于基礎(chǔ)性的地位。“十五”以來(lái)，高校發(fā)展速度之快，辦學(xué)規(guī)模之大，改革舉措之多，財(cái)務(wù)管理職能拓展之寬，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之繁，無(wú)章可循是不可想象的。事靠人去做，人靠什么去管？靠制度！用制度約束人就體現(xiàn)了多數(shù)人管少數(shù)人，而不是相反。用制度規(guī)范事，就是用制度規(guī)范程序，用程序約束行為，就可以促進(jìn)理財(cái)環(huán)境的改善、支出內(nèi)容的凈化和支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。因此，要努力拓寬制度約束的覆蓋面，把加快財(cái)經(jīng)制度建設(shè)擺在更加突出的地位，按照先填補(bǔ)空白、再?gòu)浹a(bǔ)缺陷、后修訂過時(shí)的思路進(jìn)行。有了制度還必須努力遵循，堅(jiān)持按章辦事、規(guī)范操作，才能提高制度約束的效果。反之，程序虛設(shè)，有章不循，非制度化行為盛行，則日常財(cái)務(wù)管理中的個(gè)案處理、非程序化操作等就會(huì)充斥其中，進(jìn)而演變成“慣例”。在這種情況下，再去強(qiáng)調(diào)一般意義上的管理到位問題，就會(huì)變得收效甚微。

（三）以例外管理為主

近些年來(lái)，高校財(cái)務(wù)運(yùn)行規(guī)模持續(xù)高位增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨復(fù)雜，財(cái)會(huì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)不斷創(chuàng)新，財(cái)務(wù)部門長(zhǎng)期處于超負(fù)荷大壓力高強(qiáng)度的工作狀態(tài)。如果還是一味地堅(jiān)持按常規(guī)管事、抓常規(guī)事項(xiàng)，勢(shì)必管不住抓不起。倡導(dǎo)例外管理，就是堅(jiān)持有所為有所不為，著力研究、解決新形勢(shì)下高校財(cái)務(wù)工作面臨的新情況新問題，主抓重點(diǎn)，力抓主要矛盾，抓大不放小，這既體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代精神，也符合會(huì)計(jì)原則體系中的“重要性原則”。財(cái)務(wù)管理中的重點(diǎn)、難點(diǎn)或要點(diǎn)很多，其工作著力點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在于：

1.例外情形。即非常事項(xiàng)、影響深遠(yuǎn)的事項(xiàng)、風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法規(guī)避的事項(xiàng)以及內(nèi)部控制關(guān)鍵點(diǎn)等。

2.源頭管理。如票據(jù)管理、財(cái)力資源配置、現(xiàn)金流量管理、集中采購(gòu)管理等。

3.管理關(guān)口前置。高校財(cái)務(wù)工作并不總是“陽(yáng)光燦爛”，有時(shí)往往會(huì)處于兩難境地。監(jiān)管缺位，則潛在風(fēng)險(xiǎn)加大；監(jiān)管越位，則遠(yuǎn)期風(fēng)險(xiǎn)加深；而監(jiān)管失靈，則現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)加重?？梢?，財(cái)務(wù)管理的度確實(shí)不易把握，因而有必要反思管理關(guān)口設(shè)置問題。某些管理關(guān)口實(shí)現(xiàn)前置，管理主體就會(huì)發(fā)生相應(yīng)變化，管理責(zé)任也會(huì)隨之轉(zhuǎn)移。在日常管理實(shí)踐中，如果有太多的機(jī)會(huì)要財(cái)務(wù)部門表態(tài)說(shuō)話，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看這并不是一件好事。高校財(cái)務(wù)部門不僅要力免類似的情況發(fā)生，而且要力促管理關(guān)口的前移。

（四）以財(cái)務(wù)公開為重

公正透明是社會(huì)文明進(jìn)步的集中體現(xiàn)。高校是精英集聚、人才薈萃的特殊場(chǎng)所，對(duì)信息公開尤其是財(cái)務(wù)信息公開的需求會(huì)更加強(qiáng)烈。因此，高校財(cái)務(wù)部門要堅(jiān)持以財(cái)務(wù)信息的廣泛公開為正常，以財(cái)務(wù)信息的有限公開為例外。除不宜完全公開的財(cái)務(wù)信息外，都可以而且應(yīng)當(dāng)分層面多形式全過程按程序公開。只有公開才會(huì)產(chǎn)生公平，才能體現(xiàn)公正。財(cái)務(wù)公開的媒介包括會(huì)議、文件、公示欄、校園網(wǎng)（財(cái)務(wù)網(wǎng)）等。財(cái)務(wù)公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括（但不限于）財(cái)經(jīng)制度，預(yù)算編制和執(zhí)行情況（決算），收費(fèi)的政策依據(jù)、項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和范圍等，繳（欠）費(fèi)情況、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)收支情況，教職工工資、津貼發(fā)放、稅費(fèi)扣繳等情況以及集中采購(gòu)規(guī)章、招投標(biāo)信息等。財(cái)務(wù)公開工作的不斷深化，必將進(jìn)一步推動(dòng)高校民主理財(cái)進(jìn)程的加快和開放型財(cái)務(wù)的形成。

[參考文獻(xiàn)]

[1]范文曜，閆國(guó)華。高等教育發(fā)展的財(cái)政政策：OECD與中國(guó)[C].北京：教育科學(xué)出版社，2005.

篇10

關(guān)鍵詞：國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)；投資人；保護(hù)方法；證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

證券市場(chǎng)是我國(guó)金融市場(chǎng)體系中的重要組成結(jié)構(gòu)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中具有至關(guān)重要的影響作用。就我國(guó)證券市場(chǎng)的發(fā)展現(xiàn)狀而言，目前仍存在諸多的問題，虛假信息泛濫、投資信息不對(duì)稱等，這在一定程度上嚴(yán)重制約了國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)的優(yōu)化發(fā)展，對(duì)投資人的利用產(chǎn)生損害。隨著近年來(lái)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的不斷深入，證券市場(chǎng)的開放程度得到深化。在此環(huán)境下，證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)問題愈發(fā)明顯。對(duì)證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)以及投資人利益保護(hù)的研究成為人們關(guān)注的重點(diǎn)，也是本文研究的主要內(nèi)容。

一、國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的形成

1.證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)定義。證券市場(chǎng)（Securitiesmarket）是基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展下為維護(hù)資本供求關(guān)系，化解市場(chǎng)供求矛盾而形成的一種產(chǎn)物。從廣義角度上講，證券市場(chǎng)是對(duì)所有證券交易場(chǎng)所的總稱；而從狹義角度上講，證券市場(chǎng)可細(xì)分為“資本交易證券市場(chǎng)（Capitalmarket）”、“商品交易證券市場(chǎng)（Commoditymarket）”以及“貨幣交易證券市場(chǎng)（Moneymarket）”等，是對(duì)股票、期權(quán)、商品期貨等證券產(chǎn)品進(jìn)行交易與發(fā)行的場(chǎng)所。因此，證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)則是指對(duì)證券市場(chǎng)價(jià)格存在一定影響，并對(duì)市場(chǎng)參與者（投資人等）產(chǎn)生一定損失的可能性。通常情況下，證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)存在一定的不確定性，其傳播性性、破壞性較強(qiáng)，誘發(fā)因素較多。一般情況下，證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)可分為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)（Systematicrisk）與非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)（Unsystematicrisk）兩類。其中系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)主要包括政策性風(fēng)險(xiǎn)（以財(cái)政政策和稅收政策為主）、投資人購(gòu)買力風(fēng)險(xiǎn)（以市場(chǎng)證券價(jià)格為主導(dǎo)）、利率變化風(fēng)險(xiǎn)（投資價(jià)值的衡量標(biāo)準(zhǔn)）以及市場(chǎng)變化風(fēng)險(xiǎn)（如股市變化、市場(chǎng)信息變化等等）；而非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)主要包括經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)（受企業(yè)經(jīng)營(yíng)變化、投資決策、企業(yè)生存周期等影響性較大）、信用風(fēng)險(xiǎn)（如道德風(fēng)險(xiǎn)、誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)等）、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（企業(yè)債務(wù)償還能力、資金籌集能力）以及交易程序風(fēng)險(xiǎn)（受投資者自身因素影響較大）。2.證券市場(chǎng)開發(fā)環(huán)境下，證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)形成原因。由國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)發(fā)展歷程來(lái)看，隨著國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)開放程度的不斷加深，證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因主要表現(xiàn)在以下機(jī)方面：2.1金融風(fēng)險(xiǎn)加劇。隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的不斷深入，我國(guó)證券市場(chǎng)實(shí)施對(duì)外開放已成為發(fā)展的必然趨勢(shì)。而證券市場(chǎng)的全面開發(fā)為證券市場(chǎng)提供機(jī)遇的同時(shí)，也帶來(lái)了更多的挑戰(zhàn)。例如，證券市場(chǎng)開發(fā)加劇了金融資本的流動(dòng)性，這在一定程度上加快了金融風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)速度，與此同時(shí)，國(guó)外金融機(jī)構(gòu)在國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的滲透，對(duì)本地市場(chǎng)帶來(lái)了一定的沖擊，形成新的證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。2.2金融體系存在脆弱性。證券市場(chǎng)對(duì)外開放環(huán)境下，金融系統(tǒng)各子系統(tǒng)之間存在密切的關(guān)聯(lián)性，形成系統(tǒng)化結(jié)構(gòu)網(wǎng)鏈。當(dāng)其中一部分發(fā)生變化時(shí)，勢(shì)必導(dǎo)致其部分產(chǎn)生變化，形成潛在風(fēng)險(xiǎn)，而這種風(fēng)險(xiǎn)的不確定性更強(qiáng)，其影響也更大。2.3出現(xiàn)信息不對(duì)稱問題。信息不對(duì)稱問題是形成證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵因素。從廣義層面出發(fā)，不同國(guó)家關(guān)于金融的法律制度、資產(chǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、會(huì)計(jì)原則、財(cái)務(wù)審核制度、信息披露標(biāo)準(zhǔn)等不同，因此在大環(huán)境下資本國(guó)與接受國(guó)之間勢(shì)必處在信息不對(duì)稱問題，通常情況下信息技術(shù)水平高的國(guó)家，其信息資源越多，面臨的信息風(fēng)險(xiǎn)越小，反之信息資源越少，面臨的信息風(fēng)險(xiǎn)越高。從狹義層面出發(fā)，由于證券市場(chǎng)存在大量的虛假信息，而關(guān)于投資人利用保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)尚不完善，而多數(shù)企業(yè)主體與投資人對(duì)信息收集、分辨的能力存在差異性，從而形成信息不對(duì)稱問題，當(dāng)出現(xiàn)虛假報(bào)告或虛假紕漏時(shí)，掌握信息少的投資人將面對(duì)證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)帶的損失。2.4我國(guó)證券市場(chǎng)自身存在一定的特殊性。由于我國(guó)證券市場(chǎng)起步較晚，尚處于不斷發(fā)展與完善階段。因此相對(duì)于相對(duì)成熟的證券市場(chǎng)而言，我國(guó)證券市場(chǎng)受政府政策的影響性較大，屬于典型性的“政策證券市場(chǎng)體制”。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)較高，據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)查顯示，我國(guó)A股市場(chǎng)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)占總風(fēng)險(xiǎn)比重的百分之四十左右，相對(duì)于與證券市場(chǎng)成熟的國(guó)家高處百分之十五以上。此外，我國(guó)多數(shù)上述企業(yè)存在股份不合理配置問題，股票價(jià)格的變動(dòng)較大，并隱隱出現(xiàn)“泡沫”現(xiàn)象。在進(jìn)行改革過程中，雖然舊的問題的得到解決，但是易于制度的不斷善、監(jiān)督力度的缺乏，新的風(fēng)險(xiǎn)得到產(chǎn)生。2.5證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)規(guī)模普遍較小。隨著我國(guó)第一件證券公司成立以來(lái)（深圳特區(qū)證券公司，1988），我國(guó)證券機(jī)構(gòu)以快速發(fā)展的趨勢(shì)在金融市場(chǎng)中占據(jù)一定地位。其數(shù)量雖然得到了大幅度提升，但是企業(yè)的總資產(chǎn)指標(biāo)以及股本規(guī)模相對(duì)于其他國(guó)家而言，仍處于低水準(zhǔn)狀態(tài)。這在一定程度上導(dǎo)致我國(guó)證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位。而在證券市場(chǎng)對(duì)外開發(fā)發(fā)展環(huán)境下，勢(shì)必將加大國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，面臨國(guó)外金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)的沖擊。3.證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與管理。面對(duì)國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)存在的風(fēng)險(xiǎn)，建立證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與管理具有重要現(xiàn)實(shí)意義。3.1注重國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者的培育。提升國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者總體實(shí)力對(duì)改善我國(guó)證券市場(chǎng)環(huán)境，提升資本市場(chǎng)安全具有重要意義。對(duì)此，我國(guó)政府應(yīng)針對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)實(shí)際情況，以國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者為主體，提供一定的政策扶持，應(yīng)以提升投資者的主觀能動(dòng)性。與此同時(shí)，監(jiān)管部門應(yīng)充分發(fā)揮自身職責(zé)，保證各類基金發(fā)展的平衡與協(xié)調(diào)。并在此基礎(chǔ)上，通過教育培訓(xùn)幫助投資者樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、安全意識(shí)以及先進(jìn)投資理念，從而改變“長(zhǎng)期投資匱乏，短期投機(jī)盛行”的問題。此外，通過以下引導(dǎo)，提升投資者處理風(fēng)險(xiǎn)的能力，降低風(fēng)險(xiǎn)對(duì)證券市場(chǎng)的不利影響。3.2建立科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是實(shí)現(xiàn)證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的重要手段。因此，在新形勢(shì)下相關(guān)部門應(yīng)通過綜合分析，制動(dòng)證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，在保證預(yù)警指標(biāo)全面、科學(xué)、完善、詳細(xì)的基礎(chǔ)上，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。從而對(duì)證券市場(chǎng)可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估、預(yù)測(cè)，提升證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理質(zhì)量與水平。3.3提升市場(chǎng)參與主體綜合素質(zhì)。上市公司作為我國(guó)證券市場(chǎng)的主要載體，是保證我國(guó)證券市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展，提升證券市場(chǎng)投資價(jià)值的主動(dòng)力。因此，為提升證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防能力，降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)投資者的影響，可采用以下方法來(lái)提升市場(chǎng)參與主體（以上市公司為主）的綜合素質(zhì)，改善其經(jīng)營(yíng)情況。第一，注重上市公司資質(zhì)的審核，從根源上保證證券市場(chǎng)中上市公司的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)企業(yè)在證券市場(chǎng)發(fā)展中作用的最大化發(fā)揮；第二，完善上市公司經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，通過有效引導(dǎo)，推動(dòng)上市企業(yè)實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入或資產(chǎn)重構(gòu)，從而提升其綜合素質(zhì)，降低證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率；第三，注重資源整合利用，通過科學(xué)配置資源進(jìn)行市場(chǎng)參與主體素質(zhì)的強(qiáng)化。3.4完善多層次市場(chǎng)體系。在金融市場(chǎng)中，有效的證券市場(chǎng)需要多層次市場(chǎng)體系為支撐，應(yīng)以滿足不同投資者的個(gè)性化需求。因此，為提升國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理質(zhì)量，推動(dòng)伴有效證券市場(chǎng)向有效證券市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變，需完善國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的“多層次”市場(chǎng)體系。通常情況下多層次市場(chǎng)體系，主要由縱向?qū)哟?，包括“主板市?chǎng)”、“二板市場(chǎng)（創(chuàng)業(yè)板、高新企業(yè)板）”與橫向?qū)哟?，包括“債券市?chǎng)”、“衍生金融產(chǎn)品市場(chǎng)”、“股票市場(chǎng)”、“基金市場(chǎng)”等組成。因此，在多層次市場(chǎng)體系構(gòu)建構(gòu)成中，可從這兩個(gè)層面出發(fā)，進(jìn)行不斷完善，保證各層次市場(chǎng)間的協(xié)調(diào)、互補(bǔ)，從而健全市場(chǎng)功能，提升市場(chǎng)價(jià)值，保證市場(chǎng)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。

二、證券市場(chǎng)投資人保護(hù)方法

1.證券市場(chǎng)投資人。證券市場(chǎng)投資人（證券投資者）主要是指具備一定的資金來(lái)源，并參與到證券市場(chǎng)投資活動(dòng)，以“證券產(chǎn)品”為載體，享有投資收益所有權(quán)與投資風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任的金融市場(chǎng)主體。通常情況下，我們所說(shuō)的證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，多是以投資人為研究對(duì)象進(jìn)行具體闡述的。因此，在高風(fēng)險(xiǎn)、高經(jīng)濟(jì)效益的證券市場(chǎng)中，加強(qiáng)投資人利益的保護(hù)，對(duì)促進(jìn)國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)長(zhǎng)效與高效發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義。2.證券市場(chǎng)投資人保護(hù)方法。通常情況下，加強(qiáng)證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與管理不僅是維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行的重要手段，也是保護(hù)投資人利益的重要途徑。因此，在證券市場(chǎng)投資人保護(hù)過程中，需以證券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防范為主體，進(jìn)行證券監(jiān)管模式的創(chuàng)新與改革。對(duì)此，除采用上文中提到的策略外，政府以及相關(guān)部門應(yīng)制定完善的投資人保護(hù)法律法規(guī)。例如，依據(jù)我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀，制定完善的“產(chǎn)權(quán)制度”，實(shí)現(xiàn)股權(quán)分置改革的有效落實(shí)。在此過程中，相關(guān)部門需嚴(yán)格遵循公平、公開原則，應(yīng)以保障非流通股與流通股股權(quán)配置的科學(xué)性與合理性，并注重專業(yè)研究人員、技術(shù)人員在股權(quán)分置改革工作中的有效參與，用以實(shí)現(xiàn)信息披露作用的充分發(fā)揮。與此同時(shí)，針對(duì)信譽(yù)評(píng)價(jià)機(jī)制存在的問題，相關(guān)部門應(yīng)制定完善的監(jiān)管法律制度。在此過程中通過借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，建立以“信息披露”為主體，以“自我管理”為手段的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)督制度，應(yīng)以提升信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的可信性與公信力，化解信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)與投資人之前的矛盾，實(shí)現(xiàn)投資人利于的保護(hù)。在投資人保護(hù)中，也應(yīng)注重投資人的教育管理，提升投資人法律意識(shí)，豐富投資人專業(yè)知識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與預(yù)防能力以及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，從本源上加強(qiáng)投資人保護(hù)?？梢步①r付基金，加強(qiáng)證券市場(chǎng)補(bǔ)償性救濟(jì)機(jī)制，為投資人提供投訴平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)投資人保護(hù)。

三、結(jié)語(yǔ)

總而言之，在當(dāng)今金融全球化發(fā)展的背景下，我國(guó)證券市場(chǎng)的開發(fā)性程度將得到進(jìn)一步的加深。由于我國(guó)證券市場(chǎng)的發(fā)展起步較晚，目前我國(guó)證券市場(chǎng)仍處于不斷發(fā)展與完善階段。因此，在國(guó)外金融沖擊與自身發(fā)展問題的雙重影響下，國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)日漸加劇。因此，為保證市場(chǎng)的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展，在抓住發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，需明確認(rèn)知其存在的風(fēng)險(xiǎn)，并在此基礎(chǔ)上通過完善法律制度、調(diào)整政策要求，建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，強(qiáng)化投資人保護(hù)策略。

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