導(dǎo)語：宅基地使用權(quán)退出補償行政法研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]在我國，土地利用不合理的問題十分突出，農(nóng)村宅基地退出機制可以有效緩解這一問題。然而，在實施農(nóng)村宅基地退出的過程中，存在著退出法律不完善、保障和補償制度不完善等問題。要解決這些問題，需要創(chuàng)新相關(guān)立法和補償保障制度，更好地推動農(nóng)村宅基地退出機制的完善。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村宅基地；退出機制；補償

1宅基地使用權(quán)退出補償的內(nèi)涵

改革開放后，國家以經(jīng)濟建設(shè)為中心，城市化進程的不斷加快，使得大量農(nóng)民選擇到城市就業(yè)，也有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民在城市定居，農(nóng)民對于農(nóng)村土地的依賴降低，從而導(dǎo)致了以下現(xiàn)象:一是大量農(nóng)村宅基地和地上房屋閑置。二是宅基地使用權(quán)存在大量非法轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象。根據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，農(nóng)村閑置住房的購買者中，只有不到50%的人是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，而占比51.7%的部分農(nóng)村閑置住房是被其他村民、城市居民和法人單位購買的。三是，違反法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)引發(fā)了大量民事糾紛。有學(xué)者通過實證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，法院對集體經(jīng)濟組織以外的主體購買農(nóng)村閑置房屋所簽訂的購買合同中存在著較為突出的“同案異判”現(xiàn)象。為了解決人民日益增長的對美好生活的物質(zhì)需要和不平衡不充分的社會發(fā)展之間的矛盾，特別是廣大農(nóng)民強烈的對美好生活的向往和落后的農(nóng)村物質(zhì)文化環(huán)境的不協(xié)調(diào)，中共中央、國務(wù)院在2018年正式提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。引導(dǎo)農(nóng)民自愿退出閑置宅基地使用權(quán)，對振興閑置宅基地資源的合理使用具有十分重要的意義。農(nóng)民有長期使用合法宅基地和地上房屋所有權(quán)的權(quán)利，所以在鼓勵農(nóng)民自愿退出閑置宅基地使用的同時，應(yīng)做到對其進行合理的補償，從而使得這部分農(nóng)民的生活及生產(chǎn)經(jīng)營得到保障，實現(xiàn)農(nóng)村整體和諧安定的局面。此外,建立一個有效的退出補償制度還可以刺激農(nóng)民的熱情回報到他們的土地中去,為生產(chǎn)和生活提供一個保障,使其生產(chǎn)生活有所依靠，并進一步引導(dǎo)他們以一種有序的方式參與到新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)中去。從法學(xué)視角來看，各學(xué)者之間對宅基地使用權(quán)退出機制進行的概念研究爭論較大。宅基地使用權(quán)的退出機制是指一個法律體系,對農(nóng)民進行合理補償需要根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)(方法),以彌補農(nóng)民自愿放棄空閑宅基地使用權(quán)后的損失以及廢棄土地后的保障他們的生產(chǎn)和生活需求。薛玉飛等認(rèn)為宅基地退出包括宅基地征收,即包含在政府主導(dǎo)模式下的利用“增減掛鉤”政策而促使宅基地退出并復(fù)墾為耕地的行為。

2宅基地使用權(quán)退出補償?shù)姆绞?/p>

宅基地使用權(quán)退出補償?shù)姆绞绞侵笇τ谵r(nóng)民自愿放棄宅基地使用權(quán)進行補償所采取的行為模式，在權(quán)力本位的我國，宅基地使用權(quán)退出補償?shù)姆绞绞仟殬湟粠玫?，無國外經(jīng)驗可以借鑒，只能采取地方改革試點，探索出一條科學(xué)合理適合我國國情的宅基地退出補償機制補償?shù)牡缆贰８鶕?jù)地方試點地區(qū)的改革實驗，對農(nóng)民自愿放棄宅基地使用權(quán)的補償方式仍舊是傳統(tǒng)的方式，即以貨幣補償和住房補償為主，少數(shù)地區(qū)也同時考慮到了社會保障和相關(guān)政策補償。貨幣補償是指測量的區(qū)域,以自然性質(zhì)(如建材、住房功能等)和狀態(tài)情況(如新舊程度、年等)作為區(qū)分的農(nóng)民的家園、地上房屋和附屬設(shè)施和補償農(nóng)民返回他們的土地以貨幣的形式支付。住房補償是指自愿放棄宅基地使用權(quán)返還土地的農(nóng)民按照個人或家庭單位和實際合法住房土地面積為基數(shù)，按一定比例替代相應(yīng)住房居住的補償方式。政策性補償是指在貨幣補償和住房補償?shù)幕A(chǔ)上，為穩(wěn)定農(nóng)民和諧安定的生產(chǎn)生活局面，保障農(nóng)民重返土地后的未來生活水平生活質(zhì)量而提供的福利待遇等長期補償方式，主要包括醫(yī)療保障、就業(yè)保障、教育保障和養(yǎng)老保障等。具體來說，在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民可以于城鎮(zhèn)居民一樣享受城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保險政策，同時政府還可以提供就業(yè)技能培訓(xùn)，提高放棄宅基地使用權(quán)的農(nóng)民在城鎮(zhèn)的生活技能，提高社會的穩(wěn)定與農(nóng)民的生活水平，其子女在城鎮(zhèn)上學(xué)時可以享受與城鎮(zhèn)居民子女同等的待遇。政策性補償是一種有利于提高失地農(nóng)民生活質(zhì)量、社會保障水平以及維護社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的長期補償措施。當(dāng)然，在實踐中，各種補償方法并不是完全獨立的，它們之間可以相互搭配關(guān)聯(lián)，從效果上來看，補償方法的相互融合搭配、關(guān)聯(lián)進行往往能夠取得更好的效果，使得放棄農(nóng)村宅基地使用權(quán)的農(nóng)民更容易接受，更能夠起到真正的制度建設(shè)效果，更好地服務(wù)于廣大失地農(nóng)民，從而達(dá)到社會長治久安的目的。例如，住房面積較大的農(nóng)民在享受一定面積的住房補償后，還可以繼續(xù)享受與剩余面積相對應(yīng)的貨幣補償。同樣，政策補償也貫穿于各種補償措施之中，共同形成一個有效、高效、長期的土地撂荒補償方案。

3宅基地使用權(quán)退出補償?shù)目傮w原則

近年來，理論界對如何建立科學(xué)合理有效的宅基地使用權(quán)撤回補償制度進行了相關(guān)研究。有學(xué)者指出，探索宅基地使用權(quán)收回補償制度應(yīng)與農(nóng)村綜合改革掛鉤，構(gòu)建二者協(xié)同推進機制。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該通過創(chuàng)新制度來促進閑置宅基地的市場退出。有學(xué)者認(rèn)為，激勵機制是建立有效的宅基地使用權(quán)撤回補償制度的核心。因此，宅基地使用權(quán)撤回補償制度應(yīng)以激勵機制為導(dǎo)向，以多種方式共同協(xié)作探索，并提高公眾滿意度。為了更好地推進宅基地使用權(quán)退出機制需結(jié)合上述學(xué)者的觀點在創(chuàng)新的同時以激勵機制作為補充，充分調(diào)動農(nóng)民退出宅基地使用權(quán)的積極性和主動性。綜上所述，結(jié)合我國現(xiàn)階段國情，宅基地使用權(quán)撤回補償制度(方案)的構(gòu)建應(yīng)遵循以下原則:（1）合理補償原則。有學(xué)者通過實證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，宅基地使用權(quán)撤回補償?shù)暮侠硇院凸叫允怯绊戅r(nóng)民自愿退出宅基地使用權(quán)的關(guān)鍵因素。由于獲取合法擁有的宅基地土地使用權(quán),而無需承擔(dān)任何成本,加上農(nóng)民根深蒂固的“標(biāo)準(zhǔn)”思想的歷史原因,直接導(dǎo)致了農(nóng)民退出宅基地使用權(quán)缺乏積極性和主動性不高的情況,沒有或缺乏實踐經(jīng)驗的失地農(nóng)民，長期穩(wěn)定居住在城市和城鎮(zhèn)甚至買房,農(nóng)民工寧愿在農(nóng)村住房閑置很長一段時間也不想回到農(nóng)村土地。通常撤回經(jīng)濟損失,進行賠償后,回到農(nóng)村可以使生產(chǎn)生活得到有效的保證是農(nóng)民關(guān)注的因素,畢竟農(nóng)民賴以生存的資源之一便是農(nóng)村宅基地，根深蒂固的思想土地是農(nóng)民生存之本，是子孫后代繁衍生息的根源所在，這種傳統(tǒng)思想使得他們不愿輕易放棄自己對于土地的權(quán)利。在實踐中，通常情況下如果他們認(rèn)為的土地補償水平較高,能夠保障他們未來的生活水平和子孫后代的繁衍生息,他們選擇主動退出閑置土地的可能性便會大大增加。因此，在制定宅基地使用權(quán)撤回補償制度(方案)的過程中，合理補償原則應(yīng)當(dāng)居于最重要的位置，是首要原則。（2）差異化補償原則。由于我國地域遼闊，地方發(fā)展嚴(yán)重不均，地方具體情況不一且差距較大，對于補償制度便難以具體的統(tǒng)一規(guī)定，法律制度對其進行規(guī)定時較為籠統(tǒng)，主要進行指導(dǎo)性的規(guī)定，具體到實施操作環(huán)節(jié)各地往往難以貫徹落實，只能根據(jù)我國不同地區(qū)農(nóng)村的地理位置和經(jīng)濟發(fā)展水平，以及農(nóng)民自身經(jīng)濟條件、職業(yè)發(fā)展方向和未來生活需求的差異進而具體確定，從而提高從法律制度到政策執(zhí)行的可操作性。遵循差異化補償原則，不同地區(qū)能夠有效地提供不同程度的土地撂荒補償，不同農(nóng)民的實際補償需求也存在一定程度的差異?；诖?，宅基地使用權(quán)撤回補償制度(方案)的設(shè)計應(yīng)充分考慮上述因素。綜合考慮補償措施和個人應(yīng)采取差異化的薪酬措施，同時差異化的薪酬方案應(yīng)針對不同地區(qū)和不同的農(nóng)民需要，通過綜合補償方法制定出具有差異化的補償方案符合科學(xué)有效性的要求。（3）后續(xù)配套措施補償原則。該原則從形式上來講是上述兩個原則的補充原則，但在實踐中確實不可或缺的，通常會起到?jīng)Q定性作用。一些學(xué)者通過實證調(diào)查發(fā)現(xiàn),要是通過貨幣的形式進行補償,即使賠償金額是科學(xué)合理的,自愿退出宅基地使用權(quán)的農(nóng)民比例仍低于15%。相應(yīng)的，如果提供多種補償方式，比例會顯著增加，例如輔之以差異化補償方式即貨幣補償與住房補償同時進行，在住房面積上滿足一定比例后，剩余需要補償?shù)牟糠诌M行貨幣補償，并且對于該部分農(nóng)民回到農(nóng)村后的生產(chǎn)生活提供保障。此外，對于農(nóng)民來說，宅基地的功能不僅僅是生活，還可以在此基礎(chǔ)上享受農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和養(yǎng)老保障等福利。一旦選擇退出宅基地使用權(quán)，農(nóng)民自然會考慮放棄宅基地使用權(quán)之后，他們的住房、就業(yè)、子女入學(xué)和社會保障政策是否能得到有效保障。因此補償體系的設(shè)計(方案)退出宅基地的使用權(quán)不應(yīng)僅限于宅基地本身，應(yīng)遵循相應(yīng)的補償政策,通過整合多項原則多種方法進行制度創(chuàng)新來保證農(nóng)民退出宅基地的使用權(quán)后，可以維持正?；蛘攉@得更好的生存技能和生活水平。

4農(nóng)村宅基地退出補償中的法律問題

4.1宅基地退出補償相關(guān)立法不完善

在中國有關(guān)土地管理的法律中只規(guī)定了一些具有指導(dǎo)性的基本規(guī)則,并不具有較強的可操作性,致使有關(guān)機構(gòu)在實際操作中難度較大，規(guī)范不一；《土地管理法》中,刪除“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民申請宅基地”的規(guī)定,標(biāo)志著宅基地使用權(quán)逐漸規(guī)范至農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)。國務(wù)院相關(guān)決定中提出鼓勵整理農(nóng)村建設(shè)用地,增減掛鉤等政策進一步推進農(nóng)村宅基地整理和閑置宅基地退出與盤活。我國農(nóng)村宅基地的法律規(guī)定仍處在一個不完整不系統(tǒng)的狀態(tài),可以說法律體系中對于如何退出農(nóng)村宅基地的相關(guān)事項未置一詞。因此，在實踐中，行政機關(guān)的對于具體實施過程中遇到的問題可以在權(quán)限范圍內(nèi)制定相應(yīng)的規(guī)章制度。由各地方的規(guī)章制度逐漸上升至法律層面，進而不斷完善宅基地相關(guān)法律體系。

4.2退出補償制度不完善

由于農(nóng)村宅基地退出制度開展時間不長，法律并未對其統(tǒng)一規(guī)定，也無法做出法律上的回應(yīng)，從我國過往的法制探索的道路中吸取經(jīng)驗，在部分地區(qū)展開試點工作，通過地方試點工作報告的問題及對策進行總結(jié)匯總。在各省市的試點工作中，一般都規(guī)定了退出的條件和程序，對于如何補償也只有原則性的回答，具體的標(biāo)準(zhǔn)和范圍沒有明確規(guī)定，可操作性較低是可以預(yù)見的，機遇與挑戰(zhàn)并存，行政機關(guān)對于具體實施過程中遇到的問題可以在權(quán)限范圍內(nèi)制定相應(yīng)的規(guī)章制度。在某些司法管轄區(qū)域，宅基地退出相關(guān)補償是直接根據(jù)其他法律法規(guī)作出的。所以說，宅基地使用權(quán)退出后的補償制度急需整合健全。

4.3退出后保障制度不完善

雖然近年來我國的社會保障體系有所完善，但與城市保障體系相比，農(nóng)村保障體系還不夠健全。如果農(nóng)民離開了宅基地，就等于失去了他們的生活空間，失去了賴以生存的家園。如果選擇生活在城市，不論是從個人工作、子女教育、社會保障等各方面，還是生活成本、生存技能等方面，是否能夠適應(yīng)和應(yīng)對城市中的各種壓力。因此，如果宅基地退出后沒有相對完善的保障體系，就有可能成為農(nóng)民退出宅基地最大的障礙，地方行政機關(guān)應(yīng)在相關(guān)法律法規(guī)所規(guī)定的的范圍內(nèi)積極發(fā)揮“父母官”的作用，在職權(quán)范圍內(nèi)對農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出的工作作出指導(dǎo)和規(guī)定，造福退出農(nóng)村宅基地使用權(quán)的農(nóng)民，為其提供制度保障，免其后顧之憂。

5完善宅基地使用權(quán)退出補償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)

《物權(quán)法》和《土地管理法》是我國現(xiàn)行法律中對宅基地進行主要規(guī)定的法律，《憲法》《擔(dān)保法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中對宅基地也有一些簡單的規(guī)定。一般來說,《物權(quán)法》只有四個條款規(guī)定的權(quán)利的用戶宅基地和失去宅基地的使用權(quán),留下相關(guān)的實質(zhì)性問題農(nóng)民的切身利益和基本的財產(chǎn)權(quán),如收購和轉(zhuǎn)讓宅基地,調(diào)整土地管理法律和“國家有關(guān)規(guī)定”。新修訂的《土地管理法》僅在第62條中提到了宅基地的相關(guān)內(nèi)容，并沒有對上述實質(zhì)性問題進行詳細(xì)規(guī)定。這種情況直接導(dǎo)致了我國現(xiàn)行法律中宅基地制度的嚴(yán)重缺失。國家允許并鼓勵閑置土地的流通,在我國各地廣泛的國情及制度背景下,的試點地區(qū),即退出土地使用權(quán)補償試點地區(qū)的探索逐漸形成了可行性經(jīng)驗,但在法律層面上缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管,部分試點地區(qū)出現(xiàn)較大的差異，針對共性問題應(yīng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，最終由法律作出回應(yīng)?，F(xiàn)階段，多種因素決定了不同地區(qū)宅基地使用權(quán)收回的補償模式和補償標(biāo)準(zhǔn)會有一定的差異。因此，宅基地使用權(quán)的退出補償仍應(yīng)留待試點地區(qū)進行探索，逐步形成系統(tǒng)有效的經(jīng)驗，為今后在全國推廣提供實踐依據(jù)。而通過土地的概念(轉(zhuǎn)讓、繼承)對于應(yīng)該占用的土地進行補償、過度占用土地和“豪宅”如何確定補償標(biāo)準(zhǔn),是否需要支付費用等影響農(nóng)民基本權(quán)利的事項,應(yīng)當(dāng)遵循法律保留原則，通過修改土地管理相關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定，由作為立法機關(guān)的全國人民代表大會及其常委會制定全國公認(rèn)的法律法規(guī)，由國務(wù)院統(tǒng)一全國問題及相應(yīng)對策對于共性問題做出統(tǒng)一回應(yīng)。具體而言，首先，宅基地概念的外延是否僅包括住宅所占用的宅基地或生產(chǎn)、生活附屬的土地，將為確定補償范圍和確定農(nóng)民是否超出標(biāo)準(zhǔn)占有宅基地提供參考。第二,由于歷史原因形成的傳統(tǒng)的通過繼承被占領(lǐng)的土地,通過轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，包括集體經(jīng)濟組織的成員，均應(yīng)該得到補償,房屋土地使用權(quán)補償標(biāo)準(zhǔn)的合法占用土地應(yīng)該區(qū)分是否為集體經(jīng)濟組織成員;第三,過度占用土地和“一個豪宅”退出情況是否應(yīng)當(dāng)支付土地補償費用,重要的是需要注意,在這個問題上是否需要支付土地費用應(yīng)當(dāng)進行統(tǒng)一監(jiān)管,農(nóng)村宅基地費用的收取標(biāo)準(zhǔn)屬于可以根據(jù)地理位置因素和經(jīng)濟發(fā)展水平做出詳細(xì)的計劃。這些問題不是每個地方政府可以根據(jù)自己的經(jīng)濟發(fā)展水平和地理位置來規(guī)定的。國家層面仍應(yīng)在全國范圍內(nèi)給與回應(yīng)并作出統(tǒng)一規(guī)定，完善相關(guān)法律制度，確保放棄土地的農(nóng)民的基本權(quán)利不受侵犯。從另一方面來講，規(guī)范的統(tǒng)一法律制度的完善也有助于提高農(nóng)民自愿退出閑置宅基地使用權(quán)的積極性和主動性，推動國家經(jīng)濟體制健康運行和良性發(fā)展。

6結(jié)語

在推進宅基地使用權(quán)退出機制的過程中，宅基地使用權(quán)退出補償?shù)南嚓P(guān)問題是農(nóng)民最為關(guān)注的問題之一。研究發(fā)現(xiàn)，合理的補償方案可以顯著提高農(nóng)民自愿退出宅基地使用權(quán)的主動性和積極性。我國地域遼闊，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差異極大，民風(fēng)民俗區(qū)別明顯，不同的地方區(qū)域、民族文化以及地理位置都嚴(yán)重影響宅基地使用權(quán)退出機制的推行，需要結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差異和地理位置因素，開展試點地區(qū)政策先行，試點地區(qū)在探索宅基地使用權(quán)收回補償方面取得了一定的改革成果，在一定程度上緩解了宅基地閑置低效利用的現(xiàn)狀。但總體而言，試點地區(qū)的退出補償工作還存在一些問題，現(xiàn)階段還沒有形成適用于全國的系統(tǒng)經(jīng)驗。宅基地用益物權(quán)是我國最具特色的用益物權(quán)。它是農(nóng)民以加入集體經(jīng)濟組織為基礎(chǔ)而享有的福利保障。在推進宅基地使用權(quán)退出補償?shù)倪^程中，要充分尊重農(nóng)民的意愿，創(chuàng)新工作方式，保護農(nóng)民的基本財產(chǎn)權(quán)不受侵犯。只有尊重農(nóng)民意愿,維護農(nóng)民權(quán)益才可以最大程度的地釋放農(nóng)民閑置宅基地的潛在價值；宅基地制度改革穩(wěn)步推進，是緩解并解決土地資源的短缺和經(jīng)濟快速發(fā)展的需求之間矛盾的一劑良藥，為國家經(jīng)濟體制健康運行和快速發(fā)展提供后備力量。

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作者：崔嘉麗 單位：黑龍江科技大學(xué)