導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇城中村改造的必要性，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

【關(guān)鍵詞】公共租賃住房；城中村；改造模式

1 引言

在改革開(kāi)放后的30多年里，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市的建成面積迅速擴(kuò)張，原先分布在城市周邊的農(nóng)村被納入城市的版圖，被鱗次櫛比的高樓大廈所包圍，成為了“都市里的村莊”即所謂的城中村。以武漢市為例，根據(jù)武漢市的界定，城中村是指《武漢市土地利用總體規(guī)劃主城建設(shè)用地控制范圍圖(1997-2010年)》確定的城市建設(shè)發(fā)展預(yù)留地范圍內(nèi)，因國(guó)家建設(shè)征用土地后僅剩少量農(nóng)用地、農(nóng)民不能靠耕種土地維持生產(chǎn)生活且基本被城市包圍的行政村。據(jù)此，武漢市二環(huán)線以?xún)?nèi)共有147個(gè)城中村。鑒于城中村的眾多弊端，國(guó)內(nèi)很多城市已經(jīng)展開(kāi)了對(duì)城中村的改造。

公共租賃住房是指是以滿(mǎn)足城市住房困難家庭的基本住房需要為目標(biāo)，政府提供政策支持、執(zhí)行政府公共租賃住房政策、納入公共租賃住房管理體系，限定保障面積、供應(yīng)對(duì)象、租金水平，實(shí)行統(tǒng)一租金標(biāo)準(zhǔn)、分類(lèi)補(bǔ)貼、租補(bǔ)分離、可租可售的辦法，面向城鎮(zhèn)住房困難家庭出租或出售的保障性住房。公共租賃住房保障模式標(biāo)志著我國(guó)住房保障制度的巨大進(jìn)步。大力發(fā)展公共租賃住房，是完善住房供應(yīng)體系，培育住房租賃市場(chǎng)，滿(mǎn)足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措，是引導(dǎo)城鎮(zhèn)居民合理住房消費(fèi)，調(diào)整房地產(chǎn)市場(chǎng)供應(yīng)結(jié)構(gòu)的必然要求。目前許多城市都在積極發(fā)展公共租賃住房保障模式。

基于城中村改造的公共租賃住房建設(shè)是指將城中村房屋按照公共租賃住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行集體改造后納入公共租賃住房房源體系進(jìn)行統(tǒng)一管理。同時(shí)，符合公共租賃住房標(biāo)準(zhǔn)的原有城中村房屋和已經(jīng)改造后的還建房直接納入公共租賃住房房源。政府或公共租賃住房運(yùn)營(yíng)公司采用專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)原有城中村住房進(jìn)行評(píng)估，按照公共租賃住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)確定需要改造的房屋以及合格的房屋，進(jìn)而將其納入公共租賃住房管理體系。

城中村改造與公共租賃住房建設(shè)二者存在密切的聯(lián)系。由于特定人群的存在與較低的租金，城中村出租房有巨大的市場(chǎng)剛性需求。城中村租賃市場(chǎng)具有必要性，城中村租住居民一般為城市低收入人群、外來(lái)進(jìn)城務(wù)工人員（大部分是農(nóng)民工）以及部分收入不高的剛畢業(yè)大學(xué)生，城中村租賃市場(chǎng)承擔(dān)著這部分人群的過(guò)渡性住房需求。隨著我國(guó)住房保障制度的發(fā)展，這部分人群逐步被納入到我國(guó)的住房保障體系中來(lái)，成為了公共租賃住房主要的保障對(duì)象?？梢哉f(shuō)，城中村在一定程度上發(fā)揮著保障住房的作用，但存在著租住水平較差，租金不合理等問(wèn)題。因此，將城中村改造與公共租賃住房建設(shè)結(jié)合起來(lái)是十分可行的。將城中村改造后房屋統(tǒng)一納入到公租房管理體系中來(lái)，可以擴(kuò)大公租房來(lái)源，可以使城中村租賃市場(chǎng)得到合理有效利用。如果改造和管理適當(dāng)，可以實(shí)現(xiàn)各方共贏的局面。

2 將城中村改造與公共租賃住房建設(shè)相結(jié)合的現(xiàn)實(shí)必要性

2.1 有利于公共租賃住房建設(shè)的順利進(jìn)行

住房建設(shè)必須以土地為依托和載體，大量建設(shè)公共租賃住房，需要的土地資源巨大。但目前我國(guó)許多城市存在土地供應(yīng)緊缺的情況，特別是近些年一些城市的開(kāi)發(fā)使得土地資源處于十分匱乏的狀況。如果將公共租賃住房建設(shè)在中心城區(qū)，則中心城區(qū)土地資源的稀缺必然造成其建設(shè)成本大的問(wèn)題，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致后期租金高，將違背公共租賃住房的住房保障性質(zhì)。如果將公共租賃住房建設(shè)在城市邊緣地帶和郊區(qū)，雖然這些地方地價(jià)相對(duì)較低，土地資源也較豐富，但是這些地方，道路、管網(wǎng)、環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生活、醫(yī)療、文化、教育配套服務(wù)相對(duì)滯后，既會(huì)影響公共租賃住房項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度和按期交付，也會(huì)無(wú)形中增加保障對(duì)象的生活成本，比如時(shí)間成本等，在一定程度上也會(huì)限制了保障對(duì)象的工作機(jī)會(huì)。因此保障對(duì)象可能不愿意入住，會(huì)造成“區(qū)位供需矛盾”，這也將違背公共租賃住房建設(shè)的初衷。目前就有部分地方出現(xiàn)了因公共租賃住房位置較偏而導(dǎo)致保障對(duì)象放棄入住的情況?？梢钥吹剑S多城中村地理位置優(yōu)越，分布在市中心，生活配套設(shè)施齊全，交通較便利。將公共租賃住房建設(shè)在這些地區(qū)，在一定程度上可以解決某些公共租賃住房因?yàn)橥恋爻杀具^(guò)高而建在交通不便利的地方的問(wèn)題，有效地降低和節(jié)約了公共租賃住房保障對(duì)象的日常生活成本和工作成本。同時(shí)，使城市土地得到充分合理使用，有效的解決公共租賃住房建設(shè)中存在的土地制約因素。

除了土地資源，要完成公共租賃住房的前期建設(shè)，所需資金量十分巨大。目前，公共租賃住房建設(shè)的資金來(lái)源目前主要為地方政府。雖然國(guó)家政策鼓勵(lì)社會(huì)資本參與到公共租賃住房建設(shè)當(dāng)中來(lái)，但由于公共租賃住房投資回報(bào)周期長(zhǎng)、回報(bào)率低，利潤(rùn)率不高，還存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)發(fā)企業(yè)不愿意投資，沒(méi)有積極性。在向銀行融資方面，公共租賃住房未來(lái)運(yùn)營(yíng)成本和維護(hù)成本會(huì)很高，能否收回本金是個(gè)問(wèn)題，投資風(fēng)險(xiǎn)較大，導(dǎo)致銀行不愿意投資。因此，資金短缺也是制約公租房發(fā)展的因素之一。相比新建公共租賃住房以及以其它方式收購(gòu)房源，對(duì)城中村進(jìn)行改造可以說(shuō)是成本較低的方式。

此外，將公共租賃住房集中建設(shè)在某些區(qū)域還可能存在著另一個(gè)問(wèn)題：即出現(xiàn)所謂的平民窟，造成保障對(duì)象的心態(tài)不平衡等。而基于城中村改造所得的公共租賃住房房源分布在成熟生活小區(qū)，集中和分散適度，可以避免貧民窟現(xiàn)象的出現(xiàn)，可以平衡保障對(duì)象和周?chē)用竦纳鐣?huì)心態(tài)和社會(huì)反差，從而極大地化解社會(huì)矛盾。

總之，基于城中村改造的公共租賃住房建設(shè)具有現(xiàn)實(shí)必要性，可以有效的解決公租房房源不足、選址不當(dāng)、資金土地匱乏等問(wèn)題。

2.2 有利于城中村改造的順利進(jìn)行

目前我國(guó)許多城市的城中村存在種種弊端，對(duì)其改造具有一定的必要性。然而，城中村改造存在種種困境，包括政府缺乏改造動(dòng)力、村民利益協(xié)調(diào)困難等。將城中村與公共租賃住房建設(shè)相結(jié)合可以更有效的激勵(lì)各方對(duì)其進(jìn)行改造，可以化解一些城中村改造中不可避免的利益沖突，有利于城中村改造的順利進(jìn)行。

由于城市化進(jìn)程的各不相同，各地城中村存在的問(wèn)題也有所不同。大體來(lái)說(shuō)，我國(guó)城中村存在的主要問(wèn)題有如下方面：首先是用地布局不合理，存在大量的違章建筑。用地不合理造成了土地資源的浪費(fèi)。出現(xiàn)大量超出城建、國(guó)土部門(mén)要求底線的建筑，這些建筑存在著極大的安全隱患。其次是環(huán)境衛(wèi)生差、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等。此外，城中村還存在著社會(huì)問(wèn)題突出、治安很差的現(xiàn)象。因此，人們通常用“臟、雜、亂”來(lái)形容城中村，有人甚至稱(chēng)其為“城市的毒瘤”，對(duì)城中村改造具有迫切性。

由于特定人群的存在，城中村租賃市場(chǎng)的存在具有合理性。然而城中村租賃市場(chǎng)住宅租賃存在嚴(yán)峻矛盾和不規(guī)范，亟待完善。城中村租房市場(chǎng)缺乏規(guī)范的管理，租賃行為一般用口頭協(xié)議或非正式的私人合同完成。存在大量隱性的租賃行為，由于管理力量的薄弱和地方實(shí)際情況的制約使得政府難以介入進(jìn)行管理，從而導(dǎo)致租賃各方都很難得到相關(guān)權(quán)益保障。此外，城中村租賃市場(chǎng)一般與城市中開(kāi)放的房地產(chǎn)市場(chǎng)脫節(jié)，成為一個(gè)個(gè)封閉租賃系統(tǒng)，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)很大。因此，城中村租賃市場(chǎng)亟需政府的介入，對(duì)其規(guī)范化進(jìn)行監(jiān)督管理，從而使租賃各方權(quán)利得到保障，促進(jìn)城中村租賃市場(chǎng)的健康發(fā)展。

總之，由于城中村存在的種種弊端以及其租賃市場(chǎng)的不完善，城中村亟待改造。然而城中村在改造中，涉及到政府作用、改造主體、改造形式、籌資方式、土地權(quán)屬變更、拆遷補(bǔ)償方式、管理體制變更等諸多要素，各方利益難以協(xié)調(diào)。由于制度困境、管理困境等方面的制約，各方缺乏對(duì)其改造的動(dòng)力。將城中村改造后納入公共租賃住房統(tǒng)一管理體系，有利于政府介入城中村原有混亂的住房市場(chǎng)，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督管理，可以規(guī)范城中村原有的租賃住房市場(chǎng)。

2.3 有利于社會(huì)資源的節(jié)約

目前，在我國(guó)，城中村改造和公共租賃住房建設(shè)都具有迫切性。將二者聯(lián)系起來(lái)可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的節(jié)約。城中村改造需要較多的資金投入，公共租賃住房建設(shè)需要巨大的資金和土地投入。將二者相結(jié)合，城中村改造所需要的資金與公共租賃住房建設(shè)所需要的資金可以系統(tǒng)使用。公共租賃住房建設(shè)所需要的土地正好可以實(shí)現(xiàn)對(duì)城中村土地的合理使用。改造后城中村改造所需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等與公共租賃住房的要求相結(jié)合。同時(shí)，城中村租賃市場(chǎng)需要政府的介入管理，將其改造后統(tǒng)一納入到公租房管理體系可以有效的節(jié)約政府的管理成本。因此，基于城中村改造的公共租賃住房建設(shè)可以使社會(huì)資源得到合理使用。

2.4 將城中村改造與公共租賃住房建設(shè)相結(jié)合的可行性分析

目前城中村改造存在的最大困境在于利益的難以協(xié)調(diào)，政府、村民等各方都缺乏對(duì)其進(jìn)行改造的激勵(lì)機(jī)制。將城中村改造與公共租賃住房建設(shè)相結(jié)合可以給各方提供激勵(lì)機(jī)制。

城中村改造首先要保障的是原住村民的利益。將城中村改造與公共租賃住房建設(shè)相結(jié)合可以抓住村民的利益支點(diǎn)和根源。對(duì)目前城中村民而言，其大部分收入來(lái)源就是租金，將其房屋改造成公共租賃住房之后，其依然可以得到持續(xù)穩(wěn)定房租收益，其利益支點(diǎn)沒(méi)有改變。此外，隨著公共租賃住房的大量投訴市場(chǎng)，必會(huì)對(duì)原有的租賃市場(chǎng)產(chǎn)生一定的沖擊，特別是城中村這種原有保障對(duì)象聚居地。城中村租賃市場(chǎng)租金下降是必然趨勢(shì)，且可能出現(xiàn)需求短缺的情況，即村民需要承擔(dān)一定的空置風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)原有以租金為生的村民是十分不利的。而將城中村房源納入公共租賃住房房源可以確保房屋的出租率，可以使原有居民依然獲得相對(duì)穩(wěn)定的租金收入。除了可以得到持續(xù)穩(wěn)定的租金收益以外，改造后村民可以獲得更好的居住環(huán)境，周邊配套設(shè)勢(shì)必得到完善，其生活水平可以得到提高。因此，村民勢(shì)必愿意接受將其房屋進(jìn)行改造后作為公共租賃住房使用。

就政府而言城中村的改造可以與城市建設(shè)相結(jié)合。既解決了保障住房房源短缺問(wèn)題，又在一定程度上解決了亟待解決的城中村改造問(wèn)題。就落實(shí)保障型住房政策而言，政策落實(shí)速度快，政策推行成本小，節(jié)約大量政策資金；政策運(yùn)行費(fèi)用低，政策效應(yīng)高，兼顧多方主體利益，政策性租金補(bǔ)貼引導(dǎo)效應(yīng)大。減少了土地、資金投入，合理的管理機(jī)制還可以節(jié)省后期公共租賃住房管理成本。因此，政府也有激勵(lì)機(jī)制將城中村改造與公共租賃住房建設(shè)相結(jié)合。

總之，基于城中村改造的公共租賃住房建設(shè)，一方面可以使得村民有長(zhǎng)期租房收益保障，解除他們城中村拆遷改造的后顧之憂(yōu)，同時(shí)獲得更好的居住環(huán)境等；另一方面滿(mǎn)足了外來(lái)務(wù)工人員和一部分城市常住居民的租房居住需求，彌補(bǔ)了市政建設(shè)的不足，同時(shí)符合了城市的發(fā)展要求，此外，還可以使政府更好的履行住房保障的職責(zé)，緩解政府公共租賃住房房源不足的困境。因此可以達(dá)到各方共贏局面，具有較強(qiáng)的可行性。

3 結(jié)語(yǔ)

城中村改造與公共租賃住房建設(shè)二者存在密切的聯(lián)系。將城中村改造與公共租賃住房建設(shè)結(jié)合起來(lái)具有較大的現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，基于城中村改造的公租房建設(shè)可以給各方主體提供相應(yīng)的利益機(jī)制，因此具有可行性。對(duì)城中村實(shí)施改造中，政府要合理規(guī)范的使用土地，保證房屋質(zhì)量，維持房屋的可持續(xù)發(fā)展性。此外，改造過(guò)程中要做好原有村民和租戶(hù)的合理安置。改造完之后要采取一系列措施保障原著村民的利益，幫助其解決再就業(yè)等問(wèn)題。政府應(yīng)當(dāng)對(duì)城中村原住居民以及租戶(hù)提供給全面的社會(huì)保障?？傊?，在城中村改造中，涉及到政府作用、改造主體、改造形式、籌資方式、土地權(quán)屬變更、拆遷補(bǔ)償方式、管理體制變更等諸多要素。同時(shí)，公共租賃住房的運(yùn)作涉及到建設(shè)、分配、使用、管理及監(jiān)督等一系列工作。因此，城中村改造與公共租賃住房建設(shè)這兩個(gè)問(wèn)題都比較復(fù)雜，將二者相結(jié)合也涉及到很多方面，本文只是對(duì)基于城中村改造的公共租賃住房建設(shè)做了一個(gè)初步的探究，相關(guān)的土地權(quán)限、運(yùn)營(yíng)模式、管理體制等方面都有待做出進(jìn)一步的研究。

參考文獻(xiàn)

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篇2

關(guān)鍵詞 鄭州 城中村 城市化 現(xiàn)代化

城市化是生產(chǎn)力提高和社會(huì)進(jìn)步的必然結(jié)果，也是衡量一個(gè)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、科技水平的重要標(biāo)志。隨著當(dāng)今世界的迅猛發(fā)展，城市化浪潮也越來(lái)越高漲。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)的城市化建設(shè)取得重大成就。然而，在快速城市化背景下，由于我國(guó)的社會(huì)保障及城市管理機(jī)制不完善，低收入流動(dòng)人口在城中村集聚，使“城中村”問(wèn)題成為我國(guó)城市化進(jìn)程中凸顯的一種社會(huì)現(xiàn)象。城中村作為“問(wèn)題村”，它阻礙著城市發(fā)展的現(xiàn)代化進(jìn)程。

一、“城中村”問(wèn)題對(duì)城市化發(fā)展的影響

城中村，是中國(guó)土地二元體制之下城市的特有形態(tài)，是我們城市化進(jìn)程中的一種特有現(xiàn)象。鄭州市作為河南省城市化建設(shè)中的代表城市，其“城中村”問(wèn)題尤為突出。近些年來(lái)，鄭州市城中村容納的進(jìn)城務(wù)工人員近百萬(wàn)，已成為鄭州市城市建設(shè)和發(fā)展中不可忽視的一部分。鄭州市的發(fā)展速度越來(lái)越快，土地和樓房?jī)r(jià)值迅速攀升。

“城中村”作為城市化建設(shè)有的社會(huì)現(xiàn)象，是多種因素綜合作用下的產(chǎn)物。而快速城市化背景下，社會(huì)保障及城市管理體制不完善是低收入流動(dòng)人口在城中村集聚的關(guān)鍵。大量低收入流動(dòng)人口居住于城中村，加劇了城市管理的壓力。同時(shí)，“城中村”的存在，造成了城市土地資源的浪費(fèi)，不利于城市居民素質(zhì)的整體提高，阻礙了城市建設(shè)的合理規(guī)劃與布局，給城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)帶來(lái)了一定程度上的困難，這不利于城市的現(xiàn)代化發(fā)展。

二、“城中村”改造的必要性和急迫性

“城中村”的特殊地位和存在的諸多問(wèn)題，成為制約城市化進(jìn)程進(jìn)而制約城市發(fā)展的重要障礙。一方面，隨著社會(huì)發(fā)展的日益加快，城市化建設(shè)中的問(wèn)題也日益顯現(xiàn)出來(lái)。舊城區(qū)和“城中村”作為城市化建設(shè)中一個(gè)日益凸顯的問(wèn)題，極大的降低了城市居民的生活質(zhì)量，影響了城市的整體面貌。另一方面，隨著我國(guó)城市階層分化日益顯著，如何解決低收入流動(dòng)人口的住房問(wèn)題，已成為維持我國(guó)穩(wěn)定發(fā)展最具挑戰(zhàn)的課題之一。

“城中村”作為城市化進(jìn)程中的產(chǎn)物，該問(wèn)題的解決必須著眼于城市的現(xiàn)代化進(jìn)程中，以利于更好的實(shí)現(xiàn)我國(guó)的城市現(xiàn)代化。

所謂“城中村”，是指在城市里仍然保留和實(shí)行農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制的農(nóng)村社區(qū)，這些“社區(qū)”在生產(chǎn)方式、生活方式、景觀建設(shè)等諸多方面仍體現(xiàn)出農(nóng)民特征。十以來(lái)，政府城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高的要求，其實(shí)質(zhì)核心內(nèi)容是以人為本的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，旨在更好的實(shí)現(xiàn)城市居住農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)型。城中村作為二元制下的農(nóng)村戶(hù)籍，推動(dòng)其剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，有利于更好的促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提升村民的消費(fèi)需求，從而推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。

三、“城中村”改造的措施及策略

城中村居住主體是就業(yè)型貧困人口，是沒(méi)有城市戶(hù)口的外來(lái)農(nóng)民。在未來(lái)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，大量的農(nóng)村人口仍將源源不斷的涌向城市市場(chǎng)。而鄭州市地處中原，交通便利，每天都有大量的流動(dòng)人口，有巨大的臨時(shí)租賃需求。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)環(huán)境、就業(yè)形勢(shì)和相關(guān)政策等因素的綜合作用下，大量的高校畢業(yè)生落腳于城中村，城中村村民為持續(xù)獲取豐厚的租房收益，有效延緩了城中村改造，加劇了城中村的改造難度。

結(jié)合當(dāng)前“城中村”研究，不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者過(guò)于關(guān)注“城中村”問(wèn)題及解決路徑，對(duì)其客觀性及正面性認(rèn)識(shí)不足。通過(guò)調(diào)查我們得知，城中村居住主體是就業(yè)型貧困人口（其中包括大量的大學(xué)畢業(yè)生），他們大多是沒(méi)有城市戶(hù)口的外來(lái)農(nóng)民。大量低收入流動(dòng)人口受購(gòu)買(mǎi)力束縛，被隔離于城市正規(guī)住房供應(yīng)體系之外，逐漸形成居住分異潮。城中村解決了流動(dòng)人口在城市的基本生存問(wèn)題，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力找到了失地后的出路，也為大量的大學(xué)畢業(yè)生提供了暫時(shí)的居住產(chǎn)所，在一定程度上緩解了城鄉(xiāng)差距?！俺侵写濉眴?wèn)題的解決，必須著眼于其本身所存在的客觀性和正面性，從而更好的使城市資源得到利用。

結(jié)合以往鄭州市改造城中村的成功案例，筆者為 “城中村”問(wèn)題的解決提供了以下建議：（1）政府消除“城中村”內(nèi)違章?lián)尳ńㄖ倪呺H利益，使這些違章?lián)尳ńㄖ拇迕袷找孢f減；（2）大力推出高質(zhì)同價(jià)乃至低價(jià)的廉租房的供應(yīng)，促進(jìn)住房消費(fèi)市場(chǎng)化，加快解決低收入流動(dòng)人口的住房困難；（3）提高城中村居民就業(yè)培訓(xùn)力度，促進(jìn)其就業(yè)安置，從而減少其對(duì)房租本身的過(guò)度依賴(lài)；（4）把“城中村”改造與房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展相結(jié)合，當(dāng)?shù)禺a(chǎn)行業(yè)過(guò)熱時(shí)，加快城中村的改造步伐，滿(mǎn)足地產(chǎn)行業(yè)的土地需求，從而促進(jìn)城市化建設(shè)。

城中村改造是社會(huì)發(fā)展的必然要求，是城市現(xiàn)代化的必然要求。同樣，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化與現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。政府在推進(jìn)城中村問(wèn)題的解決及改造時(shí)，必須本著人本主義與實(shí)用主義相結(jié)合的原則，將“城中村”問(wèn)題的解決著眼于城市的現(xiàn)代化進(jìn)程中，并將提高人口素質(zhì)、提升城市資源的合理利用、推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)三者貫穿其中，從而更好的推進(jìn)“城中村”問(wèn)題的解決，使其經(jīng)得起歷史和群眾的檢驗(yàn)。

參考文獻(xiàn)：

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篇3

一、全南縣城中村的現(xiàn)狀

全南縣地處江西省最南端，素有“江西南大門(mén)”之稱(chēng)，總面積1535平方公里，總?cè)丝?1萬(wàn)，轄9個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）86個(gè)行政村，1057個(gè)村民小組。大部分城中村集中在縣城周邊規(guī)劃區(qū)內(nèi)的金龍鎮(zhèn)、城廂鎮(zhèn)等兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（一）主要特點(diǎn)

一是城中村面積大人口多。全南縣城中村共涉及金龍鎮(zhèn)河背村等9個(gè)行政村，93個(gè)自然村。其中：處于縣城建成區(qū)，已經(jīng)完全沒(méi)有農(nóng)業(yè)耕地的一類(lèi)村莊有46個(gè)村小組，村民約1745戶(hù)，人口約6280人；處于縣城建成區(qū)周邊，還有少量農(nóng)業(yè)耕地的二類(lèi)村莊有10個(gè)村小組，村民約376戶(hù)，人口約1456人；處于縣城建成區(qū)郊區(qū)，還有較多農(nóng)業(yè)耕地的三類(lèi)村莊有37個(gè)村小組，村民約1546戶(hù)，人口5772人。

二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)弱。目前，縣城建成區(qū)內(nèi)的許多城中村，為了縣城的發(fā)展，已將大部分賴(lài)以生存的土地奉獻(xiàn)給了縣城建設(shè)，由此也產(chǎn)生了許多失地農(nóng)民。這就使得這些村委既沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金，又失掉了土地這一賴(lài)以生存的基本生產(chǎn)資料和最可靠的生活保障，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力，失地農(nóng)民沒(méi)有就業(yè)保障，群眾生活水平日益下降。

三是社會(huì)保障待遇低?？h城建成區(qū)內(nèi)的村民大部分仍然為農(nóng)業(yè)戶(hù)籍，由于大部分農(nóng)用地已被征收，成為“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份”的邊緣群體，生活在城市的邊緣，處于社會(huì)保障的真空地帶，已影響到城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定。

四是群眾生存環(huán)境差。城中村范圍的市政基礎(chǔ)設(shè)施不完善，致使生活污水橫流、垃圾隨意堆放、道路交通不暢。城中村范圍內(nèi)的房屋建筑建設(shè)年代久遠(yuǎn)，大多數(shù)已成為危房，嚴(yán)重危及群眾身體健康和生命財(cái)產(chǎn)安全。城中村范圍缺少公建或公益設(shè)施，給群眾的居住、出行、休閑帶來(lái)較大不便，居民的生存居住環(huán)境與黨的“十”提出的推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮的要求不相符。

（二）存在問(wèn)題

一是土地“瓶頸”問(wèn)題難以突破。土地問(wèn)題事關(guān)規(guī)劃、拆遷和安置補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題，涉及村民的根本利益，是城中村改造工作中公認(rèn)的“瓶頸”問(wèn)題。因“城中村”現(xiàn)有村落的房屋建筑密度大，道路體系凌亂且寬度小僅容人行通過(guò)，城中村改造必然需增加村莊建設(shè)用地，一方面由于村莊周?chē)俨糠挚盏鼐鶠榇迕駛€(gè)人所有，村集體基本上無(wú)自留地，新增建設(shè)用地必須從村民之中征收，相當(dāng)多的村民對(duì)失去自留地后的就業(yè)、經(jīng)濟(jì)收入等問(wèn)題十分擔(dān)憂(yōu)，在實(shí)際土地征收中存在一定難度；另一方面村民原宅基地占地面積大小不一，如對(duì)城中村進(jìn)行整體拆遷改造，部分村民不愿騰讓宅基地，要求拆一補(bǔ)一予以安置，使得原本就不足的建設(shè)用地難以滿(mǎn)足安置要求。

二是農(nóng)村傳統(tǒng)的居住理念阻礙居住方式的轉(zhuǎn)變。許多村民特別是一些中老年人，把“單家獨(dú)院、有天有地”視為理想居家。他們對(duì)新穎、集約化的多層住宅懷有一定的畏懼心理，害怕在新的居住環(huán)境和社會(huì)關(guān)系中生活不能適應(yīng)。

三是城中村改造中的違章建筑處理問(wèn)題。由于村莊內(nèi)的違章建筑大多為亂搭亂建，對(duì)村莊原有布局造成了較大的破壞，如對(duì)城中村整體改造，必定涉及到違章建筑的拆除和補(bǔ)償問(wèn)題；對(duì)一部分保留的違章建筑戶(hù)在依法辦理相關(guān)審批手續(xù)后，按照“一戶(hù)一宅”宅基地的規(guī)定必須收回原老宅基地，實(shí)際操作過(guò)程中對(duì)原老宅基地難以收回，造成土地資源分配不公平，對(duì)城中村整體改造工作造成較大的阻礙。

二、城中村改造的必要性

實(shí)行城中村改造是貫徹落實(shí)黨的十提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的具體舉措，也是搶抓政策機(jī)遇、借勢(shì)城市建設(shè)的一項(xiàng)緊迫任務(wù)，更是推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)提質(zhì)的一個(gè)重要載體，對(duì)于提高縣城城市化水平，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展具有重要意義。

（一）實(shí)行城中村改造有利于加快城市化進(jìn)程?？h城是全縣的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，也是一個(gè)縣的對(duì)外窗口。而城中村的存在直接影響縣城形象，影響城市化水平的提高。城市化水平的高低又直接影響著全縣的形象，影響著全縣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以積極穩(wěn)妥地解決城中村問(wèn)題，促其經(jīng)濟(jì)管理體制和社會(huì)管理體制向現(xiàn)代化城市管理體制和方式轉(zhuǎn)變，使城中村直接融入城市，對(duì)于加快城市化進(jìn)程具有舉足輕重的作用。

（二）實(shí)行城中村改造有利于高效利用土地，提升城市承載能力。目前國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的土地政策，地方土地資源日益緊缺，而縣城建設(shè)又需要大量的建設(shè)用地，城市的發(fā)展正逐漸從粗放的外延式擴(kuò)張向內(nèi)涵式集約發(fā)展轉(zhuǎn)變，在這種情況下，改造城中村，盤(pán)活效益低下的城中村土地，騰出更多建設(shè)用地，緩解土地供求緊張矛盾，已成為歷史的必然，因此科學(xué)合理的城中村改造，將會(huì)大大促進(jìn)城市土地潛力的提高，拓展縣城發(fā)展空間，提升城市的承載能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

（三）實(shí)行城中村改造有利于改善居住環(huán)境，提高居住生活質(zhì)量。通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)和改造，會(huì)使原來(lái)的城中村融入縣城，從根本上解決原來(lái)城中村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱、建筑密度大，居住環(huán)境臟、亂、差，生產(chǎn)生活質(zhì)量低劣等問(wèn)題，改造后配套綠化、休閑、健身、環(huán)衛(wèi)、物業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施，這將會(huì)極大地提高村民居住生活質(zhì)量，讓他們更好地共享縣城發(fā)展帶來(lái)的成果。

（四）實(shí)行城中村改造有利于提升縣城形象，促進(jìn)招商引資。城中村改造不是簡(jiǎn)單的拆舊村建新村，拆平房建樓房，更不是低水平的重復(fù)建設(shè)，而是通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，將落后的村莊建設(shè)成為凸現(xiàn)城市現(xiàn)代化氣息的文明社區(qū)，將會(huì)變成縣城一道獨(dú)特的風(fēng)景扮靚縣城，提升縣城品位，使縣城容貌得到顯著改觀，城市形象得到顯著提升，城市現(xiàn)代魅力進(jìn)一步顯現(xiàn)。這樣以來(lái)，縣城環(huán)境質(zhì)量的改善，城市化水平的提升必將對(duì)招商引資、項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生極大的推動(dòng)作用。

（五）實(shí)行城中村改造有利于城中村自身發(fā)展。加快城中村改造是城中村自身經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。城市化發(fā)展也需要城中村在環(huán)境衛(wèi)生、城建、治安等方面向社會(huì)化轉(zhuǎn)變，需要村民向市民轉(zhuǎn)變。對(duì)城中村改造，將其城市化，是城中村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展難得的一次機(jī)遇，也是實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展的必然選擇，無(wú)論是從城市整體發(fā)展還是從城中村自身發(fā)展來(lái)看，目前的存在形式都有其嚴(yán)重弊端，如果不加以改造，必然對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等各方面發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重制約。

三、城中村改造模式探討

在調(diào)研過(guò)程中，由于各“城中村”地理位置、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、房屋狀況等情況不同，經(jīng)聽(tīng)取較大多數(shù)村民及有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見(jiàn)建議，建議采取以下幾種模式進(jìn)行改造較為合理。

（一）拆舊建新型。即在政府引導(dǎo)下，由村委會(huì)組織，由村民自行籌資建設(shè)，完成原有舊房拆除，在原宅基地上回遷建設(shè)的全部工作。拆舊建新改造模式的優(yōu)點(diǎn)有：一是不需增加村莊建設(shè)用地，村民按原有宅基地面積進(jìn)行重建；二是不改變村民原有的“生存、生產(chǎn)、生活”模式；三是該改造村民普遍較愿意接受，實(shí)施難度相對(duì)較小。存在的缺點(diǎn)有：一是由于保持村莊原有建筑布局，村莊道路、排水等設(shè)施用地維持原貌，對(duì)于布局凌亂的村莊將無(wú)法從根本上改變村民居住環(huán)境，出現(xiàn)僅有新村沒(méi)有新貌；二是部分宅基地面積小的村民，由于滿(mǎn)足不了新建宅基地的需求，對(duì)改造缺乏積極性。拆舊建新改造模式僅適用于村莊建筑布局較為整齊，原有村莊道路滿(mǎn)足要求的村落。

（二）原址重建型。即由村委會(huì)統(tǒng)一組織，對(duì)原有村落進(jìn)行整體拆除，在不嚴(yán)重違反規(guī)劃的前提下，對(duì)原有宅基地重新合理分配給村民自行進(jìn)行房屋建設(shè)。其優(yōu)點(diǎn)有：一是對(duì)村莊布局進(jìn)行科學(xué)合理規(guī)劃，能夠從根本上改善村民居住和生活條件；二是不改變村民原有“生存、生產(chǎn)、生活”模式。存在的缺點(diǎn)有：一是需要得到全體村民的積極支持，同意全面拆除；二是對(duì)村莊無(wú)房戶(hù)、多房戶(hù)的宅基地合理分配存在一定的難度。此模式適用于村莊規(guī)模小，原有村莊用地面積滿(mǎn)足村莊整體新建規(guī)劃用地需求的村莊。

（三）原址商業(yè)開(kāi)發(fā)型。即由村委會(huì)統(tǒng)一組織，對(duì)原有村落進(jìn)行整體拆除，在不嚴(yán)重違反規(guī)劃的前提下，對(duì)原有宅基地在滿(mǎn)足規(guī)劃條件下進(jìn)行多層住宅或?qū)I(yè)市場(chǎng)建設(shè)，由村民按原房屋面積比例進(jìn)行分配。其優(yōu)點(diǎn)有：一是對(duì)村莊布局進(jìn)行科學(xué)合理規(guī)劃，能夠從根本上改善村民居住和生活條件；二是對(duì)有條件的村莊，可利用地理優(yōu)勢(shì)，開(kāi)發(fā)商品住宅或商業(yè)店面，從一定程度上解決失地村民的經(jīng)濟(jì)來(lái)源問(wèn)題。存在的缺點(diǎn)有：一是需要得到全體村民的積極支持，同意房屋全面拆除；二是所建房屋為多層住宅或?qū)I(yè)市場(chǎng)，為確保工程質(zhì)量，必須嚴(yán)格執(zhí)行工程建設(shè)程序。此模式適用于原有村民接受居住多層住宅方式的轉(zhuǎn)變，村莊位于縣城中心區(qū)域或靠近主要道路附近，具有一定商業(yè)價(jià)值的路段。

（四）異地新建型。即在原有村莊附近另行征收一定規(guī)模的建設(shè)用地，用于城中村改造用地。其優(yōu)點(diǎn)有：對(duì)村莊布局進(jìn)行科學(xué)合理規(guī)劃，能夠從根本上改善村民居住和生活條件。存在的缺點(diǎn)是：必須解決新建村莊建設(shè)用地問(wèn)題。此模式適用于：一是戶(hù)數(shù)較少的村莊進(jìn)行整體搬遷，將其并入附近較大規(guī)模的村莊進(jìn)行改造；二是對(duì)原有村莊建筑密度大，實(shí)行拆舊建新、原址重建等改造模式無(wú)法從根本上解決村民居住和生活條件的村莊，對(duì)一部分村民進(jìn)行易地建設(shè)，騰讓出的宅基地由國(guó)土部門(mén)收回，用于安置另一部分村民的改建和公共設(shè)施建設(shè)用地。

（五）新征預(yù)留型。即政府在征收集體土地中，按照所征農(nóng)用地面積的10%左右留做村莊建設(shè)用地，其余征為國(guó)有。塊內(nèi)土地除優(yōu)先安置原“城中村”范圍內(nèi)村民，剩余土地按照規(guī)劃確定的用地性質(zhì)進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)，辦理土地證和房屋產(chǎn)權(quán)證。其優(yōu)點(diǎn)有：對(duì)有條件的村莊，可利用地理優(yōu)勢(shì)，建設(shè)商業(yè)店面，從一定程度上解決失地村民的經(jīng)濟(jì)來(lái)源問(wèn)題；存在的缺點(diǎn)是：已完成土地征用的村莊村民意見(jiàn)較大，可能要求政府按相同條件解決。此模式適用于目前還保留有較多農(nóng)業(yè)耕作的村莊。

四、推進(jìn)城中村改造的對(duì)策與建議

對(duì)縣城城中村進(jìn)行科學(xué)合理的改造，是縣城建設(shè)擴(kuò)容提質(zhì)的重要方面，更是全面建成小康社會(huì)的客觀要求，對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，做美做精縣城，提高城鎮(zhèn)化水平具有十分重要的意義，推進(jìn)城中村改造重點(diǎn)要抓好以下五個(gè)方面。

（一）提高認(rèn)識(shí)，深化理念。城中村改造表面上是一個(gè)城市建設(shè)問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是社會(huì)組織變革問(wèn)題。城中村改造的本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)耕作方式的變化，隨之而來(lái)的是社會(huì)身份的變更，建筑形態(tài)的變化是這種經(jīng)濟(jì)形式變化帶來(lái)的一種表象而已。實(shí)踐中由于對(duì)城中村改造問(wèn)題的這種艱巨性和關(guān)聯(lián)性認(rèn)識(shí)不足，往往簡(jiǎn)單地著眼于建筑形式的變化而忽視了對(duì)經(jīng)濟(jì)耕作方式的變革，結(jié)果改造工作總是遇到這樣那樣的阻力，舊的問(wèn)題一邊在解決，新的問(wèn)題又隨之產(chǎn)生，政府規(guī)劃在執(zhí)行中往往走樣，致使改造效果有時(shí)不理想，有時(shí)一改再改，造成很大的浪費(fèi)。城中村改造的實(shí)質(zhì)就是要改掉城中村，讓村莊與城市融為一體。城中村改造的目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民變居民、村莊變社區(qū)、集體土地變國(guó)有土地、集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為混合經(jīng)濟(jì)”。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要在城市規(guī)劃、土地制度、組織形式、社會(huì)保障等方面同時(shí)努力，需要民政、勞動(dòng)、規(guī)劃建設(shè)、國(guó)土資源等各個(gè)部門(mén)協(xié)同做好相關(guān)工作。

（二）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，高位推動(dòng)。城中村改造涉及社會(huì)各個(gè)方面，要加強(qiáng)對(duì)城中村改造組織領(lǐng)導(dǎo)，成立縣級(jí)層面的城中村改造建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，組織城中村改造調(diào)查研究，制定出臺(tái)相關(guān)政策、規(guī)定和措施，協(xié)調(diào)解決城中村改造建設(shè)過(guò)程中的各種矛盾和問(wèn)題，推動(dòng)改造工作順利有序地進(jìn)行。

（三）拓寬思路，探索模式。城中村改造是一項(xiàng)艱巨任務(wù)，要根據(jù)城中村不同實(shí)際確立合理的改造模式，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，分步實(shí)施改造，爭(zhēng)取廣大群眾的理解和支持，做到條件成熟一個(gè)，審批改造一個(gè)，真正成為民心工程，保證城中村改造的順利進(jìn)行與社會(huì)和諧穩(wěn)定。城中村改造應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)籌考慮，合理調(diào)配，兼顧中長(zhǎng)期發(fā)展，實(shí)行“一村一案”。政府要加強(qiáng)引導(dǎo)，鼓勵(lì)有條件的、城郊結(jié)合部的村集體經(jīng)濟(jì)組織參與改造和自行改造。

篇4

“城中村”具有農(nóng)村和城市雙重特征，是城市化進(jìn)程中的歷史產(chǎn)物。是客觀上城市的快速發(fā)展，“城市包圍農(nóng)村”和主觀上我國(guó)城鄉(xiāng)二元管理體制及土地的二元所有制結(jié)構(gòu)所形成的。由于城市中的人口急速增加，大量的廉價(jià)房屋出租使得“城中村”的居民獲利匪淺。于是“城中村”村民在利益的驅(qū)動(dòng)之下，爭(zhēng)相蓋房，一座座“炮樓式”的建筑拔地而起。而城中村改造的過(guò)程更是村民、政府、開(kāi)發(fā)商三方博弈的結(jié)果，其過(guò)程紛繁復(fù)雜，不能一拆了之。

一、城中村概述

（一）“城中村”概念

所謂“城中村”，是指在城市高速發(fā)展的進(jìn)程中，由于農(nóng)村土地全部被征用，農(nóng)村集體成員由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裆矸莺?，仍居住在由原村改造而演變成的居民區(qū)，亦稱(chēng)為“都市里的村莊”。

（二）“城中村”改造的必要性

“城中村”是城市的一塊“夾縫地”，這種獨(dú)特的地位和現(xiàn)象，必然會(huì)帶來(lái)一系列的社會(huì)問(wèn)題：人口雜亂，“城中村” 由村民、市民和流動(dòng)人口混合構(gòu)成。流動(dòng)人口成為主要犯罪群體，治安形勢(shì)嚴(yán)峻；城市規(guī)劃滯后，違法違章建筑相當(dāng)集中，“一線天”、“握手樓”、“貼面樓” 風(fēng)景獨(dú)特。房屋密度高、采光通風(fēng)條件差，村民居住環(huán)境差；基礎(chǔ)設(shè)施不完善，衛(wèi)生條件太差。各種管線雜亂無(wú)章，排水排污不暢，垃圾成災(zāi)。街巷狹窄、擁擠，存在嚴(yán)重消防隱患；土地使用存在諸多問(wèn)題，宅基地、工業(yè)用地、商業(yè)用地相互交織，非法出租、轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)，管理混亂等?！俺侵写濉辈粌H影響城市的美觀，也阻礙城市化進(jìn)程，制約著城市的發(fā)展，已成為困擾許多城市發(fā)展的“痼疾”。

二、城中村改造存在的問(wèn)題

城中村是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的現(xiàn)象，給城市的發(fā)展提供了寶貴的空間，但是，城中村改造中面臨的一些突出矛盾和問(wèn)題，一定程度上影響和制約了改造工作的順利推進(jìn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）違法建設(shè)成風(fēng)，加大了拆遷改造的難度

特別是近幾年，隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷完善及城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、物流園區(qū)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)快速推進(jìn)，土地房屋也隨之大大升值，村集體組織和村民受利益的驅(qū)動(dòng)，紛紛加建、搶建房屋。拆遷范圍內(nèi)一些村民一旦得到拆遷的信息，一夜之間兩層甚至多層房屋拔地而起，水井、苗木等各類(lèi)地面附屬物也隨之密集出現(xiàn)，城中村內(nèi)的個(gè)人和小產(chǎn)權(quán)開(kāi)發(fā)等違法建設(shè)現(xiàn)象十分普遍。管理部門(mén)執(zhí)法不嚴(yán)、疏于管理、“以罰代法”，致使違法建設(shè)愈演愈烈，呈蔓延態(tài)勢(shì)，這大大加重了城中村改造的難度。

（二）部分村（居）民對(duì)拆遷的期望過(guò)高

一是對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要求過(guò)高，往往以周邊發(fā)達(dá)地區(qū)拆遷補(bǔ)償價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)和參照，高估自己的房屋價(jià)值，當(dāng)拆遷補(bǔ)償?shù)陀谧约旱钠谕麜r(shí)，就認(rèn)為房產(chǎn)機(jī)構(gòu)評(píng)估價(jià)低、拆遷補(bǔ)償費(fèi)少，對(duì)拆遷工作不配合、不支持；二是對(duì)拆遷改造的種種期盼遠(yuǎn)高于優(yōu)惠的讓利于民的政策規(guī)定，當(dāng)村（居）民的期盼同制訂的優(yōu)惠政策發(fā)生碰撞時(shí)，他們會(huì)認(rèn)為自己的切身利益受到損害，然后采取各種辦法阻礙拆遷工作的開(kāi)展；三是在堅(jiān)持政策和原則的前提下，有些村（居）民因其居住面積小，家庭收入低，獲取的房屋拆遷補(bǔ)償少，家庭承受能力低而在支付購(gòu)買(mǎi)安置房能力不足的情況下，也認(rèn)為損害了他們的利益，進(jìn)而拒絕拆遷。

（三）村（居）民對(duì)入住安置小區(qū)不感興趣

一是他們的出租房屋為其獲得了高額租金，這是城市拆遷改造中被拆遷人極不愿意拆遷的關(guān)鍵所在。當(dāng)其眼前的利益受到損失而得不到期望的補(bǔ)償時(shí)，他們就拒不配合、阻撓施工、集體上訪。

（四）拆遷過(guò)渡時(shí)間較長(zhǎng)

由于先拆后建，致使被拆遷人居住條件較為艱苦。同時(shí)過(guò)渡期內(nèi)，被拆遷人無(wú)法正常經(jīng)商、外出務(wù)工，導(dǎo)致其收入下降。這些都是影響拆遷改造的一個(gè)因素，更是容易引起上訪的一個(gè)原因。

（五）安置小區(qū)建設(shè)緩慢，社會(huì)保障政策落實(shí)不力

安置小區(qū)規(guī)劃及用地審批的協(xié)調(diào)落實(shí)，對(duì)區(qū)級(jí)部門(mén)和單位來(lái)講難度較大，在拆遷時(shí)，難以回答安置和搬入的時(shí)間，容易讓被拆遷人產(chǎn)生疑惑而影響拆遷。在拆遷完后，遲遲看不到安置規(guī)劃和征收安置地后又容易引起被拆遷人上訪。

三、解決城中村改造問(wèn)題的對(duì)策和建議

城中村改造過(guò)程是政府、村民、開(kāi)發(fā)商三方利益博弈的過(guò)程，村民渴望環(huán)境的改善卻擔(dān)心他們的收益得不到保護(hù)，開(kāi)發(fā)商擔(dān)心高昂的開(kāi)發(fā)成本會(huì)吞噬正常的收益，政府要謀求城市的長(zhǎng)效機(jī)制和可持續(xù)發(fā)展，又不得對(duì)村民、開(kāi)發(fā)商的利益做出一定的讓步。所以對(duì)城中村改造需要多費(fèi)一點(diǎn)心思，以實(shí)事求是的態(tài)度制定科學(xué)的政策思路和建設(shè)規(guī)劃。

（一）加大政策和法制的宣傳力度

一是要充分考慮到拆遷工作直接關(guān)乎廣大被拆遷人的切身利益，在制訂完善拆遷補(bǔ)償政策時(shí)應(yīng)廣泛征求被拆遷人的意見(jiàn)，并多層次全方位的利用媒體等形式宣傳拆遷安置政策，讓被征收房屋拆遷人了解其內(nèi)容，理解其合理性；二是要加大對(duì)“公平公正、陽(yáng)光操作、依法拆遷、和諧拆遷”和相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，使與被拆遷人切身利益息息相關(guān)的法律法規(guī)深入民心，家喻戶(hù)曉，使被拆遷人在突發(fā)性事件中能識(shí)大體顧大局；三是參與拆遷的工作人員要熟悉拆遷的有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定。

（二）提高城中村改造規(guī)劃和建設(shè)方案的科學(xué)性

政府要提高城中村改造規(guī)劃和建設(shè)方案的科學(xué)性，不搞“一刀切”，有序地推進(jìn)城中村改造工程。深入研究不同城中村的位置、特點(diǎn)和問(wèn)題，針對(duì)不同地區(qū)、不同類(lèi)型城中村的具體情況，制定不同的改造策略，以多種改造模式對(duì)城中村進(jìn)行改造。

（三）要按照“先安置后拆遷”的原則，規(guī)范拆遷程序

對(duì)列入改造計(jì)劃的城中村，要提前做好前期調(diào)查、入戶(hù)測(cè)量和房產(chǎn)確權(quán)等基礎(chǔ)工作，并建立檔案。對(duì)即將改造的城中村，要將總體安置方案和分戶(hù)安置方案予以公告，并廣泛聽(tīng)取被拆遷人的意見(jiàn)，應(yīng)采取先建房后拆遷的程序安排，這樣有利于消除被征收拆遷人的疑慮，節(jié)約拆遷安置過(guò)渡的成本，加快安置進(jìn)度。同時(shí)，要提前加強(qiáng)安置區(qū)域的交通道路、社會(huì)服務(wù)等配套設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)公共配套服務(wù)，讓搬遷戶(hù)感受到搬遷地段隨城市面貌的進(jìn)一步改善，也有較大的增值空間。

（四）保障城中村村（居）民的合法權(quán)益，解決群眾的后顧之憂(yōu)

政府在政策思路上要以人為本，保障城中村村（居）民的合法權(quán)益，切實(shí)解決群眾的后顧之憂(yōu)。要對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資和產(chǎn)權(quán)登記，并把集體資產(chǎn)優(yōu)先用于解決村居民的生活保障問(wèn)題上。加快落實(shí)原村民的“市民待遇”，對(duì)醫(yī)療、教育、就業(yè)、保險(xiǎn)、計(jì)生、戶(hù)口管理等體制逐一盤(pán)點(diǎn)，并采取適宜方案盡快將村民納入到“市民體制”。

（五）加強(qiáng)對(duì)城中村建房的監(jiān)督和管理

目前，城中村內(nèi)違法違建戶(hù)較多，城中村的村（居）民在宅基地?fù)屔w、加蓋的現(xiàn)象較為突出，對(duì)違建和搶建、加建房屋的拆遷賠與不賠的問(wèn)題，在具體工作上難以把握，賠償了違建、搶建之風(fēng)會(huì)越演越烈，也有違背政策之嫌；不賠償拆遷工作難以開(kāi)展，甚至上訪。這就要督促相關(guān)部門(mén)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)建房的監(jiān)督和管理，夯實(shí)管理工作責(zé)任，打消村（居）民套取拆遷補(bǔ)償資金的念頭，做到補(bǔ)償公平、群眾不受損失，同時(shí)也能為拆遷改造創(chuàng)造有利的條件。

篇5

（清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100084）

摘 要：租賃合同因交易專(zhuān)用性財(cái)產(chǎn)價(jià)值很大而無(wú)法自我調(diào)節(jié)時(shí)，有必要通過(guò)適當(dāng)?shù)囊?guī)制結(jié)構(gòu)加以輔助，使得承租人利益得到保障。其他國(guó)家和地區(qū)的城市更新通常采取安置承租人或者明確承租人對(duì)出租人損失補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)的保障模式。在我國(guó)既無(wú)法律明文規(guī)定，政府機(jī)構(gòu)又對(duì)非村民利益無(wú)力顧及的情況下，明確承租人損失補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，使之可以通過(guò)司法途徑實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)是現(xiàn)實(shí)路徑?；诤蠛贤x務(wù)的損害賠償請(qǐng)求權(quán)、代償請(qǐng)求權(quán)、不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)三條路徑可以作為承租人損失補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，請(qǐng)求權(quán)的選擇需依個(gè)案確定。

關(guān)鍵詞 ：城中村改造；風(fēng)險(xiǎn)分配；后合同義務(wù)；代償請(qǐng)求權(quán)；不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：DF525

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-3933（ 2015 ）09-0114-14

收稿日期：2015 -04 -22 該文已由“中國(guó)知網(wǎng)”（ cnki．net） 2015年8月4日數(shù)字出版，全球發(fā)行

基金項(xiàng)目：中國(guó)博士后科學(xué)基金《大陸城中村改造與臺(tái)灣都市更新財(cái)產(chǎn)權(quán)法律制度比較研究》（2014M550689）

作者簡(jiǎn)介：于鳳瑞（1985-），女，河南新鄉(xiāng)人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后、助理研究員，法學(xué)博士，研究方向：物權(quán)法與民法基礎(chǔ)理論。

一、問(wèn)題的提出

承租人有大量的“交易專(zhuān)用性資產(chǎn)”，包括裝修、家具、鄰里關(guān)系以及在工作、生活上所作的其他投資，城中村改造對(duì)承租人的居住及經(jīng)營(yíng)影響重大。

依據(jù)《土地管理法》及其實(shí)施細(xì)則，征收補(bǔ)償?shù)膶?duì)象僅為土地所有權(quán)人、使用權(quán)人等物權(quán)人，作為債權(quán)主體的承租人未被納入補(bǔ)償范疇。國(guó)土資源部2010年修訂的《征收土地公告辦法》第6條規(guī)定：“被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人應(yīng)當(dāng)在征收土地公告規(guī)定的期限內(nèi)持土地權(quán)屬證書(shū)到指定地點(diǎn)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)?！痹撘?guī)定將“其他權(quán)利人”納入征收補(bǔ)償范圍，彌補(bǔ)了法律規(guī)范對(duì)征收過(guò)程中被征收人以外利益相關(guān)主體關(guān)注的欠缺。然而，該規(guī)定僅屬于程序性規(guī)定，未規(guī)定租賃合同補(bǔ)償安置的實(shí)體內(nèi)容。而且，各地城中村改造除了征收方式外，還有保留集體土地所有權(quán)性質(zhì)的改造方式，以及集體所有權(quán)直接轉(zhuǎn)為國(guó)有的形式等，其不適用該規(guī)定。

再來(lái)參考與城中村改造最為類(lèi)似的舊城改造，舊城改造適用國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償規(guī)定，已失效的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》將房屋承租人確定為征收關(guān)系當(dāng)事人，第27條規(guī)定了承租人的具體安置方式，承租權(quán)具有代位性?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》取消了上述規(guī)定，第23條僅授權(quán)各地對(duì)停產(chǎn)停業(yè)損失予以規(guī)定，承租人原來(lái)享有的代位權(quán)失去規(guī)范依據(jù)。

根據(jù)調(diào)研，政府在規(guī)劃城中村改造時(shí)，一般只考慮產(chǎn)權(quán)人的安置，對(duì)于房屋承租人、合建人、買(mǎi)受人等非村民的安置則不介入，交由各村自行安排。但村民獲得安置補(bǔ)償資源是有限的，讓非村民再來(lái)切分利益不符合“理性”。實(shí)務(wù)中，各村制定的補(bǔ)償安置方案最多將在該村居住時(shí)間較長(zhǎng)的房屋合建人與買(mǎi)受人納入進(jìn)來(lái)，鮮見(jiàn)對(duì)承租人的安置補(bǔ)償。因此，承租人的損失補(bǔ)償只能由當(dāng)事人基于租賃合同自行協(xié)商，然而租賃合同糾紛卻是城中村糾紛案件的重要類(lèi)型之一，對(duì)承租人的損失補(bǔ)償是爭(zhēng)議焦點(diǎn)。

現(xiàn)有研究已經(jīng)注意到將承租人作為征收關(guān)系人的必要性，對(duì)于如何補(bǔ)償承租人方面，一種意見(jiàn)認(rèn)為，征收公告之日尚未登記備案的，租賃權(quán)不予補(bǔ)償；另一種意見(jiàn)認(rèn)為，征收造成承租人損失的，待有權(quán)機(jī)關(guān)依法確定后，由征收部門(mén)予以補(bǔ)償，或在征收協(xié)議中追加承租人，通過(guò)“三方協(xié)議”解決被征收人和承租人的損失。但現(xiàn)有研究多為提出觀點(diǎn)，對(duì)“承租人有沒(méi)有損失補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)？請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)是什么？”這些實(shí)體問(wèn)題欠缺系統(tǒng)梳理，尤其在城中村改造這一具體場(chǎng)域中租賃合同應(yīng)如何處理，缺乏細(xì)微探究。

據(jù)此，本文將圍繞城中村改造中承租權(quán)的安置，依次探討兩個(gè)問(wèn)題：第一，租賃合同未約定對(duì)承租人損失補(bǔ)償?shù)那樾蜗?，承租人能否主張拆遷補(bǔ)償？第二，如果承租人主張損失補(bǔ)償具有正當(dāng)性，其請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)是什么？文章結(jié)構(gòu)也將以此展開(kāi)，在對(duì)司法裁判進(jìn)行評(píng)析的基礎(chǔ)上，分析在當(dāng)事人之間應(yīng)當(dāng)如何分配風(fēng)險(xiǎn)，并進(jìn)一步討論承租人請(qǐng)求損失補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)范基礎(chǔ)。

在討論之前，首先需要界定承租人的范疇。實(shí)務(wù)中，形成租賃關(guān)系的原因比較復(fù)雜，有因政策原因形成的，例如直管公房，有因市場(chǎng)原因形成的，也有因規(guī)避法律形成的，如“以租代買(mǎi)”形式的小產(chǎn)權(quán)房，不同原因形成的租賃關(guān)系導(dǎo)致承租人的權(quán)利義務(wù)有重大差異。由于直管公房涉及歷史與政策因素，“以租代買(mǎi)”小產(chǎn)權(quán)房的處理涉及集體土地流轉(zhuǎn)的正當(dāng)性評(píng)價(jià)，均已超越租賃合同這一單一的民事法律問(wèn)題，因此，本文所探討的承租人指基于市場(chǎng)原因形成的租賃關(guān)系中的當(dāng)事人；同時(shí)，為集中論述，本文將租賃合同限定為有效合同。其次，需要界定承租人請(qǐng)求損失補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成。參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第17條補(bǔ)償金的構(gòu)成，承租人請(qǐng)求損失補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容包括：作為房屋價(jià)值一部分的裝飾裝修殘值，因改造造成的搬遷補(bǔ)償，以及經(jīng)營(yíng)性房屋租賃中承租人的停產(chǎn)停業(yè)損失。

二、承租人損失補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)

城中村改造案件中，法院在認(rèn)定租賃合同履行不能的具體原因時(shí)，有三種觀點(diǎn)，一是明確其為不可抗力，二是明確否認(rèn)其為不可抗力，三是對(duì)其不作定性②。在城中村改造是否屬于不可抗力這一問(wèn)題上，由于作為城鎮(zhèn)化重要內(nèi)容的城中村改造并非完全是一個(gè)令所有市場(chǎng)主體措手不及的突變過(guò)程，而是一個(gè)逐步演變的過(guò)程，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)存在一定程度的預(yù)見(jiàn)和判斷，因此改造無(wú)法滿(mǎn)足不可抗力之“無(wú)法預(yù)見(jiàn)”構(gòu)成要件。但由于城中村改造這一法律事實(shí)發(fā)生的客觀性，不可歸責(zé)于當(dāng)事人，可以比照《合同法》第94條第1項(xiàng)的規(guī)定處理，產(chǎn)生合同解除、當(dāng)事人之間適用風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)規(guī)則的法律后果。

（一）司法裁判的分歧

城中村改造導(dǎo)致租賃合同解除，承租人能否請(qǐng)求損失補(bǔ)償，一般依據(jù)租賃合同的約定來(lái)確定。根據(jù)司法實(shí)務(wù)的總結(jié)，涉案租賃合同對(duì)此的約定可歸為兩類(lèi)情形，一是直接約定“如發(fā)生城中村改造，出租人對(duì)承租人所遭受的損失不承擔(dān)任何責(zé)任”等條款，二是租賃合同未對(duì)承租人損失承擔(dān)作明確約定或約定不明。兩種情形下，法院判決各有分歧：

1．情形一中的分歧

雖然合同對(duì)當(dāng)事人的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)有明確規(guī)定，但法院是否就應(yīng)按照當(dāng)事人約定徑行裁判？是否需要從公平角度來(lái)審視當(dāng)事人之間的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)規(guī)則？司法實(shí)務(wù)中，一種是嚴(yán)格按照當(dāng)事人的約定進(jìn)行裁判，出租人不對(duì)承租人給予任何補(bǔ)償。例如，“林燕鈺訴廣州市領(lǐng)匯物業(yè)管理公司、獵德經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司租賃合同糾紛案”中，法院認(rèn)為租賃合同已明確約定“租賃期間內(nèi)遇征地和拆遷，或城中村改造時(shí)，雙方應(yīng)無(wú)條件服從，甲方不作任何補(bǔ)償給乙方”，也就是雙方在簽訂合同時(shí)已經(jīng)預(yù)見(jiàn)到訟爭(zhēng)物業(yè)可能發(fā)生城中村改造而無(wú)法繼續(xù)履行合同，如遇到此種情況，出租人不承擔(dān)任何補(bǔ)償責(zé)任。該條款意思表示清楚明確，不存在歧義，故承租人上訴認(rèn)為該條款無(wú)效或應(yīng)作出有利于承租人一方的解釋的意見(jiàn)不予采納。法院對(duì)合同條款的文義解釋認(rèn)為，承租人在簽訂租賃合同時(shí)應(yīng)考慮必要的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)生城中村改造后其要求出租人予以承擔(dān)沒(méi)有依據(jù)。

另一種則從公平角度，認(rèn)定出租人需就承租人投入部分承擔(dān)責(zé)任。例如，在“王紹沖與昆明市盤(pán)龍滇池針織廠租賃合同糾紛案”中，租賃合同約定“承租人在租賃期間自建房產(chǎn)、裝修設(shè)施遵循“來(lái)是建、去是丟”的原則；因國(guó)家市政建設(shè)的規(guī)劃、征用土地或拆遷等，雙方各自承擔(dān)損失，國(guó)家補(bǔ)償給甲方的歸甲方，乙方的歸乙方?！倍彿ㄔ赫J(rèn)為雖然雙方合同約定了自建房產(chǎn)、裝修設(shè)施遵循“來(lái)是建，去是丟”的原則，但該原則是建立在合同履行期滿(mǎn)的前提下，目前雙方僅過(guò)了三年就無(wú)法再繼續(xù)履行合同，雖然不是因出租方的行為造成，但出租方因房屋被拆遷取得了補(bǔ)償款，即使該補(bǔ)償款中未計(jì)算承租人投入的廠房設(shè)備價(jià)值，但因出租方作為被拆遷人與拆遷人協(xié)商訂立補(bǔ)償協(xié)議時(shí)未考慮承租人投入的部分的責(zé)任應(yīng)由其承擔(dān)。該案法院對(duì)合同條款作補(bǔ)充解釋?zhuān)J(rèn)定出租人在與拆遷入簽訂補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，應(yīng)考慮承租人投入部分。

2．情形二中的分歧

在當(dāng)事人約定不明的情況下，一種判決以當(dāng)事人無(wú)明確約定為由，對(duì)承租人損失補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)不予支持，如“陳鴻偉與廣州市黃埔區(qū)文沖街文沖第十三股份經(jīng)濟(jì)合作社租賃合同糾紛”中，租賃合同中約定“在租賃期內(nèi)，如遇“城中村”改造需要拆遷，則雙方需無(wú)條件服從，征用單位按有關(guān)規(guī)定核算的臨遷費(fèi)文沖十三社占10%、陳鴻偉占90%，其他與陳鴻偉無(wú)關(guān)的補(bǔ)償全歸文沖十三社集體所有。”訴訟中，陳鴻偉主張文沖十三社應(yīng)支付臨遷費(fèi)、裝修補(bǔ)償金、停產(chǎn)停業(yè)損失等，法院認(rèn)為雙方在《鋪位租賃合同》中對(duì)此無(wú)約定，對(duì)該請(qǐng)求不予支持。

另一種則依據(jù)公乎原則和誠(chéng)實(shí)信用原則，支持承租人的損失補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，如“吳敬雄、李業(yè)花、吳廣強(qiáng)、吳庭輝與劉令姿租賃合同糾紛”中，租賃合同約定“如因不可抗力的原因，造成本合同無(wú)法履行時(shí)，雙方互不承擔(dān)責(zé)任；如遇國(guó)家征用或拆遷房屋，乙方有權(quán)獲得國(guó)家賠償旅業(yè)內(nèi)裝修費(fèi)用”。法院認(rèn)為，由于案涉房屋在交還出租人且交由開(kāi)發(fā)商拆除之前，裝飾裝修物歸承租人所有，補(bǔ)償款作為裝飾裝修物的代位物，依照物權(quán)歸屬原則，歸承租人所有。因此，在租賃房屋滅失之前，承租人可以就裝飾裝修物的賠償要求與開(kāi)發(fā)商、出租人進(jìn)行協(xié)商，但是，出租人作為案涉房屋的所有人在沒(méi)有解除租賃合同之前，即單方與開(kāi)發(fā)商簽訂了《房屋拆遷補(bǔ)償安置方案》。因此，出租人與開(kāi)發(fā)商簽訂協(xié)議時(shí)一并處分了屬于承租人的權(quán)利而使被上訴人最終得不到任何補(bǔ)償，出租人的行為侵害了承租人的合法權(quán)益，故出租人應(yīng)當(dāng)對(duì)于承租人的裝修損失予以適當(dāng)補(bǔ)償。

（二）司法裁判評(píng)析

1．情形一：司法裁判的啟示

第一種情形下，法院裁判的邏輯是，當(dāng)事人在締結(jié)租賃合同時(shí)約定了發(fā)生城中村改造時(shí)的免責(zé)條款，則說(shuō)明承租人能夠預(yù)見(jiàn)到合同締結(jié)后可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上仍然做出簽訂合同的決定，就表明其愿意承擔(dān)由于合同風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的損失。承租人如果利用誠(chéng)實(shí)信用原則“去奪回已放棄的機(jī)會(huì)，即是惡意非信”。

情形一第二份裁判在當(dāng)事人對(duì)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)有明確約定的情況下，認(rèn)為出租人應(yīng)當(dāng)在與拆遷入?yún)f(xié)商訂立補(bǔ)償協(xié)議時(shí)考慮承租人投入的廠房設(shè)備價(jià)值，否則，該部分的責(zé)任應(yīng)由出租人承擔(dān)。相當(dāng)于由出租人在履行通知承租人搬遷義務(wù)的同時(shí)，還須承擔(dān)租賃合同解除后以協(xié)助承租人獲得補(bǔ)償為內(nèi)容的附隨義務(wù)。法院裁判的邏輯與前一判決迥異，但由于合同本身具有主觀化與客觀化兩個(gè)方面，合同解釋?xiě)?yīng)不以文義為限，“出租人不對(duì)承租人做任何補(bǔ)償”并不意味著承租人不能獲得任何補(bǔ)償，出租人應(yīng)在其中承擔(dān)協(xié)助義務(wù)。因此，法院從附隨義務(wù)的角度對(duì)租賃合同作補(bǔ)充解釋?zhuān)蟪鲎馊俗鹬爻凶馊死?，以?duì)待自己事務(wù)之注意對(duì)待他人事務(wù)，保證租賃合同當(dāng)事人都能得到自己應(yīng)得的利益，不得損人利己，并不違背合同解釋的規(guī)則。對(duì)于租賃合同未約定或約定不明時(shí)爭(zhēng)議的解決，能夠提供有益思路。

2．情形二：司法裁判的問(wèn)題焦點(diǎn)

如果說(shuō)情形一租賃合同中明確約定當(dāng)事人風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)條款時(shí)，法院認(rèn)定出租人對(duì)承租人不承擔(dān)任何責(zé)任尚有依據(jù)的話(huà)，對(duì)于租賃合同沒(méi)有對(duì)涉案房屋被拆除時(shí)裝修款、搬遷費(fèi)、停業(yè)損失等補(bǔ)償款歸屬予以約定或約定不明的情形下，法院直接裁判承租人損失補(bǔ)償請(qǐng)求不予支持，則顯得理?yè)?jù)不足。這一問(wèn)題也是本文關(guān)注的中心。

城中村改造主體是取得拆遷行為許可證的單位，其拆遷行為必須經(jīng)過(guò)政府批準(zhǔn)才能實(shí)施，含有公共權(quán)力的成分，而政府拆遷主管部門(mén)在批準(zhǔn)對(duì)某地進(jìn)行拆遷前，亦要對(duì)拆遷后的建設(shè)方案進(jìn)行考察，對(duì)有利于城市建設(shè)總體規(guī)劃的才予以批準(zhǔn)。正是因?yàn)檫@一客觀原因，出租人才可解除與承租人的租賃合同。如按照出租人完全免責(zé)來(lái)處理租賃合同，將產(chǎn)生以下問(wèn)題：一方面，出租人以客觀原因?qū)е潞贤男胁荒転橛烧?qǐng)求免除責(zé)任，同時(shí)得到回遷安置及搬遷費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失等補(bǔ)償；另一方面，承租人承擔(dān)搬遷費(fèi)、裝修損失、停產(chǎn)停業(yè)損失等不合理的負(fù)擔(dān)。承租人投入了資金，卻不能獲得相應(yīng)補(bǔ)償，在情理上難謂公平。

這一司法實(shí)務(wù)現(xiàn)狀的主要原因在于對(duì)合同條款的嚴(yán)格解釋?zhuān)丛诋?dāng)事人合同約定不完全的情形下，法院必須尊重當(dāng)事人訂立的合同，根據(jù)合同條款執(zhí)行合同，不必考慮當(dāng)事人在實(shí)際生活中的具體狀態(tài)和聯(lián)系，更不必考慮合同的結(jié)果或結(jié)局。“法院在處理合同案件中的作用是非常有限的，公平正義所發(fā)揮的作用同樣有限?！比缜樾味星耙慌袥Q所示，司法實(shí)務(wù)中，在法律沒(méi)有特別保護(hù)承租人的傾向時(shí)，法官通常不會(huì)支持承租人基于租賃合同而做出的“信賴(lài)性”投資。

退一步而言，如果出租人拒絕對(duì)承租人予以損失補(bǔ)償，承租人則會(huì)訴諸法院。如果承租人拒絕搬遷，出租人也將不得不訴諸司法機(jī)關(guān)，尋求強(qiáng)制搬遷，因搬遷時(shí)間耽擱而難以得到的搬遷獎(jiǎng)勵(lì)金、回遷房搖號(hào)順序的延后也會(huì)給出租人帶來(lái)相當(dāng)大的損失，承租人與出租人形成一定程度的雙邊壟斷關(guān)系，雙方都會(huì)有機(jī)會(huì)主義或策略性行為的動(dòng)力，其圍繞是否補(bǔ)償承租人損失而進(jìn)行的討價(jià)還價(jià)成本只會(huì)增加而不會(huì)減少?？傊瑢?duì)于城中村改造中承租人的損失補(bǔ)償而言，若無(wú)規(guī)則而僅憑當(dāng)事人自行調(diào)節(jié)，很容易發(fā)生逆向選擇的后果。正如威廉姆森指出的，在交易專(zhuān)用性財(cái)產(chǎn)價(jià)值很大而無(wú)法自我調(diào)節(jié)時(shí)（如企業(yè)將上下游產(chǎn)業(yè)整合在一起），便有必要通過(guò)適當(dāng)?shù)囊?guī)制結(jié)構(gòu)加以輔助。

（三）如何分配風(fēng)險(xiǎn)

事實(shí)上，詮釋和說(shuō)明合同的整個(gè)過(guò)程都貫穿著交易公平的觀念，因此在合同案件中盡量保證交易中某種合理的互惠是法院職責(zé)中的一個(gè)重要部分。就現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展來(lái)看，經(jīng)濟(jì)交易日趨復(fù)雜和長(zhǎng)期，當(dāng)事人很難事先將所有的風(fēng)險(xiǎn)分配妥當(dāng)。而且，現(xiàn)代法的發(fā)展在很多方面已經(jīng)對(duì)合同自由進(jìn)行了限制，以達(dá)到實(shí)質(zhì)公平，“當(dāng)合同當(dāng)事人在合同中表達(dá)不清楚或不完整時(shí)，法官完全是根據(jù)‘當(dāng)事人的意愿是要訂立公正和符合社會(huì)利益的合同’這一推定對(duì)合同作出解釋”，因而，法院作為理性第三人對(duì)合同進(jìn)行調(diào)整可能更能平衡當(dāng)事人的利益。

更何況，發(fā)生城中村改造時(shí)，作為房屋所有權(quán)人的出租人可以直接與改造主體進(jìn)行談判，獲得安置補(bǔ)償。正如阿狄亞所言，“即便某人并沒(méi)有承擔(dān)因事件異常發(fā)展使得合同履行不能的風(fēng)險(xiǎn)，但是，如果在合同履行不能時(shí)，他能通過(guò)向第三人追償而得到某種救濟(jì)的話(huà)，那么他就應(yīng)承擔(dān)這種風(fēng)險(xiǎn)，或者法院認(rèn)為將這一風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)加于他是合情合理的”。

這與合同的最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配狀態(tài)相符：將風(fēng)險(xiǎn)配置給能夠進(jìn)行最優(yōu)預(yù)防的一方，如預(yù)防成本最小者或者風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本最小者。認(rèn)定優(yōu)位風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)具有決定意義：可能性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（誰(shuí)更知曉風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性）、損害評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（誰(shuí)更知曉風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的后果）、交易成本標(biāo)準(zhǔn)（誰(shuí)處于分散這些風(fēng)險(xiǎn)的最佳位置）。最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配構(gòu)成了一個(gè)默示規(guī)則，當(dāng)合同中風(fēng)險(xiǎn)分配不明時(shí)，就可以按照這個(gè)默示規(guī)則對(duì)合同進(jìn)行解釋。如在租賃合同簽訂后發(fā)生城中村改造，合同不能繼續(xù)履行，按照合同法規(guī)則的一般處理是，依據(jù)免責(zé)條款免除出租人的責(zé)任。但是按照最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配理論，在簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議過(guò)程中，改造主體直接與房屋所有人協(xié)商，對(duì)于在城中村改造中遭受損失的風(fēng)險(xiǎn)，與承租人相比，出租人顯然是最優(yōu)的預(yù)防者。出租人對(duì)城中村改造以及損失補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成有更多信息，可以與改造主體直接進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，并且預(yù)防產(chǎn)生的收益也將內(nèi)部化為出租人的收益（減少事后與承租人的糾紛）。不預(yù)防則造成了外部性的外溢，使承租人受到損失，這種行為構(gòu)成對(duì)誠(chéng)信交易暗含條款的違反。因此，在租賃合同中沒(méi)有約定或者約定不明的情況下，不應(yīng)完全免除出租人對(duì)承租人拆遷損失的補(bǔ)償責(zé)任。

“除法律的基本價(jià)值外，公共政策也是民法的考慮因素”，支持承租人的損失補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)是城中村改造“公共利益”屬性的內(nèi)在要求。目前大陸各地城中村改造大部分是以開(kāi)發(fā)商介入的民辦形式進(jìn)行，改造后的不動(dòng)產(chǎn)由村民與開(kāi)發(fā)商獲取，表現(xiàn)出“私用征收”的特點(diǎn)，即征收財(cái)產(chǎn)的目的在轉(zhuǎn)移所有權(quán)給私人或透過(guò)私法或公法行為供私人特別使用，而不提供公眾使用。在此過(guò)程中，原先在此租住房屋用于居住或者經(jīng)營(yíng)的承租人被迫離開(kāi)以外，開(kāi)發(fā)商的逐利性使得被改造的村莊往往在區(qū)段較好、地價(jià)較高的區(qū)位，如此，不僅沒(méi)有達(dá)到增加房源供給的目標(biāo)，普通市民還要承擔(dān)由于改造所帶來(lái)的高房?jī)r(jià)問(wèn)題?；诔侵写甯脑斓墓怖鎸傩裕谂f村落得以重建、村民居住環(huán)境得以?xún)?yōu)化的同時(shí)，使更多非村民能夠共享城市化的成果，確保改造具有更扎實(shí)的民意基礎(chǔ)，才是改造具有正當(dāng)性的基礎(chǔ)。

三、承租人請(qǐng)求損失補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)范基礎(chǔ)

大陸周邊國(guó)家及地區(qū)的城市更新法律制度，對(duì)承租人利益的保護(hù)，一般采取兩種方式，一是協(xié)助提供安置，二是支付損失補(bǔ)償。日本1969年頒布的《都市再開(kāi)發(fā)法》對(duì)都市更新單元內(nèi)承租人的補(bǔ)償予以規(guī)定，2002年頒布的《集合住宅重建促進(jìn)法》進(jìn)一步規(guī)定了為房屋承租人提供出租住宅之租金優(yōu)惠、補(bǔ)助搬遷費(fèi)等措施。臺(tái)灣地區(qū)《都市更新條例》第37條規(guī)定了都市更新單元內(nèi)出租土地及建筑物之處置，在契約對(duì)承租人補(bǔ)償未約定情形下，承租人得向出租人請(qǐng)求一定金額的補(bǔ)償。香港地區(qū)租戶(hù)占城市人口相當(dāng)大比例，承租人利益尤其受到關(guān)注，根據(jù)香港城市重建局于2011年2月24日新修訂的《市區(qū)重建策略》，受影響租戶(hù)的安置意愿、住屋意愿、就業(yè)意愿、工作地點(diǎn)、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)等是城市重建局對(duì)城市更新進(jìn)行社會(huì)影響評(píng)估的重要內(nèi)容（37條），并須就存在問(wèn)題提出舒緩措施。城市更新中，區(qū)分住宅自住業(yè)主、空置及出租住宅業(yè)主以不同的補(bǔ)償及特惠金的安排（26條）。凡在市建局項(xiàng)目?jī)鼋Y(jié)人口調(diào)查時(shí)登記的合資格租戶(hù)，在其業(yè)主與市建局達(dá)成交易后，可獲安置（32條）。對(duì)于商業(yè)租戶(hù)，城市重建局會(huì)盡可能在重建項(xiàng)目同區(qū)物色合適處所，以協(xié)助受影響的商鋪營(yíng)運(yùn)者能遷往同區(qū)另一處所繼續(xù)營(yíng)業(yè)，并會(huì)協(xié)助受影響的商鋪營(yíng)運(yùn)者租用在完成的重建項(xiàng)目?jī)?nèi)的鋪位（28條）。

而對(duì)于大陸而言，在法律既未對(duì)城市更新過(guò)程中承租人損失補(bǔ)償予以明文規(guī)定，僅安置村民就已經(jīng)“焦頭爛額”的政府又無(wú)暇顧及包括租戶(hù)在內(nèi)的非村民利益的情形下，探尋承租人損失補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，通過(guò)司法途徑實(shí)現(xiàn)租賃合同當(dāng)事人利益平衡是權(quán)宜之計(jì)。“公共政策得到執(zhí)行的最佳方式是通過(guò)私人提起民事案件的形式實(shí)現(xiàn)”，這對(duì)于保障城中村改造等城市更新活動(dòng)的正當(dāng)性，使之符合“公共利益”目的，意義重大。具體而言，可以從三條路徑來(lái)探尋：

（一）基于后合同義務(wù)的損害賠償請(qǐng)求權(quán)

作為誠(chéng)實(shí)信用原則的具體體現(xiàn)之后合同義務(wù)是合同法中的強(qiáng)行性規(guī)范，不以當(dāng)事人約定為前提。20世紀(jì)70年代Macneil提出關(guān)系契約理論，對(duì)古典合同理論進(jìn)行反思，認(rèn)為合同的內(nèi)容可以是允諾的內(nèi)容，也可以是非允諾的因素。Macneil將合同規(guī)范放在一個(gè)行為軸線上進(jìn)行分析，軸線的一端是個(gè)別性合同規(guī)范，另一端是關(guān)系性合同規(guī)范。根據(jù)關(guān)系契約理論，從當(dāng)事人以締結(jié)契約為目的開(kāi)始交涉到糾紛解決之前，當(dāng)事人是一個(gè)以．誠(chéng)實(shí)信用原則為軸心的既相互矛盾又相互依賴(lài)的利益共同體，雙方權(quán)利義務(wù)不僅由契約決定，同時(shí)也由因各自地位的具體要求而應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的誠(chéng)實(shí)信用義務(wù)來(lái)決定。在遇到意外事件產(chǎn)生利益的重大不平衡時(shí)，一方當(dāng)事人不能獲得過(guò)分的利益，另一方當(dāng)事人也應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)途徑擺脫過(guò)分不利的局面。顯然，后合同義務(wù)具有明顯的關(guān)系性契約規(guī)范特征。

協(xié)助承租人獲得拆遷補(bǔ)償是租賃合同當(dāng)事人作為利益共同體的重要內(nèi)容，在法律性質(zhì)上可以定性為租賃合同因城中村改造而終止的后合同義務(wù)。由于租賃合同發(fā)生城中村改造這一客觀原因而自動(dòng)解除，在法律未規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)也未約定或者約定得模糊不清的情況下，租賃合同自動(dòng)解除難以使風(fēng)險(xiǎn)在當(dāng)事人之間得以自動(dòng)分配。“契約是一種社會(huì)過(guò)程”，此時(shí)出租人基于其產(chǎn)權(quán)人地位的信息優(yōu)勢(shì)使得其在租賃合同終止之后，協(xié)助承租人處理契約終了的善后義務(wù)，仍應(yīng)根據(jù)承租人的請(qǐng)求，與改造主體進(jìn)行溝通，盡到協(xié)助承租人獲得補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。我國(guó)《合同法》第60條第2款規(guī)定了合同進(jìn)程中的附隨義務(wù)，第92條規(guī)定了后合同義務(wù)，《最高人民法院關(guān)于適用（合同法）若干問(wèn)題的解釋?zhuān)ǘ罚ǚㄡ孾2009]5號(hào)）第22條進(jìn)一步規(guī)定了當(dāng)事人違反后合同義務(wù)的損失賠償責(zé)任。如果出租人應(yīng)當(dāng)考慮到承租人的投入，而未考慮，在簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，一并將承租人的利益處分，使承租人得不到補(bǔ)償，則構(gòu)成對(duì)承租人合法權(quán)益的侵害，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。

在對(duì)出租人違反后合同義務(wù)的歸責(zé)原則方面，法釋[2009]5號(hào)第22條沒(méi)有明確主觀要件是否需要過(guò)錯(cuò)。后合同義務(wù)派生于誠(chéng)實(shí)信用原則，要求當(dāng)事人對(duì)維護(hù)相對(duì)人的給付效果及固有利益盡到相當(dāng)?shù)淖⒁饬x務(wù)，在主觀要件上要求當(dāng)事人沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，方能維護(hù)當(dāng)事人之間的利益平衡。而且后合同義務(wù)并非基于當(dāng)事人的意思自治，在內(nèi)容上具有不確定性，既然其在當(dāng)事人之間形成一種“法定債之關(guān)系”，因此對(duì)當(dāng)事人的主觀方面應(yīng)當(dāng)有所要求。在關(guān)系契約理論看來(lái)，后合同義務(wù)的目的在于實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。如果后合同責(zé)任的構(gòu)成采過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，適用“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的舉證規(guī)則，那么從獲取證據(jù)的角度來(lái)看，承租人需要舉證出租人存在主觀過(guò)錯(cuò)比較困難，而在交易習(xí)慣確定的條件下，出租人對(duì)自己的主觀意思非常清楚，是否有免責(zé)的事由（比如，其獲得的拆遷補(bǔ)償款中不包含裝修損失補(bǔ)償、搬遷費(fèi)等）在自己掌握之中，讓其承擔(dān)舉證責(zé)任比較公平。因此，可以運(yùn)用過(guò)錯(cuò)推定原則，使出租人舉證證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)或有免責(zé)事由，不能舉證的，推定為有過(guò)錯(cuò)。

對(duì)于出租人應(yīng)當(dāng)對(duì)承租人獲得損失補(bǔ)償承擔(dān)協(xié)助義務(wù)，會(huì)產(chǎn)生的質(zhì)疑是：可能會(huì)誘發(fā)當(dāng)事人倒簽租賃合同的日期而申報(bào)虛假承租權(quán)。如果承租人和出租人獲得的拆遷補(bǔ)償總額可以超過(guò)沒(méi)有租賃時(shí)能獲得的補(bǔ)償額，更容易誘發(fā)這種虛假申報(bào)行為的發(fā)生，因此承租人行使拆遷補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)應(yīng)以租賃權(quán)登記備案為條件。筆者認(rèn)為登記固然可以有效預(yù)防虛假租賃，但在我國(guó)尚未建立起有效的租賃權(quán)登記制度的情況下，通過(guò)承租人占有事實(shí)的認(rèn)定同樣也可以起到預(yù)防假性租約的問(wèn)題。例如，法釋[2009] 11號(hào)即強(qiáng)調(diào)占有對(duì)租賃權(quán)公示性的意義，其第6條規(guī)定，出租人就同一房屋訂立數(shù)份租賃合同，在合同均有效的情況下，承租人均主張履行合同的，人民法院按照占有、登記、合同成立時(shí)間為順序確定履行合同的承租人，并由承租人對(duì)其占有事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。最高院的這種解釋是符合實(shí)踐的，由于我國(guó)房屋租賃合同登記備案的主要意義在于實(shí)現(xiàn)城市流動(dòng)人口管理，實(shí)務(wù)中，當(dāng)事人將租賃合同登記備案的數(shù)量較少，賦予占有以更強(qiáng)的對(duì)抗效力有利于司法實(shí)踐具體操作。

城中村改造中，承租人主張賠償損失時(shí)，應(yīng)當(dāng)持有效的租賃合同以及合法占有租賃房屋的證明材料，對(duì)其占有事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。有學(xué)者認(rèn)為“……占有分直接占有與間接占有、一次占有與持續(xù)占有，如何認(rèn)定占有存在需進(jìn)一步解釋的問(wèn)題。占有的公示程度太低……”實(shí)質(zhì)上，在認(rèn)定承租人占有事實(shí)方面，占有制度已有成熟的參考要件，可予以借鑒，即以當(dāng)事人對(duì)物有事實(shí)上的管領(lǐng)力為判斷標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)而言，表現(xiàn)力對(duì)物有利用的事實(shí)。具體到承租人占有房屋客觀要件的判斷，須考慮以下三方面因素：第一，從空間上看，承租人與房屋須有一定的結(jié)合關(guān)系，即承租人與房屋已有場(chǎng)所上的結(jié)合，并足以使他人認(rèn)識(shí)到房屋與承租人的這種結(jié)合關(guān)系。此時(shí)，從社會(huì)觀念上看，承租人對(duì)房屋已處于可排除他人干涉的狀態(tài)。第二，從時(shí)間上看，承租人與房屋在時(shí)間上須有相當(dāng)?shù)睦^續(xù)性。第三，從法律關(guān)系上看，承租人與房屋因租賃關(guān)系的存在而結(jié)合，承租人基于租賃關(guān)系享有請(qǐng)求權(quán)。對(duì)于非住宅用途的租賃關(guān)系而言，承租人需證明其在拆遷之前取得合法、有效的營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

當(dāng)然，對(duì)于承租人主張的裝修補(bǔ)償，法院審理案件過(guò)程中，查明承租人何時(shí)完成裝修非常重要，這對(duì)于認(rèn)定當(dāng)事人對(duì)裝修損失風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期是十分關(guān)鍵。如果承租人明知要進(jìn)行城中村改造，依然大量投入進(jìn)行裝修，則應(yīng)當(dāng)自行承擔(dān)損失擴(kuò)大的責(zé)任。

（二）代償請(qǐng)求權(quán)

在因不可歸責(zé)于債務(wù)人的事由為履行不能時(shí)，以債權(quán)人別無(wú)損害賠償請(qǐng)求權(quán)，代償請(qǐng)求權(quán)最能發(fā)揮其效用。所謂代償請(qǐng)求權(quán)，是指?jìng)鶆?wù)人因與發(fā)生履行不能的同一原因，取得給付標(biāo)的的代償利益時(shí)，債權(quán)人對(duì)于債務(wù)人可以請(qǐng)求償還其代償利益的權(quán)利?！兜聡?guó)民法典》第285條以及臺(tái)灣地區(qū)“民法”第225條對(duì)其作了規(guī)定，其制度基礎(chǔ)在于“基于衡平思想，并斟酌當(dāng)事人可推知之意思，旨在調(diào)整失當(dāng)之財(cái)產(chǎn)價(jià)值的分配，屬于法定之契約補(bǔ)充解釋”。我國(guó)《合同法》雖沒(méi)有直接規(guī)定債權(quán)人可以享有代償請(qǐng)求權(quán)，但在解釋上宜承認(rèn)可以成立債權(quán)人代償請(qǐng)求權(quán)。

承租人能否主張代償請(qǐng)求權(quán)還需分析其是否符合代償請(qǐng)求權(quán)的構(gòu)成要件。一般而言，代償請(qǐng)求權(quán)需具備四個(gè)要件：（1）須有給付義務(wù)；（2）須因不可歸責(zé)于當(dāng)事人的事由而致使給付不能；（3）須因給付不能之事由，對(duì)第三人有損害賠償請(qǐng)求權(quán)；（4）給付客體與損害賠償須具有同一性。如此看來(lái)，城中村改造中，租賃物被拆遷情形下，承租人主張代償請(qǐng)求權(quán)的關(guān)鍵問(wèn)題在于租賃合同關(guān)系是否符合要件四？

對(duì)該問(wèn)題存在爭(zhēng)議，否定說(shuō)認(rèn)為，由于此時(shí)出租人所負(fù)債務(wù)，為租賃物之供與，但其獲得的補(bǔ)償和補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)則是基于租賃物的所有權(quán)，這種補(bǔ)償和補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)并不是租賃物使用收益所得利益之替代，因而二者之間缺乏同一性，承租人不享有代償請(qǐng)求權(quán)。然而，由于代償請(qǐng)求權(quán)“系自公平之立場(chǎng)所認(rèn)之制度，應(yīng)以其代償移于債權(quán)人是否公平以為斷”，出于對(duì)債權(quán)人的保護(hù)，在確定同一性時(shí)應(yīng)避免過(guò)分嚴(yán)苛的條件。況且，租賃關(guān)系中，代償請(qǐng)求權(quán)的同一性要件也存在適用的例外情形，即出租人所獲得的賠償中包含了其所負(fù)擔(dān)的提供使用可能的義務(wù)時(shí)，承租人可請(qǐng)求其交出賠償中包含的該部分代償利益。具體到城中村改造而言，如果出租人獲得賠償中包含了停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷費(fèi)、裝飾裝修補(bǔ)償?shù)龋捎谶@些賠償對(duì)應(yīng)于承租人對(duì)租賃物的具體用益，具有明顯的代償利益屬性，因此，承租人可要求出租人交付拆遷補(bǔ)償中的該部分代償利益或者將其請(qǐng)求權(quán)讓與己方。

關(guān)于代償請(qǐng)求權(quán)構(gòu)成要件之“損害賠償”是否包括城中村改造中的拆遷補(bǔ)償？一般而言，損害賠償，系指因侵權(quán)行為或債務(wù)不履行所負(fù)之賠償責(zé)任，或保險(xiǎn)契約之損害賠償，就文意言，似不包括具有公權(quán)性質(zhì)的拆遷補(bǔ)償費(fèi)在內(nèi)?；诠皆瓌t，使債務(wù)人返還因標(biāo)的物給付不能而取得之代替利益，為貫徹立法上價(jià)值判斷，關(guān)于所謂損害賠償，應(yīng)從廣義解為包括土地征收地價(jià)補(bǔ)償費(fèi)在內(nèi)。因此，出租人獲得的本應(yīng)歸于承租人的裝修補(bǔ)償、搬遷費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失等可構(gòu)成代償請(qǐng)求權(quán)之客體。

（三）不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)

代償請(qǐng)求權(quán)與不當(dāng)?shù)美贫鹊姆ɡ砘A(chǔ)均為衡平思想，旨在矯正當(dāng)事人之間的利益失衡，德國(guó)民法理論上有種觀點(diǎn)即認(rèn)為“代償請(qǐng)求權(quán)制度是侵害權(quán)益型不當(dāng)?shù)美奶厥馇樾巍薄４鷥斃媸谴鷥斦?qǐng)求權(quán)的核心，具體到城中村改造中的租賃關(guān)系，代償利益即出租人獲得的停產(chǎn)停業(yè)損失、拆遷費(fèi)、裝修補(bǔ)償費(fèi)等，系本應(yīng)歸屬于承租人的利益，若由出租人獲得，則違反權(quán)益歸屬秩序，構(gòu)成不當(dāng)?shù)美凶馊丝梢馈睹穹ㄍ▌t》第92條請(qǐng)求出租人返還不當(dāng)?shù)美?/p>

根據(jù)不當(dāng)?shù)美念?lèi)型劃分，此時(shí)的不當(dāng)?shù)美麑儆诜墙o付不當(dāng)?shù)美械那謾?quán)型不當(dāng)?shù)美?shí)質(zhì)上，如果出租人在簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，本應(yīng)考慮承租人的利益而未考慮，由此取得利益，并造成承租人損失的，對(duì)承租人而言，可能發(fā)生不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)與侵權(quán)請(qǐng)求權(quán)之間的競(jìng)合。但由于二者在構(gòu)成要件上存在差異，承租人主張侵權(quán)請(qǐng)求權(quán)的成本較高：城中村改造中，由于承租人不參與拆遷安置的協(xié)商過(guò)程，因此對(duì)租賃物補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估及其具體構(gòu)成并不知悉，若適用侵權(quán)行為的證明責(zé)任，由承租人對(duì)出租人行為的違法性、損害后果、因果關(guān)系以及出租人過(guò)錯(cuò)承擔(dān)舉證責(zé)任，無(wú)疑其證明責(zé)任較重，很可能因出租人沒(méi)有過(guò)錯(cuò)而使承租人難以獲得已支出費(fèi)用的補(bǔ)償。對(duì)比而言，承租人行使不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)，則能夠省去部分舉證責(zé)任，只需證明“出租人受有利益”、“己方因此受有損失”以及“沒(méi)有合法根據(jù)”。

司法實(shí)務(wù)中的爭(zhēng)議是，“沒(méi)有合法根據(jù)”的舉證責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第2條，原則上應(yīng)由受損方承擔(dān)證明責(zé)任，但也可依據(jù)第7條由受益方承擔(dān)。筆者認(rèn)為，在城中村改造這一場(chǎng)域中，承租人無(wú)需對(duì)“沒(méi)有合法根據(jù)”承擔(dān)舉證責(zé)任。原因在于：城中村改造屬于因第三人行為的不當(dāng)?shù)美?，損益變動(dòng)并非因承租人行為引起，故承租人無(wú)法將“沒(méi)有合法根據(jù)”的要件轉(zhuǎn)換成特定的積極事實(shí)并加以主張和證明。此時(shí)“沒(méi)有合法根據(jù)”近乎于一種實(shí)質(zhì)上的消極事實(shí)，從而給承租人的舉證帶來(lái)極大困難。而作為房屋所有權(quán)人的出租人，參與了拆遷補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商過(guò)程，始終處于損益變動(dòng)的具體過(guò)程之中，更容易提供受益有法律上依據(jù)的原因之證據(jù)。在租賃合同當(dāng)事人無(wú)事先約定的條件下，這種損益變動(dòng)是在何種情況下和基于何種原因發(fā)生的，應(yīng)當(dāng)屬于作為受益人的承租人所支配的空間領(lǐng)域。因此，對(duì)這種損益變動(dòng)存在合法根據(jù)的事實(shí)，應(yīng)由受益人承擔(dān)舉證責(zé)任，否則即可成立不當(dāng)?shù)美?/p>

法律適用中，對(duì)于剩余租賃期內(nèi)裝飾裝修殘值的返還，法釋[2009] 11號(hào)第11條第4項(xiàng)規(guī)定“由雙方按照公平原則分擔(dān)”，采取公平分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)模式，將本應(yīng)由承租人獲得的剩余租賃期內(nèi)的裝飾裝修殘值，由雙方共同負(fù)擔(dān)，難謂公平。出租人雖然可以基于添附取得裝修物的所有權(quán)，取得他人財(cái)產(chǎn)而使自己的財(cái)產(chǎn)增值取得利益，但沒(méi)有保有所取得之利益的正當(dāng)性，產(chǎn)生不當(dāng)?shù)美?，出租人?yīng)當(dāng)向承租人返還因其增添附屬物所因其的財(cái)產(chǎn)的增值利益（裝修殘值補(bǔ)償）。由于該項(xiàng)第二款接著規(guī)定“法律另有規(guī)定的，適用其規(guī)定”，《民法通則》效力高于司法解釋?zhuān)也划?dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)亦具有獨(dú)立性，承租人有權(quán)援引《民法通則》第92條，行使不當(dāng)?shù)美颠€請(qǐng)求權(quán)，法院不得以法釋[2009] 11號(hào)第11條已有規(guī)定為由，不支持承租人的請(qǐng)求。

需要說(shuō)明的是，不當(dāng)?shù)美墓δ?，在于使受領(lǐng)人返還其無(wú)法律上原因所受的利益，其所謂致他人“損害”與侵權(quán)行為的“損害賠償”亦有不同，“不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)，系以使得利人返還其所受利益為目的，非以相對(duì)人所受損害之填補(bǔ)為目的”，因此，承租人主張返還不當(dāng)?shù)美姆秶⒎亲陨碓庥龅膶?shí)際損失，而是以出租人獲得的經(jīng)出租人同意承租人投入的裝飾裝修費(fèi)用、搬遷費(fèi)、本應(yīng)歸承租人所有的停產(chǎn)停業(yè)損失部分等補(bǔ)償額為限。

（四）請(qǐng)求權(quán)的選擇

承租人行使何種請(qǐng)求權(quán)，需要結(jié)合個(gè)案來(lái)選擇：

1．當(dāng)出租人獲得補(bǔ)償款中不包括裝修補(bǔ)償、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷費(fèi)時(shí)，由于出租人并未獲得相應(yīng)利益，不符合代償請(qǐng)求權(quán)與不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)的構(gòu)成要件，承租人損失補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)只能從出租人是否適當(dāng)履行后合同義務(wù)角度來(lái)探尋。

2．當(dāng)出租人獲得補(bǔ)償款中包括裝修補(bǔ)償、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷費(fèi)時(shí)，上述三項(xiàng)請(qǐng)求權(quán)構(gòu)成競(jìng)合關(guān)系，承租人得選擇使之。其中一個(gè)請(qǐng)求權(quán)因達(dá)到目的而消滅時(shí)，其他請(qǐng)求權(quán)亦因目的達(dá)到而消滅；反之，就一個(gè)請(qǐng)求權(quán)因目的達(dá)到以外之原因而消滅（如罹于時(shí)效）時(shí)，則仍得行使其他請(qǐng)求權(quán)。換言之，當(dāng)事人選擇不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)或者代償請(qǐng)求權(quán)作為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的，其損害賠償請(qǐng)求權(quán)并不當(dāng)然歸于消滅，在不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)或者代償請(qǐng)求權(quán)還不足以填補(bǔ)承租人損失之情形下，承租人還可以行使損害賠償請(qǐng)求權(quán)以填補(bǔ)其損害。

3．各個(gè)請(qǐng)求權(quán)的構(gòu)成要件、舉證責(zé)任多有不同，主張何者，直接影響案件的處理結(jié)果。行使基于后合同義務(wù)的損害賠償請(qǐng)求權(quán)，其構(gòu)成要件特別強(qiáng)調(diào)出租人的行為的違法性、損害的發(fā)生程度、出租人主觀的過(guò)錯(cuò)程度，并以此決定出租人應(yīng)否承擔(dān)責(zé)任以及承擔(dān)責(zé)任的范圍。而行使代償請(qǐng)求權(quán)與不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)，其構(gòu)成要件強(qiáng)調(diào)出租人因改造而受有利益，目的在于返還出租人所受得利益，返還利益的范圍以出租人實(shí)際獲得的不當(dāng)利益為限。盡管如此，在出租人取得之利益多于承租人的損害或者承租人難以證明損害的發(fā)生程度而出租人受益尤其明顯的情形下，承租人行使不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)或者代償請(qǐng)求權(quán)意義尤為顯著。

結(jié)語(yǔ)

世界其他國(guó)家和地區(qū)通常采取由城市更新主體對(duì)承租人予以安置或者出租人對(duì)承租人予以補(bǔ)償?shù)姆绞剑鳛樽赓U合同未約定或約定不明的補(bǔ)充。而在我國(guó)既無(wú)法律明文規(guī)定，政府機(jī)構(gòu)又對(duì)非村民利益問(wèn)題無(wú)力顧及的情況下，明確承租人損失補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，使得“尚未上升為權(quán)利的法益”可以通過(guò)司法途徑實(shí)現(xiàn)救濟(jì)，不僅是民法公平原則與風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)規(guī)則的要求，更是“以人為本”新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)涵。承租人損失補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)可以從基于后合同義務(wù)的損害賠償請(qǐng)求權(quán)、代償請(qǐng)求權(quán)、不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)三個(gè)方面來(lái)探尋，具體行使何種請(qǐng)求權(quán)，需依個(gè)案情形來(lái)選擇。

篇6

一、指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)

指導(dǎo)思想：以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照“解放思想、拼搏實(shí)干、爭(zhēng)先進(jìn)位、跨越發(fā)展”的總體要求，圍繞爭(zhēng)創(chuàng)省級(jí)園林城市、建設(shè)生態(tài)縣城，堅(jiān)持齊抓共管、綜合治理、標(biāo)本兼治的原則，統(tǒng)籌謀劃，突出重點(diǎn)，協(xié)同推進(jìn)，大力開(kāi)展城市環(huán)境綜合整治，全面提升城市規(guī)劃、建設(shè)、管理水平，展現(xiàn)生態(tài)園林宜居城市的良好形象。

工作目標(biāo)：圍繞群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，立足治臟、治亂、治差，搞好綠化、美化、亮化、凈化、硬化，治理亂搭亂建，規(guī)范廣告設(shè)置，加強(qiáng)重點(diǎn)街道的環(huán)境整治，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施，建立城市管理長(zhǎng)效機(jī)制，改善城市環(huán)境質(zhì)量，逐步實(shí)現(xiàn)設(shè)施優(yōu)良、交通順暢、環(huán)境優(yōu)美、秩序井然的目標(biāo)。

二、綜合整治的主要內(nèi)容

(一)城區(qū)環(huán)境衛(wèi)生整治

按照“城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)一管理，政府出資、社區(qū)參與，市場(chǎng)運(yùn)作、多方聯(lián)動(dòng)”的模式，建立科學(xué)長(zhǎng)效的城市環(huán)衛(wèi)管理機(jī)制，全面提升城市環(huán)境質(zhì)量。

1、清掃保潔

縣城區(qū)20條主次干道清掃保潔由縣市容環(huán)境衛(wèi)生管理處負(fù)責(zé)，包括：東山路、西山路、東原路、平湖路、宿昌路、興東一路、興東二路、金山路（市場(chǎng)）、后屯市場(chǎng)路、銀山街、幸福街、縣城東出口、龍山街、佛山街、白佛山前大街、香山街、匯河街、望山街、汶河街、稻香街，總長(zhǎng)度42.9公里，清掃面積219.87萬(wàn)平方米。

城中村（社區(qū)）小巷由鎮(zhèn)責(zé)成各社區(qū)成立專(zhuān)門(mén)環(huán)衛(wèi)隊(duì)伍進(jìn)行日常清掃保潔。

城區(qū)集貿(mào)市場(chǎng)由縣工商局牽頭，相關(guān)社區(qū)成立專(zhuān)門(mén)環(huán)衛(wèi)隊(duì)伍，進(jìn)行日常清掃保潔。

2、垃圾清運(yùn)

城區(qū)主次干道產(chǎn)生的垃圾由縣市容環(huán)境衛(wèi)生管理處負(fù)責(zé)清運(yùn)；城區(qū)各機(jī)關(guān)團(tuán)體、企事業(yè)單位、居民小區(qū)（物業(yè)公司）等單位的垃圾，由各單位與縣市容環(huán)境衛(wèi)生管理處簽訂清運(yùn)合同，管理處負(fù)責(zé)統(tǒng)一清運(yùn)。

城中村（社區(qū)）要按城市規(guī)劃及舊城改造規(guī)劃，合理選址建設(shè)地下垃圾中轉(zhuǎn)站，收集本社區(qū)所產(chǎn)生的垃圾，并與縣市容環(huán)境衛(wèi)生管理處簽訂合同統(tǒng)一清運(yùn)。

城區(qū)集貿(mào)市場(chǎng)由縣工商局和社區(qū)選址建設(shè)垃圾中轉(zhuǎn)站，收集市場(chǎng)所產(chǎn)生的垃圾，并與縣市容環(huán)境衛(wèi)生管理處簽訂合同統(tǒng)一清運(yùn)。

城區(qū)建筑垃圾，由各建設(shè)單位在辦理施工許可證時(shí)按建筑垃圾產(chǎn)生量交納統(tǒng)一清運(yùn)處置費(fèi)，縣市容環(huán)境衛(wèi)生管理處負(fù)責(zé)統(tǒng)一清運(yùn)。

3、經(jīng)費(fèi)保障

城區(qū)主次干道垃圾清掃保潔、處置費(fèi)由縣財(cái)政承擔(dān)。

城中村（社區(qū)）小巷垃圾清掃保潔、處置費(fèi)按照縣、鎮(zhèn)、村各1/3的比例分擔(dān)，由縣財(cái)政通過(guò)與鎮(zhèn)的財(cái)政結(jié)算體制統(tǒng)一扣繳。

機(jī)關(guān)團(tuán)體、企事業(yè)單位、各居民小區(qū)（物業(yè)公司）的生活垃圾清運(yùn)、處置費(fèi)由縣市容環(huán)境衛(wèi)生管理處按規(guī)定收取。

城區(qū)集貿(mào)市場(chǎng)按有關(guān)規(guī)定由管理單位收取垃圾清掃保潔、處置費(fèi)，并交至縣市容環(huán)境衛(wèi)生管理處。

(二)城區(qū)市容市貌整治

1、整治亂搭亂建。加大對(duì)城區(qū)亂搭亂建現(xiàn)象的查處力度，依法拆除城區(qū)主次干道兩側(cè)鐵屋棚廈、殘墻斷壁等影響城市景觀的違法建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施，把縣城出入口、城鄉(xiāng)結(jié)合部、主次干道作為重中之重進(jìn)行徹底清理，對(duì)沿街建筑進(jìn)行粉刷、鑲貼。規(guī)范沿街施工工地，臨時(shí)工地應(yīng)設(shè)置高1.8米以上的遮擋圍墻。加大對(duì)亂搭亂建的監(jiān)控力度，嚴(yán)禁出現(xiàn)“探頭”市場(chǎng)，杜絕新的違法建筑物、構(gòu)筑物的出現(xiàn)。牽頭單位：縣城市管理綜合執(zhí)法局。協(xié)助單位：縣建設(shè)局、公安局、工商局、鎮(zhèn)

2、整治戶(hù)外廣告。對(duì)縣城所有街道廣告設(shè)置進(jìn)行全面整治，維修更新。沿街經(jīng)營(yíng)房的廣告牌匾一律按統(tǒng)一規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一制作材料（鋁塑板）、統(tǒng)一懸掛高度，由縣城市管理綜合執(zhí)法局統(tǒng)一進(jìn)行審批設(shè)置，并安裝射燈或霓虹燈；樓頂廣告一律按霓虹燈廣告設(shè)計(jì)安裝。嚴(yán)禁沿街業(yè)戶(hù)亂設(shè)彩虹門(mén)、條幅、燈箱、櫥窗、門(mén)窗不干貼字畫(huà)、戶(hù)外廣告牌等現(xiàn)象，堅(jiān)決取締人行道上的地栽式、跨街（路）式、框架式廣告、燈箱及懸掛的條幅，杜絕亂寫(xiě)亂畫(huà)、亂貼亂掛及街頭小廣告等違法現(xiàn)象。牽頭單位：縣城市管理綜合執(zhí)法局。協(xié)助單位：縣建設(shè)局、文明辦、工商局、公安局、鎮(zhèn)

(三)城區(qū)集貿(mào)市場(chǎng)整治

按照“分區(qū)規(guī)范、按類(lèi)設(shè)置、集中入市”的要求，重點(diǎn)整治縣城匯河街、望山街、汶河街、西山路、興東二路、四海城、汽車(chē)站附近及赤臉店社區(qū)內(nèi)集貿(mào)市場(chǎng)及馬路市場(chǎng)，嚴(yán)禁占用主次干道經(jīng)營(yíng)，禁止主次干道店外經(jīng)營(yíng)，引導(dǎo)背街小巷商販進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。牽頭單位：縣工商局。協(xié)助單位：縣建設(shè)局、城市管理綜合執(zhí)法局、公用事業(yè)局、公安局、衛(wèi)生局、鎮(zhèn)

(四)城區(qū)交通秩序整治

實(shí)施暢通工程，整頓規(guī)范城區(qū)內(nèi)所有機(jī)動(dòng)車(chē)、出租車(chē)、三輪車(chē)運(yùn)營(yíng)。搞好城區(qū)內(nèi)停車(chē)場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)，嚴(yán)禁占用機(jī)動(dòng)車(chē)道和人行道停車(chē)。徹底清理東山路南段、西山路南段、東原路中段等主要街道兩側(cè)無(wú)證洗（修）車(chē)、馬路洗（修）車(chē)和配件商店門(mén)前洗（修）車(chē)等影響城市環(huán)境的行為。整頓治理出租車(chē)市場(chǎng)秩序，出租車(chē)輛按指定地點(diǎn)停放，重點(diǎn)規(guī)范汽車(chē)站內(nèi)外經(jīng)營(yíng)秩序，方便車(chē)輛出行。配套建設(shè)各類(lèi)道路設(shè)施、交通標(biāo)志和交通管理設(shè)施，在城區(qū)所有交叉路口安裝道路走向、名稱(chēng)指示牌。牽頭單位：縣交通局。協(xié)助單位：縣公安局交通管理大隊(duì)、城市管理綜合執(zhí)法局、建設(shè)局、工商局、質(zhì)監(jiān)局、鎮(zhèn)

(五)城區(qū)亮化工程整治

龍山街、佛山街(東起水泥廠，西至東原路)更換中華燈；西山路北段（古樓至汽車(chē)五場(chǎng)）安裝路燈；匯河街、望山街、汶河街路燈安裝分步實(shí)施；城區(qū)主要道路沿街建筑物安裝霓虹燈、射燈。牽頭單位：縣公用事業(yè)局。協(xié)助單位：縣建設(shè)局、城市管理綜合執(zhí)法局、沿街樓房權(quán)屬單位和個(gè)人

(六)城區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施整治

城區(qū)主要街道兩側(cè)設(shè)置高檔次垃圾箱、果皮箱，增加地下垃圾中轉(zhuǎn)站等環(huán)衛(wèi)配套設(shè)施；全面清理疏通城區(qū)防洪管溝，確保汛期行洪安全；更換城區(qū)道路損毀排水溝蓋板，確保行人安全；對(duì)城區(qū)各種架空管線集中治理，東山路、西山路、龍山街、佛山街、稻香街等主要街道架空管線一律下地，消除空中“蜘蛛網(wǎng)”。牽頭單位：縣公用事業(yè)局。協(xié)助單位：縣廣播電視局、供電公司、聯(lián)通公司、移動(dòng)公司、鐵通公司

（七）城區(qū)綠化工程整治

對(duì)城區(qū)廣場(chǎng)綠地進(jìn)行苗木補(bǔ)植、增綠，提高綠化檔次和水平；各居住小區(qū)嚴(yán)格按照規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)綠地，使綠地率和綠化覆蓋率均達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求；建設(shè)17片生態(tài)景觀林，搞好濟(jì)菏高速公路至縣城連接線、稻香街兩側(cè)綠化帶和白吉河沿岸等區(qū)域綠化美化，嚴(yán)禁砍伐城區(qū)行道樹(shù)等苗木。牽頭單位：縣公用事業(yè)局。協(xié)助單位：縣建設(shè)局、林業(yè)局、房管局、行管局、鎮(zhèn)

三、重點(diǎn)工程建設(shè)

1、高速路出口至平湖路配套建設(shè)。全長(zhǎng)3.4公里，控制紅線寬度90米。完成非機(jī)動(dòng)車(chē)道、人行道、排水溝、路燈亮化、景觀綠化的規(guī)劃設(shè)計(jì)和施工建設(shè)。責(zé)任分工：縣公用事業(yè)局負(fù)責(zé)實(shí)施建設(shè)。

2、龍山街、佛山街環(huán)境綜合整治。東起水泥廠，西至平湖路，全長(zhǎng)3640米。對(duì)沿街建筑進(jìn)行粉刷、鑲貼，實(shí)施管線下地，更新安裝路燈。責(zé)任分工：建設(shè)局負(fù)責(zé)規(guī)劃設(shè)計(jì)；公用事業(yè)局負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)、路燈安裝；其它整治任務(wù)由縣指揮部組織沿街部門(mén)、單位和個(gè)人實(shí)施。

3、博物館、展覽館建設(shè)。按規(guī)劃建設(shè)博物館、展覽館，建筑面積12000平方米。責(zé)任分工：建設(shè)局負(fù)責(zé)規(guī)劃設(shè)計(jì)；鎮(zhèn)、房管局負(fù)責(zé)拆遷安置；國(guó)土局、文體局負(fù)責(zé)組織施工建設(shè)。

4、白佛山中軸線框架道路建設(shè)。北起佛山街，南至望山街，北段設(shè)兩條平行道路，各長(zhǎng)970米；南段長(zhǎng)155米。實(shí)施道路硬化、人行道鋪設(shè)、道路綠化。責(zé)任分工：建設(shè)局負(fù)責(zé)規(guī)劃設(shè)計(jì)；公路局負(fù)責(zé)施工建設(shè)。

5、縣城旅游碼頭及清河生態(tài)公園建設(shè)。建設(shè)城標(biāo)、道路、綠化及碼頭服務(wù)區(qū)、觀水亭臺(tái)、長(zhǎng)廊等各種基礎(chǔ)設(shè)施，打造具有鮮明生態(tài)自然特色、良好服務(wù)功能和休閑娛樂(lè)功能的大清河水上樂(lè)園。責(zé)任分工：建設(shè)局負(fù)責(zé)規(guī)劃設(shè)計(jì)；交通局負(fù)責(zé)大堤以南碼頭及公園建設(shè)；財(cái)政局負(fù)責(zé)主題大堤以北雕塑及生態(tài)公園建設(shè)。

6、西山路南段綜合整治。北起四海城轉(zhuǎn)盤(pán)，南至流澤大橋，重點(diǎn)清理占道經(jīng)營(yíng)、店外經(jīng)營(yíng)，實(shí)施綠化改造、人行道硬化、建筑物美化等工程。責(zé)任分工：建設(shè)局負(fù)責(zé)規(guī)劃設(shè)計(jì)，組織實(shí)施；鎮(zhèn)、公用事業(yè)局、城市管理綜合執(zhí)法局、交通局配合。

7、西山路北段道路建設(shè)。從古樓商場(chǎng)經(jīng)閆村、殯儀館向北與新105國(guó)道交匯，全長(zhǎng)3000米。鋪設(shè)瀝青路面，部分路段安裝路燈。責(zé)任分工：交通局負(fù)責(zé)道路路面的鋪設(shè)；公用事業(yè)局負(fù)責(zé)人行道鋪設(shè)、路燈安裝及綠化建設(shè)。

8、縣城生態(tài)景觀林建設(shè)。建設(shè)十七片生態(tài)景觀休閑林。責(zé)任分工：林業(yè)局負(fù)責(zé)規(guī)劃設(shè)計(jì)和總體協(xié)調(diào)；其他部門(mén)和單位按分工進(jìn)行建設(shè)。

9、垃圾處理場(chǎng)建設(shè)工程。完成填埋一區(qū)、二區(qū)及場(chǎng)內(nèi)污水處理、辦公樓等配套設(shè)施建設(shè)。責(zé)任分工：公用事業(yè)局負(fù)責(zé)建設(shè)。

10、污水處理二期、中水回用建設(shè)工程。完成2.5萬(wàn)噸氧化溝土建及處理設(shè)備安裝；中水回用工程完成設(shè)備安裝和輸水管網(wǎng)鋪設(shè)。責(zé)任分工：公用事業(yè)局負(fù)責(zé)建設(shè)。

11、白吉河整治。北起銀山街，南至匯河街，全長(zhǎng)1700米，河道藍(lán)線寬度為45米，綠線寬度為90米。砌筑石護(hù)坡，實(shí)施雨污分流，搞好沿岸綠化美化。責(zé)任分工：公用事業(yè)局負(fù)責(zé)實(shí)施。

12、王臺(tái)水廠、城區(qū)東二級(jí)加壓站擴(kuò)容建設(shè)工程。新建日供水6萬(wàn)噸水廠，2009年完成土地征用、地質(zhì)勘測(cè)、環(huán)評(píng)、可研報(bào)批立項(xiàng)等前期工作，2011年全面竣工；城區(qū)東二級(jí)加壓站擴(kuò)容建設(shè)，2009年完成600立方米水池、提水泵房及綜合服務(wù)樓建設(shè)。責(zé)任分工：公用事業(yè)局負(fù)責(zé)建設(shè)；建設(shè)局、國(guó)土局配合。

13、天然氣擴(kuò)容建設(shè)。新增居民、飲食業(yè)用戶(hù)2000戶(hù)，新增工業(yè)用戶(hù)2戶(hù)（九州鋼業(yè)、兆宇石油管）。責(zé)任分工：公用事業(yè)局負(fù)責(zé)實(shí)施。

14、稻屯洼國(guó)家城市濕地公園建設(shè)。實(shí)施稻屯洼水質(zhì)凈化工程，處理能力為10萬(wàn)立方米/天。責(zé)任分工：環(huán)保局、鎮(zhèn)負(fù)責(zé)實(shí)施。

15、城中村和舊城改造。實(shí)施李泉子、后屯、焦村、焦園、一擔(dān)土等城中村改造，對(duì)原橡膠廠、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局、糖茶公司、煤氣公司等四處舊城區(qū)進(jìn)行改造，建筑面積40萬(wàn)平方米。責(zé)任分工：鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)城中村改造；建設(shè)局、房管局負(fù)責(zé)舊城區(qū)改造。

16、縣城公廁建設(shè)。按照旅游強(qiáng)縣和省級(jí)園林城市標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)改造公廁20處，其中按三星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)改造6處。責(zé)任分工：旅游局負(fù)責(zé)按照旅游強(qiáng)縣標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)6處三星級(jí)公廁；公用事業(yè)局負(fù)責(zé)其它公廁的建設(shè)。

17、廉租房建設(shè)。為解決城區(qū)低收入家庭住房困難問(wèn)題，2009年完成20套廉租房建設(shè)，至2013年建設(shè)廉租房100套。責(zé)任分工：建設(shè)局負(fù)責(zé)規(guī)劃設(shè)計(jì)；房管局負(fù)責(zé)實(shí)施建設(shè)。

18、龍王灣建設(shè)。對(duì)高級(jí)中學(xué)東北側(cè)龍王灣進(jìn)行整治，底部做防滲處理，周邊砌壘石護(hù)坡，設(shè)置攔水壩，建設(shè)水體休閑景觀。責(zé)任分工：建設(shè)局負(fù)責(zé)規(guī)劃設(shè)計(jì)；水利局、高級(jí)中學(xué)負(fù)責(zé)龍山街南側(cè)的建設(shè)；人口和計(jì)劃生育局負(fù)責(zé)龍山街北側(cè)的建設(shè)；鎮(zhèn)負(fù)責(zé)附屬物清除。

19、規(guī)劃編制。完成縣城總規(guī)、新區(qū)控規(guī)、縣城旅游碼頭及清河生態(tài)公園景觀建筑性詳細(xì)規(guī)劃，施工圖設(shè)計(jì)，縣城中軸線城市設(shè)計(jì)，縣城綠化系統(tǒng)規(guī)劃等建設(shè)規(guī)劃。

四、綜合整治時(shí)間安排

這次集中整治活動(dòng)共安排約十個(gè)月的時(shí)間，從3月5日開(kāi)始至12月30日結(jié)束，分三個(gè)階段進(jìn)行：

（一）宣傳發(fā)動(dòng)階段（3月5日—3月10日）。召開(kāi)全縣城市形象提升工程實(shí)施動(dòng)員大會(huì)，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)各級(jí)、各部門(mén)、各單位搞好這次集中整治活動(dòng)的責(zé)任感和自覺(jué)性。各責(zé)任單位制定具體整治方案，明確任務(wù)，強(qiáng)化責(zé)任，健全組織，落實(shí)人員。電視臺(tái)、報(bào)社等新聞媒體開(kāi)辟城市形象提升工程宣傳欄目，廣造聲勢(shì)，烘托氣氛，為活動(dòng)順利開(kāi)展?fàn)I造良好輿論氛圍。

（二）集中整治階段（3月11日—9月30日）?？h城市形象提升工程指揮部統(tǒng)籌抓好各項(xiàng)整治工作，各責(zé)任單位根據(jù)具體整治方案，進(jìn)行集中清理和整治。

（三）鞏固提高驗(yàn)收階段（10月1日—12月30日）。進(jìn)一步鞏固整治成果，建立完善各項(xiàng)制度，形成環(huán)境整治長(zhǎng)效機(jī)制。縣城市形象提升工程指揮部組織檢查驗(yàn)收小組，對(duì)整治情況進(jìn)行督導(dǎo)、檢查、驗(yàn)收，對(duì)整治效果顯著的路段及單位進(jìn)行通報(bào)表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)行動(dòng)遲緩、整治不力的路段及單位進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。

五、組織領(lǐng)導(dǎo)

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確任務(wù)分工。為確保整治工作順利進(jìn)行，縣里成立了縣城市形象提升工程指揮部，在縣公用事業(yè)局設(shè)立了指揮部辦公室。各責(zé)任單位要按照職責(zé)分工，各司其職，各盡其責(zé)，積極參與整治活動(dòng)，創(chuàng)造性地開(kāi)展工作，做到上下聯(lián)動(dòng)、全面推進(jìn)，確保各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)落到實(shí)處。

（二）廣泛宣傳發(fā)動(dòng)，營(yíng)造濃厚氛圍。要營(yíng)造正確的輿論導(dǎo)向，突出主題，集中時(shí)段宣傳城市形象提升工程的重要性、必要性，使群眾理解、干部支持，為工作順利開(kāi)展創(chuàng)造良好條件。大力宣傳綜合整治過(guò)程中涌現(xiàn)出的先進(jìn)典型，及時(shí)推廣新經(jīng)驗(yàn)、新做法，提高整治成效。對(duì)工作敷衍、措施不力、成效不明顯的責(zé)任單位要進(jìn)行公開(kāi)曝光。

篇7

關(guān)鍵詞：控制性詳細(xì)規(guī)劃；城市設(shè)計(jì)；舊村改造；運(yùn)用

Abstract: in this paper, the transformation of old villages in the city as an example, combining foreign experience, analysis of city design in regulatory detailed planning on the issues.

Keywords: regulatory detailed planning; city old village transformation; design; application

中圖分類(lèi)號(hào)：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-2104（2013）

近二十余年來(lái)我國(guó)城市規(guī)劃事業(yè)取得長(zhǎng)足發(fā)展，隨著城鎮(zhèn)化水平的迅速提高，城市建設(shè)的飛速發(fā)展，對(duì)城市規(guī)劃工作提出了更高的要求。控制性詳細(xì)規(guī)劃作為城市規(guī)劃管理的直接依據(jù)，起著連接總體規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃的關(guān)鍵作用。城市設(shè)計(jì)是對(duì)城市體型和空間環(huán)境所作的整體構(gòu)思和安排，貫穿于城市規(guī)劃的全過(guò)程，控制性詳細(xì)規(guī)劃層面的城市設(shè)計(jì)是控制性詳細(xì)規(guī)劃的有機(jī)組成部分，是對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃的深化和補(bǔ)充。筆者針對(duì)在城市設(shè)計(jì)與控制性詳細(xì)規(guī)劃的結(jié)合中存在的一些問(wèn)題，結(jié)合《威海市田村舊村改造控制性詳細(xì)規(guī)劃》等實(shí)踐工作對(duì)其進(jìn)行分析研究。

一、項(xiàng)目概況

（一）規(guī)劃背景

威海市位于山東半島東端，地理位置在東經(jīng)121°11′－122°42′、北緯36°41′－37°35′之間。市域的北、東、南三面為黃海環(huán)繞，西與煙臺(tái)市接壤，整個(gè)海岸線長(zhǎng)985.9公里，東及東南與朝鮮半島和日本列島隔海相望，北與遼東半島隔海對(duì)峙，東西最大橫距135公里，南北最大縱距81公里。

隨著城市環(huán)境的逐步提高，城中村的問(wèn)題也逐步體現(xiàn)出來(lái)，城中村中較差的居住環(huán)境和治安狀況逐漸不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，2007年威海市政府提出用三年的時(shí)間完成市區(qū)51個(gè)主要城中村的改造，以形成新的城市景觀，改善城市環(huán)境，提升城市品位,廣大市民提供一個(gè)良好的居住環(huán)境，

（二）規(guī)劃方案簡(jiǎn)介

根據(jù)已審批通過(guò)的《威海市城市總體規(guī)劃（2004-2020）》，規(guī)劃區(qū)被定位為以居住用地為主，《威海市城市綜合交通規(guī)劃（2006-2020）》中明確了規(guī)劃區(qū)周邊道路等詳細(xì)要求，《威海市城市公共設(shè)施布局專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃（2007-2020）》中明確規(guī)劃區(qū)內(nèi)新增一所25班小學(xué)，規(guī)劃區(qū)東北角的市立醫(yī)院高區(qū)分院（佛頂山醫(yī)院）擴(kuò)建至3公頃用地，保留田村派出所。結(jié)合規(guī)劃管理部門(mén)意見(jiàn)，規(guī)劃范圍控制在世昌大道以南，環(huán)山路以北，東至福山路，西至沈陽(yáng)路，總用地規(guī)模54.25公頃。

本規(guī)劃區(qū)規(guī)劃功能結(jié)構(gòu)特點(diǎn)概括為“一線雙環(huán)、雙軸四片”。

一線：規(guī)劃區(qū)東西狹長(zhǎng)，且北臨交通性主干路世昌大道，南靠現(xiàn)狀城市交通性道路環(huán)山路，對(duì)此情況一般將解決用地狹長(zhǎng)方向交通作為規(guī)劃交通準(zhǔn)則。所以規(guī)劃以一條12米寬的曲線型小區(qū)級(jí)道路貫穿規(guī)劃區(qū)東西方向，成為區(qū)內(nèi)交通的大動(dòng)脈，并以曲線線型體現(xiàn)小區(qū)道路“通而不暢”的要求；并在東部與仁柳莊規(guī)劃小區(qū)路對(duì)接，使區(qū)間交通更為便捷、合理。

雙環(huán)：規(guī)劃區(qū)東西狹長(zhǎng)，由東西向小區(qū)級(jí)道路聯(lián)系東西向交通。以中間規(guī)劃城市次干道為界，小區(qū)東、西兩部分由7米寬組團(tuán)級(jí)道路組織南北向交通，并形成環(huán)路，使得交通形成良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

實(shí)軸：小區(qū)中部結(jié)合規(guī)劃次干道，形成空間主軸，集中設(shè)置小區(qū)配套公建，合理確定建筑高度與層次，豐富城市景觀。

虛軸：以小區(qū)南側(cè)植被豐富，風(fēng)景優(yōu)美的山體為對(duì)景，結(jié)合東西社區(qū)公共活動(dòng)空間的設(shè)置，預(yù)留景觀通視走廊，形成景觀虛軸。將遠(yuǎn)處制高點(diǎn)山景引入，并且向世昌大道輻射，使得規(guī)劃區(qū)與自然山體風(fēng)景、城市結(jié)構(gòu)緊密地聯(lián)系在一起，創(chuàng)造出一種獨(dú)一無(wú)二的景觀價(jià)值。

四片：依據(jù)道路結(jié)構(gòu)，小區(qū)共劃分成四個(gè)片區(qū)：西北、西南、東北和東南。各個(gè)片區(qū)自成體系，又通過(guò)景觀軸線和道路緊密聯(lián)系，形成整個(gè)規(guī)劃小區(qū)的有機(jī)整體。

圖1 土地利用規(guī)劃圖

圖2 城市設(shè)計(jì)意向圖

（三）規(guī)劃編制的特點(diǎn)

1、項(xiàng)目的背景分析

由于這個(gè)項(xiàng)目是舊村改造項(xiàng)目，有其特殊性，涉及到村民躲遷、回遷等許多在普通房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中不會(huì)遇到的問(wèn)題，因而它的指標(biāo)體系也就要求的更加嚴(yán)格和精確，需要充分考慮拆遷成本，同時(shí)這個(gè)項(xiàng)目位于城市主干路的南側(cè)，城市景觀也有更高的要求，因此城市設(shè)計(jì)的必要性顯的尤為突出。

2、 科學(xué)合理的控制體系

（1）功能分區(qū)合理。合理安排舊村回遷區(qū)，建設(shè)起步區(qū)，保證規(guī)劃能盡快順利實(shí)施。

（2）公共設(shè)施安排合理。根據(jù)上位規(guī)劃及相關(guān)規(guī)范，本次規(guī)劃范圍內(nèi)設(shè)置25班小學(xué)一所，托幼兩處，根據(jù)服務(wù)半徑合理安排，并保證采光滿(mǎn)足要求。

（3）指標(biāo)體系精確可靠。在經(jīng)過(guò)專(zhuān)家評(píng)審認(rèn)可城市設(shè)計(jì)后，對(duì)日照分析進(jìn)行翔實(shí)驗(yàn)證，使規(guī)劃指標(biāo)能站得住，從而保證舊村改造的可操作性。

二、控制性詳細(xì)規(guī)劃層面的城市設(shè)計(jì)存在的問(wèn)題分析

舊村改造是個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，科學(xué)合理的劃分地塊，確立指標(biāo)體系，從而保證改造的順利進(jìn)行。雖然城市設(shè)計(jì)為控制性詳細(xì)規(guī)劃提供了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊罁?jù)，但是城市設(shè)計(jì)本身卻并沒(méi)有相應(yīng)的法律地位，其地位相當(dāng)尷尬，城市設(shè)計(jì)的法律地位問(wèn)題現(xiàn)在已變成一個(gè)較為普遍的問(wèn)題，在實(shí)施中導(dǎo)致一系列的矛盾。城市設(shè)計(jì)的立法變得十分必要：

（1）城市設(shè)計(jì)立法是確定城市設(shè)計(jì)在各個(gè)層次城市規(guī)劃中的地位的根本保證；

（2）將城市設(shè)計(jì)納入法規(guī)體系，是約束開(kāi)發(fā)建設(shè)、規(guī)范建設(shè)活動(dòng)、保證城市環(huán)境品質(zhì)的必要條件。

一般而言。城市設(shè)計(jì)法律效力的實(shí)現(xiàn)有以下兩種途徑：

（1） 建立相關(guān)法規(guī)；

（2） 將城市設(shè)計(jì)納入城市規(guī)劃體系，以獲得法律效力。

三、對(duì)國(guó)外相關(guān)規(guī)劃層面的城市設(shè)計(jì)的研究

發(fā)達(dá)國(guó)家城市設(shè)計(jì)的研究起步較早，積累了許多運(yùn)用城市設(shè)計(jì)工具引導(dǎo)和調(diào)控城市建設(shè)過(guò)程的經(jīng)驗(yàn)，特別典型的有美國(guó)和英國(guó)等。研究國(guó)外類(lèi)似規(guī)劃層面城市設(shè)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)推進(jìn)我國(guó)城市設(shè)計(jì)的探索和實(shí)踐有著重要的借鑒和啟發(fā)意義。

（一）美國(guó)——與區(qū)劃（zoning）相結(jié)合的城市設(shè)計(jì)

美國(guó)的區(qū)劃和我國(guó)的控制性詳細(xì)規(guī)劃較為類(lèi)似，美國(guó)各州乃至各個(gè)城市的規(guī)劃體制并不相同，城市設(shè)計(jì)管理體制也不一致，但總的來(lái)說(shuō)，城市設(shè)計(jì)技術(shù)性地介入?yún)^(qū)劃是美國(guó)城市設(shè)計(jì)管理最顯著的特征，分區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)、開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移、規(guī)劃整體開(kāi)發(fā)單元以及管制特別區(qū)等已經(jīng)大大拓寬了區(qū)劃的基本概念（John Punter，1999）。同時(shí)美國(guó)還有一千多個(gè)城市中實(shí)施了城市設(shè)計(jì)管理與審查許可制度（林欽榮，1995），這些措施充分保證了城市設(shè)計(jì)的實(shí)施途徑和執(zhí)行力度。美國(guó)的城市設(shè)計(jì)管理準(zhǔn)則通常會(huì)直接告訴開(kāi)發(fā)者，怎樣的設(shè)計(jì)是允許建設(shè)的，這樣開(kāi)發(fā)者可以通過(guò)有意識(shí)制定滿(mǎn)足要求的方案來(lái)獲得開(kāi)發(fā)許可，這就好似面對(duì)一個(gè)目標(biāo)明確的圈起跳。

（二）英國(guó)——結(jié)合“審查許可”的城市設(shè)計(jì)

英國(guó)城市設(shè)計(jì)的實(shí)施是借助設(shè)計(jì)控制的審查體制進(jìn)行的，中央國(guó)土與經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的指引、地方發(fā)展與地方計(jì)劃當(dāng)局對(duì)開(kāi)發(fā)申請(qǐng)案的規(guī)劃許可制度是實(shí)施城市設(shè)計(jì)的重要工具（唐子來(lái)，2001）。城市設(shè)計(jì)由于是頒發(fā)規(guī)劃許可的重要考核內(nèi)容因而能夠得到具體落實(shí)。與美國(guó)相反，英國(guó)城市中各種層次的城市設(shè)計(jì)管理準(zhǔn)則往往不能直接告訴開(kāi)發(fā)者什么樣的設(shè)計(jì)最終能獲得許可，所有開(kāi)發(fā)案必須經(jīng)過(guò)規(guī)劃管理部門(mén)的評(píng)議后才可得知建設(shè)允許與否，所以管理準(zhǔn)則對(duì)設(shè)計(jì)的控制是彈性、原則的，開(kāi)發(fā)者需要蒙著眼睛跳過(guò)一個(gè)方向不那么明了的圈。

（三）英美城市設(shè)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

國(guó)內(nèi)針對(duì)英美城市設(shè)計(jì)運(yùn)作體制的研究總結(jié)出了大量改善我國(guó)城市設(shè)計(jì)管理方法的建議，綜合起來(lái)可以概括為以下幾方面。

1、設(shè)立機(jī)構(gòu)：在政府規(guī)劃管理部門(mén)中成立專(zhuān)門(mén)的城市設(shè)計(jì)管理機(jī)構(gòu)或?qū)ｎ}小組；

2、完善程序：制定必要的城市設(shè)計(jì)編制程序（內(nèi)容、層次、深度）及審批管理程序；

3、法規(guī)保障：通過(guò)必要的法律法規(guī)、政策法令等確定城市設(shè)計(jì)的法律地位及實(shí)施保障；

4、控制引導(dǎo)：將設(shè)計(jì)成果轉(zhuǎn)化為可操作的政策導(dǎo)則等，通過(guò)控制與引導(dǎo)相結(jié)合的方法管理城市建設(shè)；

5、設(shè)計(jì)審查：建立城市設(shè)計(jì)審查體制，使城市設(shè)計(jì)要求成為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)的許可條件；

6、公眾參與：確保市民對(duì)城市設(shè)計(jì)的廣泛參與，確保城市設(shè)計(jì)能體現(xiàn)和維護(hù)公眾利益；

7、評(píng)價(jià)體系：建立科學(xué)的設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)體系，讓專(zhuān)家、公眾、利益集團(tuán)等多方共同參與設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)、審定以及實(shí)施、監(jiān)督。

四、結(jié)語(yǔ)

城市設(shè)計(jì)作為一種控制性詳細(xì)規(guī)劃內(nèi)容的預(yù)測(cè)論證方法在控制性詳細(xì)規(guī)劃編制過(guò)程中較為常見(jiàn)，所起的重要作用也逐漸被人們所認(rèn)識(shí)，將城市設(shè)計(jì)研究作為一種制度確立，將其作為控制性詳細(xì)規(guī)劃階段的一個(gè)重要研究?jī)?nèi)容，有利于加速控制性詳細(xì)規(guī)劃階段城市設(shè)計(jì)內(nèi)容規(guī)范化的進(jìn)程。同時(shí)在控規(guī)中保障城市設(shè)計(jì)研究的制度化有利于促進(jìn)控制性詳細(xì)規(guī)劃與修建性詳細(xì)規(guī)劃和建筑設(shè)計(jì)在城市設(shè)計(jì)層面的銜接，彌補(bǔ)控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)性控制方式的缺陷和不足。將控制性詳細(xì)規(guī)劃中的城市設(shè)計(jì)研究制度化，還有利于保持控制性詳細(xì)規(guī)劃在城市環(huán)境政策方面的連續(xù)性，它是城市環(huán)境長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的根本保障。

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篇8

關(guān)鍵詞：市政排水設(shè)施；排水管道；質(zhì)量管理；方案。

中圖分類(lèi)號(hào)： TU99文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

前言：目前，我國(guó)各大城市的市政排水設(shè)施中均存在一些問(wèn)題，再加上近幾年經(jīng)常出現(xiàn)暴雨襲擊的現(xiàn)象，這就要求政府加強(qiáng)對(duì)市政排水設(shè)施的管理過(guò)程，從根本上解決市政排水設(shè)施中存在的問(wèn)題。針對(duì)這一問(wèn)題，政府不斷采取各項(xiàng)解決措施。為了有效保證城市的環(huán)境質(zhì)量、安全質(zhì)量，營(yíng)造良好的城市環(huán)境，就要加強(qiáng)對(duì)城市排水管網(wǎng)的建設(shè)以及養(yǎng)護(hù)。為了有效解決市政排水設(shè)施中存在的問(wèn)題就必須對(duì)我國(guó)的市政排水設(shè)施的現(xiàn)狀進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查和了解，然后制定出合理的規(guī)劃，通過(guò)使用新型材料以及加強(qiáng)質(zhì)量管理等方面來(lái)改善市政排水實(shí)施的現(xiàn)狀。

目前我國(guó)市政排水實(shí)施中存在的問(wèn)題。

市政排水設(shè)施建設(shè)是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要組成部分，對(duì)城市的環(huán)境保護(hù)以及城市的形象保護(hù)等方面都起著重要的作用。近幾年來(lái)，我國(guó)的城市化建設(shè)不斷發(fā)展，農(nóng)村人口不斷涌入城市，使得城市中的生活污水以及工業(yè)廢水不斷增多，市政排水設(shè)施作為雨水排放以及污水匯集的重要渠道，目前卻存在下述幾方面的問(wèn)題有待改善。

1.1、市政排水設(shè)施的管理與查詢(xún)效率低下。

由于城市排水管網(wǎng)的規(guī)模較大、結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜形成的是一個(gè)巨大的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，對(duì)于一些人口眾多，市政設(shè)施繁多的城市而言，對(duì)城市排水管網(wǎng)的管理工作更加艱難。下面從文本資料以及人工管理圖紙中存在的問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要的介紹。

(1)由于城市排水管網(wǎng)的圖紙沒(méi)有在一張圖紙上顯示出來(lái)，管理過(guò)程中不能縱觀全局就無(wú)法弄清管線的來(lái)龍去脈，不利于管理工作的進(jìn)行。

(2)圖紙上只標(biāo)注了管線的部分屬性信息，其余的信息都以文本的形式來(lái)儲(chǔ)存。這就導(dǎo)致在看圖紙的過(guò)程中不能獲取足夠的信息，只能講文本資料結(jié)合起來(lái)進(jìn)行分析，不僅浪費(fèi)時(shí)間還很難對(duì)全局做好掌控。

(3)由于傳統(tǒng)的管理方式提高工作效率的唯一方式就是提高管理人員的工作效率，并適當(dāng)?shù)脑黾庸芾砣藛T。

(4)存儲(chǔ)量大。由于圖紙的存儲(chǔ)需要很大的空間，但存在磁盤(pán)上卻只需要很小的空間。

(5)難以保存。圖紙?jiān)陂L(zhǎng)時(shí)間翻看之后很容易出現(xiàn)破損，在加上存儲(chǔ)環(huán)境的溫度、適度的影響，使得圖紙的破損速度更快.

(6)對(duì)于傳統(tǒng)的資料很難做出準(zhǔn)確的分析，并且在對(duì)資料進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析、預(yù)測(cè)和決策過(guò)程中也存在一定的問(wèn)題。

綜上所述，使用傳統(tǒng)的方法對(duì)城市排水管網(wǎng)進(jìn)行管理已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足目前的要求了，再加上當(dāng)前社會(huì)的市政建設(shè)速度在不斷地加快。所以可以通過(guò)建立計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)來(lái)對(duì)城市排水管網(wǎng)進(jìn)行管理。

1.2、城中村以及老城中的排水管道數(shù)量較少。

目前，我國(guó)的許多城中村以及一些較老的老城區(qū)中的市政排水設(shè)施落后，排水管道數(shù)量較少，再加上許多排水管道已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足當(dāng)代社會(huì)雨水排放以及污水匯集的需求。由于對(duì)某些老城區(qū)建筑的保護(hù)，使得排水管道的維修與改造工作存在一定的難度；目前許多城中村的市政基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)水平低下也是目前我國(guó)市政排水設(shè)施中存在的一大問(wèn)題。

1.3、排水設(shè)施體系以及配套設(shè)施不完善。

由于我國(guó)的市政排水管道的建設(shè)過(guò)程是分段進(jìn)行的，這就導(dǎo)致市政排水管道的連接性不強(qiáng)，無(wú)法形成一個(gè)完整的排水系統(tǒng)。再加上城市建設(shè)過(guò)程中的道路規(guī)劃與排水管道的規(guī)劃不同時(shí)，使得管道的配套設(shè)施不完善。除此之外，目前我國(guó)對(duì)市政排水設(shè)施的檢查、維修以及養(yǎng)護(hù)

工作不到位，導(dǎo)致管道出現(xiàn)破裂以及堵塞現(xiàn)象。

1.4、排水工程實(shí)施中存在的問(wèn)題.

在進(jìn)行市政排水設(shè)施的建設(shè)過(guò)程中由于市政排水設(shè)施的管理過(guò)程不規(guī)范，導(dǎo)致排水工程施工過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)違規(guī)操作的現(xiàn)象；眾所周知，監(jiān)理是保證工程質(zhì)量的重要一環(huán)，但目前許多排水工程實(shí)施過(guò)程中卻沒(méi)有采用監(jiān)理進(jìn)行工程的監(jiān)督與管理；除此之外，排水施工企業(yè)的質(zhì)量管理能力對(duì)市政排水設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量也有緊密的關(guān)系，所以不應(yīng)加強(qiáng)對(duì)施工企業(yè)資質(zhì)以及轉(zhuǎn)包、分包的管理。

市政排水設(shè)施的質(zhì)量保證措施。

2.1、調(diào)查分析市政排水設(shè)施的現(xiàn)狀。

隨著我國(guó)城市化的不斷發(fā)展，市政基礎(chǔ)建設(shè)也在不斷地完善，為了更好地服務(wù)居民的生活，就應(yīng)切實(shí)改善市政排水設(shè)施中存在的問(wèn)題。這就要求我們加強(qiáng)對(duì)市政排水設(shè)施的現(xiàn)狀調(diào)查，通過(guò)調(diào)查來(lái)完善市政排水設(shè)施的數(shù)據(jù)庫(kù)資料。

2.2、制定合理的市政排水專(zhuān)業(yè)規(guī)劃，與其他基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃同步實(shí)

施。

根據(jù)對(duì)市政排水設(shè)施的調(diào)查，針對(duì)需要改造的排水管道的具體情況，制定出合理的規(guī)劃。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)的工程，所以排水設(shè)施的規(guī)劃應(yīng)與其他的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃同步實(shí)施。

2.3、采用新型的技術(shù)。

為了進(jìn)一步加快市政排水設(shè)施建設(shè)的步伐，改善市政排水設(shè)施的質(zhì)量，應(yīng)該積極采用先進(jìn)的技術(shù)進(jìn)行市政排水設(shè)施建設(shè)。比如說(shuō)管塑料纏繞管、夾砂玻璃鋼管、HDPE雙壁波紋等新型的材料可以有效地改善傳統(tǒng)的鋼筋混凝土材料較差的密封性以及腐蝕性的特征。

三、排水管道的維修保養(yǎng)措施。

3.1、對(duì)雨水管道進(jìn)行人工清理。

為了保障排水管道的清潔，應(yīng)該定期不定期的對(duì)雨水管道進(jìn)行人工清掏。在城市排水管網(wǎng)的養(yǎng)護(hù)過(guò)程中人工清理雨水管道是一項(xiàng)非常重要的工作。只有將雨水口清理干凈了，才能使進(jìn)入管道的垃圾減少。在進(jìn)行排水管網(wǎng)的養(yǎng)護(hù)工作中，對(duì)雨水管進(jìn)行人工清掏占養(yǎng)護(hù)工作的一大部分，工作量很大。目前，我國(guó)普通城市還在使用鐵鏟和鐵鍬進(jìn)行清理工作，勞動(dòng)效率低，工作效率差。

3.2、使用真空吸泥車(chē)進(jìn)行管道養(yǎng)護(hù)。

隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，目前在城市排水管網(wǎng)養(yǎng)護(hù)工作中逐漸引用真空吸泥車(chē)進(jìn)行管道的清理。真空吸泥車(chē)包括兩種形式，風(fēng)機(jī)式以及真空泵式。使用風(fēng)機(jī)式吸泥車(chē)進(jìn)行管道清理工作效率較高，發(fā)達(dá)國(guó)家在城市排水管網(wǎng)的養(yǎng)護(hù)工作中已經(jīng)廣泛應(yīng)用。

3.3非開(kāi)挖管道修復(fù)

當(dāng)城市排水管網(wǎng)出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p壞無(wú)法輸水時(shí)，應(yīng)及時(shí)對(duì)損毀的管道進(jìn)行修理與養(yǎng)護(hù)。目前我國(guó)對(duì)城市排水管道的修理一般采用PE穿插法（硬穿插法）以及軟襯法技術(shù)（樹(shù)脂軟襯法）。PE穿插法在進(jìn)行管道維修時(shí)，產(chǎn)生的穿插阻力較小，一次性穿插距離較長(zhǎng)，并且可以有效的減少路面作業(yè)坑的數(shù)量。使用軟襯法進(jìn)行管道養(yǎng)護(hù)時(shí)，產(chǎn)生的管道斷面損壞較小，并且可以有效的改善管道的水利性能。

3.4、排水管網(wǎng)的養(yǎng)護(hù)發(fā)展新方向。

數(shù)字化排水技術(shù)對(duì)城市排水管網(wǎng)進(jìn)行養(yǎng)護(hù)和管理過(guò)程采用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)技術(shù)，利用傳感器技術(shù)進(jìn)行管理。數(shù)字排水系統(tǒng)為城市排水管網(wǎng)的養(yǎng)護(hù)管理過(guò)程建立了一個(gè)方便、有效的管理平臺(tái)。為了提高數(shù)字化排水管網(wǎng)系統(tǒng)的能力，我們還應(yīng)該開(kāi)發(fā)出新的專(zhuān)業(yè)模塊，配備更加強(qiáng)硬的硬件設(shè)備，并且建立起城市排水管網(wǎng)的數(shù)據(jù)維護(hù)系統(tǒng)。通過(guò)現(xiàn)代化的數(shù)字管理系統(tǒng)使城市排水管網(wǎng)的管理更加有效，排水設(shè)施能夠安全平穩(wěn)的運(yùn)行。

結(jié)束語(yǔ)：文章中筆者結(jié)合多年的工作經(jīng)驗(yàn)對(duì)市政排水設(shè)施建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并針對(duì)這些問(wèn)題給出了相應(yīng)的解決措施，提出了自己對(duì)加強(qiáng)排水管網(wǎng)的維修與養(yǎng)護(hù)工作的幾條建議。希望可以通過(guò)加強(qiáng)對(duì)市政排水設(shè)施的質(zhì)量管理、使用新技術(shù)以及加強(qiáng)管道的維修與養(yǎng)護(hù)工作來(lái)改善市政排水設(shè)施的現(xiàn)狀，更好的為居民服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]朱翔華.城市基礎(chǔ)設(shè)施投資效果分析方法研究[D].北京:北京交通大學(xué),2008.

篇9

從我省乃至于全國(guó)的行政檢察工作的現(xiàn)狀來(lái)看，主要存在以下的問(wèn)題：

首先，思想上對(duì)于行政檢察工作的重要性認(rèn)識(shí)不足。

其次，缺乏體系化的制度建構(gòu)?，F(xiàn)有的制度體系已經(jīng)為行政檢察工作的拓展提供了制度性的資源，但是還缺乏精細(xì)化和體系化。與抗訴相比，抗訴工作作為民行處的工作重點(diǎn)，已經(jīng)多年，不但形成了體系化的辦案規(guī)則，而且，也形成了與相關(guān)部門(mén)的工作銜接機(jī)制。而行政檢察工作在制度上恰恰缺少這一塊，既缺少辦案規(guī)則也缺少工作銜接機(jī)制。這也是導(dǎo)致行政檢察工作難以開(kāi)展的主要原因之一。

第三，從工作機(jī)制上來(lái)說(shuō)，已有的行政檢察工作呈分散化的樣態(tài)。從我院的實(shí)際情況來(lái)看，對(duì)于行政檢察工作，有多個(gè)部門(mén)有所涉及，民行處當(dāng)仁不讓屬于行政檢察的主要工作部門(mén)；反瀆部門(mén)管理著一塊，他們主要是針對(duì)在瀆職行為尚不構(gòu)成犯罪的情況之下，或者針對(duì)被監(jiān)督部門(mén)存在不規(guī)范行為的時(shí)候，提出檢察建議進(jìn)行整改。反瀆部門(mén)的行政檢察工作主要是一種事后監(jiān)督，有特定對(duì)象的監(jiān)督。偵監(jiān)部門(mén)也管理著一塊。多頭管理的不足在于，力量分散，信息溝通不足，最終導(dǎo)致監(jiān)督缺乏體系性、連續(xù)性和重點(diǎn)性。

第四，行政檢察工作部門(mén)組織程度不足。目前對(duì)于行政檢察工作的是一種民行合一、以民為主的工作機(jī)制：行政檢察工作和民事檢察工作合署辦公，緊緊圍繞民事抗訴開(kāi)展工作，行政檢察工作既無(wú)分管業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)、也無(wú)專(zhuān)職的辦案人員。從民行處人員的配備來(lái)看，山西省行政檢察部門(mén)民行處力量有所不足，只有10多個(gè)人，其中包括離崗和接近退休人員，所學(xué)專(zhuān)業(yè)基本上是民商法學(xué)和經(jīng)濟(jì)法學(xué)，沒(méi)有學(xué)習(xí)研究行政法專(zhuān)業(yè)的人員。在這樣的組織和人員配備的情況下，民行處人員基本上忙于日常工作和抗訴工作，至于行政檢察工作，實(shí)在缺乏力量開(kāi)展。

二、立足實(shí)際，積極拓展行政檢察工作

今后，為了促進(jìn)行政檢察工作的開(kāi)展，應(yīng)該本著“依法探索，積極試點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)”的原則進(jìn)行。依法探索指的是，要在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，開(kāi)展行政檢察工作；積極試點(diǎn)指的是，由于行政檢察工作屬于新型的工作領(lǐng)域，為了總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，有序進(jìn)行，積極開(kāi)展試點(diǎn)工作具有重要意義；穩(wěn)步推進(jìn)指的是，要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)之上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范制度，積極推廣。

目前的工作應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手：

第一，從思想上提高對(duì)于行政檢察工作重要性的認(rèn)識(shí)，把行政檢察工作當(dāng)中今后院里工作開(kāi)展的重點(diǎn)之一。今后幾年，院里應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)展對(duì)于行政檢察工作研究和探索工作。首先，院黨組要在思想上把行政檢察工作重視起來(lái)，以帶動(dòng)行政檢察工作的進(jìn)行，要把行政檢察工作放到與自偵、公訴部門(mén)同等的位置來(lái)看待。其次，今后在每年的工作部署中，都要把行政檢察工作作為一項(xiàng)重要的內(nèi)容。第三，要組織全院的干警進(jìn)行有關(guān)行政檢察工作的學(xué)習(xí)，在全院干警之中，提高對(duì)于行政檢察工作重要性的認(rèn)識(shí)。

第二，要成立一個(gè)開(kāi)展行政檢察的臨時(shí)性的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)關(guān)于行政檢察工作的開(kāi)展。行政檢察工作對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是一個(gè)比較新型的工作領(lǐng)域，在目前的組織機(jī)構(gòu)的配備上，尚缺乏相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，因此，需要在院里成立一個(gè)由院領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，由民行處負(fù)責(zé)行政檢察工作的處領(lǐng)導(dǎo)參加的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)行政檢察工作的開(kāi)展。

第三，積極開(kāi)展試點(diǎn)工作。行政檢察工作的是一項(xiàng)新型的工作領(lǐng)域，這個(gè)“新”字，決定了行政檢察工作不可能一下子就全方位地在全省范圍內(nèi)拓展開(kāi)來(lái)。本著積極穩(wěn)妥的方針，行政檢察工作應(yīng)該選擇試點(diǎn)單位進(jìn)行試點(diǎn)，繼而總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，最后再行在全省范圍之內(nèi)進(jìn)行推廣。就目前的情況來(lái)看，選擇兩個(gè)情況有所差異的地市，每個(gè)地市再選擇兩個(gè)縣區(qū)開(kāi)展行政檢察的試點(diǎn)工作，其他有條件的市可以跟進(jìn)。這樣的好處就在于，可以形成比較對(duì)照，便于經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。

第四，積極開(kāi)展研究以及調(diào)研工作。由法律政策研究室牽頭，開(kāi)展有關(guān)于行政檢察工作的課題研究。一方面，可以確定相關(guān)的研究性課題，在省內(nèi)外進(jìn)行招標(biāo)，由高校科研院所以及檢察系統(tǒng)的研究人員對(duì)此進(jìn)行研究，以期對(duì)行政檢察工作在理論上進(jìn)行探索，為行政檢察工作的拓展提供理論依據(jù)。在此基礎(chǔ)之上，以政研室牽頭，在省內(nèi)外積極開(kāi)展相關(guān)的調(diào)研工作，選擇山東、湖北等已經(jīng)開(kāi)展行政檢察工作的省份進(jìn)行調(diào)研。進(jìn)行橫向比較，總結(jié)歸納對(duì)方經(jīng)驗(yàn)，以期對(duì)我行政檢察的工作的開(kāi)展提供經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)。最后，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，可以召開(kāi)關(guān)于行政檢察工作的理論研討會(huì)，對(duì)行政檢察工作做全面性的理論探討和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。

第五，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)之上，對(duì)所涉及行政檢察的各部門(mén)的職能進(jìn)行整合，將其歸到民行處統(tǒng)一進(jìn)行管理。我們知道現(xiàn)存的行政檢察工作還處在“分而散”的戰(zhàn)國(guó)時(shí)代，彼此不相統(tǒng)帥，各自為戰(zhàn)。這樣的狀態(tài)和機(jī)制，非常不利于行政檢察工作的的開(kāi)展，使得行政檢察工作既無(wú)明確的工作重點(diǎn)與目標(biāo)，也無(wú)法集中力量，重點(diǎn)攻關(guān)，因此，需要整合目前的行政檢察工作，以期職權(quán)統(tǒng)一。在目前的工作職能框架下，將行政檢察工作歸口到民行處統(tǒng)一安排是一個(gè)比較適宜的辦法。這樣做既與民行處的職能相契合，又便于統(tǒng)一安排部署，開(kāi)展工作。

第六，在現(xiàn)有的制度資源的基礎(chǔ)之上，對(duì)于人民警察的執(zhí)法工作積極展開(kāi)監(jiān)督工作，要形成既有現(xiàn)實(shí)成效又有制度支撐的長(zhǎng)效工作機(jī)制。總所周知，人民警察的執(zhí)法工作在行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為中，其地位與重要性是不言而喻的，人民群眾對(duì)人民警察的執(zhí)法工作也是非常關(guān)注，因此，對(duì)于人民警察的執(zhí)法行為進(jìn)行行政檢察既有必要性也是非常重要；正如上文所述，在現(xiàn)有制度框架之內(nèi)，《人民警察法》和《治安管理處罰法》對(duì)于其執(zhí)法行為進(jìn)行行政檢察進(jìn)行了特別的授權(quán)，因此，因此，無(wú)論是從必要性還是可行性上，都應(yīng)該對(duì)人民警察的執(zhí)法行為開(kāi)展行政檢察監(jiān)督。具體的來(lái)說(shuō)，應(yīng)該由民行工作部門(mén)，制定對(duì)于人民警察執(zhí)法行為進(jìn)行行政檢察的工作規(guī)則，然后會(huì)知公安部門(mén)，形成彼此配合的工作機(jī)制，在此基礎(chǔ)之上，展開(kāi)對(duì)于人民警察執(zhí)法行為的行政檢察工作。

第七，要選擇一些重點(diǎn)行業(yè)開(kāi)展行政檢察工作。行政執(zhí)法領(lǐng)域非常寬廣，而行政檢察工作則是剛剛開(kāi)展，其制度、工作機(jī)制、人員配備、經(jīng)驗(yàn)等等，都非常的不足，因此，要全面展開(kāi)行政執(zhí)法行為的行政檢察工作在目前的條件下，幾乎是不可能的工作。因此，要有目標(biāo)性的選擇一些重點(diǎn)行業(yè)的執(zhí)法行為進(jìn)行行政檢察工作。就目前來(lái)看，可以選擇一些惠民工程和重點(diǎn)涉民領(lǐng)域進(jìn)行行政檢察，這些工程和領(lǐng)域關(guān)系民眾疾苦和重要利益，應(yīng)該對(duì)其開(kāi)展行政檢察工作，比如這些領(lǐng)域包括城中村改造、土地出讓、食品安全、行政綜合執(zhí)法等等，尤其是要針對(duì)城中村改造，應(yīng)當(dāng)派駐檢察室。另外，要對(duì)一些關(guān)涉社會(huì)發(fā)展的重要領(lǐng)域進(jìn)行行政檢察監(jiān)督，比如城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。

第八，在前述工作的基礎(chǔ)之上，要形成對(duì)于行政檢察工作整套內(nèi)部工作制度。現(xiàn)有的行政檢察內(nèi)部工作制度非常不健全，應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)部門(mén)的人員對(duì)行政檢察內(nèi)部工作制度進(jìn)行研究和制定，以期為行政檢察工作提供必要的制度支撐。

篇10

7年時(shí)間搬家5次，對(duì)“家馨”來(lái)說(shuō)頗為尷尬：它就像它救助的流浪兒童一樣，在城市中急迫地尋找落腳之處。

昆明市五一路，一棟居民小區(qū)的第七層，陸超群和他的同事們擠在一戶(hù)復(fù)式樓改成的辦公室內(nèi)辦公。只有到門(mén)口，才能看到“家馨”的機(jī)構(gòu)標(biāo)志。室內(nèi)空間擺設(shè)得很敞亮，但仍難掩光線的不足。狹窄的木地板樓梯通往樓上，為減少聲響，他們得時(shí)刻注意走路的腳步聲和說(shuō)話(huà)聲。盡管如此，時(shí)間長(zhǎng)了，還是不能避免鄰居們的抱怨。

大約一年前，他們花了近半年時(shí)間好不容易找到這個(gè)辦公場(chǎng)所，現(xiàn)在卻要再次搬家。對(duì)機(jī)構(gòu)的老員工來(lái)說(shuō)，這似乎已習(xí)以為常。從機(jī)構(gòu)成立至今近8年時(shí)間，它和它的救助對(duì)象一樣，一直在這座城市“流浪”。

2003年9月從吳井路的辦公場(chǎng)所搬到順城街，是機(jī)構(gòu)過(guò)去幾年為自身發(fā)展，唯一一次較為自主的搬遷選擇。

那是一棟回遷綜合樓，“家馨”所在的整層樓有500平方米左右，租金每年只要5萬(wàn)元。設(shè)施齊全，空間獨(dú)立，租金在承受范圍內(nèi)，最重要的是位于市中心，那里是城市流浪孩子經(jīng)常聚集的場(chǎng)所。對(duì)“家馨”來(lái)說(shuō)，也是開(kāi)展流浪兒童救助工作最方便的一個(gè)辦公場(chǎng)所。

然而，剛剛搬進(jìn)去兩個(gè)月后，“家馨”便收到通知，整棟房子將面臨拆遷。2005年7月，它搬到趙家堆，當(dāng)年辦公的地方在短時(shí)間內(nèi)被推平，取而代之的是現(xiàn)在繁華的順城購(gòu)物中心。

2009年，趙家堆拆遷也進(jìn)入倒計(jì)時(shí)，它再次艱難地尋找新的辦公場(chǎng)所。然而，此時(shí)整個(gè)昆明城已難再覓得一處合適的城中村房源。經(jīng)過(guò)幾個(gè)月的尋找，它最終搬進(jìn)巫家壩附近的一個(gè)老式居民小區(qū)。

新的環(huán)境還沒(méi)來(lái)得及完全磨合融入，僅僅搬進(jìn)去1年左右，由于整個(gè)公司產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)碌奈锕芄竟懒恐^(qū)房?jī)r(jià)看漲，不愿意和機(jī)構(gòu)續(xù)約，即使合約上寫(xiě)著第二年租金可以漲10%。它再次收到搬遷的通知。

從2011年3月一直到10月，半年多找房子的經(jīng)歷中，“家馨”驚訝地發(fā)現(xiàn)，比以前面積更小，位置在二環(huán)、三環(huán)之間，沒(méi)有裝修的毛坯房，房租也已經(jīng)漲到三四十萬(wàn)元了，是過(guò)去的六七倍。迫不得已，機(jī)構(gòu)開(kāi)始嘗試將住宿服務(wù)和辦公地點(diǎn)分開(kāi)。“家馨”在距離昆明30公里的雙龍鄉(xiāng)找到一棟房子，建立一個(gè)兒童村。而“外展點(diǎn)”——也就是機(jī)構(gòu)的辦公場(chǎng)所，則被設(shè)置在現(xiàn)在所在的地方。

“那時(shí)候沒(méi)有選擇，孩子需要住宿，在城里找不到合適的地方給他們。”陸超群說(shuō)，“兒童村周邊有鄉(xiāng)政府、衛(wèi)生院、集市和公辦學(xué)校，條件還可以。希望能盡力幫助想讀書(shū)的孩子進(jìn)入學(xué)校。”

只是后來(lái)，兒童村旁邊的集市搬走了，給孩子們的生活帶來(lái)一些不便。又因?yàn)榈乩砦恢闷h(yuǎn)，從市內(nèi)坐公交過(guò)去需要2個(gè)小時(shí)。很多孩子開(kāi)始對(duì)“家馨”的服務(wù)產(chǎn)生疑慮?！鞍盐覀兯偷侥敲雌h(yuǎn)的地方去，你們是不是騙子?。俊睘榇蛳⒆拥囊蓱]，“家馨”又不得不額外做一些工作。有的孩子去了，住了一兩個(gè)月便開(kāi)始不耐煩，因?yàn)楦浇缓猛媪?，與他們喜歡的城市里熱鬧的生活相比，那里簡(jiǎn)直與世隔絕。

一年過(guò)去了，服務(wù)場(chǎng)所和辦公場(chǎng)所分離的模式未能獲得他們的認(rèn)可。趁合約到期，“家馨”希望能找到一處合適的房子，獨(dú)門(mén)獨(dú)院，不影響鄰居，500-800平方米，能容納20-30個(gè)床位，有廚房和餐廳，“最好在二環(huán)以?xún)?nèi)”。這是為了讓孩子有活動(dòng)、住宿的空間。

但是，情況似乎非常艱難?！凹臆啊奔南Ｍ诜孔涌罩钠髽I(yè)或個(gè)人能夠提供優(yōu)惠價(jià)格，為機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作提供幫助。

公益組織在城市中的尷尬局面

城市日新月異的改造更新步伐，造成了公益組織“被搬遷”和多次搬遷。

“公益組織在昆明城中流浪，這種現(xiàn)象太普遍了。”璐璐是樂(lè)益青年培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目助理，為公益機(jī)構(gòu)提供培訓(xùn)服務(wù)。最近，他們的機(jī)構(gòu)也面臨被迫搬家。由于之前的辦公所在地拆遷，新的辦公場(chǎng)所還在籌備中，將近兩個(gè)月的時(shí)間，樂(lè)益處于無(wú)處辦公的狀態(tài)?！八械霓k公用品都打包好了，暫時(shí)存放在一個(gè)地方。”

逐一地拜訪公益機(jī)構(gòu)，了解機(jī)構(gòu)需求，成了璐璐這兩個(gè)月工作的主要內(nèi)容。“走訪的十多家公益機(jī)構(gòu)中，只有一家機(jī)構(gòu)的辦公地點(diǎn)是自己的，其余都是暫時(shí)租住，搬家是家常便飯?！辫磋凑f(shuō)。

身為云南連心社區(qū)照顧服務(wù)中心主任，李俊猜測(cè)，自己的機(jī)構(gòu)大概是昆明搬家次數(shù)最多的公益機(jī)構(gòu)之一了。機(jī)構(gòu)創(chuàng)立時(shí)，辦公地點(diǎn)在翠湖邊的19層公寓，一年后，當(dāng)“連心”最終定位做流動(dòng)人口社區(qū)服務(wù)之后，決定搬遷?！斑@是‘連心’唯一一次自主決定搬遷?！?/p>

2007年元旦，“連心”搬遷到西山區(qū)伍家堆，當(dāng)時(shí)昆明最大的流動(dòng)人口居住片區(qū)之一。租下兩層樓，約80多平方米，租金每年1萬(wàn)元。

隨著伍家堆進(jìn)入大規(guī)模拆遷改造，“連心”開(kāi)始了在社區(qū)內(nèi)的頻繁搬家之旅。“社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，扎根社區(qū)，只要還有服務(wù)對(duì)象還在這個(gè)社區(qū)，就不能輕易搬離。一旦搬離，就意味著此前的所有工作都被切斷，社區(qū)關(guān)系和社區(qū)網(wǎng)絡(luò)都需要重新建立。越搬越遠(yuǎn)的后果是，開(kāi)展工作越來(lái)越艱難。志愿者花在路上的時(shí)間越來(lái)越長(zhǎng)，偏遠(yuǎn)又基本沒(méi)有出租車(chē)?！?/p>

3年時(shí)間，“連心”在伍家堆社區(qū)內(nèi)搬了3次。直到2010年，整個(gè)社區(qū)拆完，“連心”才不得不另尋社區(qū)。

“連心”服務(wù)流動(dòng)人員，也從流動(dòng)人員身上學(xué)到了應(yīng)對(duì)頻繁搬遷的生存環(huán)境適應(yīng)能力?！邦^一天知道要拆遷，他們能連夜打包，第二天搬到一個(gè)新地方，立刻開(kāi)始新的生活。”李俊說(shuō)，2008年至2009年間，他們見(jiàn)到那些曾經(jīng)在一個(gè)社區(qū)的“老鄉(xiāng)”一年搬四五次家?！俺鞘胁疬w改造，流動(dòng)人口搬離，但他們從來(lái)不會(huì)被消滅?！?/p>

最后，“連心”決定將辦公室搬到普吉。“因?yàn)槠占钱?dāng)時(shí)唯一得到消息，半年內(nèi)不會(huì)被拆除的社區(qū)?！蓖瑫r(shí)“連心”發(fā)現(xiàn)不少曾經(jīng)服務(wù)過(guò)的流動(dòng)人口也搬到了普吉社區(qū)。

2010年搬到普吉后，又由于租房、租金等問(wèn)題，在普吉社區(qū)內(nèi)搬了兩次，直至現(xiàn)在落戶(hù)在普吉路王家橋村一處非常不起眼的民房中。李俊估摸著，接下來(lái)幾年可以定下了，修復(fù)頻繁動(dòng)蕩帶來(lái)的工作斷層。

有些機(jī)構(gòu)則沒(méi)有這么幸運(yùn)。福華國(guó)際殘疾人康復(fù)部云南項(xiàng)目辦公室剛剛經(jīng)歷了一場(chǎng)搬遷?！案ＨA”原先所在的昆明博愛(ài)醫(yī)院因?yàn)樽庥脠?chǎng)地到期，不得不限期搬離。由于時(shí)間太短，搬遷又很急，“福華”在明知新地點(diǎn)也將被拆的情況下，還是搬了進(jìn)去。

“找不到地方了，可以預(yù)見(jiàn)一兩年內(nèi)還得再搬。”負(fù)責(zé)人葛梅說(shuō)，此前一年，“福華”剛從華夏中專(zhuān)搬到博愛(ài)醫(yī)院。

向城市尋求公益空間

城市社區(qū)需要公益機(jī)構(gòu)，而公益機(jī)構(gòu)需要做公益活動(dòng)的空間。

“我們考慮過(guò)搬離城市，但最終還是謹(jǐn)慎地選擇放棄。”蒙多貝自閉癥兒童康復(fù)中心執(zhí)行主任李孝峰說(shuō)，“這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，不能搬遷到離城市太遠(yuǎn)、太偏的地方。自閉的孩子，本身是人際溝通障礙的孩子。如果為他們找一個(gè)很偏的地方，就更難幫助他們做到社會(huì)融合?！?/p>

李孝峰只能看著“蒙多貝”的面積越來(lái)越小，“每搬一次，家長(zhǎng)抱怨都比較多，因?yàn)楹⒆幽芑顒?dòng)的空間縮小了。”

辦公區(qū)域位置對(duì)做城市流浪兒童救助服務(wù)的“家馨”來(lái)說(shuō)，同樣很重要。它必須將辦公地點(diǎn)設(shè)置在離市中心近一點(diǎn)的地方，好離那些追求“自由”、喜歡聚集在市中心的流浪兒童們近一點(diǎn)。

“孩子在哪，‘家馨’便在哪。曾經(jīng)的順城辦公點(diǎn)，對(duì)‘家馨’這樣的機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，是開(kāi)展工作的理想場(chǎng)所。那里靠近步行街，我們經(jīng)常能看到很多流浪孩子在步行街聚集，坐在大屏幕前看電視?！彼麄兛梢苑奖愕卣?qǐng)孩子們到辦公點(diǎn)玩耍，建立互信關(guān)系。

搬遷對(duì)機(jī)構(gòu)工作的持續(xù)性產(chǎn)生很大影響，這樣的NGO需要一個(gè)穩(wěn)定的環(huán)境，以對(duì)流浪的孩子形成吸引力。但是接連搬遷，則會(huì)干擾服務(wù)質(zhì)量。

回憶起來(lái)，“在趙家堆的4年，是機(jī)構(gòu)發(fā)展最穩(wěn)定的一段時(shí)期。空間足夠，租金不貴，可以為孩子們提供夜間住宿。與孩子長(zhǎng)期穩(wěn)定的接觸，對(duì)孩子的幫助更大。”陸超群說(shuō)，但這樣的空間難再尋。

很多時(shí)候，城市公益空間的存在都有必要性。城市社區(qū)對(duì)一些公益機(jī)構(gòu)的需求，決定了部分公益機(jī)構(gòu)必須在城市中覓得一塊生存空間。

下午4點(diǎn)多，“連心”的志愿者們已經(jīng)在院子里準(zhǔn)備，不多久，將有成群的孩子們來(lái)到這里做家庭作業(yè)。來(lái)自大學(xué)里的志愿者們免費(fèi)為孩子們承擔(dān)起輔導(dǎo)工作。對(duì)這些孩子來(lái)說(shuō)，放學(xué)后去“連心”已經(jīng)成為習(xí)慣。在有些孩子的家里，昏暗的出租屋里甚至難覓一張書(shū)桌。

為城市流動(dòng)人口子女提供社區(qū)公共空間，是“連心”社區(qū)服務(wù)的重要內(nèi)容之一。在普吉的工作點(diǎn)，租來(lái)的一棟民房里，一樓的空間基本為孩子們?cè)O(shè)置，除了寫(xiě)家庭作業(yè)的庭院，還有為孩子們?cè)O(shè)置的小型圖書(shū)室和放映室。二樓專(zhuān)門(mén)開(kāi)辟為流動(dòng)?jì)D女就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持空間。“連心”還建立了昆明市第一家農(nóng)民工維權(quán)點(diǎn)。

“連心”一直試圖拓展自己的服務(wù)空間。他們向政府倡導(dǎo)“一社區(qū)一中心”，“每2萬(wàn)人的社區(qū)，大概需要一個(gè)200-300平方米的社區(qū)公共場(chǎng)所（服務(wù)場(chǎng)地），叫社區(qū)活動(dòng)中心。”李俊說(shuō)，但這需要場(chǎng)地和資金的支持。

今年的“兩會(huì)”期間，云南省婦聯(lián)主席和紅梅領(lǐng)銜，提出了《關(guān)于促進(jìn)流動(dòng)人口融入城市社區(qū)的建議》，提出要加快推動(dòng)“一社區(qū)一社工服務(wù)中心”的建設(shè)。

為草根公益減負(fù)

提供場(chǎng)地、資金及政策支持，降低社會(huì)組織登記門(mén)檻，成為發(fā)展草根公益的當(dāng)務(wù)之急。

辦公空間縮減、租金負(fù)擔(dān)過(guò)重所帶來(lái)的公益機(jī)構(gòu)發(fā)展困難問(wèn)題，在全國(guó)范圍內(nèi)普遍存在，但在云南以外的有些地方，改變正在悄然發(fā)生。

2007年4月，一個(gè)以公益組織孵化為目的的“恩派公益孵化試驗(yàn)”在上海首先試行。該項(xiàng)目為草根公益組織提供場(chǎng)地設(shè)備、能力建設(shè)、信息共享、創(chuàng)業(yè)基金，資源拓展、財(cái)務(wù)托管、協(xié)助注冊(cè)、管理咨詢(xún)等服務(wù)，幫助草根公益組織解決各種前期風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，成功孵化一批草根組織。接下來(lái)的幾年，這項(xiàng)試驗(yàn)在成都、北京、廣東等地復(fù)制。

“孵化”的概念，是讓大量的草根組織通過(guò)孵化器獲得政府的信任，而政府也利用對(duì)社會(huì)組織的孵化，降低其大量培育社會(huì)組織過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。

孵化基地在為社會(huì)組織提供完整的支持性體系，其中重要一項(xiàng)，便是為成長(zhǎng)中的草根組織提供辦公場(chǎng)所，保證其能從容面對(duì)城市更新?lián)Q代過(guò)程中的種種不確定性。

在深圳，一家名為“信實(shí)公益服務(wù)發(fā)展中心”的公益機(jī)構(gòu)，便是最早一批從公益孵化基地培育出來(lái)的機(jī)構(gòu)之一。最初，信實(shí)公益從孵化基地獲得4張辦公桌、小額補(bǔ)貼以及組織建設(shè)、協(xié)助注冊(cè)等幫助，這些恰好滿(mǎn)足了一個(gè)剛剛創(chuàng)立的草根組織的基本需求。直至該組織順利注冊(cè)，穩(wěn)妥地走出孵化基地。

在云南省婦聯(lián)主席和紅梅的建議中，提到“應(yīng)依據(jù)社區(qū)流動(dòng)人口的數(shù)量及規(guī)模，由政府提供場(chǎng)地、資金及其他相關(guān)政策支持”，同時(shí)建議“在流動(dòng)人口聚集的城中村及城鄉(xiāng)接合部社區(qū)建立社會(huì)工作服務(wù)中心，配備一定的社會(huì)工作者及社區(qū)服務(wù)人員，通過(guò)‘社工+義工’的模式開(kāi)展流動(dòng)人口服務(wù)與管理工作”。和紅梅在提案中同時(shí)建議，逐步取消主管和掛靠制度，并給予公益型社會(huì)組織和民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)免稅及審計(jì)優(yōu)惠等待遇。