導語：如何才能寫好一篇集體土地征收賠償條例，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、土地征收與土地征用土地征收與土地征用具有相似性，但并非同一概念。兩者的相似性，在于土地征收和土地征用都是國家以公權力強制地對他人的土地權利予以剝奪，使得他人的土地權利因征收或征用而消滅或終止。一般認為，土地征收為國家根據(jù)公共利益需要而行使公權力，以補償為條件，強制取得他人的土地所有權，他人的土地所有權因國家的征收而消滅。（注：這方面的見解一般相同。如梁慧星主編：《中國物權法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330頁；張曼?。骸锻恋胤ā?，臺1996年版，第494頁。）如他人的土地所有權并不消滅，則不能謂之征收。就土地征用而言，則是國家因公共事業(yè)的需要，以給予補償為條件，對他人土地所有權以外的土地他項權利為利用，待特定公共事業(yè)目的完成時，仍將土地歸還原土地所有人。（注：張曼?。骸锻恋胤ā?，臺1996年版，第494頁。）他人的土地所有權并不因國家的征用行為而消滅。

在現(xiàn)代法制國家，無論是土地征收，還是土地征用，皆需要有明確的法律依據(jù)，自不待言。土地征收或土地征用具有明確的法律依據(jù)，一則可以使政府行使公權力時須依嚴格的程序防止國家權力對他人財產(chǎn)權進行不適當干預；二則可以使土地所有權人或土地他項權利人在顧及國家公共需要的前提下，通過法律途徑尋求救濟，獲得公正、必要的補償。

名義上，我國現(xiàn)行法基本上僅涉及土地征用?！稇椃ā芬?guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國憲法》第十條。）《國家建設征用土地條例》即稱，該條例的規(guī)制對象為土地征用。（注：該條例頒行于1982年，現(xiàn)在仍然生效。）原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》規(guī)定了農(nóng)民集體土地所有權可因“國家征地”而發(fā)生變更。（注：原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》第二十條。）在這里，農(nóng)民集體土地所有權的變更是由于土地的征收還是征用不甚明確。若依通說，“國家征地”應理解為國家對集體土地的征收，因為它引起了集體土地所有權的變更。若依現(xiàn)行法的規(guī)定，則是對集體土地的“征用”。憲法、法律和法規(guī)并未規(guī)定“征收”，而只規(guī)定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾經(jīng)施行過的。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國家的土地”屬于國家所有。）

實際上，現(xiàn)行法所規(guī)定的土地“征用”確實引起了土地所有權的變更，即集體土地所有權變更為國家土地所有權?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》即規(guī)定了“國家依法征用的土地”屬于國家所有?！洞_定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》亦明確了“國家建設征用的土地，屬于國家所有。”（注：《國家建設征用土地條例》第五條。）這樣，現(xiàn)行法的土地征用客觀上就是一般所指的土地征收。

現(xiàn)行法名義上為土地征用，實際上卻是土地征收。無論是土地征收，還是土地征用，都是國家憑借公權力對他人土地權或土地他項權利予以強制性剝奪，但這種強制性剝奪須以存在公共利益為條件。公共利益具有較為廣泛的范圍。國防、交通事業(yè)、水利事業(yè)、公共衛(wèi)生、教育、政府機關及慈善事業(yè)等，即其適例。公共利益并非都具有永久性，如軍事工事可因特定軍事目的已完成而無存在的必要。在此情況下，是否無需將他人的土地所有權予以強制征收而是對他人的土地他項權利予以征用，并非無考慮的余地。從公共利益的性質(zhì)及需要出發(fā)，對具體的公共利益事項予衡量，將土地征收和土地征用予以恰當劃分，使集體土地所有權不致遭受國家公權力的過分干預，應是保護土地資源的一項重要內(nèi)容。對土地征收和土地征用予以界定，將土地征用從土地征收中分離出來，使土地征收名副其實，是物權和土地立法中應注意的一個問題。

二、土地征收的性質(zhì)土地征收為國家憑借公權力對集體土地所有權予以強制剝奪，不以集體土地所有權人的同意為必要條件。這正如《國家建設征用土地條例》所言，“國家建設征用土地”，“被征用社隊干部和群眾應當服從國家需要，不得妨礙和阻撓?！保ㄗⅲ骸秶医ㄔO征用土地條例》第四條。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途徑給予補償?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國土地管理法》第四十七條。）強制性和補償性是土地征收的兩個基本特征（注：可參考梁慧星主編：《中國物權法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333頁。）；但是，從土地征收的發(fā)動到土地征收的具體實施的過程看，土地征收不僅僅只具有這兩個基本特征。

在實施土地征收時，必然涉及到法律適用的問題?！稇椃ā?、《土地管理法》、《國家建設征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據(jù)。應當承認，國家為社會管理的需要，須行使行政管理權，土地管理亦不例外，在土地資源日益稀缺的情況下尤其如此。另一方面，也應當看到，行政機關如果從部門利益出發(fā)行使社會管理的職能，則有可能導致行政權的濫用及權利保護的不力。對土地征收性質(zhì)予以重新審視十分必要。因此，土地征收行為應具有合法性；土地征收必須嚴格依法實施，禁止濫用土地征收權。

土地征收雖具有強制性，但這并不意味著可以任意為之。《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定了國家實施土地征收必須是“為了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以實施的前提條件，如不存在公共利益的需要則無土地征收可言。而如何對公共利益進行界定并非容易?，F(xiàn)行《土地管理法》刪除了原《土地管理法》中的“國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地……”，（注：原《中華人民共和國土地管理法》第二十一條。）可說明立法已開始對社會公共利益的界定持謹慎的態(tài)度。如何進一步明確公共利益范圍是立法的一個任務。而由于《國家建設征用土地條例》仍然生效，如何協(xié)調(diào)法律法規(guī)的效力對土地征收來說有其現(xiàn)實意義。（注：《國家建設征用土地條例》第2條規(guī)定，“國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地時，必須按照本條例辦理?！保┘词狗煞ㄒ?guī)之間的效力可通過立法原則及技術解決，對“公共利益”、“國家建設”與“經(jīng)濟、文化、國防建設以及社會公共事業(yè)”的理解和解釋，將會對土地征收產(chǎn)生影響。有學者主張將公共利益界定為公共道路交通、公共衛(wèi)生、災害防治、科學及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護、文物古跡及風景名勝區(qū)的保護、森林保護事業(yè)，以及法律規(guī)定的其他公共利益，國家基于發(fā)展商業(yè)目的的事業(yè)，不得適用征收。（注：中國社會科學院法學研究所《中國物權法草案建議稿》。）在公共利益和經(jīng)濟政策間作嚴格界定，對完善土地征收制度十分必要。根據(jù)經(jīng)濟政策，需要使用農(nóng)民土地的，應采用財產(chǎn)轉(zhuǎn)移的法律規(guī)則，而不再實行現(xiàn)行的征地制度。（注：孫憲忠：《不動產(chǎn)物權取得研究》，載梁慧星主編：《民商法論叢》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益與土地征收行為之間具有因果關系。土地征收行為目的應具有公益性，即國家征收集體土地的目的是滿足社會公共利益的需要。土地征收的強制性和公益性相聯(lián)系，且公益性是強制性的基礎。

土地征收是國家行使其“最高所有權”的體現(xiàn)。我國并不存在私人土地所有權，土地征收是在國家和集體之間展開的。在我國，土地征收法律關系的主體只能是國家和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。集體由其內(nèi)部成員構(gòu)成。集體財產(chǎn)權的實現(xiàn)，既是其自身財產(chǎn)權的實現(xiàn)，同時也是其成員財產(chǎn)的實現(xiàn)。土地征收既涉及農(nóng)民集體的利益，也涉及其成員的利益。承認土地征收法律關系主體的特定性，可以將因?qū)嵤┙?jīng)濟政策而引起的土地開發(fā)排除在土地征收之外。這對維護集體經(jīng)濟組織及其成員的利益具有現(xiàn)實意義。以此為基礎，還可以說，土地征收權具有專有性，只有國家享有征收集體土地的權利，企業(yè)和公司等經(jīng)濟組織不能以實施經(jīng)濟政策的名義進行土地征收，亦不應通過國家達到征收土地的目的。

土地征收的直接法律后果之一，是對補償和安置方案的實施?！罢魇昭a償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條。）對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”這便是土地征收爭端解決機制，政府的裁決為終局裁決。當土地征收爭端發(fā)生時，如果政府的終局裁決不能使集體及其成員的利益得到充分保護，則司法救濟請求權的行使應為集體土地所有權人及其成員的權利。問題在于，集體土地所有權人及其成員以什么途徑尋求救濟？

憲法對多種經(jīng)濟成份并存的確認，要求對國家財產(chǎn)權和集體財產(chǎn)權予以平等的一體保護。國家實施土地征收時，一方面有權行使其“最高所有權”；另一方面，“最高所有權”的行使應在一定范圍和限度內(nèi)進行，否則即構(gòu)成土地征收權的濫用，與土地征收行為的合法性相悖。如以建經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為名草率征收大片良田，而因經(jīng)濟開發(fā)區(qū)最終未建致使良田荒蕪。濫用土地征收是對國家財產(chǎn)權和集體財產(chǎn)權未能予以平等的一體保護的體現(xiàn)。為防止土地征收權的濫用，除了需對征收土地的目的進行嚴格限定外，似有必要在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎上考慮其他措施。（注：《國家建設征用土地條例》第二十一條前段規(guī)定，“已征用二年還不使用的土地，除經(jīng)原批準土地的機關同意延期使用的土地外，當?shù)乜h、市人民政府有權收回，并報原批準機關備案?！保?/p>

前已述及，強制性和補償性是土地征收的基本特征。土地征收的強制性僅僅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的強制性并不能導致土地征收行為是行政行為。的確，有許多學者主張土地征收行為是行政行為，且土地征收爭端以行政訴訟程序解決。（注：如在臺灣地區(qū)，土地所有人如對于政府征收其土地而引起補償數(shù)額爭端時，應以行政爭訴程序解決，而非審理私權的普通法院所審理?？蓞⒖紡埪。骸锻恋胤ā?，臺1996年版。）不過，雖然公益性和土地征收之間具有因果關系，且土地征收的公益性是強制性的基礎，但強制性與行政行為之間并不具有必要的因果關系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界時的土地購買請求權，雖具有強制性，但并不能否定該請求權的民事屬性。（注：臺灣地區(qū)民法為平衡鄰地所有人因須容忍土地所有人使用其地之不利益，規(guī)定得請求土地所有人，以相當價額購買越界部分之土地。謝在全：《民法物權論》（上），中國政法大學出版社，1999年版，第199頁。）實際上，在土地征收上，也有不以行政訴訟程序解決的法例。（注：德國基本法第十四條規(guī)定，剝奪所有權只有為公共福利的目的才以被允許；剝奪所有權只有依法律或法律的原因進行，且該法律對損害的方式和措施有所規(guī)定。該賠償必須在對公共利益進行公平衡量之后確定；對損害賠償?shù)母叩陀袪幾h時可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有權的變更及對原土地所有人與他項土地權利人的補償。國家財產(chǎn)權和集體財產(chǎn)權的一體保護，要求土地征收應在平等的基礎上進行，而不是厚此薄彼，在土地征收補償標準的確定上亦如此。另外，以出于公共利益的強制性為開端的土地征收，與土地所有權的變更及土地征收補償?shù)膶嵤?，應是一個連續(xù)的過程，是一個不可分割的整體。土地征收時，土地所有權的變更與其說是國家行使社會經(jīng)濟管理職能的一個結(jié)果，還不如說是權利轉(zhuǎn)移的一種方式；從這個意義上說，土地征收所引起的土地所有權的變動使得土地征收的后果具有物權性。土地征收補償金的確定，與其以行政管理的方式進行，不如在平等的基礎上為之，以既能保障不同民事主體財產(chǎn)權的實現(xiàn)，又能激活農(nóng)村土地市場的發(fā)展。

從土地征收行為目的的公益性、土地征收法律關系主體的特定性、土地征收權利的專有性、土地征收行為的合法性及土地征收措施的強制性、土地征收的補償性和土地征收后果的物權性的意義上說，土地征收是民事行為。

三、土地征收與物權變動土地所有權的本質(zhì)，在于它是土地所有權人對土地所享有的排他性的權利。對土地所有權人占有、使用、收益、處分土地的權利的干預或剝奪，一般構(gòu)成對土地所有權的侵犯。近代以來，這一觀念受到了挑戰(zhàn)。土地征收使得集體的土地所有權移于國家之手。土地征收權的核心，在于不需要土地所有人的同意而強制取得其土地。土地征收權與土地所有權沖突的結(jié)果，在一定程度上是土地征收權對土地所有權排他性的否定。

土地征收權的行使，實際上是使不動產(chǎn)物權發(fā)生了變動。物權的發(fā)生、變更和消滅，構(gòu)成物權的變動。探討土地征收與物權變動的關系，可進一步認識土地征收對集體土地所有權的影響，以及集體土地所有權變更為國有土地所有權時所涉及到的物權法上的問題。從廣義上說，物權的變更包括主體的變更、客體的變更及內(nèi)容的變更；而嚴格意義上的物權變更則是客體和內(nèi)容的變更。（注：謝在全：《民法物權論》（上），中國政法大學出版社，1999年版，第55頁。）土地征收權的行使，使得被征收土地的所有人由集體變?yōu)閲摇Ｍ恋卣魇諘r土地所有權的變更涉及到土地所有權的取得和喪失-國家取得被征收土地的所有權，而集體喪失了被征收土地的所有權。土地征收也會引起征收土地物權內(nèi)容的一些變化。就土地征收而言，被征收土地上物權的消滅是相對的消滅。

土地征收引起的物權變動，屬于非依法律行為的物權變動。它不要求具備依法律行為的不動產(chǎn)物權變動的要件，即須為有處分權人所為，須有物權變動的意思表示及須經(jīng)登記。且因是之故，因土地征收而取得土地所有權，為不經(jīng)登記即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由國家強制力介入便可發(fā)生物權變動，且物權的狀態(tài)亦已明確，不經(jīng)登記并不妨礙交易的安全。（注：謝在全：《民法物權論》（上），中國政法大學出版社，1999年版，第77頁以下。）經(jīng)土地征收取得的國有土地所有權不需登記實際上已為實踐所采?！巴恋氐怯浭菄乙婪▽型恋厥褂脵唷⒓w土地所有權、集體土地使用權和土地他項權利的登記?！保ㄗⅲ涸瓏彝恋毓芾砭帧锻恋氐怯浺?guī)則》第二條。）

一般情況下，土地征收引起的土地物權變更，特別是土地所有權變動具有不可逆性，即集體所有的土地一經(jīng)征收其所有權不能恢復到原來的狀態(tài)?！耙颜饔枚赀€不使用的土地，當?shù)乜h、市人民政府有權收回”；收回的土地，作以下處理：（1）按審批權限，有償撥給其他符合征地條件的單位使用；（2）“借給生產(chǎn)隊耕種。生產(chǎn)隊在耕種期間，不準在土地上興建建筑物和種植多年生作物。國家建設需要使用時，生產(chǎn)隊必須立即交還，不得再提出補償、安置的要求?！保ㄗⅲ骸秶医ㄔO征用土地條例》第二十一條。）“生產(chǎn)隊”這一概念雖已為生產(chǎn)合作社和集體經(jīng)濟組織所取代，只具有歷史意義，但這并不影響對因征收引起的土地所有權變動不可逆性的探討。

對土地征收需對其目的進行嚴格限制，以防土地征收權的濫用；而對土地征收目的的確定，也直接影響到土地征收權的正當性。上述對經(jīng)征收的土地不予使用達一定期限的處置方法，存在著邏輯上的混亂。應該是存在征收土地的需要再進行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收達一定期限不予使用，則按審批權限有償撥給其他符合條件的單位使用，不免產(chǎn)生征收土地后再尋找用地者的嫌疑；而“借給生產(chǎn)隊耕種”的情形也是對土地資源的浪費。因此，不能將公共利益需要的原因與國家行使土地征收權的結(jié)果顛倒。因征收而引起的土地所有權變動的不可逆性不是沒有疑問。

土地征收引起的土地所有權變動的不可逆性，意味著國有土地總量的增加和集體土地總量的減少。為避免土地征收權的濫用及維持國有土地所有權和集體土地所有權之間必要的靜態(tài)平衡，當征收的土地不予使用達一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改變土地用途時，能否恢復原土地所有人的所有權，并非無考慮的余地。另外，土地征收只能以公共利益為目的，而公共利益應是征收土地前就設定了的，否則極有可能造成土地資源的浪費及土地征收權的濫用。公共利益為國家和社會的一個永恒主題，在物權變動上限制土地征收權的濫用時，能否考慮既能保證土地征收權的正當性、又能維護及促進公共利益的辦法呢？（注：如上文所說的將土地征收和土地征用分離。再如臺灣地區(qū)土地法規(guī)定了保留征收制度，即舉辦事業(yè)將來所需的土地，在未為需用以前，預為呈請核定并公布其征收的范圍，禁止妨礙征收之使用。這對我們應該有所啟發(fā)。）

對集體土地的征收，除涉及集體土地所有權外，還涉及土地他項權利，即土地使用權和土地所有權以外的其他土地權利，如抵押權、租賃權等。集體土地所有權的變動，是否、能否引起土地他項權利的變動？在集體土地使用權的抵押中，抵押人可抵押依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權；以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權同時抵押。（注：《中華人民共和國擔保法》第三十四條，第三十六條。）土地征收的實施，集體土地所有權變更為國有土地所有權后，在集體土地上設定的以集體土地使用權為標的的抵押權因集體土地使用權的消滅而成“虛權”。抵押權為一種期待權；當債務人不能履行債務以集體土地使用權抵押時，因集體土地使用權的消滅而使債權人的債權難以實現(xiàn)。因此，土地征收后如何處理以集體土地使用權為標的的抵押和抵押權的關系以及抵押人和抵押權人之間的關系將是抵押制度的一個難題。土地征收后，集體土地地上權、租賃權一般也消滅，同時也會涉及到對地上權人、租賃權人的補償問題。這在下文會有所述及。

四、土地征收引發(fā)的主要問題客觀地講，土地征收的社會影響具有兩面性。如果土地征收權行使得當，可以增進社會福利，促進土地資源更加有效地利用；但如果濫用土地征收權，則構(gòu)成對集體及其成員財產(chǎn)權的侵犯。土地征收法律規(guī)則的完善及正當程度對土地征收本身有重要影響。在社會轉(zhuǎn)型時期，社會經(jīng)濟秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一個過程。在此背景下，重視對土地征收引發(fā)的主要問題顯得必要而又緊迫。

土地征收的補償性問題目前還未進行深入、全面的研究。《土地管理法》規(guī)定的補償費標準是否合理需要進一步考慮。“土地補償費”應是農(nóng)地地價的直接體現(xiàn)，而農(nóng)地地價則為農(nóng)地所有權在未來年期收益的資本化區(qū)域平均價格。由于農(nóng)地市場的不發(fā)達，如何確定農(nóng)地地價，使其趨于客觀、合理需要一個過程。就集體土地的地上權和租賃權而言，土地征收的補償涉及到地上附著物及青苗的補償，特別是地上附著物的補償與集體土地使用權的價值緊密聯(lián)系，進而言之，也許可以說，集體土地的市場化過程，也是土地征收日益完善的過程。在這過程中，土地征收法律制度如何起到積極的作用，既能促進土地征收的正當性和合理性，又能推動農(nóng)村土地市場的發(fā)展，值得認真研究。

直到現(xiàn)在，土地仍然是絕大多數(shù)農(nóng)民（戶）的安身立命之所在。盡管被征收土地的農(nóng)民的就業(yè)和安置以市場為導向而有多種途徑有其可行性，但并不能否認土地是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料。土地作為社會保障的替代物，為占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障，在農(nóng)村的失業(yè)保險功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中國農(nóng)地制度：一個分析框架》，載林毅夫、海聞、平新喬主編：《中國經(jīng)濟研究》，北京大學出版社，2000年版。）雖然在發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村居民的絕大部分收入來自農(nóng)業(yè)以外，但土地征收的補償費和安置費等仍然是被征收了土地的集體經(jīng)濟組織特別是其成員的重要生活保障。因此，土地征收補償費和安置費的確定標準，應從如何維持社會保障所要求的生活水平出發(fā)。實際上，這也是在維護農(nóng)村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，農(nóng)村的公共利益也不容忽視，否則會助長城鄉(xiāng)差別。

“土地補償費用歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著及青苗的所有者所有?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條。）地上附著物及青苗補償費的歸屬容易確定；而土地補償費的歸屬則可能引起爭端。“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理。”（注：《中華人民共和國土地管理法》第十條。）集體土地所有權事實上的虛位，（注：參見王衛(wèi)國：《中國土地權利研究》，中國政法大學出版社，1997年版，第99頁。）可能會導致集體經(jīng)濟組織之間因土地征收補償費的歸屬發(fā)生爭端。集體經(jīng)濟組織之間因土地補償費發(fā)生的爭端應由物權法調(diào)整。

篇2

關鍵詞 征收 拆遷 利益沖突

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A

一、關于征收與拆遷的語意

（一） 關于“征收”。

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第十條：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！?/p>

《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）第四十二條：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！?/p>

可見，“征收”一詞是以憲法和人大立法明確規(guī)定為依據(jù)的，且專門針對將集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)的事項，是一種改變物權歸屬的公權力行為。

（二） 關于“拆遷”。

《憲法》、《物權法》、《城市房地產(chǎn)管理法》都確認：對私人財產(chǎn)只能“征收或征用”。然而，現(xiàn)有法律層級較高的法律檔有5件行政法規(guī)、9件司法解釋仍是以“拆遷”為基礎建立。在這些法律檔中，“拆遷”一詞無一例外地與“房屋”聯(lián)系在一起，而并未對房屋建在集體土地上還是國有土地上加以區(qū)分。其中，將“拆遷”一詞賦予強大公權力色彩的法律檔莫過于2001年的《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《拆遷條例》）。

且“拆遷”一詞，直白地講述了當集體土地被國有化以及單位和個人的房屋被國有化之后的命運，但“拆遷”卻并不是一個法律詞匯，它不能準確地彰顯法律意義。

（三） 現(xiàn)狀。

2011年1月19日，《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱：《征收與補償條例》）頒布施行。我認為《征收與補償條例》可以看做是對“拆遷”一詞的正式放棄?！墩魇张c補償條例》在標題中使用的正是“征收”一詞，而非2001年《拆遷條例》當中的“拆遷”。我認為非常合理，因為“拆遷”本質(zhì)上源于政府對居民房屋所占用之土地的產(chǎn)權的征收，其法律效力亦附屬于征收而存在。具體而言，拆遷的主體、程序、補償、產(chǎn)權變更等諸多重要問題均由征收制度決定。

二、我國現(xiàn)行征收制度的關鍵性理論問題

（一）征收的性質(zhì)及其應當遵循的基本原則。

目前我國的征收實質(zhì)上是一種行政征收。行政征收，是指行政主體憑借國家行政權力，根據(jù)國家和社會公共利益的需要，依法向行政相對人強制、無償?shù)卣骷欢〝?shù)額的金錢或?qū)嵨锏男姓袨椋哂袕娭菩?，無償性，法定性。征收行為或房屋的拆遷行為構(gòu)成行政征收法律關系。

正因為征收的行政行為屬性，我認為至少應遵循行政行為的基本原則，也即：依法行政原則、合理性原則、程序正當原則、便民高效原則、誠實守信原則。即：征收應該遵循法定的職權和程序、充分考慮具體情況之后以最大限度地減少損害為原則進行。

（二） 征收強烈的利益對抗性。

對于適應了定居生活的人類而言，幾乎沒有什么比能夠維持自己穩(wěn)定的生活數(shù)據(jù)即財產(chǎn)更為重要了。而征收制度要剝奪的恰恰正是這項權利，因而就表現(xiàn)為公權力與個人之間強烈的利益沖突。而當前個人力量弱小到無法抵抗公權力，于是，為了捍衛(wèi)在個人眼中幾乎是生存基礎的土地和房屋，才出現(xiàn)了個人以血肉之軀憤然抵抗的事件。因而合理地處理個人利益與公共利益應該永遠是征收制度不衰的主題。

三、結(jié)合《征收與補償條例》對征收當中雙方利益的沖突解決的分析

（一） 征收的前提――公共利益應盡可能的明確。

《征收與補償條例》第八條采用列舉式對“公共利益”進行了界定，共七項，但其中第五項“為改善城市居民居住條件，由政府組織實施的危舊房改造的需要”引發(fā)了不小的爭議。且不論舊危房改造中難免會有開發(fā)商的涉足，單就“舊危房改造在多大程度上能歸屬于公共利益”就是一個頗難論證的問題。

公共利益不僅需要列舉式的羅列，它還需要一種有明確標準的描述性定義，以便于當新的社會現(xiàn)實出現(xiàn)或者疑難案例出現(xiàn)時有一個可供界定的標準。而且在這個問題上，針對我國的現(xiàn)實，首要的是將商業(yè)利益排除在外。

（二） 補償標準――從替換和補償金說起。

就目前情況而言，對房屋的征收主要有兩種補償方式：貨幣補償和房屋置換。

對于房屋置換而言，主要是解決房屋在置換前后的面積、便利程度等方面的問題。對于房屋置換導致的住房條件下降予以相應的補償即可，另外是過渡期間費用的償付問題。而對于貨幣補償?shù)臉藴?，向來是爭論不休的問題。

《征收與補償條例》對貨幣補償?shù)臉藴适恰柏泿叛a償?shù)慕痤~，根據(jù)被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定?！?，然而眾多的專家卻仍然擔心這樣的標準不足夠防止類似釘子戶事件的發(fā)生。因為，拿到貨幣補償并不是最終目的，最終被拆遷的居民還是需要解決住房問題。如果因為住戶住房破舊而導致評估數(shù)額過低，就仍然無法使失去住房的居民在現(xiàn)在的條件下獲得一套住房，而生活質(zhì)量不受太大的影響。因而，當前房屋的估價是否應該成為貨幣賠償?shù)臎Q定性標準值得商榷。

（三） 強制拆遷的適用應嚴格限制其措施。

強制拆遷首先并不是一個貶義詞，只是強制拆遷的手段有可能成為被詬病的對象。因為任何行政行為必然會以其背后強大的國家機器能做后盾，在必要的時候以其強制力保證行政行為的實施。然而在強制力顯現(xiàn)的時候，如何同時體現(xiàn)對行政相對人的人權的保障和尊重。

《征收與補償條例》中先補償后強拆的規(guī)定是個很大的進步。同時其二十七條規(guī)定：“房屋征收部門及其委托的單位不得采取中斷供水、供熱、供氣、供電等方式實施搬遷。任何單位和個人不得以暴力、脅迫以及其他非法手段實施搬遷?！比匀皇潜容^具體的規(guī)定，一個抽象的原則仍未建立。

（作者單位：湖北省恩施市人民檢察院）

參考文獻：

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關鍵詞：征地拆遷；安置補償；被征拆農(nóng)戶；伊寧市

伴隨著經(jīng)濟全球化與城鄉(xiāng)一體化進程的推進，各地城市建設速度加快，城市建設用地需求也在進一步擴張，大批農(nóng)民宅基地被占用，由此引發(fā)的社會矛盾也越來越突出。為深入了解被征拆農(nóng)戶安置補償?shù)膶嶋H情況，筆者采用發(fā)放問卷及訪談的方式對新疆伊寧市被征拆農(nóng)戶問題進行了深入調(diào)查。

一、數(shù)據(jù)來源與方法

1.研究區(qū)概況。伊寧市位于東經(jīng)80°04′～81°29′，北緯43°50′～44°09′，地處伊犁河谷中部，伊犁河的北岸，是伊犁哈薩克自治州首府所在地。現(xiàn)轄8鄉(xiāng)、1鎮(zhèn)、1場、8個街道辦事處。土地總面積675.6平方公里。2009年末總?cè)丝?5.92萬，其中城市人口31.17萬，城市化率達到了67.88%，中心城區(qū)建成區(qū)面積37平方公里。

2.數(shù)據(jù)來源。選取伊寧市近郊塔什庫瑞克鄉(xiāng)、漢濱鄉(xiāng)及巴顏岱鎮(zhèn)作為調(diào)查點，有意識的選取農(nóng)戶進行問卷調(diào)查。共發(fā)放問卷100份，回收問卷84份，問卷有效率為84%。

3.內(nèi)容與方法。問卷涉及兩塊內(nèi)容，第一部分是農(nóng)戶基本情況，包括性別、年齡、文化程度等八個方面，第二部分是關于征地拆遷安置情況的調(diào)查，包括農(nóng)戶征地拆遷意愿、對政府征地拆遷安置政策及程序評價等方面的內(nèi)容。在調(diào)查的過程中，主要采取發(fā)放問卷及訪談的方式。

二、伊寧市征地拆遷安置補償基本情況

1.征地拆遷現(xiàn)狀。2010年，伊寧市計劃征收征用土地13 158.1畝。截至2010年7月，已征收土地占72.08%。計劃拆遷總戶數(shù)345戶，其中拆遷集體土地的259戶，占計劃拆遷戶的72.18%。截至2010年7月12日，已簽訂合同的占計劃拆遷的45.22%，其中涉及拆遷集體所有的房屋130戶，占83.33%。

2.征拆安置補償方式。伊寧市征收集體土地上的房屋拆遷安置補償方式主要實行貨幣補償和產(chǎn)權調(diào)換的兩種方式，被拆遷人可在兩者之間選擇其一。具體情況如下：（1）房屋附屬物（指房屋用地范圍內(nèi)除房屋以外的其他建筑物、構(gòu)筑物和其他有價值的附著物以及配套的各類管線、設備等）的補償，一律采用貨幣方式補償。（2）對集體土地上的房屋拆遷實行貨幣補償?shù)?，按照伊寧市政府頒布的當年或上一年度的房屋市場重置建造價給予補償。（3）集體土地上房屋拆遷實行產(chǎn)權調(diào)換的，被拆遷人可選擇伊寧市人民政府統(tǒng)一建設的農(nóng)牧民安居房或保障性住房進行房屋產(chǎn)權調(diào)換。按被拆（搬）遷正房實際建筑面積的1∶1.2的范圍內(nèi)，以安居房或保障性住房進行調(diào)換，具體調(diào)換方式如下：1）按1∶1.2比例調(diào)換安居房或保障性住房，面積不足80平方米的，按80平方米調(diào)換。2）按1∶1.2比例調(diào)換安居房或保障性住房，面積超過200平方米的，按200平方米給予調(diào)換。對原房屋超出調(diào)換比例建筑面積部分按照當年或上一年度的房屋市場重置建造價格給予補償。

三、被征拆農(nóng)戶的調(diào)查分析

1.被拆遷戶基本情況。此次調(diào)研被訪者男女性別比例為13∶8；漢族與少數(shù)民族族別比例為71∶13；年齡30歲以下的占31%，30～49歲的占51.2%，50歲及以上的占17.9%；被訪者文化程度高中及其以上的占50%，初中學歷的占31%，小學及其以下的占19%；平均每戶4.3人；被拆遷戶房屋土木、磚木與磚混結(jié)構(gòu)比為15∶35∶14；家庭人均收入2 000元以下的占29.8%，2 000元～5 000元的占40.5%，5 000元～10 000元的占22.6%，10 000元以上的占7.1%。 轉(zhuǎn)貼于

2.被征地拆遷農(nóng)戶意愿分析。調(diào)查問卷顯示，40.5%的農(nóng)戶愿意房屋征收拆遷，59.5%的農(nóng)戶不愿意房屋被征收拆遷。不愿意拆遷的原因主要表現(xiàn)在補償標準、補償方案、安置地點等方面，其中：認為補償方案不合理的占19.1%，補償標準過低的占23.5%。

3.對征地拆遷安置補償程序及實施的滿意度。（1）對征地拆遷安置補償法律法規(guī)的主觀認識。關于“您對伊寧市征地拆遷的安置補償政策的了解情況”統(tǒng)計中，沒有農(nóng)戶表示完全了解，9.5%的居民基本了解，66.7%的農(nóng)戶了解一點，23.8%的農(nóng)戶完全不了解。關于“您是否看過伊寧市相關的征地拆遷安置補償文件規(guī)定”調(diào)查時，有92.7%的農(nóng)戶選擇沒有。（2）對征地拆遷安置補償政策及實施程序的評價。對于“您對政府的征地拆遷安置補償政策及程序滿意嗎”調(diào)查時，1.2%的農(nóng)戶表示滿意，63.1%的農(nóng)戶表示一般，33.3%的農(nóng)戶表示不滿意，2.4%的農(nóng)戶表示很不滿意。對于“您對自家的征地拆遷安置補償總體感覺”調(diào)查時，有2.3%的農(nóng)戶感覺很滿意，15.6%的農(nóng)戶感覺較滿意，43.1%的農(nóng)戶表示一般，21.7%的農(nóng)戶表示不太滿意，17.3%的農(nóng)戶表示很不滿意。

4.拆遷的顧慮。在“您在征地拆遷安置中最關心的問題”調(diào)查時，房屋拆遷的賠償?shù)恼?0.8%，房屋確權占24.5%，就業(yè)問題占22.1%，醫(yī)療和養(yǎng)老占18.8%。

四、存在的問題及原因分析

問卷在調(diào)查農(nóng)戶拆遷意愿時，有3/5的農(nóng)戶不愿意拆（搬）遷，補償標準低、方案不合理、安置地點以及就業(yè)問題是主要原因。在對征地拆遷的安置補償政策的了解情況調(diào)查時，1/4的農(nóng)戶完全不了解，9/10的農(nóng)戶沒有看到過相關的安置補償文件規(guī)定。在對政府的征地拆遷安置補償政策及程序滿意調(diào)查時，63.1%的農(nóng)戶表示一般，33.3%的農(nóng)戶表示不滿意。通過問卷中的問題“您在征地拆遷中最關心的問題”的統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)房屋的拆遷賠償、安置房的確權、就業(yè)問題是農(nóng)戶比較關心的問題。通過訪談調(diào)查了解，在整個征地拆遷過程中，真正拒不搬遷的釘子戶并不多，大多數(shù)農(nóng)戶只是選擇適合自己的合理可行的安置補償方案，因此政府采取強行拆遷的現(xiàn)象很少。

農(nóng)戶拆遷意愿調(diào)查時，3/5農(nóng)戶認為“拆遷補償標準偏低”，這在中國土地征收拆遷中具有一定的普遍性，這是由于集體土地上農(nóng)戶房屋拆遷管理政策幾乎為零所造成的。目前中國正面臨新《國有土地上房屋征收與補償條例》征求意見中，而集體土地上房屋征收拆遷管理的政策幾乎為零。雖然依據(jù)現(xiàn)行的規(guī)定，農(nóng)村房屋拆遷屬于征地拆遷范疇，主要適用《土地管理法》，但《土地管理法》并未明確將農(nóng)戶房屋從土地征收中分離出來，而將其定義在“地上附著物”中。伊寧市雖然嚴格按照《新疆維吾爾自治區(qū)實施土地管理法辦法》的規(guī)定，參考新計價字[2001]500號文件、新國土資發(fā)[2009]131號《自治區(qū)重點建設項目征地拆遷補償標準》，制訂了伊政辦[2010]188號《伊寧市城鄉(xiāng)房屋拆（搬）遷安置管理辦法（試行）》，對被征地拆遷農(nóng)戶進行安置補償，但在采用貨幣補償時只對房屋及其附屬物按照市場重置價給予一定補償，沒有體現(xiàn)對房屋底下的土地權益、以及農(nóng)民后續(xù)生活的安置補償，所以一定程度上農(nóng)戶認為“拆遷安置補償標準偏低”。

五、結(jié)論與思考

伊寧市被征拆農(nóng)戶的安置補償主要采取貨幣補償和產(chǎn)權調(diào)換這兩種方式。多數(shù)被拆遷人選擇產(chǎn)權調(diào)換這種方式，因為政府鼓勵這種方式，并給予按產(chǎn)權調(diào)整后的安居房或住房實際建筑面積每平方米150元的補助。

針對拆遷安置補償標準偏低，被征地拆遷農(nóng)戶整體滿意度不高的問題，建議政府層面從以下幾點做起：（1）嚴格界定公共利益，以公共利益為前提，合理實施土地征用行為，加強對土地使用的監(jiān)管，進一步建立健全征地拆遷補償安置的法律和法規(guī)。建議國家盡快出臺《農(nóng)村房屋拆遷管理條例》，政府應按照科學補償原則，給予被征拆人合理補償，規(guī)范因征地所引發(fā)的農(nóng)村房屋拆遷相關問題。（2）做好土地報批和房屋評估、測量等基礎性工作。土地報批是依法用地的前提。所有在建項目，都要依法辦理各種項目立項、報批手續(xù)，要超前謀劃，科學調(diào)度，確保依法用地。房屋評估、測量等業(yè)務工作是基礎性工作，要依法依規(guī)，按方案操作，精心細致，科學嚴謹，為征地拆遷工作順利實施提供扎實的基礎保障。（3）亮化征地拆遷整個過程，對被征拆農(nóng)戶發(fā)放征地拆遷安置補償相關文件，使被拆遷人充分了解政府的做法，提高征地拆遷透明度。（4）健全征地拆遷安置補償機制，建立完善對失地農(nóng)民重新就業(yè)培訓的機制。完善失地農(nóng)民的社會保障體系，例如，建立最低生活保障機制、就業(yè)創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠機制、養(yǎng)老醫(yī)療保險機制和資金籌措管理機制等。

參考文獻

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關鍵詞：農(nóng)村土地征收；土地產(chǎn)權；公共利益；安置補償

中圖分類號：DF523.9 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）32-0158-03

2009年2月26日，國土資源部公布的2008年全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示，截至2008年12月31日，全國耕地面積為18.2574億畝，比上一年度減少29萬畝。這已經(jīng)是耕地面積第12年持續(xù)下降。耕地面積大大減少、失地農(nóng)民的生活難以得到有效保障，這兩個問題若不能得到及時有效的解決，前者會對國家戰(zhàn)略發(fā)展產(chǎn)生影響，后者則可能引發(fā)社會的發(fā)生，故我們必須深入思考目前我國土地征收制度的缺陷與癥結(jié)所在，找出最有針對性、最能產(chǎn)生實效的立法完善建議，以從根本上解決問題。

一、我國農(nóng)村土地征收實體法的缺陷

（一）集體土地產(chǎn)權不清晰

“產(chǎn)權制度是困擾農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，解決失地農(nóng)民問題的關鍵。脫離產(chǎn)權來研究失地農(nóng)民問題，研究農(nóng)村土地制度改革，其結(jié)果必然缺乏準確性與針對性?！盵1]所謂土地產(chǎn)權，是指以土地所有權為核心，包括占有、使用、收益和處分土地財產(chǎn)的各項權能的總和。我國現(xiàn)行集體土地產(chǎn)權制度是在建國初期的私人土地所有權制度基礎上過渡而來，目前存在著產(chǎn)權不清晰的缺陷。具體如下：

首先，產(chǎn)權主體不明晰。相關法律明確規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。但是何謂“集體”，法律規(guī)定較為含糊甚至出現(xiàn)主體不一致的情況。例如，《憲法》第10條規(guī)定，集體土地產(chǎn)權屬于集體所有；《物權法》第59條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”；而《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》則規(guī)定，集體土地屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村屬

農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或者集體經(jīng)濟組織，到底誰才是確切的產(chǎn)權主體，至今沒有明確，這造成了土地名義上歸集體內(nèi)成員共有，但又不屬于任何個體成員所有，導致實際土地征用過程中，無論哪一級集體組織都不能成為完全的土地產(chǎn)權主體，因而也就找不到誰代表集體利益，并成為土地所有權的體現(xiàn)者。

其次，集體土地所有權權能不完整。我國農(nóng)民集體對其所有的土地行使權利受到多方面限制，包括土地所有權不能自由轉(zhuǎn)讓，只能根據(jù)一定的條件，在規(guī)定的期限內(nèi)，以特定的形態(tài)對土地使用權進行出租和出讓；土地的耕地用途不得隨意改變，農(nóng)民因故確實需要占用自己耕種的土地時，也須經(jīng)相關政府部門批準后方可進行；集體經(jīng)濟組織若利用耕地建造房屋或者從事非農(nóng)建設，也必須向稅務部門繳納一定數(shù)額的稅費等等。再次，土地所有權所處地位不平等。法律規(guī)定，為了公共利益的需要，可以對集體土地進行征收或者征用，卻沒有規(guī)定為了廣大農(nóng)民切身利益的需要，國有土地在一定條件下可以轉(zhuǎn)換為集體所有土地，這種單方面轉(zhuǎn)換限制最能夠說明集體土地所遭受的不公平待遇。另外，集體所有權在流轉(zhuǎn)程度上也受到很大制約。我國《土地管理法》僅允許農(nóng)用地在不改變原有用途的基礎上可以流轉(zhuǎn)，對集體建設用地使用權的流轉(zhuǎn)原則上是禁止的；而國家享有的土地所有權的使用權可以自由流通。所以，集體土地在政府的征地行為中充當?shù)氖且粋€公共品的角色，地方政府有計劃便可以以“公共利益”的名義改變其產(chǎn)權性質(zhì)，那么當然，在被征收過程中，農(nóng)民也就無法獲得與私有財產(chǎn)一樣的足額賠償。

（二）征地范圍過于廣泛

現(xiàn)代法治國家出于對私法主體合法財產(chǎn)權益保護的需要，通常將土地征收限定在“公共利益”范圍內(nèi)，我國也不例外。由于公共利益這一征地前提能夠起到限制政府濫用征地權力的重要作用，因此各國都對公共利益做出了或概括或詳盡的規(guī)定，并輔之以程序監(jiān)督機制來實現(xiàn)這一目的。我國法律不僅未對公共利益做出界定，相反還存在相互矛盾的法條規(guī)定。我國《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地除外。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！边@與我國憲法第10條規(guī)定不論在語義上還是在邏輯關系上都是相互矛盾的。根據(jù)第43條規(guī)定，任何單位和個人需要使用土地，不管是出于公共利益還是商業(yè)利益，均可以取得原國有土地使用權和基于公共利益征收的集體所有土地，即基于商業(yè)利益也可以使用原屬集體土地的使用權。此條規(guī)定不僅將政府征地范圍擴大到非公共利益用地領域，而且還為這種行為提供了法律依據(jù)。依此規(guī)定，目前我國各地政府均可肆無忌憚地因商業(yè)目的大肆行使征收權。國土資源部在2003年的調(diào)研報告中明確提出，“我國土地征收的目的已遠遠超出公共利益范疇，而且，國家動用征地權來滿足城市化用地需求在某種程度上已為政策法規(guī)所承認，這種現(xiàn)象在世界上是絕無僅有的?！盵2]時下，正值城市化的高速發(fā)展期，變著花樣的大手筆多離不開大面積的集體土地征收，而高效率、低成本的征地拆遷，又離不開形形的強制手段。能為這種強制提供的法律口實，就是這個可以“依法”變通的公共利益。照此情勢下去，我國的土地資源很快就會枯竭。若要制止這種情況的發(fā)生，最直接的辦法就是從立法上明文限定征地范圍，即對公共利益的內(nèi)涵和實現(xiàn)方式進行明確界定。

（三）補償制度設計不科學

首先，征收補償標準低下，無法滿足農(nóng)民實際需求。我國《土地管理法》第47條規(guī)定，補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費；同時也規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。這種補償所依據(jù)的是土地衍生物的價值，根本沒有顯現(xiàn)土地本身的價值，更沒有體現(xiàn)土地的潛在價值。這種做法已引起被征地農(nóng)民的強烈不滿，各地因為征地補償標準偏低引起的糾紛此起彼伏。這種制度不公平的后果必然是結(jié)果不公平，而結(jié)果不公平又將成為農(nóng)村新一輪發(fā)展進程的起點不公平，進而形成惡性循環(huán)。其次，貨幣安置補償方式比較單一，無法解決長遠問題。目前許多地方政府比較偏好于以“貨幣安置”的方式來補償農(nóng)民。這一方式有很大的便利性，但也有很大的局限性：一方面貨幣安置資金有限，農(nóng)民拿到手的不多；另一方面由于某些不合理的投資及花銷，農(nóng)民很快就會陷入困境，而等到農(nóng)民看到土地征收之后的增值被政府獨享，而自己卻無權享有時，很快就會轉(zhuǎn)過來找政府，從而引發(fā)社會矛盾。

二、經(jīng)濟學視角下對我國農(nóng)村土地征收實體法缺陷的剖析

（一）農(nóng)民無法享受土地增值收益，造成實際分配的不公

我國法律規(guī)定，集體所有土地無權直接入市流通，換言之，集體土地所有者無權將集體所有的土地向收益更高的用途轉(zhuǎn)換。然而，政府卻可以從集體手中以低則百元/畝，多則萬元/畝的價格征收土地，轉(zhuǎn)手又以少則幾十萬/畝，多則幾百萬/畝，更有甚者達到幾千萬/畝的高價向開發(fā)商出售。土地增值產(chǎn)生的收益被當作某些地方政府的“聚寶盆”，而這些土地的原始所有者——農(nóng)村集體組織以及村民卻因補償不是根據(jù)市場價值測算而無任何利益可享。如果說計劃經(jīng)濟時期國家致力于重工業(yè)的發(fā)展而對農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利有所侵占是無可厚非的事情，那么直到市場經(jīng)濟如此發(fā)達的今天，還要沿用這種補償標準則于情于理說不通。對于國家這種不公平的補償方式，有學者提出辯解：集體土地的市場價格由兩部分組成，一是農(nóng)地被征收前三年平均純收入資本化形成的“影子價格”，是“土地本身所值”；二是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”之后的“自然增值”，國家應當補償?shù)氖恰巴恋乇旧硭怠?，自然增值部分應當歸公。土地的“自然增值”是早期經(jīng)濟學家亨利·喬治所使用的名詞，在其1879年出版的著作《進步與貧窮》中，喬治認為土地的價值之所以增加，是人口的集聚和生產(chǎn)的需求，而非某個人的勞動或投資引起的，因此土地增值的收益應歸社區(qū)所有。[3]這種思想影響到后來的很多學者，但是用這種思想來看待被征收土地的增值分配是明顯不公的。首先，分配的比率不公，農(nóng)民所得的比率是0，這相當于他們向社會上繳了100%稅率的土地增值稅；其次，被繳對象不公，如北京市修了城鐵，城鐵沿線的房子漲價，這類收獲外部經(jīng)濟收益的例子比比皆是，而這些“外力增值”都沒有“歸公”，為什么農(nóng)民土地獲得的外部收益就要“漲價歸公”呢？對此，中國社會科學院社會學所所長李培林就撰文指出，農(nóng)民自己不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途，但土地被征用后大幅度增值獲得的收益，分配到農(nóng)民頭上的比例太小，要想使農(nóng)民富裕起來并獲得“財產(chǎn)性收入”，很重要的一項就是合理分配農(nóng)村土地改變用途后的增值收益。

（二）土地開發(fā)時機被延緩

根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定：“征收耕地的土地補償費用為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍”，與1953年《國家建設征用土地辦法》規(guī)定的補償3至5倍的標準相比差距不大。這說明國家傾向于以較低的補償費用從集體手中征收土地，但較低的土地征收費用并不一定能夠帶來最優(yōu)的土地利用，相反，一定條件下可能造成土地的配置效率低下以及土地的開發(fā)時機延誤。從投資者角度來講，以較低的成本獲得的土地并不會急于加以利用，這就是我們所說的“征而不用”，最典型的便是開發(fā)商的土地囤積現(xiàn)象。據(jù)國土資源部（原國家土地管理局）于1997年展開的土地大清查結(jié)果顯示，1996—1997年，全國已征收（包括征用）土地閑置達到11.65萬公頃，占征地總面積的5.8%。而在這11.65萬公頃的閑置土地中，耕地就占到54%，達到6.28萬公頃。土地的大規(guī)模閑置，究其原因是土地征收的成本過低，開發(fā)商寧可犧牲時間和少量金錢來等候?qū)硗恋卦鲋档淖罴褧r機，以追求利益的最大化；而如果農(nóng)民能夠得到足額補償甚至拿到土地發(fā)展權補償，那么政府以及開發(fā)商征收成本的增加必將會對“征而不用”的浪費現(xiàn)象有所抑制。

（三）政府施政的傾斜——要利益不要土地

政府對集體土地實現(xiàn)征收的同時也實現(xiàn)了土地的市場化配置，政府獲得壟斷利潤，超出了完全競爭市場可以實現(xiàn)的平均凈收益。而在征地過程中，交易費用節(jié)省和規(guī)模收益也使得凈收益增加，而土地征收中對土地的補償標準偏低又進一步降低了農(nóng)地的邊際凈收益，這就更堅定了某些地方政府將盡可能多的土地配置于城市擴張的施政方向，這一指導思想表現(xiàn)在具體作為上便是政府濫用征地權力，不僅沒有保護耕地，還造成了更為嚴重的供地缺口。

三、我國農(nóng)村土地征收實體法的完善

（一）明晰土地產(chǎn)權

只有明確產(chǎn)權主體，才能真正實現(xiàn)“誰投資、誰所有、誰受益”，才能做到在尊重所有者意愿的前提下，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要對其產(chǎn)權權能進行合理的劃分、轉(zhuǎn)讓或者重組。我國土地資源有限、人多地少的矛盾突出，但同時，土地是農(nóng)民賴以生存的基本依靠，承擔著社會保障的功能。這樣的制度環(huán)境要求集體土地所有權制度的改造不能給農(nóng)村社會帶來太大的動蕩，改革應穩(wěn)定、穩(wěn)妥，所以，建議農(nóng)村土地仍實行集體所有，但必須明確并統(tǒng)一為土地歸集體組織所有，農(nóng)民在承包期限內(nèi)享有占有、使用、收益和處分的權利，并可以轉(zhuǎn)讓土地產(chǎn)權權能。同時，要加快進行集體經(jīng)濟組織的構(gòu)建，使其承擔管理、經(jīng)營集體資產(chǎn)，并為組織內(nèi)所有成員提供社會保障的職能。集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)由全體組織內(nèi)成員共有，以立法的形式明確集體土地的財產(chǎn)權性質(zhì)，以減少對集體土地所有權行使的各種不合理限制。

（二）嚴格界定公共利益征地范圍

公共利益“意味著在分配和行使個人權利時決不可以超越的外部界限，否則全體國民就會遭受嚴重損害。在個人權利和社會福利之間創(chuàng)設一種適當?shù)钠胶饽耸怯嘘P正義的主要考慮之一”[4]。首先，由立法機關明確公共利益的具體范圍。建議采用概括和列舉相結(jié)合的方法，由立法機關對公共利益進行概括性規(guī)定，認定凡涉及公共安全、公共設施、公共福利的內(nèi)容，都可以將其納入公共利益的范圍；在此基礎上，再做進一步的說明列舉，兩者互為補充。對于列舉的具體內(nèi)容，可以參照我國《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》的有關規(guī)定，“公共利益包括七種情況：國防設施建設的需要；國家重點扶持并納入規(guī)劃的能源、交通、水利等公共事業(yè)的需要；國家重點扶持并納入規(guī)劃的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；為改善低收入住房困難家庭居住條件，由政府組織實施的廉租住房、經(jīng)濟適用住房等建設的需要；為改善城市居民居住條件，由政府組織實施的危舊房改造的需要；國家機關辦公用房建設的需要；法律、行政法規(guī)和國務院規(guī)定的其他公共利益的需要?！逼浯?，應嚴格確定公益性用地和非公益性用地取得方式。國家只有在以公共利益為前提的基礎上才能行使土地征收權，非為公共利益需要不得行使此權力；而對非公益性用地，只能通過土地使用權交易市場，與農(nóng)民協(xié)商交易取得。在此過程中，政府不再是現(xiàn)行狀態(tài)的“參與者”角色，而僅僅是服務的提供者，政府僅應通過土地利用規(guī)劃，土地用途管制以及控制土地供應總量，來履行土地管理職能。

（三）確定土地征收合理性補償標準

我國法律規(guī)定土地補償按照年產(chǎn)值的倍數(shù)進行，這種方法極不科學，實際上，現(xiàn)有土地補償大大低于我國《農(nóng)村土地承包法》賦予農(nóng)民的30年土地承包經(jīng)營權的實際價值，所以，建議按照土地的實際市場價值進行補償。目前較認可的農(nóng)地市場價值估算主要有三種方法：一是采用收益還原法，把購買土地作為一種投資，地價款作為購買未來若干年土地收益而投入的資本，從土地的投入產(chǎn)出出發(fā)，根據(jù)對未來收益的預測，結(jié)合農(nóng)地還原利率，較客觀地計算農(nóng)用地的資本價值。二是采用假設開發(fā)法，即在預計開發(fā)完成后農(nóng)用地正常交易價格的基礎上，扣除預計的正常開發(fā)成本及有關專業(yè)費用、利息、利潤和稅收等，以價格余額來估算待估農(nóng)用地的價格。三是根據(jù)國土資源部制定的《農(nóng)用地估價規(guī)程》，在農(nóng)用地基準地價評估基礎上，用區(qū)域社會經(jīng)濟資料評估社會保障價格，疊加農(nóng)用地基準地價和社會保障價值確定農(nóng)用地征收價格。這里需要注意的是，土地征收補償按照市場價值計算，將使得征地補償費用大幅提高，如何正確測算其價值，并且不受政府、被征地農(nóng)民以及開發(fā)商左右，是其中的關鍵點。所以，不論是政府成立專門的測算機構(gòu)還是聘請民間商業(yè)機構(gòu)進行測算，都必須將測算過程及結(jié)果向社會公眾公布，從而使其得到應有的監(jiān)督。此外，從長遠來看，還建議確立土地發(fā)展權補償制度，將土地發(fā)展權賦予原權利人所有，土地增值數(shù)額的測算采用《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》中規(guī)定的收益還原法，還可從土地征收補償費中拿出一部分設立調(diào)節(jié)基金，以盡量縮小補償費用的差距，保證補償?shù)墓叫浴?/p>

（四）改進土地安置補償模式

除去傳統(tǒng)的貨幣補償安置模式，目前值得推崇的土地征收安置方式還有：一是在留地安置，湖南咸嘉是這一安置模式的典型代表。1995年起，市政府對該村征收土地2000多畝，剩余670畝，該村將這剩余的670畝中的200畝土地統(tǒng)一規(guī)劃為失地農(nóng)民安置住宅區(qū)，其余的400多畝全部用于建設開發(fā)，目前，該村集體資產(chǎn)過億，向國家上繳稅費2000多萬。不過，這種方式有一定的風險，它要求土地在統(tǒng)一交給集體之后必須有更高的發(fā)展前景；二是社會保障性安置，即將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，主要包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失地農(nóng)民最低生活保障和失業(yè)保障等。這種安置方式首先需要解決社保基金的來源，并需確定社?；鸬倪\作機構(gòu)；三是重新?lián)駱I(yè)安置，主要適合在市場經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)。有關部門應積極建立培訓機制，給失地農(nóng)民提供相關知識課程，必要時為其推薦安排就業(yè)機會。上述安置模式各有利弊，它們都為解決失地農(nóng)民的生活保障問題產(chǎn)生過積極的作用。我們需要在實踐中結(jié)合地方實際情況，大膽創(chuàng)新、嘗試多種富有成效的安置模式，以從長遠和根本上保障失地農(nóng)民的利益，維護和實現(xiàn)社會的穩(wěn)定與和諧。

參考文獻：

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[2] 國土資源部聯(lián)合調(diào)研組.征地目的及征地范圍專題調(diào)研報告[R]//研究征地問題探索改革之路（二）.北京：中國大地出版社，2003：48.

篇5

    土地在我國具有特殊的重要地位,既是重要生產(chǎn)資料和財產(chǎn),也是人民安身立命之本,還是重要的環(huán)境資源要素。土地征收意味著對所有權的剝奪,勢必影響到集體、個人的利益,需要按照嚴格的法定程序進行。如果沒有科學合理的土地征收程序作保障,就難以平衡各方利益,容易引起人民不滿,甚至危害社會穩(wěn)定。所以,建立科學完善的土地征收程序迫不可待。

    一、 土地征收程序的作用

    實體法公正性的實現(xiàn),必須以程序的公正為保障。沒有程序的公正,實體法的公正就不能實現(xiàn)。土地征收程序的設置正是為了平衡國家、集體和個人的利益,維護各方的合法權益,實現(xiàn)社會公平正義,并促進土地征收的順利進行,帶動經(jīng)濟和社會發(fā)展。

    (一)限制土地征收權的濫用,防止行政權力的泛濫

    土地征收是行政機關運用公權力對土地所有權的強制剝奪,在征收過程中,行政機關既是決定者又是執(zhí)行者,很容易從自身利益出發(fā),濫用行政權力,任意征收土地,損害他人和社會利益。為防止行政機關濫用土地征收權,構(gòu)成對他人利益的不適當干預和損害,應當對土地征收施加嚴格的程序制約?？茖W合理的土地征收程序可以預先設定行政機關的權限,規(guī)范行政機關的行為,增加土地征收的透明度和公示性,避免暗箱操作和肆意妄為等現(xiàn)象的出現(xiàn),以保證行政權力的公正合理行使。

    (二)緩解征收土地者與被征收土地者間的矛盾

    由于土地征收的強制性,決定了征收土地者與被征收土地者處于不平等地位,后者只能服從前者,不得阻撓前者的征收行為,加上我國對土地征收程序規(guī)定過于粗糙、不科學,導致土地征收中屢屢發(fā)生片面強調(diào)征收者的利益而未能給被征收者的利益以必要保護的現(xiàn)象,難以真正實現(xiàn)土地征收中的公正與公平,導致被征收土地者極度不滿,兩者關系緊張,影響社會穩(wěn)定和發(fā)展。科學合理的土地征收程序可以規(guī)范征收者的行為,使被征收者明白征收的決策、執(zhí)行依據(jù)和步驟等信息,增強征收者的權威性和公信力,緩解兩者間的矛盾,有利于土地征收的順利進行和征收目的的實現(xiàn)。

    (三)具有明顯的條件導向性,提高行政效率

    科學合理的土地征收程序預先設定了行政機關的權限,規(guī)定了其決策、執(zhí)行的依據(jù)和步驟等重要內(nèi)容,具有很強的針對性和確定性,只要符合土地征收的目的,遵循必要的土地征收程序,該征收行為即是合法有效的。正是因為這一明顯的條件導向性,行政機關可以套用這一模式:條件成立,結(jié)果必然,有利于減少不必要的論證、內(nèi)部決議等過程,節(jié)約成本,提高行政效率,保證結(jié)果的一致性和穩(wěn)定性,避免行政機關專斷和反復無常,同時也可以增加被征收土地者的可預見性,增強其對行政機關征收行為的信服度,避免產(chǎn)生糾紛,保證土地征收的順利進行。

    二、 我國土地征收程序的缺陷

    如上所述,科學合理的土地征收程序起著巨大的作用,但在我國,由于立法經(jīng)驗的不足和立法技術的落后,土地征收程序規(guī)定得粗糙,簡單,與其他國家的規(guī)定相比,具有明顯的不科學性和不合理性。

    (一)我國關于土地征收程序的規(guī)定

    我國《土地管理法》及其《實施條例》對土地征收的程序作了較為詳細的規(guī)定。根據(jù)上述法律和行政法規(guī)的規(guī)定,我國的征地審批權和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權集中到國務院和省兩級政府,縣市人民政府只有執(zhí)行權,起到約束土地征收、防止耕地流失的作用。我國的征收程序包括四個階段,即建設單位申請、擬定補償方案、政府核準方案、撥付發(fā)證。其程序從表面看與其他國家差異不大,但在具體規(guī)定和實質(zhì)內(nèi)容上卻存在著較大差距。

    (二)我國土地征收程序的缺陷

    1. 有關土地征收程序的立法比較簡單、粗糙,在許多具體的制度設計上存在漏洞。具體表現(xiàn)在:(1)土地征收目的合法性審查沒有納入程序中。土地征收目的必須合法,必須是為了公共利益需要才能征收土地,這是國際上通行的原則,亦為我國法律所接受。但這一原則在實施過程中卻受到了嚴重扭曲,表現(xiàn)在:一方面,我國對公共利益的界定不夠明確;另一方面,公共利益在程序上沒有保障,審批程序中沒有征地目的合法性的專項審查,在征地公告中也沒有征地目的合法性的專門說明。這樣的一個直接后果是無論在實際操作中還是在觀念上都淡化了對征收土地目的合法性這一基本前提的重視,導致一些經(jīng)營性用地也采用征地方式,從而嚴重侵害了集體土地所有權和土地承包經(jīng)營權。(2)缺少對行政機關的監(jiān)督機制。在我國,行政機關既是土地征收的決定者,亦是執(zhí)行者,處于絕對優(yōu)勢地位,必須嚴加監(jiān)督,防止權力濫用,但我國現(xiàn)行土地立法并沒有規(guī)定必要的監(jiān)督機制。如在征地范圍的決定權、征地審查權、賠償方案確定權等方面都只規(guī)定由行政機關自主決定,具體實施,缺少對行政機關的必要監(jiān)督,導致行政機關既當運動員又當裁判員,容易侵害集體和個人的合法權益,也會帶來行政權力的泛濫,破壞政府和人民的關系,危害社會穩(wěn)定和繁榮。

    2. 土地征收程序中對被征收者的保護不足。這主要表現(xiàn)在幾方面:(1)土地征收程序透明度和公示性不夠。如在補償方案的確定上,是由政府自己核準并實施的,實難保障征收程序的公示性,難以避免暗箱操作行為的發(fā)生,因而難以保障被征收者的利益獲得公正的保護。(2)被征收者在土地征收過程中缺乏表達自己意見的機會。整個征地過程中,被征收者都處于比較被動的局面?！锻恋毓芾矸ā返谒氖藯l規(guī)定,征地補償安置方案確定后,有關地方人民政府應當公告,并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見,但既然征地補償方案已經(jīng)確定,被征地者的意見所起的作用是微乎其微的。除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范圍等方面都沒有表達自己意見的機會。(3)對被征地者的救濟措施規(guī)定不足。根據(jù)《土地管理法》及其《實施條例》的規(guī)定,被征地者在征地范圍、補償標準等方面存在爭議的,由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成,由批準征地的人民政府裁決,并沒有規(guī)定其向司法機關獲得救濟的權利,這樣的救濟措施是遠遠不夠的。對于土地征收出現(xiàn)爭議時的行政和司法救濟措施,現(xiàn)行立法缺乏明確全面的規(guī)定。

    三、我國土地征收程序的完善

    針對當前我國土地征收程序所存在的問題,筆者認為應借鑒各國的先進做法,并結(jié)合本國實際,重點是在其具體規(guī)定和實質(zhì)內(nèi)容上加以改革、完善,構(gòu)建一個科學、合理的土地征收程序,以保障土地征收的公平正義。

    1.事業(yè)的認定。這一階段包括兩個環(huán)節(jié):申請和核準。首先,由需用地人向政府有關部門提出征地申請,申請人應就征地的目的、條件、補償?shù)确矫孀鞒鲈敿氄f明,并舉行征地條件聽證會和補償安置聽證會以征求被申請人的意見,雙方進行充分協(xié)商以達成協(xié)議。行政主體應促使雙方達成協(xié)議,如果達不成協(xié)議,則由行政主體進行裁決。這樣農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人就可充分參與到征地過程之中,從而保障其合法權益。接著,由政府有關部門根據(jù)需用地人提出的申請文件和有關法律規(guī)定進行審查,重點審查其目的合法性,對其是否符合公共利益進行專項審查,一旦符合即可以結(jié)合其他因素,作出是否批準土地征收的決定。土地征收的申請被批準以后,必須予以公告并通知被征收者。這一環(huán)節(jié)對保證土地征收程序的公開性和透明度非常重要。此外,土地征收核準的公告在土地征收程序中對土地權利的確定、需用地人和土地權利人行為的限制等具有特殊的效力。

    2.土地征收范圍的決定。政府有關部門應將決定征收的土地的范圍予以公告并通知被征收者,允許被征收者乃至社會公眾提出異議。如果對征地范圍有爭議的,可以向政府有關部門提出復議或者申訴,對復議或者申訴不服的,可以向人民法院提起訴訟;當然,也可以直接向人民法院提起訴訟。這樣的規(guī)定,既有利于對行政機關行使權力進行監(jiān)督,加強對其約束,防止其濫用征收權,同時也為被征收者提供了有力的救濟途徑,切實維護其合法權益。

    3.土地征收的補償。征收者與被征收者對征地的補償標準等問題進行談判、協(xié)商,由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會共同確定征收賠償方案,意見不一時,由批準征收土地的人民政府裁決,對裁決不服的,可以向人民法院起訴,由人民法院裁定,以保證補償方案的公正性。這種做法,有利于減少土地征收中的不公平性,使雙方可以在相對平等的基礎上進行協(xié)商,實現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。

    4.土地征收的執(zhí)行與完成。如果雙方達成協(xié)議或法院裁決維持征收決定,則可確定具體征收事宜。首先,由需用地人按照補償方案繳納土地征收補償費用,之后雙方到土地管理部門進行登記,需用地人獲得征收土地的所有權。這樣既有利于被征收土地者盡快獲得合理的補償,又有利于需用地人早日獲得土地的所有權,有利于雙方利益的實現(xiàn),避免不必要的糾紛,維護交易安全。

    當然,在整個土地征收過程中,都要注重被征收者在征地行為過程中的參與,讓他們在征收的目的性、征收的范圍、征收補償安置和征收補償安置費用的使用、管理等方面都有充分發(fā)表意見的機會,并能采取足夠的措施保障他們的合法權益。同時,也要設置科學、合理的救濟措施,保證在被征收者存有爭議時,可以通過多種救濟途徑,有效地維護自己的合法利益。允許被征收者采取復議、申訴或者訴訟等救濟措施,在條件成熟時,還可設立由專業(yè)人員組成的征地仲裁機構(gòu),主持有關征地過程中產(chǎn)生的異議仲裁,以更好地維護被征地者的合法利益。

篇6

[關鍵詞]土地征收土地征收程序土地征收程序的缺陷土地征收程序的完善

土地在我國具有特殊的重要地位，既是重要生產(chǎn)資料和財產(chǎn)，也是人民安身立命之本，還是重要的環(huán)境資源要素。土地征收意味著對所有權的剝奪，牽涉的權益很多，權益之間的沖突也很大，需要按照嚴格的法定程序進行。沒有科學合理的土地征收程序作保障，就會嚴重地影響土地征收活動和國家建設活動的順利進行，也會加劇和激化政府與農(nóng)民之間的矛盾，更會影響農(nóng)村和整個社會的安定團結(jié)。1所以，建立科學完善的土地征收程序迫在眉睫。

一、土地征收程序的作用

實體法公正性的實現(xiàn)，必須以程序的公正為保障。沒有程序的公正，實體法的公正就不能實現(xiàn)。科學合理的土地征收程序可以限制土地征收權的濫用，防止行政權力的泛濫，通過預先設定行政機關的權限，規(guī)范行政機關的行為，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄為等現(xiàn)象的出現(xiàn)，以保證行政權力的公正合理行使；可以緩解征收者與被征收者間的矛盾，通過對土地征收施加嚴格的程序制約，對被征收者的利益進行必要保護，使被征收者明白征收的決策、執(zhí)行依據(jù)和步驟等信息，增強征收者的權威性和公信力，有利于土地征收的順利進行和征收目的的實現(xiàn)；可以節(jié)約成本，提高行政效率，通過規(guī)定征收者決策、執(zhí)行的依據(jù)和步驟等重要內(nèi)容，具有明顯的條件導向性，有利于減少不必要的論證、內(nèi)部決議等過程，保證結(jié)果的一致性和穩(wěn)定性，避免行政機關專斷和反復無常，同時也可以增加被征收者的可預見性，增強其對行政機關征收行為的信服度，避免產(chǎn)生糾紛，保證土地征收的順利進行。

總之，科學合理的土地征收程序有利于平衡國家、集體和個人的利益，維護各方的合法權益，實現(xiàn)社會公平正義，并促進土地征收的順利進行，帶動經(jīng)濟和社會發(fā)展。

二、我國土地征收程序的缺陷

如上所述，科學合理的土地征收程序起著巨大作用，但在我國，由于立法經(jīng)驗的不足和立法技術的落后，土地征收程序規(guī)定得粗糙，簡單，存在著明顯的缺陷與不足。

（一）我國關于土地征收程序的規(guī)定

我國《土地管理法》及其《實施條例》對土地征收程序作了較為詳細的規(guī)定。根據(jù)上述法律和行政法規(guī)的規(guī)定，我國的征地審批權和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權集中到國務院和省兩級政府，縣市政府只有執(zhí)行權，起到約束土地征收、防止耕地流失的作用。我國的征收程序可分為四個階段，即建設單位申請、擬定補償方案、政府核準方案、撥付發(fā)證。其程序從表面看與其他國家差異不大，但在具體規(guī)定和實質(zhì)內(nèi)容上卻存在著較大差距。

（二）我國土地征收程序的缺陷

1.有關土地征收程序的立法比較簡單、粗糙，在許多具體的制度設計上存在漏洞。具體表現(xiàn)在：

（1）土地征收目的合法性審查沒有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國際上通行的原則，亦為我國法律所接受。但這一原則在實施過程中卻受到了嚴重扭曲，表現(xiàn)在：

首先，我國對公共利益的界定不夠明確?，F(xiàn)行立法對“公共利益”語焉不詳，僅做出了概括性規(guī)定，為征收權的膨脹和濫用提供了可乘之機。新近出臺的《物權法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”這一規(guī)定強調(diào)了“公共利益的需要”，但對何謂“公共利益”卻只字未提，無法為“公共利益”提供把握尺度，極易成為政府擴大征收范圍的借口。更為甚者，《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，這實際上將公共利益的界定無限擴大，嚴重侵害農(nóng)民的合法權益。

其次，公共利益在程序上沒有保障。土地征收目的審查機制既包括土地征收申請、批準前，有關機關對土地征收目的合法性的事前審查，也包括土地征收被批準后，被征收人認為土地征收目的不具有合法性時的救濟機制，可以稱為事后審查。1

我國現(xiàn)行立法中，沒有充分考慮征地利害關系人的利益，未賦予其廣泛的參與權；土地征收審批程序中沒有征地目的合法性的專項審查，在征地公告中也沒有征地目的合法性的專門說明；當集體或農(nóng)民對公共利益的認定存在疑慮，對征收的程序存在異議時，卻缺乏合法有效的救濟方式，這樣的一個直接后果是，無論在實際操作中還是在觀念上都淡化了對征收土地目的合法性這一基本前提的重視，導致一些經(jīng)營性用地也采用征收方式，從而嚴重侵害了集體土地所有權和土地承包經(jīng)營權。2

（2）缺少對行政機關的監(jiān)督機制。在我國，行政機關既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對優(yōu)勢地位，必須嚴加監(jiān)督，防止權力濫用，但我國現(xiàn)行土地立法并沒有規(guī)定必要的監(jiān)督機制，如在征地范圍的決定權、征地審查權、賠償方案確定權等方面都只規(guī)定由行政機關自主決定、具體實施，缺少對行政機關的必要監(jiān)督，導致行政機關既當運動員又當裁判員，為權力尋租提供機會。實踐中，政府集土地征收者、土地交易者、土地爭議裁決者等多種角色于一身，根本無從監(jiān)督，導致違法征地行為大量發(fā)生，侵害了集體和個人的合法權益，也帶來了行政權力的泛濫，破壞政府和人民的關系，危害社會穩(wěn)定和繁榮。

2.土地征收程序中對被征收者的保護不足。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）土地征收程序透明度和公示性不夠。作為征收利害關系人的集體和農(nóng)民在征地前被剝奪了知情權、協(xié)商權和申訴權，幾乎處于任人宰割的地位。1從土地征收的決定，到補償費的標準和征收爭議的解決等，都完全由行政機關決定并實施，實難保障征收程序的公示性，無法避免暗箱操作行為的發(fā)生，因而難以保障被征收者的利益獲得公正的保護。

（2）被征收者在土地征收過程中缺乏表達自己意見的機會。整個征地過程中，被征收者都處于比較被動的局面?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定，征地補償安置方案確定后，有關地方政府應當公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，但既然征地補償方案已經(jīng)確定，被征收者的意見所起的作用是微乎其微的。因此，盡管土地征收中有“兩公告”制度，但實際上是讓農(nóng)民到指定單位辦手續(xù)的“通知書”，因為征收方案和補償安置方案均是在經(jīng)批準之后方才公告的，此時，對農(nóng)民提出的意見只有在確需修改的情況下才改動方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權。2除此之外，被征收者在征收目的性、征收的范圍等方面都沒有表達自己意見的機會。

（3）對被征收者的救濟措施規(guī)定不足。根據(jù)《土地管理法》及其《實施條例》的規(guī)定，被征收者在征地范圍、補償標準等方面存在爭議的，由縣級以上地方政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征地的政府裁決，該裁決為終局裁決，并沒有規(guī)定被征收者向司法機關獲得救濟的權利，導致征地糾紛被拒于司法審查的大門之外。這種制度安排，給征收者以過大的權力，而被征收者連起碼的司法救濟權都沒有。雙方的攻防武器嚴重失衡，無法通過司法權來制約政府征地行為，也不能有效地維護被征收者的利益。對于土地征收出現(xiàn)爭議時的行政和司法救濟措施，現(xiàn)行立法缺乏明確全面的規(guī)定。

三、我國土地征收程序的完善

針對當前我國土地征收程序所存在的問題，筆者認為應結(jié)合本國實際情況，重點是在其具體規(guī)定和實質(zhì)內(nèi)容上加以改革、完善，構(gòu)建科學合理的土地征收程序，明確各方的權利義務關系，限制征地過程中政府廣泛的自由裁量權，以保障土地征收的公平正義。

（一）公共利益的認定。這一階段要解決的首要問題是合理界定公共利益。公共利益常隨實踐的發(fā)展而變化，難以通過法律的直接設定窮盡公共利益的事項。立法上應采取概括式和列舉式并舉，1直接設定與間接設定相結(jié)合的形式，從財產(chǎn)利用的目的和利用的效果兩方面進行解釋，將商業(yè)性用地嚴格排除在外，為“公共利益”提供尺度把握，增強可操作性。在法律不便直接設定公共利益時，轉(zhuǎn)而為行政機關判斷公共利益設定標準，授權行政機關依照這些法定標準判斷公共利益。2另外，當發(fā)生爭議時，政府部門或其他強勢主體必須就某一項目是為了公共利益的需要這一主張承擔舉證責任。

這一階段包括兩個環(huán)節(jié)：申請和核準。首先，由需用地人向政府有關部門提出征地申請，申請人應就征地目的、條件、補償?shù)确矫孀龀鲈敿氄f明，并舉行征地條件聽證會和補償安置聽證會，充分保障有關人員的知情權、參與權和異議權，通過公告和聽證程序聽取有關專家和民眾的意見，使得各種不同甚至彼此針鋒相對的觀念、意見、利益全部一一展現(xiàn)，從而有可能根據(jù)法律的精神和規(guī)則對它們進行研究、斟酌、識別、協(xié)調(diào)、衡量，做出最能平衡各方利益的征地方案，保障各方的合法權益。接著，由政府有關部門根據(jù)需用地人提出的申請文件和有關法律規(guī)定進行審查，重點審查其目的合法性，要嚴格按照法定標準，對其是否符合公共利益進行專項審查。一旦符合即可以結(jié)合其他因素，做出是否批準土地征收的決定。土地征收的申請被批準以后，必須予以公告并通知被征收者。這一環(huán)節(jié)對保證土地征收程序的公開性和透明度非常重要，有利于保障最終決策結(jié)果的科學性、民主性和正確性。此外，土地征收核準的公告在土地征收程序中對土地權利的確定、需用地人和土地權利人行為的限制等具有特殊的效力。

（二）土地征收范圍的決定。政府有關部門應嚴格按照法律規(guī)定，通過必要的聽證和論證程序，廣泛聽取各方意見，確定征收土地的范圍，并及時予以公告，通知被征收者，允許被征收者乃至社會公眾提出異議。如果對征地范圍有爭議的，利益關系人可以向政府有關部門提出復議或者申訴，對復議或者申訴不服的，可以向法院提訟；當然，也可以直接向法院提訟。這樣的規(guī)定，既有利于對行政機關行使權力進行監(jiān)督，加強對其約束，防止其濫用征收權，同時賦予被征收者選擇權，為其提供有力的救濟途徑，切實維護其合法權益。

（三）土地征收的補償。補償方案的制定是土地征收補償實施的前提和基礎。征地方案確定后，征收者與被征收者應對征地的補償標準等問題進行談判、協(xié)商，由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會共同確定征收補償方案，意見不一時，由批準征收土地的政府裁決，對裁決不服的，可以向法院，由法院裁定，以保證補償方案的公正性。這種做法，有利于減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對平等的基礎上進行協(xié)商，實現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。

接著，對補償方案進行公告，這是土地補償?shù)谋亟?jīng)程序，也是有關地方政府的義務和職責。對征地補償進行公開，讓征地補償透明，既保護了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的知情權，方便了國家機關、社會團體、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的監(jiān)督，又可以避免因土地權屬不清等而產(chǎn)生的糾紛。1

第三，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。根據(jù)《征用土地公告辦法》有關規(guī)定，土地征收補償方案公布以后，有關市、縣政府土地主管部門應當認真聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對土地征收補償方案的意見和建議，以保證土地征收補償?shù)墓脚c合理以及土地征收工作的順利進行。

最后，公布補償費用的收支狀況。補償費用分配是否及時、合理，使用是否正確，關系到每個農(nóng)民的合法權益，因此，法律賦予并保障政府部門和農(nóng)民的依法監(jiān)督權，任何單位和個人均不得阻撓和干涉。

（四）土地征收的執(zhí)行與完成。如果雙方達成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補償方案繳納土地征收補償費用，之后雙方到土地管理部門進行登記，需用地人獲得征收土地的所有權。這樣既有利于被征收者盡快獲得合理的補償，又有利于需用地人早日獲得土地的所有權，有利于雙方利益的實現(xiàn)，避免不必要的糾紛，維護交易安全。

當然，在整個土地征收過程中，要增加透明性，在征收過程的每一個環(huán)節(jié)都要進行公示并向公眾或者相關利害關系人隨時提供可查閱的相關文件報表，以對行政主體的行政行為進行有力制約，以權利制約權力，防止征收權濫用；2要加強協(xié)商性，注重被征收者在征地行為過程中的參與，讓他們在征收目的性、征收范圍、征收補償安置和征收補償安置費用的使用、管理等方面都有充分發(fā)表意見的機會，并能采取足夠的措施及時保障自己的合法權益；要明確可訴性，設置科學、合理的救濟措施，保證在被征收者存有爭議時，可以通過多種救濟途徑，有效地維護自身合法利益。允許被征收者采取復議、申訴或者訴訟等救濟措施，在條件成熟時，還可設立由專業(yè)人員組成的征地仲裁機構(gòu)，主持有關征地過程中產(chǎn)生的異議仲裁，以更好地維護被征收者的合法利益。

通過以上程序，可以使我國的土地征收程序更細致、科學和具有操作性，有力地維護各方合法權益，促進土地征收的順利進行和土地征收目的的最終實現(xiàn)！

結(jié)語

綜上所述，科學合理的征收程序起著重要作用。但當前我國的土地征收程序尚存在不少缺陷，需要進一步改革、完善，以構(gòu)建嚴格、周密的土地征收程序。筆者相信，隨著我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展，隨著我國立法經(jīng)驗的豐富和立法技術的進步，必將構(gòu)建出科學合理的土地征收程序，以實現(xiàn)各方利益平衡，更好地促進經(jīng)濟和社會的發(fā)展！

參考文獻：

[1]王興運。中國土地征收補償法律制度研究[A]，轉(zhuǎn)引自楊紫火亙。經(jīng)濟法研究[C]，北京大學出版社2005.

[2]李強?！吨袊恋卣魇辗芍贫妊芯俊?weizhang/default.asp？id=17110.

[3]梁亞榮、李雪艷。修憲與土地征收制度的完善[J]，實事求是2004（6）。

[4]丁文，溫世揚。土地征收侵權責任機制研究[J]，浙江社會科學，2006（4）。

[5]段應碧。改革現(xiàn)行土地征用制度，切實保護農(nóng)民的土地權益[J]，中國（海南）改革發(fā)展研究院簡報，2003（4）。

[6]符啟林。土地征用中公共利益的考量[A]，經(jīng)濟法研究[C]，北京：北京大學出版社，2005.

[7]王興運。集體土地所有權補償問題探析[J]，河北法學，2005（4）。

[8]張玉東。公益征收程序的探討——以一般征收程序為對象[J]，政法論叢，2006（6）。

＊中山大學法學院06級經(jīng)濟法研究生，研究方向：企業(yè)與公司法、經(jīng)濟法。

1王興運：《中國土地征收補償法律制度研究》，載楊紫火亙主編：《經(jīng)濟法研究》，北京大學出版社2005年版，第190頁。

1李強：《中國土地征收法律制度研究》，/weizhang/default.asp？id=17110.

2梁亞榮、李雪艷：《修憲與土地征收制度的完善》，載《實事求是》2004年第6期，第64頁。

1丁文、溫世揚：《土地征收侵權責任機制研究》，載《浙江社會科學》2006年第4期，第65頁。

2段應碧：《改革現(xiàn)行土地征用制度，切實保護農(nóng)民的土地權益》，中國（海南）改革發(fā)展研究院簡報2003年第4期。

1梁慧星教授便是主張采用一般概括式和列舉式的方法，具體可參見：梁慧星：《中國物權法草案建議稿》，中國社會科學文獻出版社，2000年以及《中國民法典草案建議稿》（物權編），法律出版社，2004年。

2符啟林：《土地征用中公共利益的考量》，載楊紫火亙主編：《經(jīng)濟法研究》，北京大學出版社2005年版，第167頁。

篇7

[關鍵詞]土地征收土地征收程序土地征收程序的缺陷土地征收程序的完善

土地在我國具有特殊的重要地位，既是重要生產(chǎn)資料和財產(chǎn)，也是人民安身立命之本，還是重要的環(huán)境資源要素。土地征收意味著對所有權的剝奪，牽涉的權益很多，權益之間的沖突也很大，需要按照嚴格的法定程序進行。沒有科學合理的土地征收程序作保障，就會嚴重地影響土地征收活動和國家建設活動的順利進行，也會加劇和激化政府與農(nóng)民之間的矛盾，更會影響農(nóng)村和整個社會的安定團結(jié)。所以，建立科學完善的土地征收程序迫在眉睫。

一、土地征收程序的作用

實體法公正性的實現(xiàn)，必須以程序的公正為保障。沒有程序的公正，實體法的公正就不能實現(xiàn)?？茖W合理的土地征收程序可以限制土地征收權的濫用，防止行政權力的泛濫，通過預先設定行政機關的權限，規(guī)范行政機關的行為，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄為等現(xiàn)象的出現(xiàn)，以保證行政權力的公正合理行使；可以緩解征收者與被征收者間的矛盾，通過對土地征收施加嚴格的程序制約，對被征收者的利益進行必要保護，使被征收者明白征收的決策、執(zhí)行依據(jù)和步驟等信息，增強征收者的權威性和公信力，有利于土地征收的順利進行和征收目的的實現(xiàn)；可以節(jié)約成本，提高行政效率，通過規(guī)定征收者決策、執(zhí)行的依據(jù)和步驟等重要內(nèi)容，具有明顯的條件導向性，有利于減少不必要的論證、內(nèi)部決議等過程，保證結(jié)果的一致性和穩(wěn)定性，避免行政機關專斷和反復無常，同時也可以增加被征收者的可預見性，增強其對行政機關征收行為的信服度，避免產(chǎn)生糾紛，保證土地征收的順利進行。

總之，科學合理的土地征收程序有利于平衡國家、集體和個人的利益，維護各方的合法權益，實現(xiàn)社會公平正義，并促進土地征收的順利進行，帶動經(jīng)濟和社會發(fā)展。

二、我國土地征收程序的缺陷

如上所述，科學合理的土地征收程序起著巨大作用，但在我國，由于立法經(jīng)驗的不足和立法技術的落后，土地征收程序規(guī)定得粗糙，簡單，存在著明顯的缺陷與不足。

（一）我國關于土地征收程序的規(guī)定

我國《土地管理法》及其《實施條例》對土地征收程序作了較為詳細的規(guī)定。根據(jù)上述法律和行政法規(guī)的規(guī)定，我國的征地審批權和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權集中到國務院和省兩級政府，縣市政府只有執(zhí)行權，起到約束土地征收、防止耕地流失的作用。我國的征收程序可分為四個階段，即建設單位申請、擬定補償方案、政府核準方案、撥付發(fā)證。其程序從表面看與其他國家差異不大，但在具體規(guī)定和實質(zhì)內(nèi)容上卻存在著較大差距。

（二）我國土地征收程序的缺陷

1.有關土地征收程序的立法比較簡單、粗糙，在許多具體的制度設計上存在漏洞。具體表現(xiàn)在：

（1）土地征收目的合法性審查沒有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國際上通行的原則，亦為我國法律所接受。但這一原則在實施過程中卻受到了嚴重扭曲，表現(xiàn)在：

首先，我國對公共利益的界定不夠明確。現(xiàn)行立法對“公共利益”語焉不詳，僅做出了概括性規(guī)定，為征收權的膨脹和濫用提供了可乘之機。新近出臺的《物權法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”這一規(guī)定強調(diào)了“公共利益的需要”，但對何謂“公共利益”卻只字未提，無法為“公共利益”提供把握尺度，極易成為政府擴大征收范圍的借口。更為甚者，《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，這實際上將公共利益的界定無限擴大，嚴重侵害農(nóng)民的合法權益。

其次，公共利益在程序上沒有保障。土地征收目的審查機制既包括土地征收申請、批準前，有關機關對土地征收目的合法性的事前審查，也包括土地征收被批準后，被征收人認為土地征收目的不具有合法性時的救濟機制，可以稱為事后審查。

我國現(xiàn)行立法中，沒有充分考慮征地利害關系人的利益，未賦予其廣泛的參與權；土地征收審批程序中沒有征地目的合法性的專項審查，在征地公告中也沒有征地目的合法性的專門說明；當集體或農(nóng)民對公共利益的認定存在疑慮，對征收的程序存在異議時，卻缺乏合法有效的救濟方式，這樣的一個直接后果是，無論在實際操作中還是在觀念上都淡化了對征收土地目的合法性這一基本前提的重視，導致一些經(jīng)營性用地也采用征收方式，從而嚴重侵害了集體土地所有權和土地承包經(jīng)營權。

（2）缺少對行政機關的監(jiān)督機制。在我國，行政機關既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對優(yōu)勢地位，必須嚴加監(jiān)督，防止權力濫用，但我國現(xiàn)行土地立法并沒有規(guī)定必要的監(jiān)督機制，如在征地范圍的決定權、征地審查權、賠償方案確定權等方面都只規(guī)定由行政機關自主決定、具體實施，缺少對行政機關的必要監(jiān)督，導致行政機關既當運動員又當裁判員，為權力尋租提供機會。實踐中，政府集土地征收者、土地交易者、土地爭議裁決者等多種角色于一身，根本無從監(jiān)督，導致違法征地行為大量發(fā)生，侵害了集體和個人的合法權益，也帶來了行政權力的泛濫，破壞政府和人民的關系，危害社會穩(wěn)定和繁榮。

2.土地征收程序中對被征收者的保護不足。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）土地征收程序透明度和公示性不夠。作為征收利害關系人的集體和農(nóng)民在征地前被剝奪了知情權、協(xié)商權和申訴權，幾乎處于任人宰割的地位。從土地征收的決定，到補償費的標準和征收爭議的解決等，都完全由行政機關決定并實施，實難保障征收程序的公示性，無法避免暗箱操作行為的發(fā)生，因而難以保障被征收者的利益獲得公正的保護。

（2）被征收者在土地征收過程中缺乏表達自己意見的機會。整個征地過程中，被征收者都處于比較被動的局面?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定，征地補償安置方案確定后，有關地方政府應當公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，但既然征地補償方案已經(jīng)確定，被征收者的意見所起的作用是微乎其微的。因此，盡管土地征收中有“兩公告”制度，但實際上是讓農(nóng)民到指定單位辦手續(xù)的“通知書”，因為征收方案和補償安置方案均是在經(jīng)批準之后方才公告的，此時，對農(nóng)民提出的意見只有在確需修改的情況下才改動方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權。2除此之外，被征收者在征收目的性、征收的范圍等方面都沒有表達自己意見的機會。

（3）對被征收者的救濟措施規(guī)定不足。根據(jù)《土地管理法》及其《實施條例》的規(guī)定，被征收者在征地范圍、補償標準等方面存在爭議的，由縣級以上地方政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征地的政府裁決，該裁決為終局裁決，并沒有規(guī)定被征收者向司法機關獲得救濟的權利，導致征地糾紛被拒于司法審查的大門之外。這種制度安排，給征收者以過大的權力，而被征收者連起碼的司法救濟權都沒有。雙方的攻防武器嚴重失衡，無法通過司法權來制約政府征地行為，也不能有效地維護被征收者的利益。對于土地征收出現(xiàn)爭議時的行政和司法救濟措施，現(xiàn)行立法缺乏明確全面的規(guī)定。

三、我國土地征收程序的完善

針對當前我國土地征收程序所存在的問題，筆者認為應結(jié)合本國實際情況，重點是在其具體規(guī)定和實質(zhì)內(nèi)容上加以改革、完善，構(gòu)建科學合理的土地征收程序，明確各方的權利義務關系，限制征地過程中政府廣泛的自由裁量權，以保障土地征收的公平正義。

（一）公共利益的認定。這一階段要解決的首要問題是合理界定公共利益。公共利益常隨實踐的發(fā)展而變化，難以通過法律的直接設定窮盡公共利益的事項。立法上應采取概括式和列舉式并舉，1直接設定與間接設定相結(jié)合的形式，從財產(chǎn)利用的目的和利用的效果兩方面進行解釋，將商業(yè)性用地嚴格排除在外，為“公共利益”提供尺度把握，增強可操作性。在法律不便直接設定公共利益時，轉(zhuǎn)而為行政機關判斷公共利益設定標準，授權行政機關依照這些法定標準判斷公共利益。2另外，當發(fā)生爭議時，政府部門或其他強勢主體必須就某一項目是為了公共利益的需要這一主張承擔舉證責任。

這一階段包括兩個環(huán)節(jié)：申請和核準。首先，由需用地人向政府有關部門提出征地申請，申請人應就征地目的、條件、補償?shù)确矫孀龀鲈敿氄f明，并舉行征地條件聽證會和補償安置聽證會，充分保障有關人員的知情權、參與權和異議權，通過公告和聽證程序聽取有關專家和民眾的意見，使得各種不同甚至彼此針鋒相對的觀念、意見、利益全部一一展現(xiàn)，從而有可能根據(jù)法律的精神和規(guī)則對它們進行研究、斟酌、識別、協(xié)調(diào)、衡量，做出最能平衡各方利益的征地方案，保障各方的合法權益。接著，由政府有關部門根據(jù)需用地人提出的申請文件和有關法律規(guī)定進行審查，重點審查其目的合法性，要嚴格按照法定標準，對其是否符合公共利益進行專項審查。一旦符合即可以結(jié)合其他因素，做出是否批準土地征收的決定。土地征收的申請被批準以后，必須予以公告并通知被征收者。這一環(huán)節(jié)對保證土地征收程序的公開性和透明度非常重要，有利于保障最終決策結(jié)果的科學性、民主性和正確性。此外，土地征收核準的公告在土地征收程序中對土地權利的確定、需用地人和土地權利人行為的限制等具有特殊的效力。

（二）土地征收范圍的決定。政府有關部門應嚴格按照法律規(guī)定，通過必要的聽證和論證程序，廣泛聽取各方意見，確定征收土地的范圍，并及時予以公告，通知被征收者，允許被征收者乃至社會公眾提出異議。如果對征地范圍有爭議的，利益關系人可以向政府有關部門提出復議或者申訴，對復議或者申訴不服的，可以向法院提訟；當然，也可以直接向法院提訟。這樣的規(guī)定，既有利于對行政機關行使權力進行監(jiān)督，加強對其約束，防止其濫用征收權，同時賦予被征收者選擇權，為其提供有力的救濟途徑，切實維護其合法權益。

（三）土地征收的補償。補償方案的制定是土地征收補償實施的前提和基礎。征地方案確定后，征收者與被征收者應對征地的補償標準等問題進行談判、協(xié)商，由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會共同確定征收補償方案，意見不一時，由批準征收土地的政府裁決，對裁決不服的，可以向法院，由法院裁定，以保證補償方案的公正性。這種做法，有利于減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對平等的基礎上進行協(xié)商，實現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。

接著，對補償方案進行公告，這是土地補償?shù)谋亟?jīng)程序，也是有關地方政府的義務和職責。對征地補償進行公開，讓征地補償透明，既保護了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的知情權，方便了國家機關、社會團體、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的監(jiān)督，又可以避免因土地權屬不清等而產(chǎn)生的糾紛。

第三，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。根據(jù)《征用土地公告辦法》有關規(guī)定，土地征收補償方案公布以后，有關市、縣政府土地主管部門應當認真聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對土地征收補償方案的意見和建議，以保證土地征收補償?shù)墓脚c合理以及土地征收工作的順利進行。

最后，公布補償費用的收支狀況。補償費用分配是否及時、合理，使用是否正確，關系到每個農(nóng)民的合法權益，因此，法律賦予并保障政府部門和農(nóng)民的依法監(jiān)督權，任何單位和個人均不得阻撓和干涉。

（四）土地征收的執(zhí)行與完成。如果雙方達成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補償方案繳納土地征收補償費用，之后雙方到土地管理部門進行登記，需用地人獲得征收土地的所有權。這樣既有利于被征收者盡快獲得合理的補償，又有利于需用地人早日獲得土地的所有權，有利于雙方利益的實現(xiàn)，避免不必要的糾紛，維護交易安全。

當然，在整個土地征收過程中，要增加透明性，在征收過程的每一個環(huán)節(jié)都要進行公示并向公眾或者相關利害關系人隨時提供可查閱的相關文件報表，以對行政主體的行政行為進行有力制約，以權利制約權力，防止征收權濫用；2要加強協(xié)商性，注重被征收者在征地行為過程中的參與，讓他們在征收目的性、征收范圍、征收補償安置和征收補償安置費用的使用、管理等方面都有充分發(fā)表意見的機會，并能采取足夠的措施及時保障自己的合法權益；要明確可訴性，設置科學、合理的救濟措施，保證在被征收者存有爭議時，可以通過多種救濟途徑，有效地維護自身合法利益。允許被征收者采取復議、申訴或者訴訟等救濟措施，在條件成熟時，還可設立由專業(yè)人員組成的征地仲裁機構(gòu)，主持有關征地過程中產(chǎn)生的異議仲裁，以更好地維護被征收者的合法利益。

通過以上程序，可以使我國的土地征收程序更細致、科學和具有操作性，有力地維護各方合法權益，促進土地征收的順利進行和土地征收目的的最終實現(xiàn)！

結(jié)語

綜上所述，科學合理的征收程序起著重要作用。但當前我國的土地征收程序尚存在不少缺陷，需要進一步改革、完善，以構(gòu)建嚴格、周密的土地征收程序。筆者相信，隨著我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展，隨著我國立法經(jīng)驗的豐富和立法技術的進步，必將構(gòu)建出科學合理的土地征收程序，以實現(xiàn)各方利益平衡，更好地促進經(jīng)濟和社會的發(fā)展！

參考文獻：

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【關鍵詞】土地征收 補償范圍 間接損失 土地承包權 社會保障

征收補償?shù)姆秶钦魇昭a償制度的基本構(gòu)成要素之一，也是征收制度中各種補償原則的落實和具體化。征收補償范圍主要解決的是應對哪些方面的財產(chǎn)損害進行補償?shù)膯栴}。

一、我國土地征收補償范圍存在的問題分析

根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費；征收其他土地如林地、草地、水域、建設用地等，也應當給予補償。土地補償費。它是因國家征收土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補償，補償?shù)膶ο笫羌w組織喪失的土地所有權。安置補助費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費用。安置補助費主要用于征收土地后農(nóng)業(yè)人口的安置，因此，誰負責農(nóng)業(yè)人口的安置，安置補助費就應該歸誰。地上附著物的補償費包括地上地下的各種建筑物、構(gòu)筑物如房屋、地土地下管線等設施的拆遷和恢復費用，及被征收土地上林木的補償或砍伐費等，其具體標準由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。地上物的補償費是補償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補償費是對被征收土地上處于生長階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預期收益的補償。這種補償也是農(nóng)民在征地中的直接損失。

根據(jù)上述分析，土地補償費、地上物的補償費和青苗補償費都是對土地征收的直接損失進行補償，安置補償費是對農(nóng)民基于土地所產(chǎn)生的穩(wěn)定的收益之損失補償，體現(xiàn)了對農(nóng)民生存保障的考慮。但是，我國這種補償范圍立法規(guī)定，無論是與外國征收補償立法比較，還是從我國征收補償制度的實踐來看，都是值得仔細斟酌的。我們認為，我國征收補償制度之立法，基于農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀，從不同角度進行分析，存在以下三個方面的問題：

第一、從被征收土地上存在的權利體系角度考察，可以發(fā)現(xiàn)我國征收補償?shù)臋嗬麚p失僅限于土地所有權，根本就沒有對農(nóng)民享有的土地承包權等土地他項權利之損失給予補償。然而，土地承包權卻是農(nóng)民對土地享有的最主要的權利，因為集體所有的土地實際上是不可能進行分割的，而在實質(zhì)意義上由農(nóng)民享有和處分所有權，所以，農(nóng)民享有的土地所有權實際上一個虛有權，只有土地承包權對于農(nóng)民而言才有實際意義。土地經(jīng)營的目的是取得收益，土地承包經(jīng)營權的實質(zhì)是農(nóng)民對其承包的土地的收益權。長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權獲取的應是長期穩(wěn)定的經(jīng)濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費、租金、轉(zhuǎn)讓費)。承包土地的農(nóng)民正是靠對所承包的土地的使用和經(jīng)營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權有其長期經(jīng)濟價值，是承包土地農(nóng)民的重要財產(chǎn)權。但在目前的現(xiàn)實中，這種權利遭受征收制度侵犯時，國家卻恰恰忽視對這個在農(nóng)民看來具有實質(zhì)性和決定性意義的權利給與補償，結(jié)果出現(xiàn)一個奇怪的悖論：在征收中不對土地承包權進行補償，似乎認為土地承包權是一個無關緊要的權利，然而這個土地承包權卻是農(nóng)民生存的根基之所在，國家也因此一再強調(diào)它的重要作用且不斷強化對他的保護，如以《土地承包法》的出臺來專門保障這種權利的實現(xiàn)。所以，當承包的土地被國家征用后，農(nóng)民失去了對土地的承包經(jīng)營權，失去了經(jīng)營土地的長期的收益來源，國家應當給予失地農(nóng)民充分合理的補償。如果農(nóng)民得不到合理補償，則極易陷入生活無依靠的困境。

第二、從被征收土地的財產(chǎn)損害角度分析，征收補償范圍基本上只限于被征收人的直接損失，對被征收人的間接損失如殘余土地補償、工事費用補償、移遷費補償?shù)鹊?，則根本就沒有考慮，這是我國征收補償制度上一個明顯的立法漏洞。即使是已經(jīng)規(guī)定的關于直接損失的相關補償費用，由于補償標準過低，按照土地原用途進行計算而不是采用土地的市場價值進行計算補償費，根本不可能對被征收人的直接損失實現(xiàn)全部補償和全面補償，只能達到一個部分補償?shù)男Ч?。并且，在實際操作中，政府往往還極力地限制征收補償?shù)姆秶由涎a償費的分配過程中的各種問題存在，使得被征收人能夠獲得的征收補償費就更少。

第三、從土地上所承載的功能角度分析，我國農(nóng)村土地上不僅是農(nóng)民的生活來源和收益來源，更是我國農(nóng)民的社會保障基礎。因為我國農(nóng)民在目前沒有被納入國家的社會保障體系，不能像城市人口一樣獲得失業(yè)救濟金、最低生活保障、基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等社會保障制度的救濟，生活在農(nóng)村的農(nóng)民的社會保障基礎，全部依靠在其享有權利的土地之上?，F(xiàn)行征收補償范圍中的安置補償費，實際上是按照城市的失業(yè)模式而采取的勞動力貨幣安置方案，但是對于社會保障中的基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障卻沒有給與考慮，而這恰恰是農(nóng)民所最關注的兩個方面的保障問題，農(nóng)民的養(yǎng)老問題和醫(yī)療問題一直是三農(nóng)問題中的焦點和難點所在?？梢姡谡魇昭a償范圍上，我國立法缺乏從功能角度的考慮，對農(nóng)民土地上的社會保障功能之補償極不全面。因此，從土地承載的功能角度，征地補償需要把農(nóng)民的社會保障利益納入補償范圍。與西方國家征地補償范圍不涉及社保利益補償問題相比較，這是我國征地補償制度中比較特殊的地方。因為西方國家社會保障制度健全，土地不需要承載社保功能，但由于我國農(nóng)村社會保障機制沒有建立起來，因此，農(nóng)村集體土地對于農(nóng)民而言，不僅有收益功能而且還有社保功能。

二、完善我國征收補償范圍的立法對策

我國現(xiàn)行的土地征收制度在市場經(jīng)濟條件下，卻仍然采用計劃經(jīng)濟條件下的低補償標準和很窄的補償范圍，這種征收補償范圍和標準都已經(jīng)不能適應經(jīng)濟發(fā)展的需要，需要按照市場經(jīng)濟的要求進行全面的變革。根據(jù)上文指出的三方面問題，從相應角度來完善我國征收補償范圍的立法規(guī)定。

（一）把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權納入征收補償范圍

土地承包經(jīng)營權的實質(zhì)是農(nóng)民對其承包的土地的收益權，因為農(nóng)民種植和經(jīng)營土地的目的是取得土地收益。長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權獲取的是長期穩(wěn)定的經(jīng)濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費、租金、轉(zhuǎn)讓費)。承包土地的農(nóng)民正是靠對所承包的土地的使用和經(jīng)營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權有其長期經(jīng)濟價值，是承包土地農(nóng)民的重要財產(chǎn)權。因此，從土地上財產(chǎn)權利體系角度而言，當國家征收農(nóng)民承包經(jīng)營的土地時，實際上發(fā)生了既直接征得了發(fā)包方的土地所有權又直接征得了承包方的土地經(jīng)營權兩個法律后果。顯然，政府征用農(nóng)民承包的土地，在直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織支付對所有權的土地補償費的同時，亦應直接向農(nóng)民支付對承包經(jīng)營權的土地補償費。然而，很多地區(qū)的實際情況是，政府僅把土地補償費支付給了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民承包者并未得到應得的土地補償。征收土地承包經(jīng)營權給予的補償難以落實的理由在于，我國至今延用的只對農(nóng)村土地所有者——農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行土地補償，不對土地承包經(jīng)營者——農(nóng)民進行土地補償?shù)挠媱澖?jīng)濟的征地補償制度。實際上，在實行農(nóng)村土地承包以后，土地承包經(jīng)營權的權利屬性顯現(xiàn)，使得被承包的土地出現(xiàn)了作為所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和作為承包經(jīng)營者的農(nóng)民兩個權利主體；土地承包經(jīng)營權的價值屬性，使得土地所有權的價值和土地經(jīng)營權的價值亦對應著作為土地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和作為承包經(jīng)營者的農(nóng)民兩個主體。此時，國家征用土地的受償主體已經(jīng)不是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨家，而是同時包括被征地的農(nóng)民承包者，支付的土地補償費已經(jīng)不單是對集體土地所有者土地所有權的補償，還應包括對土地承包經(jīng)營者的土地承包經(jīng)營權的補償。

我國關于征地補償制度的立法規(guī)定與其他現(xiàn)行法律的一些條文規(guī)范是存在矛盾和沖突的?，F(xiàn)行的征地補償法律制度主要體現(xiàn)在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中，這些專門規(guī)定對于農(nóng)民土地被征收時其土地承包經(jīng)營權如何受到法律保護，如何對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權直接進行補償并未做出規(guī)定。但《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)業(yè)法》都明確要求對農(nóng)民的承包土地給與補償，如《農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定了“承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償”，《農(nóng)業(yè)法》也有相似規(guī)定。但問題是，在《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》通過或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法實施條例》并未進行同口徑修訂，沒有規(guī)定土地承包權被一并征收時應給與補償和明確相應的補償標準，由此形成土地承包權補償方面的法律沖突。這些沖突使已經(jīng)生效的《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》關于征地補償?shù)囊?guī)定成為一紙具文。

為保護被征地農(nóng)民的合法權益，迫切需要改革現(xiàn)行的征地補償制度。第一，要明確土地承包經(jīng)營權作為農(nóng)民的財產(chǎn)權在法律上的地位，確立對農(nóng)民集體所有的土地所有權和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權同時進行補償?shù)牟⑿醒a償機制。其次，確立被征地農(nóng)民基于土地承包經(jīng)營權而享有依法取得土地補償費的受償主體地位，由有關部門直接對被征地農(nóng)民予以征地補償?shù)怯?，對農(nóng)民直接支付土地補償費，而不是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)交或在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民之間分配。

2、應該把土地上的農(nóng)民社會保障利益納入補償范圍

現(xiàn)階段農(nóng)村居民應對生存風險的基本方式是家庭成員之間的互助。制度化的社會保障如養(yǎng)老、醫(yī)療保障及社會救助，在農(nóng)村社會保障中只占極小的比重。家庭保障作為一種古老的保障模式，是通過家庭成員及其親屬之間的物質(zhì)互助和情感、精神層面的交流而實現(xiàn)的。傳統(tǒng)上作為家庭保障的物質(zhì)基礎的土地。仍然是現(xiàn)階段農(nóng)村家庭保障的重要的物質(zhì)或資金來源之一。實行以來，農(nóng)村居民以家庭為單位承包一定數(shù)量的土地，由家庭中有勞動能力的成員經(jīng)營，取得的收成或收入成為家庭成員的基本生活來源和應對生存風險(年邁、疾病、災害等)的物質(zhì)來源。在國家征收他們的土地后，他們基本上就喪失了社會保障的基礎，因為現(xiàn)在農(nóng)民所獲得的征收補償費，在不斷上漲的社會物價與消費面前，是很難保證他們能夠獲得一個基本穩(wěn)定的生活狀態(tài)的，特別是在子女的教育費用及醫(yī)療費用不端攀升的情況下，靠這些征收補償費來保持目前的生活水平都是問題，何況談失地后的社會保障問題。因此，從這個角度而言，國家在征收土地過程中，有必要解決他們的社會保障問題，以求保證失地農(nóng)民在遇到風險時有最基本的繼續(xù)生存條件。這應當是國家在征收補償中更應該考慮的問題。

另外，從社會學角度而言，在國家實施征收土地行為前，農(nóng)民和農(nóng)村在生活邏輯上，實際上處于一種農(nóng)耕社會的生活模式，但在征地后，農(nóng)民直接面對的高度發(fā)達的現(xiàn)代化的工業(yè)社會，他們將要適應的是市場經(jīng)濟體制下的社會運作方式和生活模式，這是一種與其祖祖輩輩所生存的農(nóng)耕社會完全不同的生活模式，他們在這種突如其來的生活模式的巨變中，有一個較長的適應過程。當農(nóng)民在這個轉(zhuǎn)變過程中不能很好地適應社會體制的轉(zhuǎn)換時，他們會懷念或者試圖退回到以前舊體制的生活模式中，但舊體制在征地過程中已經(jīng)被破壞了，被征地的農(nóng)民就會出現(xiàn)在新舊體制中都不能很好適應社會的情形，從而形成在“兩個體制”中都不沾邊的邊緣群體。我們認為，解決被征地農(nóng)民的社會保障問題，就是解決他們努力去適應新的市場經(jīng)濟運行體制的問題，因為社會保障機制為農(nóng)民適應市場邏輯過程中提供了堅實的后盾，使他們沒有后顧之憂了，也就是解決了征地農(nóng)民的行動空間與“退路”問題。另外，從社會結(jié)構(gòu)層面來看，把征地農(nóng)民納入社會保障系統(tǒng)，是把他們重新組織到社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)當中來的重要舉措。征地農(nóng)民在土地被征收后，由于沒有了土地，實際上他們已經(jīng)脫離了原來的農(nóng)業(yè)社會結(jié)構(gòu)，但是他們又沒有獲得像城市人口一樣的地位，即沒有社會保障、也沒有最低失業(yè)救濟金。實際上，失地農(nóng)民此時已經(jīng)被強制性的拋在了社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)之外，既不能繼續(xù)保留在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，也不能被新的市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所認可和容納，處于極端不利的夾縫之中。這正如有的農(nóng)民所說的：“論身份，我們是農(nóng)民但沒有地種；論生活，我們像城里人但沒有社保。”因此，對失地農(nóng)民實行身份轉(zhuǎn)換——“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，再把他們納入城市社會保障體系范圍，是對農(nóng)民進行再結(jié)構(gòu)化，使之融入新的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的做法。同時，也是把他們所處的社會運行邏輯，從前工業(yè)社會邏輯轉(zhuǎn)向工業(yè)社會或后工業(yè)社會運行邏輯的有力措施，使之更好地適應新的社會體制、社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的要求，融入新的生活共同體。

因此，根據(jù)勞動體制改革的現(xiàn)狀與經(jīng)驗，取消勞動力安置補助費，而直接設立農(nóng)民社會統(tǒng)籌保險基金，并在土地補償費中留出一定數(shù)額直接轉(zhuǎn)為被征地農(nóng)民的社會統(tǒng)籌保險的做法，無疑是使失地農(nóng)民生活的更好的一種策略，也是避免他們被淪為在社會轉(zhuǎn)型時期不能被社會體制和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所接納的弱勢群體。

3、應把被征收人的間接損失納入征收補償范圍

間接損失與直接損失的區(qū)分標準有兩種學說，一種借助因果關系的觀念區(qū)分二者，認為“著眼于損害之引發(fā)，謂損害事故直接引發(fā)之損害為直接損害，非直接引發(fā)而系因其他媒介因素之介人所引發(fā)之損害則為間接損害。另一種以行為結(jié)果的時間性關聯(lián)為判斷標準，認為“著眼于損害之標的，謂損害事故直接所損及之標的，其損害即直接損害；其他之損害，則為間接損害。在征收所造成的損害問題上，一般而言是采用的后一種標準，即征收行為給被征收人帶來的直接財產(chǎn)損害是直接損失，如土地所有權或使用權的喪失以及土地上的附著物損失補償?shù)?；而征收給被征收人帶來的間接損失補償包括殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業(yè)損失與租金損失補償?shù)?。我國目前的征收補償制度范圍僅限于補償直接損失是不妥的，我們認為，征收制度的補償范圍，不僅應包括直接損失補償，也應包括間接損失的補償。

關于我國征地中形成的間接損失的補償項目之規(guī)定，可以參照日本土地征收法和我國臺灣地區(qū)的相關規(guī)定。一般而言，以下幾項內(nèi)容是比較重要的間接損失補償項目，殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業(yè)損失與租金損失補償?shù)龋瑖覒斂紤]給與補償。（1）殘地損失補償。殘地損失是指由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的間接損失，是易被忽視的一項重要補償內(nèi)容。土地征收給殘留地造成損害極為常見，如征收導致土地分割，形成不經(jīng)濟的土地規(guī)模，造成土地利用效率的損失；另外，被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產(chǎn)力，比如噪音污染等都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量及額外增加農(nóng)地投入成本。（2）工事費用補償。在征收土地后形成殘地狀態(tài)的，國家還應該給與工事費用方面的補償，以使被征收人的財產(chǎn)能夠恢復到基本適用的狀態(tài)。工事費用補償是指因收用屬于同一土地所有人的一整塊土地的一部分致使殘余地須為通路或挖溝渠、修建墻垣等工作物時所需費用的補償。(3)移遷費補償，包括建筑物和動產(chǎn)的遷移費補償?shù)取＃?）營業(yè)損失與租金損失補償。（5）對于被征收人的其他間接損失的補償，立法者也應考慮給與補償，如暫時居住費用補償與生活再建補償?shù)鹊?。只有國家對被征收人的直接損失與間接損失都給與補償，才能把失地農(nóng)民的損失降到最低，其補償范圍才合情合理。

三、結(jié)語

征收補償范圍的大小決定著征收補償制度的廣度，也體現(xiàn)著對失地農(nóng)民的損失補償?shù)胶畏N程度。我國現(xiàn)行的征收補償制度，無論是從土地權利體系，還是從土地的相關損失及土地的功能角度來分析，都有征收補償范圍的現(xiàn)行立法不能涵蓋并給與補償?shù)牡胤?。我們應從這三個方面來完善我國土地征收補償范圍方面的立法，以盡可能地彌補失地農(nóng)民在征地過程中的損失。

注釋與參考文獻

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曾世雄．損害賠償法原理［M］．北京：中國政法大學出版社，2001，137．

篇9

據(jù)新華社報道，日前，河南省受理了迄今最大規(guī)模的行政訴訟案――洛陽老城區(qū)266戶居民狀告政府違法強拆案。在庭審中，老城區(qū)政府為證明拆遷符合民意，出具當?shù)鼐用駨垥篮凸酥莵黼妬碓L登記表?？稍孀C實，張書欣已離世13年，郭克智則已去世4年，并直指當?shù)卣旒佟?/p>

征地尋民意支持，連死去多年的逝者都不放過，造假造到這份上，還是讓很多人“開了眼界”。其手段之拙劣，映襯出的恰恰是某些基層治理者的肆無忌憚：在其眼里，百姓權利可隨意拿捏；而規(guī)則意識、契約觀念，在權力膨脹的“推土機”下，也動輒會被碾為塵灰。

應該說，圍繞征遷問題上的拉鋸，已是屢見不鮮，而附著其上的暴力沖突，也是頻現(xiàn)。為遏制暴力征遷，我國新拆遷條例中，在拆遷補償、公共利益界定、征收程序等方面，已作了明確規(guī)定，比如“補償先行”等；而對于征用農(nóng)村集體土地，法律也有嚴格的程序規(guī)定，其前提之一，就是要求保障被征地農(nóng)民的預征知情權，經(jīng)其同意。

可無論是“死亡來電”，還是“死人來訪”，都是罔顧程序正義，把法規(guī)當泥捏。而諸如此類的荒誕舉措，是通往“違規(guī)征遷”的僭越之路：說到底，有關地方、部門是為“征牛補雞”之利所驅(qū)使，而這也滋長了其投機沖動。采取偽造簽名等方式，企圖“瞞天過?！?，再輔以先斬后奏、權力脅迫等手段，逼民眾就范。

借用魯迅的話說：“搗鬼有術，也有效，然而有限”，在征地簽名上拿死人“墊背”，罔顧民眾權益，架空必要的博弈過程，到頭來，制造的是征遷上的關系緊張、角色對立，而涉事地方、部門也難免吞下自釀的“苦果”。

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第一章  總  則

第二章  地政管理

第三章  土地的利用與保護

第四章  國家建設用地

第五章  鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設用地

第六章  法律責任

第七章  附  則

第一章  總  則

第一條  為了加強土地管理，切實貫徹十分珍惜和合理利用土地的方針，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《貴州省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》，結(jié)合我市實際情況，制定本辦法。

第二條  任何單位或個人不得侵占、買賣或者以其它形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。

第三條  本市行政轄區(qū)內(nèi)的土地實行有償有期限使用。各級人民政府依法保護用地單位和個人對土地使用、收益的權利；用地單位和個人有保護、管理、合理利用土地和繳納土地稅、土地有償使用費的義務。

第四條  貴陽市人民政府土地管理局主管全市城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一管理工作，組織實施本辦法。

區(qū)人民政府土地管理局主管本區(qū)土地管理工作。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府土地管理所主管本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理工作。

第五條  下列土地屬于國家所有：

（一）市區(qū)及建制鎮(zhèn)內(nèi)非集體所有的土地；

（二）國家依法征用的土地；

（三）區(qū)以上人民政府依法確定給全民所有制單位、集體所有制單位或個人使用的土地；

（四）軍事設施用地和國家鐵路、公路、民航、堤防、水利、電力、郵電通訊設施等建設用地；

（五）依照法律規(guī)定屬于國家所有的荒地、荒山、林地、牧地、水面和其他的土地。

第六條  依照法律規(guī)定不屬于國家所有的土地屬于集體所有。集體所有的土地，承包時以生產(chǎn)隊為核算單位的，屬于村民組農(nóng)民集體所有；承包時以生產(chǎn)大隊為核算單位的，屬于村農(nóng)民集體所有；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，仍然屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。

第二章  地政管理

第七條  本市地政實行分級管理，市土地管理局辦理下列地政事項：

（一）編制本市轄區(qū)土地資源調(diào)查計劃；

（二）制定土地權屬申報、登記、發(fā)證和權屬確認的辦法；

（三）編制土地分等定級標準，確認國有土地和集體土地非農(nóng)業(yè)建設用地的使用年限，評估地價，建立地籍管理制度；

（四）負責土地檔案的立卷、建檔、保存和管理；

（五）負責全市土地統(tǒng)計資料的匯總和統(tǒng)一管理。

第八條  區(qū)土地管理局負責定期組織土地分等定級工作，實施土地資源調(diào)查，對本區(qū)土地進行統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)測，接受土地權屬、用途、土地使用的初始登記和變更登記手續(xù)，發(fā)放土地證書。

第九條  土地權屬申報、登記、變更、發(fā)證按下列規(guī)定辦理：

（一）依法屬于集體所有的土地，依法使用國有土地或集體土地的，由土地所有者或使用者，向土地所在地的區(qū)土地管理局申報；

（二）集體所有的土地，由區(qū)人民政府批準，區(qū)土地管理局登記造冊，核發(fā)土地所有證，確認所有權；

（三）依法使用集體土地的，由鄉(xiāng)人民政府審核，報區(qū)人民政府批準，區(qū)土地管理局核發(fā)集體土地使用證，確認使用權；

（四）依法使用國有土地的，經(jīng)區(qū)土地管理局審核，報區(qū)人民政府批準，區(qū)土地管理局核發(fā)國有土地使用證，確認使用權；

（五）依法改變國有土地使用權或用途的，經(jīng)市土地管理局批準后由區(qū)土地管理局辦理變更登記手續(xù)；

（六）出賣、交換、贈予、轉(zhuǎn)讓、分割、兼并、繼承地面附著物，涉及土地使用權變更的，應依法辦理變更登記手續(xù)。

第十條  依法轉(zhuǎn)讓土地使用權的具體辦法由市人民政府另行規(guī)定。

第十一條  未利用的國有土地由區(qū)土地管理局登記造冊，統(tǒng)一管理，報市土地管理局備案。

第十二條  土地所有權、使用權有爭議的，由當事人協(xié)商解決。協(xié)商不成的，單位之間的爭議，由市土地管理局處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由當事人所在地的區(qū)土地管理局處理；村民個人之間集體土地使用權的爭議，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理所處理。

當事人對處理決定不服的，可以在接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。

在土地所有權、使用權爭議未解決前，任何一方不得改變土地現(xiàn)狀，不得破壞土地上的附著物。

第三章  土地的利用與保護

第十三條  市土地管理局會同有關部門編制本市土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)市人民政府審核、報省人民政府批準。

第十四條  市土地管理局負責監(jiān)督實施本市土地開發(fā)計劃、土地復墾計劃、非農(nóng)業(yè)建設用地計劃和土地使用權有償出讓、轉(zhuǎn)讓計劃。

第十五條  鼓勵集體和個人按規(guī)劃開發(fā)國有荒山、荒地、河灘等從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)，開發(fā)者應事先向所在區(qū)土地管理局提出申請，面積在150畝以下的由區(qū)人民政府批準，150畝至2000畝報市人民政府批準。

第十六條  經(jīng)批準從事生產(chǎn)建設的單位或個人，在生產(chǎn)建設中造成破壞土地的，應按國務院《土地復墾規(guī)定》進行復墾。

第十七條  使用國有土地，有下列情形之一的，經(jīng)區(qū)人民政府審核，市人民政府批準，收回用地單位的土地使用權，區(qū)土地管理局注銷土地使用證。

（一）用地單位已經(jīng)撤銷或者遷移的；

（二）未經(jīng)原批準機關同意，連續(xù)二年未使用的；

（三）不按批準用途使用的；

（四）公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準報廢的。

第十八條  使用集體土地，有下列情形之一的，由區(qū)人民政府批準，土地所有者收回土地使用權，區(qū)土地管理局注銷土地使用證。

（一）農(nóng)業(yè)戶轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶搬遷新住宅后，原使用的宅基地；原承包的土地、自留地、飼料地；

（二）死亡絕戶原承包的土地、自留地、飼料地及原使用的宅基地；

（三）棄耕撂荒或擅自改變承包合同規(guī)定用途的土地；

（四）從事非種植業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營的，其生產(chǎn)、經(jīng)營活動停止后不再使用的土地；

（五）農(nóng)村居民經(jīng)批準使用的宅基地，連續(xù)一年未使用的。

第十九條  農(nóng)轉(zhuǎn)非戶原承包荒山從事林業(yè)生產(chǎn)的，應準許繼續(xù)承包。

第二十條  本市校園、公園、風景區(qū)、文物保護區(qū)、水資源保護區(qū)內(nèi)的土地、鐵路、公路路基及留用地、機場用地、蔬菜地、綠化用地、軍事設施用地，予以重點保護，具體辦法由市土地管理局會同各主管部門擬定，報市人民政府批準后執(zhí)行。

第二十一條  禁止在耕地和本辦法第二十條規(guī)定的地域上葬墳。

第二十二條  從事非農(nóng)業(yè)建設占用耕地或菜地的，必須繳納耕地占用稅和新菜地開發(fā)基金。

耕地占用稅的征收辦法及稅額由各區(qū)人民政府根據(jù)國家規(guī)定制定，其地方留存部份只能用于土地的開發(fā)和整治，不得挪作它用。

新菜地開發(fā)基金，上等菜地每畝一萬元。中等菜地每畝七千元。下等菜地每畝六千元。新菜地開發(fā)基金只能用于開發(fā)新菜地和改造舊菜地，不得挪作它用。

第二十三條  凡在我市轄區(qū)內(nèi)使用國有土地的單位或個人，均應按《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》規(guī)定，繳納土地使用稅。

第四章  國家建設用地

第二十四條  市、區(qū)人民政府可以依法對集體所有的土地實行征用，對國有土地實行劃撥，被征（撥）地單位或個人應當服從國家需要，不得妨礙和阻撓。

第二十五條  國家建設（含城鎮(zhèn)集體所有制單位建設）征（撥）土地，按下列程序辦理：

（一）列入國家固定資產(chǎn)投資計劃或者準許建設的項目，建設單位必須持按照國家規(guī)定的基本建設程序批準的設計任務書或其它批準文件，向市土地管理局申請用地。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)選址，必須符合城市總體規(guī)劃，并征得城市規(guī)劃管理部門的同意。

（二）市、區(qū)土地管理局會同有關部門共同選址定點，定點后建設單位提供1：500的地形圖和平面布置圖，市、區(qū)土地管理局核定用地范圍并通知土地所有（使用）者，維持土地現(xiàn)狀。

（三）區(qū)土地管理局負責組織監(jiān)督用地單位和被征（撥）地單位簽訂征（撥）土地協(xié)議。

（四）區(qū)土地管理局依照審批權限，報區(qū)以上人民政府批準。

依法批準征用的土地，由區(qū)土地管理局向被征（撥）地單位發(fā)出征（撥）土地通知書，核發(fā)“建設用地許可證”。

（五）建設項目竣工后，區(qū)土地管理局根據(jù)用地單位申請，核發(fā)“國有土地使用證”。

第二十六條  征（撥）土地的審批權限征用耕地3畝以下，其它土地10畝以下的，由區(qū)人民政府批準，報市人民政府備案。

征用耕地3至10畝，其它土地10至30畝的，由區(qū)人民政府審核，報市人民政府批準。

劃撥市區(qū)的土地，須報市人民政府批準。

第二十七條  征用土地的補償、補助費標準（一）土地補償費。

征用稻田、菜地、魚塘、藕塘的補償標準，按上、中、下三個等級，分別為該土地年產(chǎn)值的6、5、4倍。

征用旱地、園林及其它多年生經(jīng)濟林的土地補償標準，按上、中、下三個等級，分別為該土地年產(chǎn)值的5、4、3倍。

征用其它土地的補償標準，為下等旱地年產(chǎn)值的2至3倍。土地等級由區(qū)人民政府組織有關部門評定。

（二）土地年產(chǎn)值的計算。

耕地年產(chǎn)值按被征用地前三年的平均年產(chǎn)值計算。郊區(qū)（鎮(zhèn)）人民政府所在地按年產(chǎn)值標準加10％計算。市區(qū)按年產(chǎn)值標準加50％計算。

（三）青苗及地上附著物的補償費。

用地單位一般應在農(nóng)作物收獲后使用土地。如因工程急需，必須鏟除青苗的，按實際損失補償。

被征（撥）土地上的房屋、市政設施、花卉樹木、墳墓及其它構(gòu)筑物的補償按本市有關規(guī)定辦理。

（四）安置補助費

征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征地單位人均占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前每畝年產(chǎn)值的3倍，但每畝安置補助費最高不得超過每畝年產(chǎn)值的10倍。征用其它土地的安置補助費，為征用耕地安置補助費的一半。

（五）依照本辦法規(guī)定支付的土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，由區(qū)人民政府將剩余勞動力的安置方案連同征用土地的文字資料，經(jīng)市人民政府審核，報省人民政府批準，可以適當增加安置補助費。但土地補償費和安置補助費的總和，不得超過被征地前3年平均年產(chǎn)值的20倍。

（六）國家建設征用土地的各項補償和安置補助費，除被征用土地上屬于個人的附著物和青苗補償費付給本人外，其余部份由被征地單位所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府掌握，用于發(fā)展生產(chǎn)和安置因土地被征用而造成的多余勞動力的就業(yè)和不能就業(yè)人員的生活補助。不得私分，不得挪作它用，任何單位和個人不得占用。

（七）被征地單位和個人，不得在本辦法規(guī)定的補償、補助標準以外向用地單位提出不合理要求或附加條件；用地單位不得接受被征地單位的不合理要求，私自以物抵費或采取瞞價、高價等不正當手段加大征地費用。

第二十八條  因國家建設征用土地造成的多余勞動力，應進行妥善安置，需要安置的多余勞動力，按勞地比例計算。由當?shù)厝嗣裾M織土地管理部門、用地單位、被征地單位和有關單位，通過下列途徑加以安置：

（一）調(diào)整承包地；

（二）興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)進行安置；

（三）用地單位或其它企業(yè)優(yōu)先安置就業(yè)，并將相應的安置補助費轉(zhuǎn)付給吸收勞動力的單位；

（四）上述途徑安置不了的，由區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和有關部門通過其它途徑安置就業(yè)。

第二十九條  被征地單位的耕地被全部征用，通過本辦法第二十八條的安置途徑仍安置不了的，由所在地的區(qū)人民政府提出專題報告，經(jīng)市人民政府審查，報省人民政府批準，可以將原農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。

第三十條  因工程需要臨時用地的，由用地單位向所在地的區(qū)土地管理局提出用地數(shù)量和期限的申請，按國家建設用地審批權限報批。使用期滿，用地單位對耕地應負責復耕，對其它土地應負責整治。

第三十一條  國家建設需收回原用地單位土地使用權，原用地單位使用期限未滿的，新取得使用權的單位，應對原用地單位給予搬遷補償。

第五章  鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設用地

第三十二條  鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設用地及公益事業(yè)、公共設施建設用地應嚴格控制用地標準。需要使用土地的，持有關部門批準文件，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核。向區(qū)土地管理局提出申請，按國家建設用地的審批權限辦理。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設使用集體所有土地，應妥善安置農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，土地所有權不變。

第三十三條  從事專業(yè)經(jīng)營的農(nóng)戶需要新增用地的，應向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理所提出用地申請，十畝以下的報區(qū)人民政府審批，十畝以上的報市人民政府審批。新增用地不應占用耕地，使用期限不得超過五年；需要延期使用的，重新辦理審批手續(xù)。

第三十四條  農(nóng)村居民住宅建設應當改造舊村（寨），利用原有的宅基地和村內(nèi)的空閑地。符合下列條件之一的可以申請建房用地：

（一）因國家建設或鄉(xiāng)村建設占用老宅基地，需要另行安排新宅基地的；

（二）回鄉(xiāng)落戶的離、退休干部（含軍隊干部），職工以及華僑、港澳臺胞等需要安排宅基地的；

（三）居住擁擠，確實需要分居而又無宅基地的。

第三十五條  農(nóng)村居民新建住宅的宅基地用地限額為：

（一）糧農(nóng)：五人（含五人，下同）以上戶不超過110平方米，四人（含四人，下同）以下戶不超過100平方米；

（二）菜農(nóng)：五人以上戶不超過80平方米，四人以下戶不超過70平方米。

（三）對愿意讓出原屬好田好土的宅基地恢復耕地，遷到荒山坡或荒地上建房的，可以在用地標準基礎上再增加20％的用地面積。

對出賣、出租住房后，再行申請宅基地的，一律不予批準。

第三十六條  宅基地的申報、審批程序：

（一）建房戶應向本村村民委員會提出書面申請，經(jīng)村民委員會審核，報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府土地管理所。

（二）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理所應對用地申請戶的原住房情況、戶籍證明、家庭人口、用地位置和土地類別等進行嚴格審查，提出具體審查意見報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府。

（三）使用非耕地建房的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審批，報區(qū)土地管理局備案；使用耕地建房的，須經(jīng)區(qū)土地管理局審批，報區(qū)人民政府和市土地管理局備案。

（四）用地批準后，由區(qū)土地管理局核發(fā)集體土地建設用地許可證，建房戶方可領取施工執(zhí)照。

（五）農(nóng)房建設開工前，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理員應到現(xiàn)場核定用地面積、位置，房屋竣工后經(jīng)核查無誤，由區(qū)土地管理局換發(fā)土地使用證。

第六章  法律責任

第三十七條  買賣或者以其它形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，沒收非法所得，限期拆除或者沒收新建建筑物及其它設施，并對當事人處以非法交易額50％至200％的罰款，對主管人員給予行政處分。

第三十八條  未經(jīng)批準，采取欺騙手段騙取批準，或超過批準的用地數(shù)量非法占用土地的，責令退還，并處以每平方米2元至4元的罰款，已有建筑物的，限期拆除或沒收，并對非法占地單位的主管人員和非法占地的國家工作人員給予行政處分。

受到限期拆除新建建筑物及其它設施處罰的單位和個人，必須立即停止施工。對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關有權制止。拒絕、阻礙土地管理工作人員依法執(zhí)行公務的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的有關規(guī)定處罰。

第三十九條  國家建設征（撥）用土地依法批準劃撥后，被征（撥）地一方不按期移交土地的，由區(qū)土地管理局責令限期交出；超過期限仍不交出的，處以每平方米1元至3元的罰款。并由市人民政府依法強制交出。

建設用地單位與被征地單位簽定協(xié)議后，不按期履行協(xié)議的，由區(qū)土地管理局責令限期履行，造成損失的，由違約一方賠償，并處500元至1000元罰款。

第四十條  經(jīng)批準臨時使用土地的單位或個人，使用期滿拒不交出土地的，責令交還，并按超期占地時間計算，每月每平方米處以1元至2元罰款。不足一月的按一月計收。

第四十一條  單位非法占用征地費用的，責令退賠，并處以非法占用額10％至30％的罰款，對主管人員由其所在單位或上級機關給予行政處分。個人非法占用征地費用，以貪污論處。侵占征地安置招工指標或農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口指標的，必須清退，并按每侵占一個指標給有關責任人員處以500元至1000元的罰款；主要責任人是國家工作人員的，并給予行政處分。

第四十二條  開發(fā)土地造成沙化、嚴重水土流失的，責令限期治理。并對責任人員處以每平方米1元至2元的罰款。

未經(jīng)批準私自在耕地上燒磚瓦、開礦、煉焦、打坯、開挖魚塘或改為果園、林地的，責令限期復耕，并處以每平方米2元至5元的罰款。

第四十三條  因生產(chǎn)建設造成破壞土地不能復墾或拒不復墾的，由區(qū)土地管理局根據(jù)情節(jié)處以每平方米5元至10元的罰款。

第四十四條  無權批準征（撥）用土地的單位或個人非法批準占用土地的，批準文件無效，由上級機關對批準人給予行政處分，并處以50元至100元的罰款。

第四十五條  在辦理變更土地權屬，調(diào)解土地糾紛和查處違法占地過程中，有下列行為之一的，分別情況，給予行政處分或行政處罰；情節(jié)嚴重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）行賄、受賄、貪污國家和集體財物的；

（二）敲詐勒索單位、個人財物，煽動群眾鬧事或者以其他方式阻撓國家建設的；

（三）以暴力、威脅方法阻礙土地管理人員執(zhí)行公務的。

第四十六條  本辦法規(guī)定的行政處罰由市、區(qū)土地管理局決定。本辦法規(guī)定的行政處分，由市、區(qū)土地管理局提出處分建議，由當事人所在單位或上級機關決定。對農(nóng)村居民違反本辦法第三十八條規(guī)定的行政處罰，可由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府決定。

當事人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰決定通知之日起15日內(nèi)，向所在地人民法院起訴；期滿不起訴又不履行的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執(zhí)行。

第七章  附  則

第四十七條  中外合資經(jīng)營企業(yè)，中外合作經(jīng)營企業(yè)，外資企業(yè)使用土地管理辦法，按國務院有關規(guī)定執(zhí)行。

第四十八條  自本辦法生效之日起，市人民政府1984年4月25日的《貴陽市村鎮(zhèn)建房用地標準和審批制度暫行辦法》和1985年11月15日的《貴陽市實施〈國家建設征用土地條例〉暫行辦法》同時廢止。

本市過去的有關文件，凡與本辦法不一致的，一律按本辦法執(zhí)行。

第四十九條  本辦法的具體應用由市土地管理局負責解釋。