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[關(guān)鍵詞]拆遷補(bǔ)償；問(wèn)題；方法

[DOI] 10.13939/ki.zgsc.2015.08.

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，城市建設(shè)對(duì)于土地的需求也快速增長(zhǎng)。為滿足城市建設(shè)用地的需求，地方政府一方面征收農(nóng)村集體土地，并將這些土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，一方面通過(guò)拆遷城市舊房獲得城市建設(shè)用地。在上述獲得城市用地的方式中，拆遷舊房是最主要的方式，這種方式既滿足率城市建設(shè)對(duì)土地的需求，有改善了城市的居住環(huán)境，提升了城市的形象。但是，在舊房拆遷過(guò)程中，被拆遷方與拆遷方常常因?yàn)椴疬w補(bǔ)償發(fā)生矛盾，有的大打出手，有的訴諸法律。在這種情況下，研究拆遷補(bǔ)償中存在的問(wèn)題，對(duì)于化解被拆遷方與拆遷方之間的矛盾，推動(dòng)城市化進(jìn)程就具有了十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 當(dāng)前拆遷補(bǔ)償中存在的問(wèn)題

1.1 集體土地征用補(bǔ)償制度不盡完善

在我國(guó)《憲法》中規(guī)定，政府對(duì)于集體土地?fù)碛姓饔脵?quán)，但是對(duì)于具體補(bǔ)償并沒(méi)有任何規(guī)定，這樣，從法律層面上來(lái)講，對(duì)于集體土地，我國(guó)公民就面臨著保障不足的難題。此外，由于我國(guó)地域廣，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，貧富差距較大，集體土地的種植結(jié)構(gòu)、耕作水平也存在著較大的差異，土地創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值也不盡相同，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也各不相同。最后，由于區(qū)域之間的發(fā)展不平衡，與農(nóng)民現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與今后生活的需要，當(dāng)前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法保障或改善農(nóng)民現(xiàn)有的生活，為今后生活考慮，如果補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，便會(huì)導(dǎo)致拆遷補(bǔ)償問(wèn)題[1]。

1.2 拆遷補(bǔ)償程序模糊不清

在拆遷補(bǔ)償過(guò)程中，被拆遷人與拆遷人的民事主體關(guān)系是平等的，而建立在這種民事主體平等關(guān)系之上的拆遷補(bǔ)償程序也必然是透明的。但是因?yàn)椴疬w人與政府之間常常存在著十分密切的關(guān)系，處于絕對(duì)的強(qiáng)勢(shì)地位，這樣就將被拆遷人置于非常被動(dòng)的地位。在這種情況下，拆遷人與被拆遷人甚至根本不對(duì)拆遷補(bǔ)償進(jìn)行協(xié)商，部分地區(qū)甚至只是簡(jiǎn)單地一個(gè)拆遷公告，拆遷公告上對(duì)拆遷補(bǔ)償進(jìn)行簡(jiǎn)單的闡述，根本不涉及拆遷補(bǔ)償程序，對(duì)于這樣的拆遷補(bǔ)償，被拆遷人只能被動(dòng)接受。正是因?yàn)椴疬w補(bǔ)償程序模糊不清，使得拆遷人與被拆遷人處于對(duì)立關(guān)系之中，同時(shí)，部分被拆遷人還可以通過(guò)走關(guān)系獲取更多的拆遷補(bǔ)償，使得被拆遷人之間原本平等的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椴黄降鹊年P(guān)系。這樣就經(jīng)常導(dǎo)致抗拆遷事件的發(fā)生[2]。

1.3 拆遷補(bǔ)償范圍模糊不清

按照我國(guó)《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定，拆遷補(bǔ)償既可以以貨幣進(jìn)行補(bǔ)償，還可以實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換。貨幣補(bǔ)償金額按照被拆遷建筑的區(qū)位、建筑面積、用途等因素由房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行評(píng)估，并依據(jù)評(píng)估的價(jià)格確定。其具體方法由省市等各級(jí)人民政府規(guī)定。對(duì)于調(diào)換房屋產(chǎn)權(quán)的，須按照《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，對(duì)被拆遷房屋的補(bǔ)償金額以及條換房屋的價(jià)格進(jìn)行計(jì)算，并將產(chǎn)權(quán)調(diào)換差價(jià)結(jié)清。這樣，表面上看《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理?xiàng)l例》似乎對(duì)被拆遷人的經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行了全面考慮，體現(xiàn)出等價(jià)交換原則。但是《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理?xiàng)l例》過(guò)分抽象，且彈性太大，缺乏實(shí)踐操作性。實(shí)際上，在對(duì)舊有房屋的評(píng)估過(guò)程中，相關(guān)單位并沒(méi)有嚴(yán)格的拆遷補(bǔ)償范圍標(biāo)準(zhǔn)，在價(jià)值的評(píng)估上，只是對(duì)房屋的經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，其中不但不包括土地出讓金、搬遷損失費(fèi)、裝修材料費(fèi)以及適當(dāng)?shù)木葷?jì)補(bǔ)償，甚至還不包括其他的隱形損失等。但是重新開(kāi)發(fā)建設(shè)的商品房，其銷售價(jià)格除了包含土地出讓金外，還包括支付給被拆遷人的補(bǔ)償費(fèi)用、市政建設(shè)配套費(fèi)用、經(jīng)營(yíng)成本、裝修成本與開(kāi)發(fā)商自身獲取的利潤(rùn)。這樣常常導(dǎo)致被拆遷人在得到補(bǔ)償款后買不起商品房，或者在調(diào)換產(chǎn)權(quán)后難以支付商品房比原來(lái)房屋多出面積的價(jià)款[3]。在這種情況下，就會(huì)經(jīng)常導(dǎo)致抗拆遷事件的發(fā)生。

1.4 房地產(chǎn)評(píng)估缺乏規(guī)范

目前，對(duì)于房屋拆遷賠償?shù)姆康禺a(chǎn)評(píng)估非常不規(guī)范，相當(dāng)多的市場(chǎng)評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏資質(zhì)，甚至直接由政府出面組成評(píng)估機(jī)構(gòu)，其評(píng)估人員資質(zhì)自然良莠不齊，甚至根本不具備任何評(píng)估資質(zhì)，這樣就導(dǎo)致拆遷賠償評(píng)估缺乏科學(xué)性、準(zhǔn)確性，甚至拆遷賠償價(jià)格嚴(yán)重偏離房屋價(jià)值。在房屋拆遷賠償過(guò)程中，估價(jià)機(jī)構(gòu)難以獨(dú)立進(jìn)行賠償，正常價(jià)格評(píng)估常常受到政府或者其他機(jī)構(gòu)干預(yù)，部分政府單位為了將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)降到最低，常常直接出面干預(yù)價(jià)格評(píng)估，導(dǎo)致房屋拆遷評(píng)估價(jià)格嚴(yán)重偏低。在房屋拆遷評(píng)估過(guò)程中，為承攬?jiān)u估業(yè)務(wù)，部分評(píng)估機(jī)構(gòu)常常迎合某些單位或個(gè)人的需要，假評(píng)估、亂評(píng)估，違規(guī)進(jìn)行評(píng)估，甚至出具嚴(yán)重偏離房屋實(shí)際價(jià)值的違規(guī)評(píng)估報(bào)告[4]。

1.5 片面擴(kuò)大公共利益界定的范疇

由于公共利益本身界定的范疇并不確定，也沒(méi)有較為統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)，這樣就導(dǎo)致部分地方政府管理人員打著“公共利益”的旗號(hào)，違法違規(guī)征收公民的房屋與土地，然后再將這些土地以政府的名義批給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，從而謀取不正當(dāng)?shù)臋?quán)益。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，城鎮(zhèn)建設(shè)，尤其是城鎮(zhèn)居民住宅建設(shè)主要是由開(kāi)發(fā)商進(jìn)行的，這樣常常導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商打著“公共利益”的招牌開(kāi)發(fā)城鎮(zhèn)居民住宅，并按照“公共利益”給房屋的所有者進(jìn)行賠償，其本質(zhì)上是打著“公共利益”的招牌對(duì)公民房屋所有權(quán)的剝奪與損害。

2 解決當(dāng)前拆遷補(bǔ)償中存在問(wèn)題的方法

2.1 依法完善城鎮(zhèn)房屋拆遷相關(guān)條例

認(rèn)真分析我國(guó)《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理?xiàng)l例》，我們不難發(fā)現(xiàn)，該條例的制定主要是從管理者的角度進(jìn)行的，而不是從物權(quán)保護(hù)的角度進(jìn)行的，這樣就導(dǎo)致在房屋拆遷過(guò)程中行政過(guò)多干預(yù)現(xiàn)象的出現(xiàn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，任何主體都必須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定行使權(quán)利并履行義務(wù)，在房屋過(guò)程中，也必須依法完善城鎮(zhèn)房屋拆遷相關(guān)條例。而相關(guān)條例必須包含下面的內(nèi)容：第一，房屋拆遷必須有明確的目的，嚴(yán)格區(qū)分商業(yè)項(xiàng)目與公益項(xiàng)目，并且不同的項(xiàng)目要制定出不同的管理辦法。第二，房屋拆遷必須由一定行政級(jí)別的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行，對(duì)于不具備相關(guān)資格的政府機(jī)構(gòu)、單位或者個(gè)人嚴(yán)格進(jìn)行約束，如果超越行使權(quán)力，進(jìn)行房屋拆遷或者對(duì)房屋拆遷進(jìn)行干預(yù)，必須依法進(jìn)行處罰。第三，明確房屋拆遷賠償標(biāo)準(zhǔn)。在賠償標(biāo)準(zhǔn)制定的過(guò)程中，必須認(rèn)真分析地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，按照地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異分別制定不同的房屋拆遷賠償標(biāo)準(zhǔn)，并且按照地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)賠償標(biāo)準(zhǔn)適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。第四，嚴(yán)格房屋拆遷程序。房屋拆遷賠償程序，必須以法律法規(guī)的形式進(jìn)行規(guī)定，只有以法律法規(guī)的形式進(jìn)行規(guī)定，才能對(duì)政府機(jī)關(guān)形成約束。同時(shí)，要明確拆遷程序的具體實(shí)施細(xì)則，實(shí)施細(xì)則越詳細(xì)，對(duì)房屋所有者的保護(hù)力度也就越大。對(duì)于由于市場(chǎng)變化存在不確定性的拆遷細(xì)則上，必須建立一定程序的監(jiān)督機(jī)制，并且以法律的形式對(duì)這些監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行約束。

2.2 明確補(bǔ)償程序

在土地使用之前，土地使用者必須依法向政府提出土地使用申請(qǐng)，并提供使用土地所必須的相關(guān)證明。在收到申請(qǐng)后，政府必須依照相關(guān)程序?qū)ν恋厥褂蒙暾?qǐng)進(jìn)行嚴(yán)格的審查，在審查過(guò)程中，本著公平、公正、公開(kāi)的原則，政府管理人員要廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，并舉行聽(tīng)證會(huì)，如果審查符合相關(guān)規(guī)定，則向土地使用者頒發(fā)房屋拆遷許可證，否則，則不予頒發(fā)。政府在頒發(fā)房屋拆遷許可證之后，要進(jìn)行公告，并對(duì)相關(guān)拆遷事宜進(jìn)行明確的說(shuō)明，并依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)給予房屋所有者足量發(fā)放補(bǔ)償金。房屋所有者在領(lǐng)取足量的補(bǔ)償金后，要按照規(guī)定的時(shí)間進(jìn)行搬遷。

2.3 明確拆遷補(bǔ)償范圍

按照我國(guó)《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理?xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定，房屋拆遷補(bǔ)償范圍主要包括房屋所有權(quán)、收益權(quán)以及附屬物所有權(quán)，補(bǔ)償?shù)氖找姘ㄉa(chǎn)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的預(yù)期收益、租金、拆遷必需的費(fèi)用等。為保證房屋所有者的權(quán)利，必須明確上述補(bǔ)償范圍。而要想明確補(bǔ)償范圍，首先要對(duì)不同地方政府的補(bǔ)償規(guī)定給予嚴(yán)格的監(jiān)督與管理，對(duì)于不符合相關(guān)規(guī)定，或者不合理的補(bǔ)償，必須提出整改意見(jiàn)，并責(zé)令其進(jìn)行修改，并對(duì)整改完成的補(bǔ)償范圍進(jìn)行認(rèn)真的審查。其次，要鼓勵(lì)個(gè)地方政府盡最大可能擴(kuò)大房屋補(bǔ)償范圍，保證房屋所有權(quán)者合法權(quán)益，避免發(fā)生拆遷補(bǔ)償沖突。

2.4 依法規(guī)范房地產(chǎn)評(píng)估

為保證房屋所有者的經(jīng)濟(jì)利益不受侵犯，必須依法規(guī)范房地產(chǎn)評(píng)估。首先必須依法界定市場(chǎng)評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)，對(duì)于缺乏資質(zhì)的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)堅(jiān)決進(jìn)行關(guān)停。其次，嚴(yán)格避免政府出面組成評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)于政府出面組成的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，必須撤銷。再次，政府機(jī)關(guān)人員要嚴(yán)格約束自己的行為，不得因?yàn)閭€(gè)人私欲直接出面干預(yù)房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估。最后，政府要加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)評(píng)估單位的監(jiān)督與管理，切實(shí)避免房地產(chǎn)評(píng)估單位之間的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，避免為承攬?jiān)u估業(yè)務(wù)，迎合某些單位或個(gè)人的需要，搞假評(píng)估、亂評(píng)估，違規(guī)評(píng)估，甚至出具嚴(yán)重偏離房屋實(shí)際價(jià)值違規(guī)評(píng)估報(bào)告現(xiàn)象的發(fā)生。

2.5 明確公共利益

按照我國(guó)《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定，只要是符合城鎮(zhèn)規(guī)劃，對(duì)城鎮(zhèn)舊區(qū)改造以及生態(tài)環(huán)境改善，有利于保護(hù)文物古跡的房屋拆遷，都可認(rèn)定為“公共目的”，但這個(gè)規(guī)定中并沒(méi)有對(duì)商業(yè)項(xiàng)目和公共項(xiàng)目進(jìn)行區(qū)分。按照國(guó)際上的慣例，公共利益主要包括國(guó)防、公共活動(dòng)場(chǎng)所、環(huán)境保護(hù)等方面。由此看來(lái)，社會(huì)公共利益是指全體社會(huì)成員的共同利益，是與社會(huì)整體穩(wěn)定與發(fā)展密切相關(guān)的。要想明確公共利益，可以采取列舉法對(duì)公共利益進(jìn)行規(guī)定，以避免政府濫用權(quán)力，征用土地，侵犯房屋所有權(quán)者利益事件的發(fā)生。

總之，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，我國(guó)拆遷補(bǔ)償尚存在著一定的問(wèn)題，為此，相關(guān)管理人員必須認(rèn)真加強(qiáng)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，依法辦事，只有這樣才能從根本上解決問(wèn)題，避免因拆遷補(bǔ)償引發(fā)的惡性事件的發(fā)生。

參考文獻(xiàn)：

[1]高照明，張躍躍.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償機(jī)制研究――以新鄉(xiāng)澗頭村為例[J].鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，32（2）：85-89.

[2]王靜.房屋拆遷糾紛解決機(jī)制存在的問(wèn)題及完善[J].行政法學(xué)研究，2010（1）：40-45.

[3]王福友.房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議外的國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013（6）：53-59.

篇2

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；土地流失；農(nóng)民權(quán)益；保障制度

一、引言

城鎮(zhèn)化是我國(guó)由農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向工業(yè)社會(huì)的巨大推動(dòng)力，是解決我國(guó)"三農(nóng)"問(wèn)題的根本出路，是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在要求，然而，在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中不能以加重失地農(nóng)民貧困為代價(jià)。

隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，失地農(nóng)民權(quán)益流失所引發(fā)的社會(huì)矛盾和沖突日益加劇。失地農(nóng)民權(quán)益得不到有效保護(hù)的重要原因之一是現(xiàn)有法律的缺失，主要體現(xiàn)為法律賦予農(nóng)民的權(quán)利無(wú)法抵御非法征收、非法批準(zhǔn)征收土地應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任不清以及土地征收前提條件界定不清等問(wèn)題，因此關(guān)注城鎮(zhèn)化過(guò)程中失地農(nóng)民權(quán)益流失現(xiàn)狀、理清失地農(nóng)民權(quán)益流失的原因、思考失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制對(duì)進(jìn)一步提高我國(guó)城鎮(zhèn)化水平有著重要意義。

本文通過(guò)探討城鎮(zhèn)化過(guò)程中失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)的必要性以及健全較完善的社會(huì)保障制度過(guò)程中涉及的相關(guān)法律問(wèn)題，充分認(rèn)識(shí)到保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的的緊迫性性和必要性性。目的在于加快建立相對(duì)完善的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，能及時(shí)并妥善的安排農(nóng)民的基本生活，從而使失地農(nóng)民能安居樂(lè)業(yè)、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，切合實(shí)際的保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益，以期為我國(guó)從事該項(xiàng)目研究的相關(guān)領(lǐng)域略盡微薄之力。

二、新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀與存在問(wèn)題

（一）推進(jìn)城鎮(zhèn)化同失地農(nóng)民的關(guān)系

流失土地的這一部分農(nóng)民是伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程而產(chǎn)生的一個(gè)特殊社會(huì)群體，因此城鎮(zhèn)化建設(shè)與失地農(nóng)民的關(guān)系特別是在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中如何保障失地農(nóng)民的權(quán)益的問(wèn)題，已成為當(dāng)下迫在眉睫急需研究的一大課題。城鄉(xiāng)農(nóng)民的合法權(quán)益在一定程度上就如同他們世世代代守護(hù)的土地，正隨著城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展而漸漸流失。

1.土地賠償不公平的現(xiàn)象日益凸顯

主要表現(xiàn)為土地賠償標(biāo)準(zhǔn)不公正合理，現(xiàn)階段規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)是按照與市場(chǎng)毫不相關(guān)的靜態(tài)政策性價(jià)格來(lái)計(jì)算的，這就與土地的市場(chǎng)價(jià)值有著巨大偏離。

2.廣大農(nóng)民正在失去賴以生存的勞動(dòng)對(duì)象

農(nóng)田、耕地被占，農(nóng)民的收入來(lái)源無(wú)法得到保證，而且由于他們的文化程度普遍不高，根本無(wú)適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)中工業(yè)、科技等發(fā)展所需的各項(xiàng)專業(yè)技能，想要順利融入城市再就業(yè)，保證家庭正常收入就變的難上加難。

3.農(nóng)民本身有權(quán)享有土地增值收益權(quán)

伴隨隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展、生產(chǎn)水平的逐步提高，土地等資源將成為未來(lái)社會(huì)最珍貴的資源之一，因此其本身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和潛在的可能性收益根本無(wú)法估價(jià)和衡量，這就潛在的給失地農(nóng)民造成了不可預(yù)期的損失。

4.農(nóng)民轉(zhuǎn)入城市生活后的基本生活保障問(wèn)題無(wú)法有效緩解

從農(nóng)村進(jìn)入城市生活的失地農(nóng)民，在生活成本上有了更高的負(fù)擔(dān)，另外其子女教育問(wèn)題難以解決，養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)等各方面也沒(méi)有妥善的配置。由此可見(jiàn)，切實(shí)為這些轉(zhuǎn)入城市生活的失地農(nóng)民解決與他們生活緊密相關(guān)的重重困難，是擺在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面前的一大難題。

（二）新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程失地中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)存在的問(wèn)題

在我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，有個(gè)別地方政府企圖降低城鎮(zhèn)化建設(shè)成為。為謀取地方利益，不惜以犧牲失地農(nóng)民的合法權(quán)益為代價(jià)。著眼于政府角度看，存在以下弊端：

1.以公共利益為借口低價(jià)征收農(nóng)用地

我國(guó)《憲法》有明確規(guī)定："國(guó)家實(shí)行土地征用或征收時(shí)，需要按照一定的法律法規(guī)給予征收人適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。"我國(guó)《物權(quán)法》也有明確規(guī)定："當(dāng)個(gè)人需求與公共利益需求發(fā)生矛盾時(shí)，依照一定的法律法規(guī)，國(guó)家可以征用或征收土地，其中包括單位和集體擁有的土地以及個(gè)人房產(chǎn)。"由此可以看出征用農(nóng)民土地應(yīng)以滿足公共利益為前提，但許多地方政府嚴(yán)重違背了公共利益在法律范疇內(nèi)界定的含義，在發(fā)展城鎮(zhèn)一體化過(guò)程中，喊著為了公共利益需求的口號(hào)，踐踏勞動(dòng)人民的心聲，嚴(yán)重侵犯著其合法權(quán)益。

2.以情況特殊為名義，為非農(nóng)建設(shè)違規(guī)征用農(nóng)民土地

有些地方政府為擴(kuò)大其地區(qū)利益，罔顧人民的意愿，喊著情況特殊的口號(hào)，公然強(qiáng)占集體用地以及承包給農(nóng)民的合約內(nèi)的土地，在強(qiáng)行征用的土地上進(jìn)行其他商業(yè)活動(dòng)。這種做法不僅使廣大農(nóng)民散失了對(duì)土地的支配權(quán)，農(nóng)民的利益招到了損害，而且在某種程度上國(guó)家的土地資源遭到了浪費(fèi)。

3.稅費(fèi)與出讓金過(guò)于偏高，土地以后潛在的增值未能享有

在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，即使在中央政府三令五申下，地方政府仍然從農(nóng)民那里征繳過(guò)高的出讓金地方政府土地，地方政府土地收入?yún)s有增無(wú)減。反之失地農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償金一直偏低，很難公平的享受到土地增值收益。

從另一失地農(nóng)民的角度分析，還存在著以下問(wèn)題：

一是耕地被占用后農(nóng)業(yè)收入大幅減少，同時(shí)進(jìn)城就業(yè)困難也是廣大農(nóng)民都會(huì)遇到的問(wèn)題。

其次，教育支出大，農(nóng)民不堪重負(fù)。農(nóng)村人口多，也沒(méi)有嚴(yán)格的執(zhí)行計(jì)劃生育政策，因此每家每戶的孩子普遍多于城市，這就使得在他們的教育問(wèn)題上要投入很大一筆金額，更加重了失地農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

最后，失地農(nóng)民大多缺乏發(fā)展資金?，F(xiàn)階段所有失地農(nóng)民都涉及到轉(zhuǎn)變生活方式的考驗(yàn)，然而苦于沒(méi)有沒(méi)有資金，因而不能實(shí)現(xiàn)其自身失地后的規(guī)劃。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)益流失成因分析

（一）相關(guān)法律制度不完善，不能充分保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益

1.公共利益在法律上沒(méi)有明確界定

法律規(guī)定只有在涉及公共利益時(shí)才能征收農(nóng)村用地，卻未予以公共利益明確界定，這就導(dǎo)致"公共利益"的范疇由地方政府隨意規(guī)定。因而諸多現(xiàn)象，農(nóng)民的土地被強(qiáng)行征收或征用，農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害等率見(jiàn)報(bào)端。

2.法律的時(shí)效性，維護(hù)不了農(nóng)民的合法權(quán)益

土地相關(guān)的法律法規(guī)制度不完善。雖然《憲法》修正案確定了土地補(bǔ)償和保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)，從最高法的角度明確了農(nóng)民的土地權(quán)益，但是其他《土地管理法》、《土地承包法》等子法律之間卻有嚴(yán)重沖突，這就給企圖侵犯失地農(nóng)民權(quán)益而滿足自身利益需求的群體達(dá)到帶來(lái)可趁之機(jī)。在具體實(shí)施過(guò)程中，存在著征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏離市場(chǎng)價(jià)、分配不合理、征地程序不規(guī)范等問(wèn)題。

（二）農(nóng)民依法維權(quán)意識(shí)淡薄，土地權(quán)益司法救濟(jì)渠道單一

但新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害時(shí)，一些農(nóng)民無(wú)處維權(quán)，無(wú)法及時(shí)使用法律武器維護(hù)自身權(quán)益。

1.失地農(nóng)民依法維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)。

由于廣大農(nóng)民嚴(yán)重欠缺法律知識(shí)，維權(quán)意識(shí)淡薄，致使其在自身權(quán)益受到侵害時(shí)，不善于、不主動(dòng)、不及時(shí)通過(guò)法律渠道來(lái)維護(hù)自己的土地權(quán)益。

2.農(nóng)民土地權(quán)益司法救濟(jì)渠道缺失。

憲法明確指出："當(dāng)人們享有的最基本權(quán)利受到外界損害時(shí)，法院必須給予受害者適當(dāng)?shù)膸椭?，維持他們生活的基本權(quán)利，從而保證司法的公平與和諧。司法救濟(jì)渠道在城鎮(zhèn)化表現(xiàn)的種類很少，因此出現(xiàn)一些農(nóng)民采用過(guò)激的方法保護(hù)自己合法權(quán)益的現(xiàn)象，為社會(huì)的穩(wěn)定埋下了隱患。

司法救濟(jì)是指當(dāng)憲法和法律賦予人們的基本權(quán)利受到侵害時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)這種侵害行為作有效的補(bǔ)救，對(duì)受害人給予必要和適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，以最大限度救濟(jì)他們的生活困境和保護(hù)他們的正當(dāng)權(quán)益，從而在最大程度上維護(hù)基于利益平衡的司法和諧。但城鎮(zhèn)化的過(guò)程中司法救濟(jì)渠道極度單一，農(nóng)民利益受損后，他們往往會(huì)采用一些偏激的方式來(lái)爭(zhēng)取利益保護(hù)，這就容易造成社會(huì)的不穩(wěn)定。

（三）金額補(bǔ)償過(guò)于偏低，補(bǔ)償模式過(guò)于呆滯

1.補(bǔ)償渠道過(guò)于單一

我國(guó)主要基于如下兩個(gè)補(bǔ)償方式進(jìn)行補(bǔ)償；一是現(xiàn)金補(bǔ)償；二是用戶口代替土地使用權(quán)。這兩種基本的補(bǔ)償方式過(guò)于單一，已經(jīng)不能很好解決城鎮(zhèn)一體化出現(xiàn)的土地糾紛問(wèn)題。

2.補(bǔ)償金的算法不合理

目前土地補(bǔ)償金的審計(jì)由當(dāng)?shù)卣皇植僮?，明理迎合著我?guó)《土地管理法》四十七條第五款任何規(guī)定，暗地里一手操作審計(jì)價(jià)格，這樣導(dǎo)致補(bǔ)償金嚴(yán)重跟現(xiàn)實(shí)生活不相符合。

（四）政府公開(kāi)信息透明度不高，農(nóng)民表達(dá)意愿門道很少

法律明確規(guī)定，集體擁有農(nóng)村土地的使用權(quán)，從法律流程顯示，地方政府經(jīng)常罔顧農(nóng)民的意愿，直接跟村干部溝通就可實(shí)行征地，此外，由于征地過(guò)程中的公開(kāi)程度低，往往土地在不知名的情況下就已經(jīng)被征用了。

由此可以看出，農(nóng)民的訴求沒(méi)有渠道，主體地位也比較缺失，這也從中體現(xiàn)了農(nóng)民權(quán)利得不到正當(dāng)?shù)木S護(hù)，也沒(méi)有相關(guān)的法律對(duì)此類事件保護(hù)農(nóng)民的的基本利益。

綜上所述，我們應(yīng)當(dāng)看到引發(fā)農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過(guò)程中權(quán)益的流失并不是推行城鎮(zhèn)化建設(shè)自身的過(guò)錯(cuò)所致，而是因上述與城鎮(zhèn)化建設(shè)配套的相關(guān)法律法規(guī)制定不完善和科普法律知識(shí)的不全面導(dǎo)致的。

四、健全城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制的對(duì)策及建議

由于近年來(lái)因征地問(wèn)題而產(chǎn)生的矛盾愈演愈烈，政府、開(kāi)發(fā)商、失地農(nóng)民三者之間利益平衡的問(wèn)題便成為當(dāng)今社會(huì)的一大熱點(diǎn)。全國(guó)農(nóng)村范圍內(nèi)因強(qiáng)制征地致使農(nóng)民與開(kāi)放商甚至各地政府產(chǎn)生的正面沖突日益凸顯。這引發(fā)我們深刻思考，要切實(shí)全面的保護(hù)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中失地農(nóng)民的權(quán)益，從而為全面推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（一）切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益不收侵犯，加快農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)立法進(jìn)程

現(xiàn)階段，隨著城鎮(zhèn)一體化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度已經(jīng)遠(yuǎn)超前土地相關(guān)法案，土地相關(guān)法律已經(jīng)不能解決日異月新的土地糾紛問(wèn)題，而當(dāng)前政府部門的立法相對(duì)比較緩慢，因此制訂、修改土地相關(guān)法律法規(guī)顯得刻不容緩。

1.賦予集體所有土地同國(guó)家所有土地平等法律地位

法律意義上上賦予的公有和私有產(chǎn)權(quán)是相對(duì)平等的，同時(shí)規(guī)定集體產(chǎn)權(quán)同國(guó)有產(chǎn)權(quán)這件也是相互平等的。這就意味著公權(quán)不能侵犯私權(quán)，同時(shí)國(guó)有產(chǎn)權(quán)也不允許侵犯集體產(chǎn)權(quán)。但據(jù)目前情況看，我國(guó)集體土地所有權(quán)存在畸形，想要把集體土地變?yōu)閲?guó)家的土地也不是個(gè)能夠簡(jiǎn)化的流程，必須有較高透明度，因?yàn)檫@是一種針對(duì)權(quán)利的平等交易行為。這就意味著，政府應(yīng)制定一套完善的法律以保證農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)和國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)在現(xiàn)實(shí)中享有平等地位。

2.國(guó)家只能因公共利益征收農(nóng)用地才予以批準(zhǔn)

鑒于我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，生產(chǎn)力迅猛擴(kuò)大的"爬坡時(shí)期"，政府必須加大力度扶持各行業(yè)提高提高盈利幅度。這就導(dǎo)致各地政府支持一些開(kāi)發(fā)商在農(nóng)村征用土地。因此為解決這一弊端，法律必須明確規(guī)定，政府只有當(dāng)公共利益需要在農(nóng)村征用土地時(shí)，才可在與農(nóng)民積極溝通并得到準(zhǔn)許的情況下實(shí)施征地。

3.細(xì)化農(nóng)村征地程序，保證失地農(nóng)民能充分行使知情權(quán)、參與權(quán)

城鎮(zhèn)化過(guò)程中，政府想要征用農(nóng)村土地，首先要提前出示公告，給土地所有者對(duì)其合理、合法性提出質(zhì)疑的時(shí)間與機(jī)會(huì)。在得到征地批準(zhǔn)后，需再次出示公告，并就征地補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題與土地所有者進(jìn)行協(xié)商，如存在爭(zhēng)議，所有者可以提出申訴和申請(qǐng)仲裁。為實(shí)現(xiàn)此措施，政府應(yīng)積極成立專門的土地法庭或土地法院，專門處理城鎮(zhèn)化進(jìn)程中由征地引發(fā)的糾紛和沖突。

（二）合理提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立利益分享機(jī)制

1.公平分配征收土地補(bǔ)償款給失地農(nóng)民

現(xiàn)階段，政府在征收農(nóng)用地后并不是按征收土地的實(shí)際價(jià)格，分配補(bǔ)償金給失地農(nóng)民的，而是選取了按征用土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞?，這使得征地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低，這在很大程度上損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，同時(shí)不利于對(duì)農(nóng)村耕地進(jìn)行保護(hù)。

為了切實(shí)的保護(hù)農(nóng)民利益，保證不以侵害農(nóng)民權(quán)益為代價(jià)降低城鎮(zhèn)化建設(shè)成本，政府應(yīng)積極從如下三個(gè)方面進(jìn)行著手：第一，盡快完善相關(guān)條款，如《土地管理法》，第二，相關(guān)價(jià)值之間的轉(zhuǎn)換，應(yīng)以土地市場(chǎng)價(jià)值作為征地補(bǔ)償依據(jù)，協(xié)調(diào)以及分配土地產(chǎn)生的增值效益。第三，始終以市場(chǎng)作引導(dǎo)，緩解農(nóng)民要求與國(guó)家補(bǔ)貼征地補(bǔ)償款之間的矛盾。

2.健全規(guī)劃利益分享原則

為實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償機(jī)制的多樣化，可以建立多條渠道。其中就包括"以地?fù)Q地"--以征地附近的土地作為交換分配給失地農(nóng)民，也可以通過(guò)債券或股權(quán)的形式補(bǔ)償給失地農(nóng)民，力爭(zhēng)為失地農(nóng)民提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)等科學(xué)的切合實(shí)際的補(bǔ)償。

對(duì)于那些征用后勇于做公益事業(yè)的農(nóng)民土地，政府要為這一群體內(nèi)的失地農(nóng)民建立最低生活保障基金，以保證他們正常生活。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，農(nóng)民始終處于最弱勢(shì)地位，因而要充分尊重農(nóng)村集體土地所有權(quán)，讓廣大農(nóng)民參與土地增值收益的再分配，才能使廣大農(nóng)民充分的分享到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的累累碩果。

（三）建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，妥善安置廣大失地農(nóng)民

在城鎮(zhèn)一體化推進(jìn)過(guò)程中，農(nóng)民的安置工作以及農(nóng)民社會(huì)保障要得到有效合理的處理，如果得不到有效合理的處理，會(huì)造成大批農(nóng)民流離失所，給社會(huì)埋下不穩(wěn)定的因素?？蓮娜缦聨讉€(gè)方面進(jìn)行著手：

第一，展開(kāi)城市的懷抱，將他們納入城市當(dāng)中，同等享受城市福利，而絕不是將他們棄之不管；

第二，妥善解決他們安置工作?？蓮娜缦?個(gè)方面進(jìn)行著手：一是提供相關(guān)的住宿，幫他們解決住房問(wèn)題。二是穩(wěn)定收入來(lái)源，政府可實(shí)行勞動(dòng)培訓(xùn)，增加他們的勞動(dòng)技能，從而增強(qiáng)他們?cè)倬蜆I(yè)的能力。

1.完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度

完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度主要可以從以下三方面進(jìn)行協(xié)調(diào)：

首先是養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，養(yǎng)老問(wèn)題始終是廣大農(nóng)村農(nóng)民關(guān)心的頭等大事，政府對(duì)這一問(wèn)題應(yīng)加以特殊的重視，將征收土地的補(bǔ)償安置費(fèi)和土地流轉(zhuǎn)后的增殖收益納入失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的主要來(lái)源，并將這一部分資金分由國(guó)家、集體和個(gè)人三方共同承擔(dān)，并將失地農(nóng)民這一群體中符合政策條件的農(nóng)民納入社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

其次是失業(yè)保險(xiǎn)方面，相關(guān)部門需要為失地農(nóng)民這一群體制定有針對(duì)性的特殊失業(yè)保險(xiǎn)方案。政府從分配給農(nóng)民的征地補(bǔ)償金中扣除一部分，納入失業(yè)保險(xiǎn)基金，而農(nóng)民個(gè)人不再交納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，以減輕失地農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

最后在醫(yī)療保險(xiǎn)的完善上，應(yīng)有所作為?；踞t(yī)療保險(xiǎn)是失地農(nóng)民社會(huì)保障制度建設(shè)中的重中之重， 必須得到政府的長(zhǎng)期高度重視。在建立失地農(nóng)民農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度的過(guò)程中，可采用共同承擔(dān)的方式，就是讓政府出資一部分，征地補(bǔ)償款中籌集一部分，

2.積極拓展失地農(nóng)民安置渠道

從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)角度出發(fā)，政府征收城市規(guī)劃區(qū)外的集體農(nóng)用地需采取以下四種方式：利用農(nóng)村集體機(jī)動(dòng)地；承包農(nóng)戶自愿交回的承包地；承包地流轉(zhuǎn)以及土地開(kāi)發(fā)整理新增加的耕地。保證失地農(nóng)民始終有基本的耕作農(nóng)地繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保證城鎮(zhèn)化進(jìn)程中廣大農(nóng)民的正常生活。

從重新?lián)駱I(yè)角度出發(fā)，政府必須積極創(chuàng)造條件，為失地農(nóng)民提供免費(fèi)的崗位技能培訓(xùn)。在應(yīng)聘條件相同的情況下，用人單位應(yīng)為失地農(nóng)民提供優(yōu)先就業(yè)機(jī)會(huì)。

最后是異地移民安置方面，如果該地區(qū)確實(shí)不能為失地農(nóng)民提供基本的生活保障，那么可以以充分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及失地農(nóng)民意見(jiàn)為前提，經(jīng)政府統(tǒng)一分配，進(jìn)行異地移民安置。

（四）強(qiáng)化宣傳普法工作，提高失地農(nóng)民維權(quán)意識(shí)

現(xiàn)階段由于農(nóng)民的法律意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致他們?cè)谕恋貦?quán)益受到侵犯時(shí)無(wú)法及時(shí)采用科學(xué)的方式維護(hù)合法權(quán)益，不僅農(nóng)民的權(quán)益受到了危害，而且也威脅著社會(huì)穩(wěn)定。所以，要做好法律宣傳工作，提高失地農(nóng)民維權(quán)意識(shí)，即法律是唯一維護(hù)自身權(quán)益的辦法。

政府應(yīng)為失地農(nóng)民提供法律援助。失地農(nóng)民、進(jìn)城農(nóng)民工都屬于社會(huì)弱勢(shì)群體，這一群體社會(huì)地位底下并且經(jīng)濟(jì)能力有限。因此，當(dāng)他們的合法權(quán)益在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中受到侵犯時(shí)，根本沒(méi)有足夠的支付能力尋求法律途徑及時(shí)維權(quán)。憲法中規(guī)定"法律面前人人平等"的原則在廣大農(nóng)民身上根本得不到充分體現(xiàn)，這將會(huì)導(dǎo)致一些失地農(nóng)民做出偏激行為，無(wú)形之中帶給社會(huì)巨大的安全隱患。

由此可見(jiàn)，為失地農(nóng)民提供多渠道的法律援助勢(shì)在必行，只有這樣才能從根本上使農(nóng)民的土地權(quán)益獲得切實(shí)保護(hù)。

五、結(jié)論

對(duì)于廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō)，其擁有的土地和土地蘊(yùn)涵的潛在收益是農(nóng)民的根本利益所在。自古以來(lái)，土地一直是與中國(guó)廣大農(nóng)民賴以生存的基本生成原料，這就要求批準(zhǔn)征收的每部分農(nóng)用地都必須遵循"依法、自愿、有償"的原則。因此，必須做到在法律形式上長(zhǎng)期賦予和保證農(nóng)民土地使用權(quán)，使他們有所保障。同時(shí)必須建立健全征地市場(chǎng)機(jī)制，做到以市場(chǎng)為導(dǎo)向，及時(shí)調(diào)控土地流轉(zhuǎn)價(jià)格。

放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，做到切實(shí)的維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，可從如下幾點(diǎn)進(jìn)行著手：第一點(diǎn)，是否走可持續(xù)發(fā)展的道路，這是關(guān)鍵。主要要做到兼顧好農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系。

第二點(diǎn)，充分尊重農(nóng)民，切實(shí)關(guān)心農(nóng)民的利益。把農(nóng)民支持與否、受益與否、滿意與否作為衡量地方政府工作的標(biāo)準(zhǔn)尺度。第三點(diǎn)，進(jìn)一步健全城鎮(zhèn)化過(guò)程中失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，完善相關(guān)制度，讓農(nóng)民從土地中獲得實(shí)實(shí)在在的效益，讓農(nóng)民也分享到濟(jì)發(fā)展碩果進(jìn)而長(zhǎng)期維持我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定的大好局面，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)更加依法、有效、持續(xù)的推進(jìn)。

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