導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇農(nóng)村土地法律法規(guī)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；承包合同；行政權(quán)；法律規(guī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2012）08-0077-03

農(nóng)村土地承包合同是設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的重要依據(jù)，是我國(guó)農(nóng)民土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要保障。近年來(lái)，農(nóng)村因土地承包合同引發(fā)的糾紛不斷增加，這不僅影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，也在一定程度上制約著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)?，F(xiàn)階段，因農(nóng)村土地承包合同引發(fā)的糾紛大多是因?yàn)榘l(fā)包方不正當(dāng)行使行政權(quán)而引發(fā)的?；诖?，本文針對(duì)農(nóng)村土地承包合同中的違法行政行為，認(rèn)為只有在我國(guó)現(xiàn)有法律制度基礎(chǔ)上不斷完善農(nóng)村土地承包合同的法律規(guī)制，才能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切要求，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的大發(fā)展。

一、農(nóng)村土地承包合同中濫用行政權(quán)的行為表現(xiàn)

農(nóng)村土地承包合同不同于一般的行政行為。一般來(lái)講，在土地承包合同的簽訂與履行過(guò)程中，發(fā)包方的行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)趨于弱化。但是，出于傳統(tǒng)觀念的影響，發(fā)包方往往在土地承包合同的簽訂與履行過(guò)程中肆意行使行政權(quán)，從而出現(xiàn)了眾多侵犯承包方合法權(quán)益的事件和行為，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．農(nóng)村土地承包合同簽訂過(guò)程中行政干預(yù)現(xiàn)象嚴(yán)重。為了謀求不正當(dāng)利益，基層政府利用職權(quán)強(qiáng)行干預(yù)承包合同簽訂的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如村干部利用手中權(quán)力，不經(jīng)過(guò)民主討論私自發(fā)包，有的甚至不顧大多數(shù)村民的反對(duì)強(qiáng)行發(fā)包。行政干預(yù)下簽訂的承包合同背后隱藏著許多矛盾，一旦時(shí)機(jī)成熟這些矛盾就會(huì)引發(fā)糾紛，成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。

2．發(fā)包方在承包合同的履行過(guò)程中濫用變更、解除權(quán)。主要表現(xiàn)在發(fā)包方變更、解除農(nóng)村土地承包合同。如因集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人的變動(dòng)而變更或解除承包合同；以搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)為名，強(qiáng)行收回農(nóng)民的承包地；強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而強(qiáng)行進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等。

3．發(fā)包方在承包合同的履行過(guò)程中濫用監(jiān)督權(quán)。按照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，發(fā)包方有權(quán)監(jiān)督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護(hù)土地，但監(jiān)督權(quán)必須依法行使。但在現(xiàn)實(shí)中，發(fā)包方濫用監(jiān)督權(quán)，非法干涉承包方合法履行合同的現(xiàn)象卻經(jīng)常出現(xiàn)。如強(qiáng)令承包人種植果樹(shù)，強(qiáng)令承包人籌建大棚，強(qiáng)令承包方改種自己不愿種植的作物等。

4．發(fā)包方在農(nóng)村土地承包合同的履行過(guò)程中違法不作為。發(fā)包方在濫用行政權(quán)侵犯承包方合法權(quán)益的同時(shí)，還可能由于法律無(wú)明確規(guī)定等原因，放棄行使其對(duì)土地承包合同的監(jiān)督權(quán)、制裁權(quán)等行政權(quán)力，從而損害國(guó)家或他人的利益。主要表現(xiàn)在發(fā)包方對(duì)承包方的違法行為聽(tīng)之任之，任其損害國(guó)家利益或公共利益而無(wú)所作為。如對(duì)有的承包人擅自改變承包土地的用途，將承包的土地用于取土、挖沙、建房、建廠的行為視而不見(jiàn)就是一種明顯的違法不作為。

發(fā)包方在農(nóng)村土地承包合同中的這些濫用行政權(quán)的行為不僅使農(nóng)民的利益遭受損失，土地承包經(jīng)營(yíng)中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不穩(wěn)定，而且損壞了農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)投資的積極性，破壞了正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

二、農(nóng)村土地承包合同中濫用行政權(quán)的原因分析

發(fā)包方在農(nóng)村土地承包合同中濫用行政權(quán)的原因是復(fù)雜的，有歷史原因、社會(huì)體制原因和傳統(tǒng)習(xí)俗原因等，以下僅從法制層面上分析發(fā)包方濫用行政權(quán)的原因。

1．農(nóng)村土地承包合同本身不完善。首先，農(nóng)村土地承包合同中的權(quán)利義務(wù)失衡。在合同中明確規(guī)定合同雙方的權(quán)利義務(wù)，是保證合同正常履行的重要前提。然而實(shí)際農(nóng)村土地承包合同中發(fā)包方與承包方在承包合同訂立過(guò)程中地位是不對(duì)等的，合同條款大部分由發(fā)包方事先擬定，承包方幾乎沒(méi)有多少發(fā)言權(quán)，考慮到各方面因素，承包方往往被迫接受一些不合理的條件，雙方權(quán)利與義務(wù)存在嚴(yán)重失衡。如目前農(nóng)村土地承包合同中，往往只規(guī)定了承包方的責(zé)任和義務(wù)，而缺少對(duì)發(fā)包方責(zé)任和義務(wù)的規(guī)定。村集體作為發(fā)包方除了承擔(dān)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)這樣一些法律約束力較弱的義務(wù)外，幾乎不負(fù)什么義務(wù)，而農(nóng)戶除了負(fù)有因?yàn)檗r(nóng)地而產(chǎn)生的義務(wù)外還附加了三提、五統(tǒng)、兩工等義務(wù)。[1]其次，缺乏發(fā)包方的違約責(zé)任條款。在合同中規(guī)定違約責(zé)任能夠促使當(dāng)事人雙方自覺(jué)全面地履行合同，避免和減少違約行為的發(fā)生，并能通過(guò)追究違約方的違約責(zé)任，及時(shí)對(duì)另一方的損失進(jìn)行補(bǔ)償。但是我國(guó)目前的農(nóng)村土地承包合同，多規(guī)定承包方的違約責(zé)任，缺少對(duì)發(fā)包方違約責(zé)任的規(guī)定，當(dāng)發(fā)包方違約時(shí)，承包方無(wú)法及時(shí)依照合同追究發(fā)包方的違約責(zé)任，致使其合法權(quán)益得不到保障，因而極易產(chǎn)生糾紛。

2．法律規(guī)定不健全。從當(dāng)前的法律規(guī)范來(lái)看，涉及農(nóng)村土地承包合同內(nèi)容的法律、法規(guī)較多，如民法通則、農(nóng)村土地承包法和合同法。另外，村民組織法、婚姻法、繼承法等法律規(guī)范中對(duì)此內(nèi)容也有所涉及。但是這些法律規(guī)范不系統(tǒng)、不具體，缺乏制約發(fā)包方權(quán)力的系統(tǒng)規(guī)定，而已有的相關(guān)規(guī)定也較為籠統(tǒng)寬泛，致使大量濫用行政權(quán)的現(xiàn)象產(chǎn)生。

篇2

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地；土地產(chǎn)權(quán)；土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地包括耕地、宅基地、草地、林地、荒地和道路、水面、場(chǎng)院等十地資源。其中，耕地最為重要。在我國(guó)，土地流轉(zhuǎn)一般就是指耕地流轉(zhuǎn)，但也包括諸如山地、草地、荒地、水面等土地使用權(quán)的變更或轉(zhuǎn)移。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)概念

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)：法律上是指農(nóng)村土地權(quán)利人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，包含農(nóng)村土地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村家庭承包的土地通過(guò)合法的形式，保留承包權(quán)，將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)組織的行為。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，可以開(kāi)展規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。廣義的定義認(rèn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)包括土地產(chǎn)權(quán)變更及土地利用方式轉(zhuǎn)變，包括農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)和非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；狹義的定義只包括農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)，非農(nóng)建設(shè)用地則不屬于土地流轉(zhuǎn)。

2 我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)存問(wèn)題

2.1 土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全

目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雖然很普遍，但是并沒(méi)有形成規(guī)模化的市場(chǎng)，是具有自發(fā)性的零星式的流轉(zhuǎn)交易，供應(yīng)方和需求方之間沒(méi)有形成有效的信息交流，并且各相關(guān)部門(mén)無(wú)法有效溝通，信息閉塞，嚴(yán)重阻礙土地流轉(zhuǎn)向規(guī)模化和市場(chǎng)化發(fā)展。另外，價(jià)格評(píng)估、公證交易、信息咨詢等機(jī)構(gòu)的職能不完善，也沒(méi)有相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)督保障，農(nóng)業(yè)主管部門(mén)對(duì)農(nóng)村集體土地的管理職責(zé)不明確，因此未形成健全的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。各部門(mén)重復(fù)出臺(tái)法律、法規(guī)、政策甚至法律、法規(guī)、政策存在不一致、甚至相悖的現(xiàn)象。有關(guān)土地流轉(zhuǎn)審批、合同手續(xù)、流轉(zhuǎn)資料匱乏等成了刻不容緩、亟待解決的問(wèn)題。

2.2 部分干部群眾思想過(guò)于保守

部分干部群眾對(duì)土地流轉(zhuǎn)缺乏認(rèn)識(shí)是目前制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)?；氖滓獑?wèn)題。一方面，部分農(nóng)村基層干部沒(méi)有經(jīng)過(guò)深入系統(tǒng)地學(xué)習(xí)國(guó)家的法律法規(guī)政策，對(duì)近幾年的的土地政策理解不透徹，對(duì)土地流轉(zhuǎn)思想的認(rèn)識(shí)不夠，不清楚土地的歸屬、承包、經(jīng)營(yíng)權(quán)屬等，甚至錯(cuò)誤地把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)理解成變賣(mài)土地承包權(quán)或者所有權(quán)，害怕因此違背我國(guó)“堅(jiān)決不允許變賣(mài)土地”的土地政策，而觸犯法律。

另一方面，由于我國(guó)幾千年來(lái)形成封建傳統(tǒng)思維，農(nóng)民對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)的賴以生存的土地形成了強(qiáng)烈的依附心理，因此他們擔(dān)心如果到城里生活，除了無(wú)力購(gòu)買(mǎi)昂貴的商品房以外，更不可能享受城鎮(zhèn)職工所享有的醫(yī)療保障、教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)等權(quán)利，而且原來(lái)自己在農(nóng)村承包的土地因?yàn)殚L(zhǎng)期居住在城里而被別人占有，甚至還有些人對(duì)今后國(guó)家土地私有化心存幻想，種種問(wèn)題心理勢(shì)必阻礙土地在更大范圍內(nèi)進(jìn)行大規(guī)模的合理流轉(zhuǎn)。

2.3 農(nóng)民的合法權(quán)益缺乏保障

規(guī)定，農(nóng)民通過(guò)承包土地獲得其經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且在承包期內(nèi)享有對(duì)所承包土地自主經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓、出租等權(quán)利。但是即使農(nóng)民轉(zhuǎn)讓了土地，其個(gè)人利益也無(wú)法從根本得到保障，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)受自然災(zāi)害和市場(chǎng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)很大。而且有些農(nóng)民與企業(yè)主簽訂的合同期限都比較長(zhǎng)，一般來(lái)說(shuō)合同中的補(bǔ)償價(jià)格是固定的，短期看來(lái)貌似農(nóng)民獲得了一定收益或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的眼光來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展及物價(jià)的上漲，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)收益是會(huì)有大幅度增長(zhǎng)的，而這時(shí)農(nóng)民靠出租土地獲得的收益卻還維持在幾年前甚至幾十年前合同上固定金額的水平，這勢(shì)必?fù)p害農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。此外，部分企業(yè)在包租大片農(nóng)村土地以后，由于各種主觀或客觀的原因而從事其他非農(nóng)行業(yè)的經(jīng)營(yíng)，例如耕地建樓、辦廠，從根本上改變了土地的農(nóng)業(yè)用途，合同到期后農(nóng)民也無(wú)法繼續(xù)耕作。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)由于缺乏完善的法律和制度的保護(hù)，在很多情況下存在不合規(guī)定的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，如缺乏透明度、沒(méi)有實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)、沒(méi)有按照規(guī)范的合同文本簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議等。其中，農(nóng)民之間的土地流轉(zhuǎn)十分不規(guī)范，一是不按規(guī)范簽訂合同，權(quán)責(zé)不明，甚至與現(xiàn)行法規(guī)相矛盾相沖突；二是個(gè)別土地流轉(zhuǎn)合同未經(jīng)公證機(jī)關(guān)公證或有關(guān)管理機(jī)構(gòu)審查、鑒證；三是口頭約定土地流轉(zhuǎn)，沒(méi)有書(shū)面合同或書(shū)面合同內(nèi)容不完整，甚至還有些農(nóng)民未經(jīng)村集體審查就私下約定，這是法律所不允許的。

目前，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒(méi)有建立起完整的土地流轉(zhuǎn)合同檔案，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資料檔案相對(duì)比較缺乏。

3 我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)存問(wèn)題成因分析

3.1 農(nóng)村土地市場(chǎng)不成熟或未建立

最合理公平地將土地資源劃分到各村每一個(gè)人手中是不可能做到的，因此要保證土地產(chǎn)權(quán)的完整準(zhǔn)確性，便就可以通過(guò)發(fā)展、改革、流通逐步完善土地資源達(dá)到最佳配比。

目前看來(lái)，市場(chǎng)條件下的土地流轉(zhuǎn)還是盲目的、具有自發(fā)性的，不規(guī)范的土地使用權(quán)交易，嚴(yán)重影響國(guó)有土地市場(chǎng)的有效經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，并且制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的正確發(fā)展，導(dǎo)致政府及相關(guān)部門(mén)機(jī)構(gòu)無(wú)法掌握準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，因而國(guó)家無(wú)法在宏觀上控制調(diào)節(jié)土地。因此，必須為土地供應(yīng)總量的計(jì)劃調(diào)節(jié)提供合理準(zhǔn)確的依據(jù)，保證土地市場(chǎng)供需平衡。否則，不但國(guó)家投入的巨額資金得不到回報(bào)，還會(huì)給國(guó)家土地利用規(guī)劃、區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地用途管制等帶來(lái)隱患，從而嚴(yán)重影響農(nóng)村土地權(quán)屬管理。

3.2 城鄉(xiāng)二元制度導(dǎo)致農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意識(shí)淡薄

我國(guó)由于長(zhǎng)期存在嚴(yán)重的城鄉(xiāng)分隔二元結(jié)構(gòu)，致使農(nóng)民普遍存在小農(nóng)思想，嚴(yán)重阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行。農(nóng)民依靠種地生存繁衍生息，即使他們意識(shí)到守著“一畝三分地”根本無(wú)法達(dá)到小康水平，多年積累下來(lái)的思想局限性也使他們不愿離開(kāi)自己祖祖輩輩賴以生存的土地。雖然很多人外出爭(zhēng)工，但仍把家里的土地作為最后的保障，而不愿出讓。這樣就造成了土地資源的極大浪費(fèi)，無(wú)法產(chǎn)生收益。

其根源在于目前我國(guó)城鄉(xiāng)分隔的二元結(jié)構(gòu)。由于農(nóng)村人口不能享受同城市市民的社會(huì)保障體系，并且醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的風(fēng)險(xiǎn)都由農(nóng)民個(gè)人承擔(dān)，加之公共品供給缺失，進(jìn)城的農(nóng)民工工資水平低，甚至被克扣、拖欠，其權(quán)益無(wú)法保障，付出與所得的反差，致使農(nóng)民不愿放棄家中賴以生存的土地，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)顧慮頗多，觀念意識(shí)跟不上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

3.3 缺乏規(guī)范的操作程序和健全的法律規(guī)定

農(nóng)村土地立法不足、缺乏規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)及政策。在進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)時(shí)出現(xiàn)的很多問(wèn)題都還沒(méi)有明確的解決方法，例如土地流轉(zhuǎn)的前提條件、合同雙方的權(quán)利義務(wù)及主體地位、收益分配等問(wèn)題均缺乏必要的法律規(guī)范?，F(xiàn)行的法律沒(méi)有一部針對(duì)土地流轉(zhuǎn)作出了明確的規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)私下簽訂的合同不是前后矛盾就是權(quán)利義務(wù)不均，這將帶來(lái)不必要的司法糾紛，并且為解決糾紛造成了難度和增加了成本。立法不足為一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定“土政策”提供了“方便”，使集體土地流轉(zhuǎn)損害農(nóng)民的權(quán)益。

目前，政府及有關(guān)部門(mén)機(jī)構(gòu)一方面積極鼓勵(lì)進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，而另一方面又沒(méi)有制定規(guī)范的操作程序及建立完備的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)政策，這就會(huì)嚴(yán)重影響到土地規(guī)范、合理、有效的流動(dòng)，也為少數(shù)不法分子“暗箱操作”提供了可能。

4 我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化策略

4.1 建立健全機(jī)制，完善法規(guī)政策

目前全國(guó)處于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要時(shí)期，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置成為發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的首要前提。針對(duì)不健全的流轉(zhuǎn)體制，以國(guó)家土地法規(guī)政策為基礎(chǔ)，結(jié)合實(shí)際問(wèn)題制定保證土地使用權(quán)流

轉(zhuǎn)順利實(shí)施的法律法規(guī)和政策措施，建立具有完善法規(guī)制度政策的健全的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，避免土地流轉(zhuǎn)中的“土政策”--“一哄而起”；其次增強(qiáng)“尊重農(nóng)民意愿”的土地流轉(zhuǎn)意識(shí)原則，保證農(nóng)民長(zhǎng)期的、有保障的土地使用權(quán)，以規(guī)范引導(dǎo)正確處理集體與農(nóng)民的利益關(guān)系，建立良性的并且有序的土地流轉(zhuǎn)程序。堅(jiān)決不改變土地所有權(quán)和土地使用性質(zhì)。

不僅要把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及其相關(guān)內(nèi)容納入我國(guó)已經(jīng)頒布實(shí)施的《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)承包合同管理?xiàng)l例》等法律中，還應(yīng)該出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)以規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，如2005年頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，進(jìn)一步完善了土地流轉(zhuǎn)的詳細(xì)做法、基本原則、流轉(zhuǎn)程序、合同規(guī)范、監(jiān)督管理、受讓雙方的權(quán)責(zé)等，使得土地流轉(zhuǎn)有法可依、有據(jù)可循，確保農(nóng)村土地使用權(quán)平穩(wěn)地流轉(zhuǎn)和有效地推廣。

地方政府須在不違背我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，根據(jù)中央相關(guān)法律法規(guī)出臺(tái)或完善符合實(shí)際、可操作性強(qiáng)的土地承包政策法規(guī)，以保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

4.2 政府積極參與引導(dǎo)，解放農(nóng)民思想糾正錯(cuò)誤觀念

面對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新形勢(shì)，政府應(yīng)當(dāng)廣泛宣傳，積極引導(dǎo)，糾正農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)時(shí)的舊的錯(cuò)誤觀念，保證土地流轉(zhuǎn)健康有序進(jìn)行。具體可通過(guò)座談會(huì)、接待日等方式，向農(nóng)民宣傳有關(guān)土地承包、土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)，統(tǒng)一并深入理解土地流轉(zhuǎn)的含義。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村政府應(yīng)及時(shí)明確第一責(zé)任人及直接責(zé)任人，由農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心具體實(shí)施，輔之相關(guān)部門(mén)的密切配合，加強(qiáng)經(jīng)管站的業(yè)務(wù)訓(xùn)練，使其承擔(dān)起土地承包流轉(zhuǎn)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)等相關(guān)工作。與此同時(shí)，政府應(yīng)積極創(chuàng)建示范典型，使農(nóng)民消除疑慮，認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的益好，熟悉規(guī)范操作程序并主動(dòng)進(jìn)行參與。

另外，政府及相關(guān)部門(mén)在推廣土地流轉(zhuǎn)制度時(shí)，應(yīng)制訂土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，建立土地交易市場(chǎng)，并通過(guò)給予一定的經(jīng)濟(jì)支持確保農(nóng)民的利益錯(cuò)誤！未定義書(shū)簽。。農(nóng)村經(jīng)管部門(mén)要充分發(fā)揮其職能優(yōu)勢(shì)，做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)及管理工作。應(yīng)制定切實(shí)可行的土地經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，作好土地整理存檔工作，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，依法規(guī)范管理土地的承包流轉(zhuǎn)。同時(shí)，簽訂土地流轉(zhuǎn)合同的時(shí)候要規(guī)范合同管理，以確保其真實(shí)有效、有據(jù)可查，不但使土地流轉(zhuǎn)運(yùn)行規(guī)范，還要保證好農(nóng)民的利益。

4.3 構(gòu)筑覆蓋整個(gè)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障制度

實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的首要條件是要打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，使得農(nóng)村人口享有社會(huì)保障。這樣才能使從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民安心離開(kāi)“土地”，把依托的重心轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)上去。而進(jìn)城爭(zhēng)工的農(nóng)民工應(yīng)該納入城市人口的勞動(dòng)保障待遇。

要從根本上解決農(nóng)民工問(wèn)題，政府及相關(guān)部門(mén)要以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，堅(jiān)持當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合，從打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)著手，研究解決涉及農(nóng)民工利益的深層次問(wèn)題。并且大力推行工資集體協(xié)商制度，通過(guò)多種方式幫助進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，例如幫忙解決農(nóng)民工子女上學(xué)難問(wèn)題。

逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的就業(yè)制度，建立保障農(nóng)民工合法權(quán)益的法律法規(guī)和執(zhí)法監(jiān)督體制，建立惠及全體農(nóng)民工的城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系。

參考文獻(xiàn)

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[3]百度百科，baike.省略/ view/6054077.htm

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關(guān)鍵詞:農(nóng)地制度;承包經(jīng)營(yíng)權(quán);流轉(zhuǎn);障礙

中圖分類(lèi)號(hào):G633.26 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

面對(duì)耕地后備資源不足這一基本國(guó)情,為滿足我國(guó)人民生存和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地資源的需求,緩解人地關(guān)系緊張的矛盾,唯一的途徑就是盤(pán)活土地資產(chǎn),提高土地利用效率。我國(guó)從法律規(guī)定與政策上均允許農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),但是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還是沒(méi)有真正地運(yùn)行起來(lái)。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)立法理念的滯后導(dǎo)致相關(guān)法律制度存在諸多缺陷是嚴(yán)重制約我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的主要障礙。

一、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律障礙分析

(一)立法理念滯后。我國(guó)目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不暢一個(gè)非常重要的原因是立法理念方面的滯后,其主要表現(xiàn)在:第一,農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)功能的錯(cuò)位。由于我國(guó)一直把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)視為農(nóng)民從政府手中獲得的一種生存保障,是國(guó)家給與農(nóng)民的一種福利。重視土地對(duì)農(nóng)民的生存價(jià)值,忽視土地本身的資本價(jià)值。導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)開(kāi)始流轉(zhuǎn)的時(shí)候,我國(guó)并沒(méi)有對(duì)“土地資本”的概念引起足夠重視。第二,物權(quán)觀念淡薄。第三,重視對(duì)國(guó)家、集體利益的保護(hù),忽視了對(duì)農(nóng)村土地耕作者切身利益的關(guān)注。在我國(guó),仍然在觀念上一味地固守城鄉(xiāng)分工,一味的堅(jiān)持承包者自耕是國(guó)家給與其最優(yōu)越的福利的觀念,忽視了農(nóng)村中出現(xiàn)的“棄農(nóng)務(wù)工”潮流的背后的觀念變革,更沒(méi)意識(shí)到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已成趨勢(shì)。第四,立法技術(shù)仍就停留在事后補(bǔ)救上。我國(guó)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決的立法設(shè)計(jì)理念上,沒(méi)有考慮到涉農(nóng)糾紛的特殊性,沒(méi)有把目光投向如何建立安全有序地流轉(zhuǎn)機(jī)制,仍然把它作為普通的民事糾紛來(lái)看待,重視糾紛的事后解決,忽視事前預(yù)防。

(二)相關(guān)法律法規(guī)不健全,缺乏完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律調(diào)控體系。當(dāng)前,由于部門(mén)利益的多元化、立法過(guò)程的多層次狀態(tài)、立法技術(shù)的不統(tǒng)一和對(duì)立法審查的無(wú)力,使得法律制度的供給無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。我國(guó)《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律文件中都有若干相關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定。但是關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的專(zhuān)門(mén)法律僅有一部全國(guó)性的法律――《農(nóng)村土地承包法》。而上述法律中對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定也不夠詳細(xì)具體,對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)有諸多制約,難以全面規(guī)范流轉(zhuǎn)行為、保障有序流轉(zhuǎn)。因而,從一定意義上講,我國(guó)根本就沒(méi)有農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制框架,更沒(méi)有完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)法律調(diào)控體系。

1.相關(guān)法律法規(guī)之間在內(nèi)容上的協(xié)調(diào)性不足。《農(nóng)村土地承包法》盡管對(duì)以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“抵押”進(jìn)行了限制,但是第49條規(guī)定“通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地,其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以采取抵押方式流轉(zhuǎn)”。但2005年最高法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第十五條卻規(guī)定,“承包方以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效”,這明顯與前一規(guī)定相矛盾。

2.法律偏離現(xiàn)實(shí),致使法律規(guī)范本身在實(shí)踐中的可操作性較差?！掇r(nóng)村土地承包法》第40條規(guī)定:“承包方之間為方便耕種或者各自需要,可以對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行互換?！睂?shí)踐中,若一集體經(jīng)濟(jì)組織的甲承包戶將自己的承包地轉(zhuǎn)讓給另一集體經(jīng)濟(jì)組織的乙承包戶,而乙承包戶再將自己的承包地轉(zhuǎn)讓給甲承包戶,通過(guò)這種兩次或兩次以上轉(zhuǎn)讓的方式,當(dāng)事人則輕而易舉地完成了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換。所以限制不同集體經(jīng)濟(jì)組織的成員之間土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換的規(guī)定顯然不具有操作性,形同虛設(shè)。

3.法律規(guī)定忽視了“效率優(yōu)先”原則?，F(xiàn)行法律一基于種種顧慮對(duì)其流轉(zhuǎn)設(shè)定了很多限制:(1)不得改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途;(2)流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限;(3)受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力;(4)通過(guò)家庭承包取得的土地承包權(quán)不得抵押等。立法上的種種限制有合理的,但更多的是忽視了“效率原則”,立法者的初衷是保護(hù)農(nóng)民的利益,而得到的卻是限制農(nóng)民權(quán)利、損害農(nóng)民利益的效果。

二、完善農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的幾點(diǎn)建議

(一)堅(jiān)持“效率優(yōu)先,兼顧公平”的原則,轉(zhuǎn)變立法理念。我國(guó)農(nóng)村土地承載著多種社會(huì)功能,其中最重要的是農(nóng)村社會(huì)保障的使命。因而,現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度更多地體現(xiàn)了保護(hù)耕地、保護(hù)農(nóng)民利益,堅(jiān)持公平、正義的價(jià)值目標(biāo)。但立法者在堅(jiān)持這一價(jià)值目標(biāo)時(shí)卻忽視了對(duì)效率價(jià)值的考量。法律經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為:稀缺資源應(yīng)通過(guò)轉(zhuǎn)讓等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,配置給最能充分利用稀缺資源的人手中,才是有效率的財(cái)產(chǎn)權(quán)機(jī)制。在我國(guó)人多地少的約束條件下,從法律上允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),是一種有效率的制度安排,應(yīng)當(dāng)在制度設(shè)計(jì)中堅(jiān)持“效率優(yōu)先,兼顧公平”的價(jià)值取向。

(二)完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律法規(guī),建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律調(diào)控體系。這是完善我國(guó)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度最重要的一點(diǎn),作為一個(gè)法制國(guó)家,只有在法律保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),我國(guó)的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度才可能真正確立。

1.修訂《農(nóng)村土地承包法》。完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的權(quán)能,應(yīng)允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)抵押和繼承。2.制定《農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)法》。明確界定農(nóng)村土地的所有權(quán)主體;明確規(guī)定農(nóng)戶對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容的明晰化;以法律形式規(guī)定,取消現(xiàn)行的30年或50年承包期的限制,實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)久化。3.制定《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》。在《土地承包法》的基礎(chǔ)上,盡快制訂《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》,對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、方式、程序、監(jiān)管、法律責(zé)任等進(jìn)行明確的規(guī)定。

通過(guò)建立健全農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律體系將土地流轉(zhuǎn)納入市場(chǎng)化、法制化的軌道,使我國(guó)未來(lái)的農(nóng)村土地資本市場(chǎng)更加規(guī)范、有序,交易更加安全、快捷。如此一來(lái),農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力將會(huì)從改革開(kāi)放以來(lái)長(zhǎng)期徘徊的局面中擺脫出來(lái),達(dá)到一個(gè)質(zhì)的飛躍。

參考文獻(xiàn):

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篇4

［關(guān)鍵詞］ 農(nóng)村土地；違法；管理；問(wèn)題

1、農(nóng)村土地違法及管理問(wèn)題現(xiàn)狀

農(nóng)村土地廣，且分布不均，在使用過(guò)程中所出現(xiàn)的違法問(wèn)題較多，解決起來(lái)比較困難。農(nóng)村土地違法現(xiàn)象多種多樣，并非是一朝一夕就能徹底解決的問(wèn)題，要制定長(zhǎng)期的解決目標(biāo)和方案，并且采取經(jīng)濟(jì)、行政、法律等手段，始終堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理的原則，找到切實(shí)有效的解決方法，深入農(nóng)村了解土地違法問(wèn)題現(xiàn)狀、特點(diǎn)和成因，追本溯源，來(lái)徹底解決違法問(wèn)題。

1.1、農(nóng)村土地違法現(xiàn)象

農(nóng)村土地違法現(xiàn)象并非是個(gè)人行為，一部分是政府行為。據(jù)相關(guān)資料顯示，某些地方政府成為違法用地的主體，為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，從眼前利益出發(fā)，大肆占用農(nóng)村土地，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)。一些重點(diǎn)項(xiàng)目未批先占、未公即用現(xiàn)象較為突出。而且某些政府占地特點(diǎn)十分明顯，占用面積大，選擇優(yōu)質(zhì)區(qū)域。另外，一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同樣受到短期利益驅(qū)使，默許并支持違法行為，甚至有的直接參與其中，獲取更大的利益。主要表現(xiàn)為，私下簽訂承包、出租合同，建設(shè)污染嚴(yán)重的造紙廠、磚場(chǎng)和砂石廠等。對(duì)于農(nóng)村土地非法占用問(wèn)題，農(nóng)民也參與其中，主要表現(xiàn)在違法建筑。農(nóng)村宅基地問(wèn)題，是歷史遺留問(wèn)題，在農(nóng)民的思想意識(shí)中并不存在違法占用等法律觀念，他們認(rèn)為在自己的地塊上建設(shè)家園理所應(yīng)當(dāng)，大量占用房屋周邊土地也理所應(yīng)當(dāng)。對(duì)我國(guó)農(nóng)村而言，農(nóng)村村落建設(shè)所占用的土地面積占比不小，有待處理解決。以新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名進(jìn)行違法占用現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮；或者以養(yǎng)殖的名義大量占用耕地，或者建設(shè)農(nóng)宅。

1.2、違法現(xiàn)象成因

第一，法律意識(shí)差。人們所能接受的土地相關(guān)法律較少，在其思想中未能形成法律意識(shí)，認(rèn)為自己承包的土地就應(yīng)由自己處理，可隨心所欲進(jìn)行建設(shè)或用作其他，最終造成土地使用處于無(wú)序狀態(tài)。第二，利益驅(qū)使。利益驅(qū)使下人們就會(huì)走向錯(cuò)誤的道路，甚至執(zhí)法犯法。第三，先使用后審批。此種現(xiàn)象在我國(guó)普遍存在，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合處，為了達(dá)到自己的目的，在未審批的情況下先進(jìn)行使用，置法律程序而不顧，自作主張。第四，法律不夠完善。

2、農(nóng)村土地違法問(wèn)題的解決措施

2.1、創(chuàng)新管理模式，健全管理制度

創(chuàng)新要從實(shí)際出發(fā)，把如何保護(hù)耕地和新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合、提高農(nóng)村土地使用率與維護(hù)農(nóng)民利益相結(jié)合，需要?jiǎng)?chuàng)新土地制度和管理方法。

2.2、完善農(nóng)村宅基地制度

嚴(yán)格把控農(nóng)村宅基地問(wèn)題，讓宅基地市場(chǎng)更加完善，杜絕隨心所欲建設(shè)和占用。在尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則下，依法使用和利用好農(nóng)村現(xiàn)有宅基地，制定農(nóng)村閑置宅基地的補(bǔ)償機(jī)制［1］。

2.3、完善征地制度

隨著我國(guó)城市化、城鄉(xiāng)一體化的大力發(fā)展，土地的需求量大大增加，因此一些征地問(wèn)題慢慢凸顯出來(lái)。我國(guó)相關(guān)法律已有規(guī)定，不是由我國(guó)財(cái)政出資、完全用于公共事業(yè)、非營(yíng)利性的建設(shè)用地，不可以向農(nóng)民征收經(jīng)營(yíng)性用地。需要縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制；按照土地法等相關(guān)規(guī)定，對(duì)所征土地進(jìn)行合理補(bǔ)償，切實(shí)安排好農(nóng)民住房、就業(yè)和社會(huì)保障等相關(guān)問(wèn)題，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，有效制止黑色交易［2］。

2.4、建立解決農(nóng)村土地違法及管理問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制，綜合解決農(nóng)村土地違法問(wèn)題

解決農(nóng)村土地違法行為是一個(gè)長(zhǎng)期且艱巨的任務(wù)，要力爭(zhēng)在土地征收范圍、集體土地征收與補(bǔ)償安置、土地執(zhí)法強(qiáng)制措施與強(qiáng)制執(zhí)行、土地管理共同責(zé)任等方面有所突破。應(yīng)著力完善土地法律法規(guī)執(zhí)行細(xì)則，對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、呈現(xiàn)、公示等作出細(xì)致規(guī)定［3］。

參考文獻(xiàn)

［1］劉允洲.土地執(zhí)法大全［M］.北京：中國(guó)民主法治出版社，2001.

篇5

1.當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中主要存在的問(wèn)題

1.1認(rèn)識(shí)不到位，觀念滯后，阻礙農(nóng)村土地正常流轉(zhuǎn)

就總體而言，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚處于初始階段。農(nóng)戶之間小范圍的轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓占主流，規(guī)模集中成片流轉(zhuǎn)土地、從事農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的龍頭企業(yè)和專(zhuān)業(yè)大戶較少；流轉(zhuǎn)模式比較單一，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制尚未完全形成。其主要原因是：一些地方干部、群眾認(rèn)識(shí)不到位，觀念滯后。部分農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)不足，在外出務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民中，有的對(duì)土地的眷戀還很深，寧愿造成地荒也舍不得將土地流轉(zhuǎn)出去。據(jù)調(diào)查，部分地方季節(jié)性的拋荒地約占耕地面積的30%。大面積拋荒影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)造成一定的損失。

1.2農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，權(quán)、責(zé)、利不明確

部分領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)不足，重視不夠，缺乏有效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)組織、指導(dǎo)和管理手段。據(jù)調(diào)查了解，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同基本上是以口頭合同為主；既便有簽訂的各種書(shū)面協(xié)議中，尚有60%的合同不夠規(guī)范和完善。主要是合同文本不規(guī)范，內(nèi)容不齊全，流轉(zhuǎn)面積、標(biāo)的不準(zhǔn)確，容易產(chǎn)生權(quán)益糾紛。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)合同管理滯后，在一定程度上影響了合同兌現(xiàn)。主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)承包合同監(jiān)督管理乏力，基層合同管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，土地流轉(zhuǎn)合同糾紛處理不及時(shí)，使流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益不能得到切實(shí)保障。

1.3土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，引導(dǎo)和服務(wù)不到位

土地承包到戶時(shí)，各地都是根據(jù)土質(zhì)、地利搭配，按人平均承包分配到戶，人為的把整塊分割為若干小塊。后經(jīng)數(shù)次承包地調(diào)整，每戶的承包地就更加零星。據(jù)調(diào)查，目前農(nóng)戶承包的田地多的有十幾塊，少則有幾塊。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚處于自發(fā)階段，口頭協(xié)議多，報(bào)村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣批準(zhǔn)備案的少。還沒(méi)有形成統(tǒng)一規(guī)范、市場(chǎng)化運(yùn)作的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，土地流轉(zhuǎn)中介組織缺乏，流轉(zhuǎn)信息不暢，出現(xiàn)要流轉(zhuǎn)土地的轉(zhuǎn)不出，要租土地的租不到，土地資源配置效率低。

1.險(xiǎn)大，效益低，制約流轉(zhuǎn)

農(nóng)業(yè)是自然和市場(chǎng)雙重影響的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，比較效益低，特別是前幾年，農(nóng)產(chǎn)品賣(mài)難，造成流轉(zhuǎn)也難，對(duì)農(nóng)業(yè)的影響更大，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)難增收。如2012年當(dāng)?shù)卮竺娣e種植的梨子，遭遇罕見(jiàn)的梨炭疽病，加之品種單一，氣候不好，出產(chǎn)時(shí)，市場(chǎng)行情看跌，造成大量爛梨，農(nóng)民損失慘重。

1.5政策不具體，監(jiān)管措施難有力

近年來(lái)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了保護(hù)基本農(nóng)田，禁止用基本農(nóng)田栽植果樹(shù)、挖塘養(yǎng)魚(yú)等一系列政策，對(duì)于確保國(guó)家糧食安全起到了重要作用。但是，目前農(nóng)村專(zhuān)業(yè)大戶要求成片開(kāi)發(fā)土地?cái)U(kuò)大規(guī)模呈上升趨勢(shì)，在一定程度上受到了該項(xiàng)政策的一些制約。盡管提倡土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，一直是中央農(nóng)村政策的主要內(nèi)容之一，這在中央一系列農(nóng)村政策中均有涉及，但比較原則。對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理，從上到下的農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)沒(méi)有具體實(shí)施細(xì)則，在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定，這是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范的一個(gè)重要原因。

2.完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

農(nóng)村土地是農(nóng)民賴以生存的根本。農(nóng)村土地的承包、流轉(zhuǎn)事關(guān)農(nóng)村的穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民的增收。健全和完善農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)機(jī)制，對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村的長(zhǎng)治久安，農(nóng)民的安居樂(lè)業(yè)有著及其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.1健全完善法律法規(guī)，提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律保障

目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可參考的法律依據(jù)有國(guó)家頒布的《土地法》、《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)，為開(kāi)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了重要的法律依據(jù)。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)日益增多，應(yīng)把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納人法制化軌道，保障農(nóng)村土地使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。

2.2加大政策宣傳，引導(dǎo)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)業(yè)面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營(yíng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)的矛盾、平均承包土地與市場(chǎng)自由配置土地資源之間的矛盾、分散的一家一戶小農(nóng)生產(chǎn)與社會(huì)化大生產(chǎn)之間的矛盾等等，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中將表現(xiàn)得更為明顯。因此，各級(jí)政府要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)工作的引導(dǎo)，把它列入重要的議事日程，多形式、多渠道、積極穩(wěn)妥地開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)工作，把土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有機(jī)結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)資源的合理配置，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。對(duì)土地流轉(zhuǎn)法規(guī)政策要進(jìn)行廣泛的宣傳，促進(jìn)農(nóng)民積極參與土地流轉(zhuǎn)工作，改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕種模式，擴(kuò)大種植規(guī)模，防止寧肯荒地也要守著家庭承包地的僵化思想，有效地推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

2.3堅(jiān)持政策原則，保障農(nóng)民土地權(quán)益

一是土地流轉(zhuǎn)必須在土地延包年不變政策前提下進(jìn)行，以保持家庭承包經(jīng)營(yíng)制度長(zhǎng)期穩(wěn)定。二是土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持“依法、自愿、有償、規(guī)范”的原則，不能刮風(fēng)、不能下指標(biāo)、不能強(qiáng)制推行，要充分尊重農(nóng)民的意愿，一切圍繞農(nóng)業(yè)發(fā)展，一切為了農(nóng)民增收。三是要堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)主體是農(nóng)民。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益比較低下，農(nóng)民增收困難，各地在引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，一定要將流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶所有，任何組織和個(gè)人不得從中截留、扣繳收益，不許與民爭(zhēng)利，確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。四是各級(jí)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)要切實(shí)履行職責(zé)，積極做好土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂，及時(shí)辦理合同變更、解除、簽證工作，積極妥善調(diào)解和處理土地流轉(zhuǎn)糾紛，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化發(fā)展。

2.4加強(qiáng)培訓(xùn)，提高政府的扶持力度

通過(guò)培訓(xùn)，提高基層干部和村會(huì)計(jì)及合同管理人員、鎮(zhèn)鄉(xiāng)合同管理人員的政策水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。要通過(guò)各種形式，加強(qiáng)對(duì)鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村干部及合同管理人員的培訓(xùn)工作，不斷提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政策水平。特別是在組織、發(fā)包、指導(dǎo)合同簽訂、解決合同糾紛等問(wèn)題中做到依法辦事，按政策規(guī)章辦事，促使土地流轉(zhuǎn)工作規(guī)范有序地進(jìn)行。

篇6

中江縣地處四川盆地偏北，是四川省25個(gè)丘陵大縣之一，是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大縣。截至2011年年末，全縣總?cè)丝?43.20萬(wàn)人，其中87%是農(nóng)村人口。

農(nóng)村土地及其附著物抵押狀況

農(nóng)村土地。在調(diào)查中我們了解到，由于農(nóng)村土地不論哪種用途，僅在1997年核發(fā)了《農(nóng)村集體土地使用證》，1997年之后農(nóng)戶使用(經(jīng)營(yíng))土地用途發(fā)生的變更情況，至我們今年上半年進(jìn)行調(diào)查時(shí)都還沒(méi)有得到國(guó)土部門(mén)認(rèn)證。同時(shí)，不論是哪種用途的土地，廣大農(nóng)戶沒(méi)有個(gè)人土地使用權(quán)證。根據(jù)國(guó)家土地管理局1995年9月11日的《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》：經(jīng)縣級(jí)人民政府土地管理部門(mén)登記的集體荒地土地使用權(quán)和鄉(xiāng)村企業(yè)集體土地使用權(quán)可以設(shè)定抵押權(quán)，其他類(lèi)型的集體土地使用權(quán)不得抵押。據(jù)此規(guī)定，現(xiàn)有農(nóng)村土地沒(méi)有抵押權(quán)。

農(nóng)戶房產(chǎn)。1997年前建成的農(nóng)戶房產(chǎn)多為土坯草房或土坯瓦房，雖有權(quán)屬證書(shū)，但其價(jià)值低廉、幾乎沒(méi)有變現(xiàn)能力，金融機(jī)構(gòu)出于風(fēng)險(xiǎn)控制考慮，對(duì)這部分農(nóng)戶房產(chǎn)拒絕抵押；1997年后，特別是2008年“5·12大地震”后建成的房屋基本為磚泥二層樓房，在價(jià)值上雖然相對(duì)較高，但均沒(méi)有產(chǎn)權(quán)登記，沒(méi)有權(quán)屬證書(shū)，自然無(wú)法進(jìn)行抵押登記。

林權(quán)。一方面雖然大部分林地具有林權(quán)登記證書(shū)，但林業(yè)管理部門(mén)對(duì)林權(quán)抵押業(yè)務(wù)不熟悉，基本上不給予抵押登記；另一方面當(dāng)貸款發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)后，由于采伐限額和采伐后林木更新要求，金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為抵押林權(quán)執(zhí)行難度大，緣于風(fēng)險(xiǎn)控制，金融機(jī)構(gòu)也不愿意發(fā)放林權(quán)抵押貸款。

突出問(wèn)題

目前，中江縣的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)較大程度地限制了農(nóng)村居民參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力和范圍。承包經(jīng)營(yíng)土地、宅基地及其上的房屋、林木仍為絕大多數(shù)農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)，雖然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)較為活躍，但宅基地及其附著物一直被排斥在土地市場(chǎng)和房產(chǎn)市場(chǎng)之外。宅基地使用權(quán)不得進(jìn)行抵押，其上的房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移也受到法律的種種限制。特別是對(duì)宅基地上房屋的抵押?jiǎn)栴}，目前仍沒(méi)有可以參照適用的法律法規(guī)和政策文件，有大量的農(nóng)村資產(chǎn)被排斥在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之外。以中江縣2011年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，中江縣農(nóng)村人口有124.91萬(wàn)人，農(nóng)村住戶人均居住面積41.55平方米，全縣農(nóng)村住戶房屋面積達(dá)5190萬(wàn)平方米，若對(duì)這些房屋進(jìn)行抵押登記，按每平方米造價(jià)500元計(jì)算，中江縣就可以盤(pán)活總價(jià)值高達(dá)259.5億元農(nóng)村住戶房屋資產(chǎn)。這一巨大資產(chǎn)存量因?yàn)榈貌坏椒纱_認(rèn)，無(wú)法進(jìn)行抵押融資，可說(shuō)是導(dǎo)致農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展滯后、農(nóng)民貸款難的一個(gè)重要因素。

農(nóng)村土地抵押登記缺少法律法規(guī)支持。雖然《農(nóng)村土地承包法》允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但是對(duì)于其抵押的問(wèn)題，《土地管理法》、《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》都是明令禁止的?！段餀?quán)法》第一百八十四條規(guī)定“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外”。這里的“除外規(guī)定”指的是該法第一百八十條規(guī)定的“債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的下列財(cái)產(chǎn)可以抵押：以招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，并沒(méi)有對(duì)宅基地的例外規(guī)定。

農(nóng)房抵押發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)后，一旦執(zhí)行被拍賣(mài)，抵押人將無(wú)處居住。我國(guó)《土地法》第六十二條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”?！斗课莸怯涋k法》第八十二條規(guī)定“依法利用宅基地建造的村民住房和依法利用其他集體所有建設(shè)用地建造的房屋，可以依照本辦法的規(guī)定申請(qǐng)房屋登記”。由上述條文可知，宅基地上的房屋屬私有財(cái)產(chǎn)，建造人享有所有權(quán)，可以進(jìn)行房屋登記，受法律保護(hù)。并且，在通常情況下，建造人與宅基地使用權(quán)人是同一人或同屬一戶。再由于根據(jù)《土地管理法》第六十二條規(guī)定“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，可知農(nóng)村村民可以將宅基地上的房屋所有權(quán)以出賣(mài)、出租的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)移，宅基地使用權(quán)隨著宅基地上房屋的所有權(quán)一并轉(zhuǎn)移，農(nóng)村村民在喪失宅基地使用權(quán)后，不能再申請(qǐng)宅基地。

相關(guān)建議

面對(duì)農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化、土地經(jīng)營(yíng)集約化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展趨勢(shì)，以土地這一基本生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地及其附著物抵押貸款將長(zhǎng)期成為農(nóng)村金融創(chuàng)新關(guān)注的熱點(diǎn)。然而，面對(duì)相關(guān)法律的制約和諸多問(wèn)題的困擾，如何“破冰”，要舉內(nèi)外之力，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地及其附著物向信貸資源的轉(zhuǎn)化。

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地及其附著物的抵押登記，拓寬融資渠道。目前農(nóng)村土地及其附著物抵押的法律依據(jù)尚未修改，抵押過(guò)程中存在著抵押價(jià)值不高、抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)困難等很多需要解決的潛在問(wèn)題，需要政府在充分論證的基礎(chǔ)上，出臺(tái)或修改相關(guān)法律和政策，使各級(jí)金融部門(mén)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體對(duì)農(nóng)村土地及其附著物作為押物的借貸關(guān)系予以認(rèn)可、支持，同時(shí)允許在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)、不改變土地用途的前提下，允許將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為注冊(cè)資本，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地及其附著物抵押登記機(jī)制與金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制的有效對(duì)接。

篇7

摘要：宅基地是農(nóng)村土地的重要組成部分，農(nóng)村宅基地管理是土地管理的關(guān)鍵內(nèi)容。正確科學(xué)地對(duì)農(nóng)村宅基地管理，能有效促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保護(hù)農(nóng)民的切身利益。文章針對(duì)農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀及管理中存在的問(wèn)題，提出解決措施。

關(guān)鍵詞：土地 宅基地 管理

農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村村民居住的主體建筑用地、附屬建筑用地以及圍墻用地，是農(nóng)民從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配取得的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)，是億萬(wàn)農(nóng)民的安身命之所，是國(guó)家賦予農(nóng)民的一種社會(huì)保障福利的體現(xiàn)。農(nóng)村宅基地管理是國(guó)土部門(mén)對(duì)集體土地管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，做好農(nóng)村宅基地管理，是保證村屯規(guī)劃合理布局的重要手段。對(duì)美化農(nóng)村環(huán)境和提高生活質(zhì)量起到至關(guān)重要的作用。同時(shí)提高了農(nóng)村土地節(jié)約、集約利用水平，提高了土地的利用率，減少占用耕地，保護(hù)耕地的總量平衡，管好用好農(nóng)村宅基地意義重大。然而隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村用地需求不斷加大，農(nóng)村宅基地在用地和管理上存在的利用率低、方式粗放等問(wèn)題也暴露出來(lái)，因宅基地糾紛引起的農(nóng)民上訪案件呈上升趨勢(shì)，已成為影響農(nóng)村社會(huì)安定的重要因素，規(guī)范農(nóng)村宅基地管理已勢(shì)在必行。

一、農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）群眾法律法規(guī)意識(shí)淡薄

由于宣傳貫徹不到位，不少農(nóng)民建房申請(qǐng)宅基地時(shí)存在誤區(qū)：有的認(rèn)為向村委會(huì)寫(xiě)了申請(qǐng)報(bào)告就可以開(kāi)工，卻不知道辦理“兩證一書(shū)”規(guī)劃審批手續(xù)才能建房；有的認(rèn)為只有在耕地上建房用地要申請(qǐng)審批，而在老宅基地內(nèi)翻建不需要審批或因害怕在老宅基地翻建辦理手續(xù)要交費(fèi)而不辦理審批。

（二）居民點(diǎn)布局混亂，土地浪費(fèi)嚴(yán)重

雖然《土地管理法》等有關(guān)法律規(guī)定中都提到了農(nóng)村住宅的建設(shè)要符合村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，但在實(shí)踐中，農(nóng)民申請(qǐng)宅基地和村集體劃定宅基地時(shí)，一般都不考慮村莊規(guī)劃，哪里地勢(shì)好就在哪里建，選址多數(shù)選擇在自家的承包地、自留地或交通較為便利的道路兩旁，有些城郊村見(jiàn)縫插針，造成農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散，沒(méi)有形成集中布局的形勢(shì)。新房舊房錯(cuò)綜復(fù)雜，極為混亂，且占用耕地較多，環(huán)境質(zhì)量低劣。多數(shù)村莊建設(shè)缺少科學(xué)合理的總體規(guī)劃，村莊的平面布局、規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)都缺少科學(xué)性，造成土地的嚴(yán)重浪費(fèi)。

（三）宅基地違章建筑大量存在且規(guī)模越來(lái)越大

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，外來(lái)務(wù)工者增多，農(nóng)村低價(jià)房屋租賃需求也驟增。許多農(nóng)民受利益驅(qū)動(dòng)，大量違章搭建用于出租。城鄉(xiāng)結(jié)合部和工業(yè)園區(qū)周邊居民違章搭建尤為突出。大量違章搭建，雖然緩解了外來(lái)務(wù)工者的居住問(wèn)題。也增加了農(nóng)民的收益，但已經(jīng)成為影響農(nóng)村環(huán)境、影響社會(huì)治安、影響安全防災(zāi)、影響推進(jìn)城市化進(jìn)程的消極因素。

（四）流轉(zhuǎn)不規(guī)范

城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，非法買(mǎi)賣(mài)、出租房屋及炒賣(mài)地皮現(xiàn)象較為嚴(yán)重，絕大多數(shù)都是私下協(xié)議，未辦理合法手續(xù)。部分農(nóng)民搶占宅基地只是為了買(mǎi)賣(mài)。部分居民戶口不在本村，顯然不符合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。

（五）監(jiān)管不到位

一方面，農(nóng)村宅基地范圍廣且比較分散，而基層國(guó)土資源管理部門(mén)的專(zhuān)業(yè)人員少，力量薄弱，執(zhí)法裝備缺乏，工作經(jīng)費(fèi)不足，很難對(duì)轄區(qū)內(nèi)宅基地利用變化管理到位；另一方面，在宅基地報(bào)批上程序意識(shí)不強(qiáng)，具有隨意性和盲目性，發(fā)現(xiàn)違法用地問(wèn)題時(shí)處理時(shí)往往以罰代拆，導(dǎo)致違法者仍達(dá)到其最終目的，從而使部分群眾認(rèn)為只要交了錢(qián)就可以建房，給制止違法占地行為帶來(lái)了負(fù)面影響。

（六）宅基地管理法律缺乏系統(tǒng)性

雖然我國(guó)《土地管理法》及相關(guān)法律法規(guī)，已經(jīng)確立了宅基地集體所有、村民使用、審批取得、一戶一宅、面積法定、權(quán)利登記、不得流轉(zhuǎn)等基本制度，為農(nóng)村宅基地管理提供了基本的法律依據(jù)。然而，農(nóng)村宅基地的管理，只限于土地法律法規(guī)的個(gè)別條文和相關(guān)政策性文件，操作性差，缺乏系統(tǒng)性和針對(duì)性，相互之間還不銜接，宅基地管理還需不斷規(guī)范。

二、加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的建議

（一）加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳教育

為了減少違法用地的發(fā)生，國(guó)土部門(mén)應(yīng)加大法律法規(guī)宣傳力度，不要僅限于土地日的宣傳。要把宣傳工作做到長(zhǎng)久性，并把宣傳方式由單一的幾種增加到多樣化進(jìn)行。如宣傳車(chē)、電視講話、分發(fā)宣傳碟等。宣傳的范圍要廣，不要限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地，要深入村屯地角，讓百姓知法、懂法，依法申請(qǐng)農(nóng)村宅基地，為土地管理奠定一個(gè)良性基礎(chǔ)。

（二）做好村鎮(zhèn)規(guī)劃

要以科學(xué)的土地利用規(guī)劃、積極的土地整治措施，增加耕地，改造舊村，盤(pán)活存量土地，改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件。努力促進(jìn)依法用地和提高農(nóng)村土地利用率，避免在新農(nóng)村建設(shè)中違法違規(guī)用地。農(nóng)村村民建造住宅應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)規(guī)劃，充分利用原有宅基地、村內(nèi)空閑地和荒地。各縣（市）應(yīng)在有利于生產(chǎn)、有利于生活的前提下采取有效措施，逐步破除村民一戶一院分散建房的舊習(xí)慣，積極穩(wěn)妥地引導(dǎo)村民住宅建設(shè)按規(guī)劃、有計(jì)劃地由分散建房向中心村、中心鎮(zhèn)集聚。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，應(yīng)當(dāng)積極推行集中興建農(nóng)民住宅小區(qū)。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)范圍外的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，按照城鎮(zhèn)化和集約用地的要求，鼓勵(lì)集中建設(shè)農(nóng)民新村或村民聯(lián)戶建設(shè)多層住宅。

（三）實(shí)施有償使用制度

摸清轄區(qū)內(nèi)宅基地家底，對(duì)符合鄉(xiāng)村規(guī)劃，面積不超標(biāo)，一戶一宅的宅基地可以繼續(xù)無(wú)償使用，對(duì)雖然符合鄉(xiāng)村規(guī)劃，但面積超過(guò)法定標(biāo)準(zhǔn)的，超出部分實(shí)行有償使用：一戶多宅的，多出的宅基地實(shí)行有償使用。對(duì)宅基地實(shí)行超面積收費(fèi)，不是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，只是對(duì)極少數(shù)亂占、多占宅基地者的制約措施。符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、土地集約利用和保護(hù)耕地的要求。超占宅基地有償使用費(fèi)按年度交納，張榜公布，讓投機(jī)宅基地者無(wú)利可圖，多占多用者付出代價(jià)。

（四）完善農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)

加快宅基地立法工作，盡快出臺(tái)宅基地管理的操作性規(guī)定，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地登記發(fā)證、宅基地流轉(zhuǎn)、收益分配等問(wèn)題，使農(nóng)村宅基地的使用和管理真正納入法制化軌道。

（五）完善農(nóng)村宅基地審批制度

改革和完善宅基地審批制度，重點(diǎn)加強(qiáng)新增宅基地的行政審批。為協(xié)調(diào)宅基地審批環(huán)節(jié)涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門(mén)關(guān)系，加強(qiáng)規(guī)劃審批環(huán)節(jié)的銜接，對(duì)農(nóng)村宅基地審批實(shí)行會(huì)審制，符合建房條件或因?qū)嵤┐迩f和集鎮(zhèn)改造需搬遷的村民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出建房申請(qǐng)后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，組織國(guó)土部門(mén)、鄉(xiāng)建部門(mén)、鄉(xiāng)包村干部等有關(guān)人員對(duì)上報(bào)的申請(qǐng)戶進(jìn)行會(huì)審，對(duì)每戶的會(huì)審從申請(qǐng)資格，家庭狀況及原有宅基地處數(shù)和面積，定點(diǎn)等情況以及是否存在糾紛和隱患情況進(jìn)行會(huì)審，會(huì)審后村委會(huì)張榜公布。或?qū)Υ迕裥陆ㄕ氐膫€(gè)人申請(qǐng)，經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，進(jìn)行張榜公布。經(jīng)審查符合條件的進(jìn)行報(bào)批。對(duì)于一戶多宅的建房戶在審批前應(yīng)與其簽訂“退還宅基地合同”，即新宅建成后，將舊宅退還村集體，可以嘗試用收取保證金的制約機(jī)制，促使合同兌現(xiàn)。要嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，每戶宅基地的面積不得超標(biāo)。對(duì)于由房地產(chǎn)繼承等原因形成的多處住宅，村民可以出賣(mài)多余的住宅，也可以維持原狀，但不得翻建，房屋損壞后騰出的宅基地應(yīng)當(dāng)依法收回。對(duì)于新建的房屋，要做到建房用地審批結(jié)果公開(kāi)及審查到場(chǎng)、定點(diǎn)到場(chǎng)、開(kāi)工放線到場(chǎng)及竣工驗(yàn)收到場(chǎng)，并接受群眾監(jiān)督。

（六）強(qiáng)化監(jiān)督

對(duì)一些違規(guī)建房、占用耕地建房的，一旦發(fā)現(xiàn)，立即查處，做到嚴(yán)格執(zhí)法，依法辦事，該罰的就罰，該拆的依法拆除，加大處罰力度，這對(duì)干規(guī)范農(nóng)村建房是一項(xiàng)必要的措施。改革違法處罰執(zhí)法依據(jù)和有關(guān)覘定。改革現(xiàn)行法律法對(duì)違法占地的處規(guī)定，對(duì)違法占地由拆除為豐，改變?yōu)榻?jīng)濟(jì)處罰為主。對(duì)農(nóng)村村民追建房行為作出嚴(yán)格地罰款處罰規(guī)定，即對(duì)農(nóng)村村民違法建房的，可處以超過(guò)正常建房有償使用費(fèi)數(shù)倍的罰款，以增強(qiáng)法律的可操作性。

參考文獻(xiàn)：

篇8

【關(guān)鍵詞】土地資源 可持續(xù)利用 法律體系

我國(guó)土地資源利用現(xiàn)狀不容樂(lè)觀

土地資源是最為寶貴的資源，我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展最為關(guān)鍵的一點(diǎn)就是要依靠土地資源、實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。如果土地資源不能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，那么農(nóng)業(yè)的發(fā)展和其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也就失去了基礎(chǔ)。

近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)各部門(mén)高度重視對(duì)土地資源的開(kāi)發(fā)和管理工作，我國(guó)土地資源可持續(xù)發(fā)展利用水平得到了一定程度提高。以我國(guó)的耕地質(zhì)量建設(shè)和管理為例，我國(guó)相關(guān)部門(mén)將建設(shè)質(zhì)量和管理作為落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的重要內(nèi)容，作為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、確保國(guó)家糧食安全的重要抓手，作為優(yōu)化利用土地資源、構(gòu)建國(guó)家生態(tài)安全屏障的有效途徑，在堅(jiān)守住18億畝耕地紅線的同時(shí)，耕地質(zhì)量建設(shè)和管理取得了顯著成效。

根據(jù)國(guó)土資源部相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在“十一五”期間，我國(guó)億元GDP地耗下降了37.2%；全面實(shí)施了“先補(bǔ)后占”機(jī)制和探索“以補(bǔ)定占”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了補(bǔ)充耕地與占用耕地?cái)?shù)量和產(chǎn)能雙平衡。整個(gè)“十一五”期間，我國(guó)共補(bǔ)充耕地7879萬(wàn)畝，大于同期的建設(shè)占用耕地5809萬(wàn)畝和災(zāi)害毀損耕地1477萬(wàn)畝。除此之外，我國(guó)土地資源的其他管理和持續(xù)開(kāi)發(fā)利用水平也在總體上有所提高。①在我國(guó)土地資源開(kāi)發(fā)利用和可持續(xù)發(fā)展總體呈現(xiàn)良好態(tài)勢(shì)的同時(shí)，實(shí)際上，我國(guó)土地資源利用現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。

目前我國(guó)土地資源可持續(xù)利用中存在的問(wèn)題主要包括：第一，人均土地資源數(shù)量少。我國(guó)土地資源十分短缺，人均土地資源僅為1.17畝，和全球人均土地面積3.75畝的水平相差甚遠(yuǎn)，并且我國(guó)的耕地面積總量目前還在以較快的速度遞減，按照測(cè)算，我國(guó)到2030年耕地面積減少將近六成，但是那時(shí)人口將達(dá)到16億人，人均耕地面積更少，人、地矛盾更加突出。同時(shí)，由于必須考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，土地資源的開(kāi)發(fā)受到明顯限制。第二，我國(guó)生態(tài)環(huán)境和土地資源質(zhì)量嚴(yán)重下降，導(dǎo)致土地的生產(chǎn)力大大降低。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)土地資源是掠奪性開(kāi)發(fā)利用，缺乏可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用戰(zhàn)略，致使土地資源當(dāng)中的大量元素消失和缺乏。并且，我國(guó)對(duì)土地資源的保護(hù)力度還比較弱，水土流失嚴(yán)重，導(dǎo)致了耕地質(zhì)量快速下降，土地的生產(chǎn)能力受到了極大削弱。在我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，導(dǎo)致了城市的污染逐步向農(nóng)村地區(qū)蔓延，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化。第三，土地資源的浪費(fèi)十分嚴(yán)重。改革開(kāi)放以來(lái)尤其是近些年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得了迅猛發(fā)展，各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)同樣取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但是，在城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了顯著成效的同時(shí)，卻造成了我國(guó)可以利用的土地資源的急劇下降。特別是近些年來(lái)因?yàn)轫?xiàng)目建設(shè)的盲目上馬等諸多原因?qū)е铝送恋刭Y源的閑置和浪費(fèi)，且土地資源的利用規(guī)劃不完善，亂占土地而不利用的現(xiàn)象較為普遍，更加劇了土地資源的浪費(fèi)。

土地資源可持續(xù)發(fā)展理論的提出背景

1990年在印度新德里召開(kāi)的第一次“國(guó)際土地持續(xù)利用系統(tǒng)研討會(huì)”上，提出了土地可持續(xù)利用的思想，自此之后，1991年在泰國(guó)、1993年在加拿大舉行了土地可持續(xù)利用的研討會(huì)，許多參加會(huì)議的專(zhuān)家學(xué)者從自然、環(huán)境、社會(huì)等各方面對(duì)土地可持續(xù)利用的評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行了探討。1993年，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織頒行了《可持續(xù)土地利用管理評(píng)價(jià)大綱》，提出了土地可持續(xù)利用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，自此，土地資源可持續(xù)發(fā)展的理論得到了健全和豐富。

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)對(duì)土地資源可持續(xù)發(fā)展理論的研究主要是以進(jìn)行理論性的探討為主。國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，所謂的土地資源可持續(xù)利用，也就是土地資源不斷地被高效益的利用，首先是要從總量一定的土地資源當(dāng)中盡可能地創(chuàng)造出相應(yīng)的工業(yè)、農(nóng)業(yè)效益，其次是要盡量地延長(zhǎng)土地的持續(xù)利用周期，不讓土地資源荒廢、中斷甚至變成不可利用的土地。土地資源的可持續(xù)利用也就是要讓土地資源更好和更加有效地利用。除了對(duì)土地的可持續(xù)發(fā)展理論進(jìn)行探討之外，在上世紀(jì)90年代，我國(guó)有不少人對(duì)土地資源可持續(xù)發(fā)展利用的法律問(wèn)題進(jìn)行了探討，對(duì)于我國(guó)當(dāng)時(shí)土地資源的可持續(xù)利用法律制度的現(xiàn)狀、存在問(wèn)題進(jìn)行了總結(jié)。國(guó)務(wù)院于1994年制定了《中國(guó)21世紀(jì)議程》，在該議程的第十四章對(duì)我國(guó)土地資源的保護(hù)和可持續(xù)利用問(wèn)題做出了規(guī)定，該議程指出，對(duì)土地資源的開(kāi)發(fā)利用要選擇具有中國(guó)特色的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)增長(zhǎng)，這是我國(guó)的官方文獻(xiàn)對(duì)土地資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用提出的明確主張。

自此之后，我國(guó)眾多學(xué)者和實(shí)務(wù)界人士對(duì)如何實(shí)現(xiàn)我國(guó)土地資源的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行了討論和研究，提出了許多具體的對(duì)策措施，目前在一定程度上得到公認(rèn)的做法和思路是：加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用；要認(rèn)真開(kāi)展好計(jì)劃生育政策，將人口控制在一定的規(guī)模，著力緩解“人地矛盾”；對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行嚴(yán)格限制，切實(shí)保護(hù)耕地，守住耕地紅線；切實(shí)加強(qiáng)基本農(nóng)田水利建設(shè)，提高耕地的生產(chǎn)能力；不斷對(duì)土地資源的布局進(jìn)行調(diào)整，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)；切實(shí)開(kāi)展好土地整治工作，改善生態(tài)自然環(huán)境。

我國(guó)目前的土地管理法律體系和存在的問(wèn)題

我國(guó)目前的土地管理法律體系。我國(guó)在對(duì)土地資源管理的過(guò)程中，除了通過(guò)政策手段調(diào)整土地制度之外，高度重視通過(guò)法律的途徑對(duì)土地制度予以調(diào)整。在土地資源可持續(xù)發(fā)展理論得到深入研究之后，即將可持續(xù)發(fā)展理論引入到了黨和政府的政策當(dāng)中，在黨和政府的文獻(xiàn)當(dāng)中按照可持續(xù)發(fā)展理論來(lái)指導(dǎo)土地政策的制定，在取得一定成功經(jīng)驗(yàn)之后，將土地資源可持續(xù)發(fā)展的政策以法律的形式予以長(zhǎng)期固定下來(lái)。目前，已經(jīng)形成了相對(duì)較為全面的土地法律制度，對(duì)土地相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定的法律有《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等。

其中，《憲法》確定了我國(guó)的土地制度，《物權(quán)法》對(duì)土地資源的流轉(zhuǎn)和登記制度進(jìn)行了規(guī)定。對(duì)土地資源管理的相關(guān)規(guī)定最為全面的是《土地管理法》，該法對(duì)土地資源的保護(hù)、規(guī)劃、綜合利用等方面進(jìn)行了較為全面的規(guī)定，是當(dāng)前我國(guó)土地管理當(dāng)中最為重要的法律。除了上述三部法律之外，我國(guó)的《民法通則》、《刑法》、《水土保持法》、《草原法》、《土地管理實(shí)施條例》、《土地違法案件處理暫行辦法》、《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》等法律法規(guī)以及其他地方政府行政法規(guī)、自治地區(qū)的自治條例和單行條例等，構(gòu)成了我國(guó)土地資源管理的法律法規(guī)體系。

同時(shí)，我國(guó)最高法院在全國(guó)各級(jí)法院審理土地相關(guān)案件的過(guò)程中制定出臺(tái)了許多人民法院辦理土地相關(guān)案件當(dāng)中如何適用法律的司法解釋?zhuān)凑瘴覈?guó)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，最高院的司法解釋不屬于法律，但是由于最高院的司法解釋對(duì)全國(guó)法院審理案件具有約束力，且能夠較好地解決各級(jí)法院在審理案件過(guò)程中的疑難問(wèn)題，實(shí)際上已經(jīng)成為我國(guó)法律體系的一個(gè)重要組成部分，和土地相關(guān)的最高院的司法解釋對(duì)我國(guó)土地管理法律體系的健全完善發(fā)揮了十分重要的作用。

我國(guó)目前土地法律制度存在的問(wèn)題。綜上，我國(guó)目前的土地法律體系已經(jīng)基本建立起來(lái)，土地管理法律體系的建立為我國(guó)土地資源管理和實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，提供了法治保障。正是因?yàn)槲覈?guó)法律對(duì)土地資源進(jìn)行了嚴(yán)格的保護(hù)，包括我國(guó)《刑法》規(guī)定對(duì)破壞土地資源的行為可以進(jìn)行相應(yīng)的刑事處罰，才能夠?qū)崿F(xiàn)當(dāng)前的土地資源保護(hù)水平和綜合開(kāi)發(fā)水平，否則我國(guó)土地資源遭受的破壞程度更是不可想象的。我國(guó)的土地法律制度并不是一成不變的，而是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和形勢(shì)的變化不斷進(jìn)行調(diào)整，目前的土地法律體系建設(shè)已經(jīng)取得了顯著成效，其中土地管制法律在規(guī)范土地資源的開(kāi)發(fā)利用行為發(fā)揮了十分重要的作用。但是，我國(guó)目前和土地相關(guān)的法律制度還不夠健全、完善，對(duì)我國(guó)的土地資源可持續(xù)發(fā)展利用造成了極大的障礙。

雖然經(jīng)過(guò)了兩輪土地利用規(guī)劃之后，我國(guó)土地利用的總體規(guī)劃在較大程度上得到了完善，具體實(shí)施了耕地總量的控制、實(shí)施管理、分區(qū)控制和城市總體規(guī)劃等，但是仍然存在許多問(wèn)題：目前從全國(guó)范圍來(lái)看，對(duì)于土地資源的規(guī)劃工作十分滯后，還沒(méi)有充分地發(fā)揮出規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用，某些地區(qū)雖然認(rèn)真開(kāi)展了土地規(guī)劃，但是政府由于城市建設(shè)、項(xiàng)目建設(shè)和其他政府工作的需要，甚至是由于政府官員對(duì)地區(qū)發(fā)展思路和觀念的改變而不斷改變土地利用規(guī)劃；規(guī)劃的科學(xué)性不強(qiáng)，許多規(guī)劃是為了滿足上級(jí)的要求而在短期之內(nèi)完成并且審批的，即便部分規(guī)劃是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的調(diào)查研究之后完成的，也缺乏深入的調(diào)查和論證，并且對(duì)土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集存在一定的問(wèn)題，也沒(méi)有統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，這些問(wèn)題的存在影響了規(guī)劃本身的科學(xué)性；規(guī)劃本身也缺乏相應(yīng)的可操作性，配套的法律法規(guī)和規(guī)章制度不完善，甚至政府制定的規(guī)劃法規(guī)、規(guī)章和我國(guó)的法律有沖突之處；土地資源利用總體規(guī)劃往往讓路于城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和地方行政長(zhǎng)官的意志，在城市建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，地方政府由于受到利益的驅(qū)使，不斷改變規(guī)劃和不按照規(guī)劃執(zhí)行的情形常有發(fā)生。

目前，我國(guó)的土地用途管制制度已經(jīng)實(shí)行了近13年，通過(guò)對(duì)土地用途進(jìn)行管制，有效地保護(hù)了我國(guó)的耕地，在一定程度上控制了建設(shè)用地規(guī)模，土地用途管制制度對(duì)提升我國(guó)土地資源的可持續(xù)利用水平發(fā)揮了十分關(guān)鍵的作用。但是，我國(guó)的土地用途規(guī)劃制度還存在許多需要進(jìn)一步完善的地方。目前針對(duì)土地用途管制制度的法律法規(guī)不健全、不完善，對(duì)各級(jí)政府的規(guī)劃分工不明確，土地規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)缺乏可操作性；對(duì)土地用途管制的措施單一，注重對(duì)農(nóng)業(yè)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)地的管制，忽視了對(duì)土地開(kāi)發(fā)利用效益的管制和利益的協(xié)調(diào)；在高度注重土地利用管制的同時(shí)，農(nóng)業(yè)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地之后，政策法律措施對(duì)失地農(nóng)民的保障力度不夠。

從當(dāng)前我國(guó)的基本情況來(lái)看，農(nóng)村集體耕地占我國(guó)耕地總面積的90%以上，對(duì)于農(nóng)村集體耕地是否能夠得到有效保護(hù)和利用，較大程度上關(guān)系到土地資源可持續(xù)利用的整體水平。但是，目前我國(guó)對(duì)耕地保護(hù)的法律制度卻不夠健全、完善，由于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度不健全，農(nóng)戶對(duì)于耕地缺乏長(zhǎng)期的穩(wěn)定感，從而影響了農(nóng)村提高耕地質(zhì)量的積極性、主動(dòng)性，影響了農(nóng)村耕地整體利用效益的提升。據(jù)中南財(cái)經(jīng)大學(xué)做的一次調(diào)查報(bào)告顯示，農(nóng)民對(duì)失地保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有極大的需求，在被訪問(wèn)的農(nóng)戶當(dāng)中，有84.84%的農(nóng)戶反映需要農(nóng)民失地保險(xiǎn)，有96.57%的農(nóng)戶反映需要醫(yī)療保險(xiǎn)，有94.36%的農(nóng)戶反映需要養(yǎng)老保險(xiǎn)。②按照《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償，但是，對(duì)于公共利益的界定不嚴(yán)格、不明確，導(dǎo)致了許多建設(shè)項(xiàng)目以公共利益為借口而上馬，造成了耕地面積不斷減少，影響了耕地的可持續(xù)發(fā)展。

健全完善法律體系提升土地資源可持續(xù)利用水平

健全完善可持續(xù)利用的土地利用總體規(guī)劃法律體系。針對(duì)目前我國(guó)土地利用規(guī)劃當(dāng)中存在的問(wèn)題，要通過(guò)健全和完善法律法規(guī)，切實(shí)提高土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性，將土地總體規(guī)劃作為對(duì)土地資源利用進(jìn)行規(guī)范、調(diào)控和引導(dǎo)的重要手段，將土地利用總體規(guī)劃作為開(kāi)展土地利用的依據(jù)，對(duì)土地利用總體規(guī)劃要科學(xué)合理地進(jìn)行，一旦制定之后便不能輕易改變，不應(yīng)地方行政長(zhǎng)官的意圖而隨意更改，對(duì)于嚴(yán)重違反土地管理法規(guī)改變土地利用總體規(guī)劃的領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)決嚴(yán)肅處理。加強(qiáng)土地總體規(guī)劃方法體系的建設(shè)和完善，以新的方法和技術(shù)提升規(guī)劃的質(zhì)量和水平，使土地利用總體規(guī)劃具有超前性、科學(xué)性和可操作性。要將土地利用總體規(guī)劃作為比城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃更重要的規(guī)劃，不因城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃而影響土地利用整體規(guī)劃，使兩者之間擺正其位置，實(shí)現(xiàn)兩者之間的協(xié)調(diào)。

切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督制約力度，對(duì)違法批地行為嚴(yán)肅查處、嚴(yán)肅處理，嚴(yán)厲追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，對(duì)于違反刑事法律規(guī)定的違法批地行為，要堅(jiān)決移送司法機(jī)關(guān)處理，予以刑事責(zé)任追究，切實(shí)維護(hù)土地管理法律的權(quán)威性。同時(shí)，要突出土地可持續(xù)利用主題，在土地利用總體規(guī)劃中高度重視生態(tài)環(huán)境資源的保護(hù)，采取科學(xué)的技術(shù)措施和手段提高土地的質(zhì)量。

健全完善可持續(xù)利用的土地集約化法律體系。在提升土地利用總體規(guī)劃?rùn)?quán)威性和地位的基礎(chǔ)上，要不斷健全完善可持續(xù)利用的土地集約化法律體系。針對(duì)目前我國(guó)違法審批建設(shè)用地，建設(shè)用地的相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)嚴(yán)重影響土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的具體實(shí)際，要進(jìn)一步健全法律體系，嚴(yán)格執(zhí)行土地管理相關(guān)法律，明確界定在土地征收征用過(guò)程中公共事業(yè)的界限，將劃撥土地的范圍嚴(yán)格地限定在公共事業(yè)上。同時(shí)，要在對(duì)土地征收征用和公共事業(yè)建設(shè)規(guī)劃當(dāng)中廣泛征求民眾的意見(jiàn)建議，切實(shí)發(fā)揮民眾對(duì)公共事業(yè)建設(shè)的監(jiān)督力度。嚴(yán)格、科學(xué)地制定城市規(guī)劃及其建設(shè)，以立法的形式確定土地集約化的指標(biāo)體系，對(duì)城市建設(shè)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，充分發(fā)揮土地效益，對(duì)土地結(jié)構(gòu)進(jìn)一步進(jìn)行優(yōu)化，對(duì)為滿足房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的需要而破壞和違反土地利用整體規(guī)劃的行為予以嚴(yán)厲打擊，避免濫用土地資源的現(xiàn)象發(fā)生。健全完善相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制，對(duì)政府的土地管理行政行為進(jìn)行強(qiáng)力監(jiān)督，避免行政權(quán)過(guò)分膨脹而影響土地資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用。切實(shí)加強(qiáng)對(duì)土地使用人的監(jiān)督制約，確保土地使用符合規(guī)劃的要求。

健全完善可持續(xù)利用的農(nóng)村耕地保護(hù)法律體系。農(nóng)村耕地被非法占用或者合法地占用而侵害民眾利益的事情偶有發(fā)生，為此，我們要進(jìn)一步健全完善可持續(xù)利用的農(nóng)村耕地保護(hù)法律體系。要切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)意識(shí)，通過(guò)立法的形式要求在學(xué)校和廣大農(nóng)村大力宣傳保護(hù)耕地的法律法規(guī)，形成有利于保護(hù)耕地的社會(huì)輿論氛圍。對(duì)農(nóng)村耕地的保護(hù)要實(shí)施綜合治理，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度，使農(nóng)民愿意改善耕地的質(zhì)量和效益。對(duì)于農(nóng)村承包地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)要慎重地通過(guò)法律予以規(guī)制，對(duì)于符合條件的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，以便更好地實(shí)現(xiàn)土地的利用效益。完善土地質(zhì)量保障機(jī)制，在法律中明確承包戶對(duì)改善土地質(zhì)量的義務(wù)以及不履行義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，提高耕地質(zhì)量。強(qiáng)化對(duì)耕地保護(hù)的監(jiān)督管理，對(duì)于違反法律法規(guī)規(guī)定的政府官員、土地使用者、承包戶進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

【作者分別為吉林大學(xué)土地資源管理專(zhuān)業(yè)碩士研究生，吉林大學(xué)地球科學(xué)學(xué)院教授】

【注釋】

①周懷龍：“我國(guó)耕地質(zhì)量建設(shè)與管理成效明顯”，《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》，2012年8月3日。

篇9

關(guān)鍵詞　新農(nóng)村建設(shè)；土地流轉(zhuǎn)機(jī)制；法律思考

作者簡(jiǎn)介　樊德玲(1971－)，女，信陽(yáng)師范學(xué)院政法學(xué)院講師。(河南信陽(yáng)　464000)

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，是黨和政府從我國(guó)基本國(guó)情和發(fā)展階段出發(fā)做出的一項(xiàng)戰(zhàn)略安排，是持續(xù)數(shù)十年、惠及八億農(nóng)民、全面提升我國(guó)現(xiàn)代化整體水平的一項(xiàng)重大而又艱巨的歷史任務(wù)。新農(nóng)村建設(shè)涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村管理、村鎮(zhèn)建設(shè)、社會(huì)事業(yè)、國(guó)土整治等方方面面，需要一整套完備的土地政策體系作支撐。經(jīng)過(guò)三十年的改革探索，我國(guó)已經(jīng)建立了一系列實(shí)踐證明是行之有效并需要繼續(xù)堅(jiān)持和完善的農(nóng)村土地政策。而與此同時(shí)，隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題日益成為新農(nóng)村建設(shè)中一個(gè)不可回避的重要課題。

一、新農(nóng)村建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的提出

土地作為農(nóng)業(yè)最基礎(chǔ)的生產(chǎn)資料、農(nóng)村最重要的資產(chǎn)和農(nóng)民最具保障的財(cái)富，具有其他生產(chǎn)要素?zé)o法比擬的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。同時(shí)，土地是協(xié)調(diào)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民關(guān)系的紐帶，是農(nóng)民賴以生存的最基本的生產(chǎn)、生活資料，在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中起著舉足輕重的作用。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制是我國(guó)二十世紀(jì)八十年代初以計(jì)劃體制為背景而推行的一項(xiàng)土地制度。它適應(yīng)了當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力發(fā)展水平，極大地調(diào)動(dòng)了億萬(wàn)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地的積極性，使土地的原始生產(chǎn)潛力迅速釋放，農(nóng)民的生活水平明顯改善，成為我國(guó)改革開(kāi)放的標(biāo)志性起點(diǎn)。但是，二十世紀(jì)八十年代后期以來(lái)，隨著改革開(kāi)放的深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了根本性的變化，原有的以計(jì)劃體制為背景的土地制度的缺陷日益暴露出來(lái)，已不適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要，并由此而產(chǎn)生了一些不和諧的因素。如，承包土地量與農(nóng)村人口不平衡，激化農(nóng)村內(nèi)部矛盾；土地與農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)不合理，造成土地和勞動(dòng)力的雙重浪費(fèi)；個(gè)體化的承包機(jī)制與社會(huì)化的生產(chǎn)建設(shè)發(fā)展需要不相適應(yīng)等。因此，為適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)、構(gòu)建和諧農(nóng)村的需要，改革和完善農(nóng)村土地制度，盤(pán)活農(nóng)村土地，強(qiáng)化農(nóng)村土地的開(kāi)發(fā)利用與管理，允許農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)，建立、健全適合農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，已成為當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)中亟待解決的問(wèn)題。

黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》提出，要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，按照“依法、自愿、有償”的原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這種從“長(zhǎng)期不變”到“長(zhǎng)久不變”，一字之別，意味著國(guó)家將進(jìn)一步延長(zhǎng)土地承包期限，容許土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村改革繼續(xù)向縱深推進(jìn)。

二、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的法律問(wèn)題

目前，雖說(shuō)我國(guó)涉及農(nóng)村土地的性質(zhì)與使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有關(guān)法律主要有：《憲法》、《民法》、《村民委員會(huì)組織法》以及一部專(zhuān)門(mén)的《土地管理法》。但是，這些有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定仍存在很多問(wèn)題。

(一)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏可操作的法律規(guī)范。在《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》中，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)規(guī)定的過(guò)于原則和籠統(tǒng)。在《農(nóng)村土地承包法》中，雖然規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的形式、原則、合同形式、違約責(zé)任以及法律責(zé)任等條款。但是，由于我國(guó)農(nóng)業(yè)地區(qū)發(fā)展不平衡，土地流轉(zhuǎn)的原因、形式和規(guī)模等諸多方面千差萬(wàn)別，因此，它不能較全面地指引和規(guī)制土地流轉(zhuǎn)，甚至因?yàn)槿狈唧w的實(shí)施細(xì)則而對(duì)某些利益集團(tuán)約束乏力。許多地方缺乏土地流轉(zhuǎn)具體的可操作的實(shí)施辦法，也沒(méi)有結(jié)合本地區(qū)實(shí)際制定出《土地承包法》的實(shí)施細(xì)則，對(duì)土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)、利益補(bǔ)償、流轉(zhuǎn)價(jià)格、糾紛處理等方面還有待進(jìn)一步的規(guī)范。

(二)農(nóng)村土地集體所有權(quán)歸屬不清?！稇椃ā返?0條規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有，《土地管理法》第8條和《農(nóng)業(yè)法》第3條重申了這一點(diǎn)。至于哪一級(jí)和哪一個(gè)組織機(jī)構(gòu)代表農(nóng)村集體擁有土地的所有權(quán)，《土地管理法》第10條則繼續(xù)規(guī)定“已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！蓖瑫r(shí)，我國(guó)的《民法通則》第74條也有類(lèi)似的規(guī)定，“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)合作社等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”。根據(jù)有關(guān)的調(diào)研資料顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民小組和農(nóng)民集體擁有的土地多數(shù)均有明確的界限和范圍，而且其面積比例一般為1:9:90，似乎農(nóng)村集體土地的性質(zhì)與所有權(quán)主體并不存在所謂“模糊”之類(lèi)的問(wèn)題。但是，在實(shí)際進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的許多案例中，土地產(chǎn)權(quán)歸屬的糾紛嚴(yán)重。當(dāng)農(nóng)村集體土地發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí)，土地集體所有權(quán)屬與使用權(quán)在法律上未能得到明確的規(guī)定和保障，從而產(chǎn)生一系列的問(wèn)題顯得十分棘手、難于管理。

(三)流轉(zhuǎn)登記制度不健全。完備的登記制度是財(cái)產(chǎn)交易有序化的必要條件。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種不動(dòng)產(chǎn)使用物權(quán)，登記的意義極為重要。相對(duì)而言，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記是普遍不受重視的。從目前法律、法規(guī)的規(guī)定可以看出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記存在以下幾個(gè)問(wèn)題：一是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立在法律上未規(guī)定以登記為要件，僅以合同成立為要件。這與物權(quán)法中不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)都需要通過(guò)登記才能設(shè)立的規(guī)定相違背，這也是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度不健全的法律起源。二是對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變更登記僅以當(dāng)事人自愿為主，未經(jīng)登記變更的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律后果僅為不能對(duì)抗善意第三人。三是在土地流轉(zhuǎn)較頻繁的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，一旦發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓而沒(méi)有及時(shí)辦理登記手續(xù)，則以后的受讓人就有可能難以與轉(zhuǎn)讓人從事正常的交易，其受讓的權(quán)利也可能遭他人剝奪，甚至?xí)l(fā)生在轉(zhuǎn)讓中的上當(dāng)受騙。

(四)政府定位不當(dāng)，損害農(nóng)民利益。一些鄉(xiāng)村組織直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)的主體，隨意改變土地承包關(guān)系，搞強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)。有的把土地流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村收入的手段和作為突出政績(jī)的形象工程。有的在流轉(zhuǎn)操作中違背土地政策，強(qiáng)行反租，租金補(bǔ)償過(guò)低，土地租金的收益分配缺乏透明度，極大地?fù)p害了農(nóng)民利益。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的法律完善

就目前及今后一段時(shí)間而言，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的不斷發(fā)展和農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)的日益多元化，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必然會(huì)越加頻繁和復(fù)雜，流轉(zhuǎn)的范圍、方式、程度都將發(fā)生翻天覆地的變化，權(quán)屬變動(dòng)必然涉及權(quán)利、義務(wù)的調(diào)整，如何在整體規(guī)劃下規(guī)范并促進(jìn)流轉(zhuǎn)的發(fā)生便成為當(dāng)務(wù)之急?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓?zhuān)欢两駴](méi)有成形的政策和法規(guī)對(duì)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范調(diào)整。筆者認(rèn)為，必須盡快依法規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)，建立和完善相應(yīng)的政策和法律制度。

(一)加強(qiáng)和完善土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范以促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。首先，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，要在堅(jiān)持和完善以農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的基礎(chǔ)上，按照“依法、自愿、有償”的原則，尊重農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的主體地位，切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益；其次，制定土地流轉(zhuǎn)格式合同，明確雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)。由于各地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展參差不齊，所以地方立法可以適當(dāng)超前，可以先行制定地方性的條例或辦法之類(lèi)的，以法律的形式對(duì)本地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加以規(guī)范，使土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行，從而達(dá)到集約利用、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目的。對(duì)暫不具備立法條件的地方也應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，完善土地流轉(zhuǎn)的政策，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序的進(jìn)行。

(二)要用法律來(lái)保障農(nóng)民享有真正的所有權(quán)。中國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村土地所有權(quán)主體被法律界定為“集體”，這里基本沒(méi)有爭(zhēng)議。但是，究竟由誰(shuí)代表集體行使土地所有權(quán)，都很不明確，而現(xiàn)在此權(quán)利基本上由行政村組織來(lái)行使。由于它是一個(gè)黨政不分、政社不分的行政附屬組織，集體和作為集體分子的農(nóng)民之間，均無(wú)雙向選擇的自由，土地的所有權(quán)當(dāng)然不可能由村民代表來(lái)行使，而只能由作為地域性經(jīng)濟(jì)組織的村長(zhǎng)來(lái)行使，這樣問(wèn)題就來(lái)了。因?yàn)榇彘L(zhǎng)有事實(shí)上的土地處置權(quán)，卻并不負(fù)擔(dān)半點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)，因此為農(nóng)村土地尋租埋下禍根。因此，應(yīng)修改《土地管理法》及相應(yīng)法律法規(guī)，解決集體土地所有權(quán)的錯(cuò)位、缺位或虛位等問(wèn)題，將其直接交由村民委員會(huì)行使，刪除農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)業(yè)合作社等虛置概念，賦予農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體――村民委員會(huì)和使用權(quán)主體――承包戶的市場(chǎng)主體地位。所以必須從立法上保證農(nóng)民享有真正的土地所有權(quán)，從而使其享有擁有土地的收益權(quán)。

(三)要依法建立規(guī)范的農(nóng)村土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)就是法制經(jīng)濟(jì)。把土地流轉(zhuǎn)回歸到市場(chǎng)，實(shí)行優(yōu)勝劣汰，有利于提升農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率，提高農(nóng)村土地的產(chǎn)出率，提高廣大農(nóng)村村民的生活水準(zhǔn)，這也是新農(nóng)村建設(shè)的應(yīng)有之義。如果人為在政策、法規(guī)上對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行“堵”和“壓制”并不符合生產(chǎn)力發(fā)展要求。比如要修改與《憲法》不協(xié)調(diào)的有關(guān)法律表述，如現(xiàn)行《土地管理法》63條可改為“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地土地使用權(quán)可依照法律規(guī)定發(fā)生轉(zhuǎn)移”。從法律層面允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，同時(shí)也要加快相應(yīng)實(shí)施條例出臺(tái)，以便于實(shí)際操作管理。另外，在中國(guó)，大多數(shù)地方政府或法院有關(guān)機(jī)構(gòu)尚未形成處理土地流轉(zhuǎn)糾紛的規(guī)范化制度，也缺乏相關(guān)的法律條文與仲裁根據(jù)。因此，必須進(jìn)一步制定仲裁土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的相關(guān)法律法規(guī)，完善相關(guān)的爭(zhēng)端處理機(jī)制。并通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的土地法院，聘請(qǐng)專(zhuān)家判案，為解決土地流轉(zhuǎn)糾紛提供法律援助。

(四)建立完善的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度。應(yīng)該建立一個(gè)便捷、高效、安全的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)登記公示、公信制度，這對(duì)物權(quán)流動(dòng)制度保持高效運(yùn)轉(zhuǎn)具有極大的影響力。一方面，如今土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體不再局限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的單位和個(gè)人可以通過(guò)租賃、轉(zhuǎn)包和招標(biāo)、拍賣(mài)等方式獲得土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人身份的多元化使得借由考察權(quán)利人是否具備集體成員身份來(lái)判斷權(quán)屬狀況的困難系數(shù)及風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)大大增加，無(wú)形中提高了交易成本。另一方面，土地流轉(zhuǎn)涉及復(fù)雜的利益關(guān)系，具有頻繁的重復(fù)發(fā)生率，需要明確的法律登記制度對(duì)法律關(guān)系各方的權(quán)利狀態(tài)加以公示化，明晰化、確定化。

篇10

內(nèi)容摘要：小產(chǎn)權(quán)房是一種非獨(dú)立房地產(chǎn)，依賴于農(nóng)村土地制度與農(nóng)民身份。主張其合法化的立論基礎(chǔ)在于小產(chǎn)權(quán)房是一種普通財(cái)產(chǎn)性資源，目的在于迎合資本對(duì)于利益的追求，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的私有化。主張其非法化的理由系小產(chǎn)權(quán)房是農(nóng)民在實(shí)現(xiàn)自己的公民住房權(quán)過(guò)程中的被短期利益誘惑下的副產(chǎn)品。處理小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題要遵循人權(quán)高于資本利益的原則，走出傳統(tǒng)依靠商品化房地產(chǎn)之路，按照公民住房權(quán)應(yīng)然含義下的房地產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，完善現(xiàn)有的法律法規(guī)政策非法化小產(chǎn)權(quán)房。

關(guān)鍵詞 ：公民住房權(quán) 小產(chǎn)權(quán)房 人權(quán) 住房保障立法 住房保障政策

國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國(guó)發(fā)［2003］18號(hào)）文件是一個(gè)具有歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)意義的文件。自此伊始，公民的居住被正式附加了特別的含義，在市場(chǎng)化的理由下，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與地方財(cái)政收入的增加成為了原本滿足公民住房權(quán)的房地產(chǎn)的真實(shí)內(nèi)涵。在此趨勢(shì)下，房地產(chǎn)的價(jià)格逐步攀升是社會(huì)中強(qiáng)勢(shì)利益主體的共識(shí)，全國(guó)的房?jī)r(jià)由此一發(fā)不可收拾。一方面，是人們的日益增長(zhǎng)住房需求；另一方面是異常高昂的房?jī)r(jià)，利益的誘惑與現(xiàn)實(shí)的壓力使得形式多樣的主體的目光投向了唯一剩下的具有超額地租收益的小產(chǎn)權(quán)房，全國(guó)開(kāi)始了小產(chǎn)權(quán)房的盛宴。應(yīng)實(shí)踐的需要，學(xué)界從經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等多重視角，在資源優(yōu)化、土地發(fā)展權(quán)、居住成本等立體框架下闡述小產(chǎn)權(quán)房合法與否。筆者在吸收與借鑒這些既有理論的基礎(chǔ)上，從公民住房權(quán)這一人權(quán)價(jià)值的向度，闡述小產(chǎn)權(quán)房既有的實(shí)然與應(yīng)然內(nèi)涵，根據(jù)人權(quán)與資本權(quán)取向價(jià)值優(yōu)先的選擇性，究察小產(chǎn)權(quán)房的合法還是非法的應(yīng)然定擇。

一、公民住房權(quán)：房地產(chǎn)的應(yīng)然與實(shí)然

作為論證話語(yǔ)的視野架構(gòu)，厘清公民住房權(quán)含義以及在此界定下的房地產(chǎn)應(yīng)然與實(shí)然是現(xiàn)實(shí)與理論的需要。公民住房權(quán)是舶來(lái)品術(shù)語(yǔ)，歷史較為悠久，存在于多個(gè)文獻(xiàn)資料，隨著時(shí)間變遷與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展得以逐步豐滿。

1.人權(quán)條約下的含義界定：房地產(chǎn)的應(yīng)然

從國(guó)際范圍來(lái)看，許多重要的國(guó)際人權(quán)公約都明確規(guī)定了對(duì)公民住房權(quán)的保障。1948年《世界人權(quán)宣言》第25條規(guī)定，人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的包括住房在內(nèi)的生活水準(zhǔn)；1966年《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》在第1條指出，所有公民有權(quán)為他們自己的目的自由處置他們的天然財(cái)富和資源，并且在任何情況下不得剝奪一個(gè)公民自己的生存手段；1966年《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》第11條規(guī)定，人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)陌ㄗ》吭趦?nèi)的生活水準(zhǔn)。從這些最基本、普遍性的人權(quán)條約可以看出，公民的住房是人權(quán)命題中的應(yīng)有之義。針對(duì)公民住房權(quán)，國(guó)際社會(huì)采取了更為具體的行為：1991年適足住房權(quán)特別報(bào)告員的任命、1991年《第4號(hào)一般性意見(jiàn)──適足住房權(quán)》、1994年《住房權(quán)國(guó)際公約（草案）》、1995年《邁向住房權(quán)利的戰(zhàn)略計(jì)劃》、1995年《適足住房權(quán)特別報(bào)告員最終報(bào)告》、1997年《住房人權(quán)：聯(lián)合國(guó)事實(shí)清單第21號(hào)》、1997年《第七號(hào)一般性意見(jiàn)：關(guān)于強(qiáng)迫驅(qū)逐》、1999年聯(lián)合國(guó)住房權(quán)計(jì)劃的批準(zhǔn)和2001年聯(lián)合國(guó)人居中心升格為聯(lián)合國(guó)人類(lèi)住區(qū)規(guī)劃署等。

其中1991年《第4號(hào)一般性意見(jiàn)──適足住房權(quán)》首先在第1條強(qiáng)調(diào)了“適足的住房之人權(quán)由來(lái)于相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)之權(quán)利，對(duì)享有所有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利是至關(guān)重要的”。同時(shí)這一《意見(jiàn)》對(duì)公民住房權(quán)的具體含義作了精細(xì)的表述：（1）適足的住房權(quán)利適用于每個(gè)人且不應(yīng)受到任何歧視；（2）住房權(quán)利是所有人不論其收入或經(jīng)濟(jì)來(lái)源如何都享有的、適足的安全、和平和尊嚴(yán)地居住某處的權(quán)利；（3）所有人不論使用的形式都應(yīng)有一定程序的使用保障；（4）合適的住房要有符合要求的服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的提供；（5）住房有關(guān)的個(gè)人或家庭費(fèi)用是力所能及的；（6）適足的住房必須是適合于居住的；（7）適足的住房應(yīng)處于便利就業(yè)選擇、保健服務(wù)、就學(xué)、托兒中心和其他社會(huì)設(shè)施之地點(diǎn)；（8）適當(dāng)?shù)奈幕h(huán)境。

按照公民住房權(quán)自有含義，社會(huì)中的個(gè)人主體具有適足居住的權(quán)利，而要達(dá)此目的，房地產(chǎn)這一載體是必須存在的介質(zhì)。綜合人權(quán)公約對(duì)公民住房權(quán)的闡述，筆者認(rèn)為，這一人權(quán)意義下的房地產(chǎn)應(yīng)然具有的內(nèi)涵大致可以從這些方面理解：（1）在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)情勢(shì)下，房地產(chǎn)業(yè)存在一個(gè)基本的底線，即是社會(huì)中的各個(gè)階層要具有力所能及支付水平下的適足居住空間；（2）社會(huì)中的各個(gè)階層個(gè)人主體擁有人權(quán)含義的公民住房權(quán)，不意味著這些主體都擁有公民住房權(quán)對(duì)應(yīng)的房地產(chǎn)這一載體的所有權(quán)；（3）國(guó)家具有提供針對(duì)社會(huì)中的各個(gè)階層適足居住的房地產(chǎn)的義務(wù)；（4）嚴(yán)格限制房地產(chǎn)的剝削性，這是因?yàn)榉康禺a(chǎn)的天然代際傳遞性與天然代內(nèi)財(cái)富轉(zhuǎn)移性，使得房地產(chǎn)非常容易成為公民個(gè)人財(cái)富轉(zhuǎn)移工具；（5）房地產(chǎn)的合理利潤(rùn)與超發(fā)貨幣承載工具條件下的超額利潤(rùn)要做嚴(yán)格區(qū)分，國(guó)家不能將房地產(chǎn)視作濫發(fā)貨幣的傾倒地；（6）房地產(chǎn)具有人權(quán)性與資本性二重性，協(xié)調(diào)兩者關(guān)系要按照人權(quán)高于資本、資本服務(wù)于人權(quán)的原則進(jìn)行；（7）房地產(chǎn)存在的目的在于服務(wù)于房地產(chǎn)創(chuàng)造者，特別是這一主體中的弱勢(shì)群體，房地產(chǎn)不能反噬勞動(dòng)者；（8）房地產(chǎn)的具體形式受限于國(guó)家的法律法規(guī)政策。

作為房地產(chǎn)的具體體現(xiàn)之一的小產(chǎn)權(quán)房，自然具備普遍意義上的房地產(chǎn)的應(yīng)有含義。我們?cè)谟懻撔‘a(chǎn)權(quán)房法律出路時(shí)，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)遵循公民住房權(quán)意義下的房地產(chǎn)應(yīng)有含義的要求，進(jìn)而使用這一含義作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)檢驗(yàn)小產(chǎn)權(quán)房法律出路的設(shè)置。

2.社會(huì)實(shí)踐中的人為解構(gòu)：房地產(chǎn)的實(shí)然

不少?zèng)Q策制定者對(duì)于公民住房權(quán)這一概念的理解，目前還存在極大的誤區(qū)。他們簡(jiǎn)單地將住房權(quán)利等同于住房救濟(jì)，將公民住房權(quán)的內(nèi)涵和外延大大窄化。這種對(duì)公民住房權(quán)概念的錯(cuò)誤理解往往基于一個(gè)預(yù)設(shè)， 即大多數(shù)居民都能夠通過(guò)住房市場(chǎng)獲得公民住房權(quán)的滿足， 政府只需關(guān)注那些被排除在市場(chǎng)之外的社會(huì)群體?！? 〕 這一存在于政府決策者頭腦中的基本認(rèn)識(shí)被體現(xiàn)在了具體的各級(jí)政府的各種會(huì)議文件、工作報(bào)告以及法律法規(guī)政策中，壓縮之后的公民住房權(quán)的主體對(duì)象在現(xiàn)實(shí)中基本上限定于低收入階層。至于那些無(wú)法從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下通過(guò)自己支付貨幣成本獲得住房，又不符合窄化之后的政府在文件中致力于解決的收入階層人群的公民住房權(quán)被忽視了。我們?nèi)绻屑?xì)考究這一窄化的動(dòng)因可以發(fā)現(xiàn)，政府作出這樣選擇的一個(gè)最基本的利益動(dòng)機(jī)在于政府意圖，以及實(shí)際上已經(jīng)獲得的巨額地租收益。

我們只要梳理下現(xiàn)行有關(guān)住房，尤其是直接體現(xiàn)公民住房權(quán)的保障性住房的法律就可以發(fā)現(xiàn)是存在極大的缺陷的：首先，是位階較低，現(xiàn)實(shí)層面的關(guān)于廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房這些保障性住房的法律法規(guī)政策多是地方性的，欠缺全國(guó)性的統(tǒng)一性的法律配套體系；其次，是內(nèi)容空洞、模糊，從享有保障性住房的資格條件、主體對(duì)象范圍等來(lái)看，具體的操作性比較差。我們不能忽視的是，學(xué)界理論的研究也是重點(diǎn)關(guān)注政府的現(xiàn)實(shí)操作。我國(guó)關(guān)于公民住房權(quán)的研究近乎空白，緣于相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為住房問(wèn)題，對(duì)國(guó)家而言是一個(gè)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題；對(duì)民眾而言是個(gè)高房?jī)r(jià)問(wèn)題；對(duì)學(xué)者而言是一個(gè)實(shí)踐并難以上升到理論高度的“形而上”的問(wèn)題。目前研究住房政策和住房立法的學(xué)者以從事房地產(chǎn)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、財(cái)政金融研究者居多?！? 〕

另外，政府為此進(jìn)行的財(cái)政支出所占整個(gè)政府的財(cái)政支出是比較低的，即使是已經(jīng)建成或者通過(guò)其他路徑轉(zhuǎn)換的廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房大多自身結(jié)構(gòu)較差、位置偏遠(yuǎn)、生活不便、社區(qū)配套不完整，對(duì)比前文論述的公民住房權(quán)語(yǔ)境下的應(yīng)有含義就發(fā)現(xiàn)差距是巨大的。政府的目光盯著的是那些可以帶來(lái)土地財(cái)政收入的商品房，這些房地產(chǎn)無(wú)論是地段、基礎(chǔ)設(shè)施、周?chē)沫h(huán)境，基本上都是上佳之選。尤其是近10年來(lái)的政府在體現(xiàn)公民住房權(quán)的房地產(chǎn)上的不作為，現(xiàn)在已經(jīng)很難在那些發(fā)展成熟的城市好的區(qū)域完成體現(xiàn)公民住房權(quán)的房地產(chǎn)建設(shè)，房地產(chǎn)實(shí)然上已經(jīng)走向了背離體現(xiàn)公民住房權(quán)的道路。在這種情形下，位于城市內(nèi)部區(qū)域的小產(chǎn)權(quán)房浮上臺(tái)面，在理論上學(xué)者已經(jīng)開(kāi)始探討。如有學(xué)者主張，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)有著復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律原因。如果僅僅為了消除違法性而對(duì)小產(chǎn)權(quán)房一拆了之，勢(shì)必會(huì)造成更為嚴(yán)重的利益混亂，甚至有可能影響到社會(huì)穩(wěn)定?？紤]到公租房政策實(shí)施過(guò)程中的種種不足，小產(chǎn)權(quán)房在保障住房權(quán)利方面的社會(huì)功能應(yīng)該得到肯定。在當(dāng)前的法律背景下，我們可以將小產(chǎn)權(quán)房改造為公租房，從而建立集體公租房制度?！? 〕 畢竟小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為保障性住房，可緩解中低收入者無(wú)力購(gòu)買(mǎi)商品房尷尬的境況、擴(kuò)大保障性住房的來(lái)源，增加供給，平抑商品房?jī)r(jià)格、有效緩解城市化帶來(lái)的人口在城市聚集的社會(huì)壓力、遏制游離于國(guó)家政策控制之外小產(chǎn)權(quán)房的地下市場(chǎng)，所以，意義非常重大。〔4 〕

二、小產(chǎn)權(quán)房：非獨(dú)立房地產(chǎn)

小產(chǎn)權(quán)房其實(shí)是一個(gè)老問(wèn)題。在20世紀(jì)90 年代房地產(chǎn)市場(chǎng)啟動(dòng)之初，特別是在一些快速工業(yè)化的區(qū)域以及城市化快速發(fā)展的城市，得不到國(guó)家法律法規(guī)政策獨(dú)立、完整賦權(quán)的小產(chǎn)權(quán)房不斷涌現(xiàn)。但是小產(chǎn)權(quán)房的內(nèi)涵、類(lèi)別等并沒(méi)有一個(gè)法律上的規(guī)范界定，更多的是在社會(huì)實(shí)踐以及學(xué)者理論的總結(jié)之后漸次統(tǒng)一為主流的認(rèn)識(shí)?，F(xiàn)在無(wú)論是理論界還是普通民眾對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的直接反映是將其與農(nóng)村土地、農(nóng)民身份連接在一起的。按照學(xué)界的理論通說(shuō)，我們可以將小產(chǎn)權(quán)房定義為：小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)村集體土地上違法或違規(guī)修建的，沒(méi)有獲得縣級(jí)及以上國(guó)土和房屋產(chǎn)權(quán)管理部門(mén)發(fā)放的具有法律效力的國(guó)有土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證的房屋和其他建筑物?！? 〕

1.小產(chǎn)權(quán)房的農(nóng)村土地依賴

歷史上小產(chǎn)權(quán)房的種類(lèi)很多，除了本文論述的小產(chǎn)權(quán)房，還有存在于國(guó)有土地上的小產(chǎn)權(quán)房：（1）1988年的房改提出住房制度改革，將原來(lái)依賴于國(guó)家財(cái)政、個(gè)別單位自己財(cái)力已經(jīng)或者將要建造的公有住房私有化。從公有住房的房改政策可以清楚看出，這一類(lèi)的所謂小產(chǎn)權(quán)房實(shí)際上是有全部產(chǎn)權(quán)的，以后出售也不用補(bǔ)交土地出讓金，只要滿足出售的年限即可，而且從1998年下半年開(kāi)始停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化；（2）劃撥的建設(shè)用地是允許建造住房的，但是劃撥的建設(shè)用地如果沒(méi)有滿足法定條件，對(duì)外銷(xiāo)售的此類(lèi)建設(shè)用地上的商品房無(wú)法獲得現(xiàn)行法律的完整產(chǎn)權(quán)。這一類(lèi)的小產(chǎn)權(quán)房只要依法繳納土地出讓金和取得批準(zhǔn)，就是完整的產(chǎn)權(quán)房，法律對(duì)此類(lèi)的小產(chǎn)權(quán)房不是禁止而是限制。這兩類(lèi)國(guó)有土地上的小產(chǎn)權(quán)房更多地是歷史原因造成的存量住房，而且能夠購(gòu)買(mǎi)這些小產(chǎn)權(quán)房的主體是有限的，從整個(gè)規(guī)模上來(lái)看也不是在社會(huì)實(shí)踐中人們通常理解的小產(chǎn)權(quán)房。

無(wú)論是哪一種小產(chǎn)權(quán)房，都離不開(kāi)現(xiàn)行的土地制度。按照憲法規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行土地制度是一種二元制度，在所有權(quán)層面存在兩個(gè)權(quán)利不同的主體。農(nóng)村土地的所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，但是其權(quán)利是有限的：（1）農(nóng)村宅基地除了法律另有規(guī)定，只能分給本集體的農(nóng)民進(jìn)行用于解決自己家庭居住的建設(shè)，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)仍然屬于農(nóng)民集體，本集體農(nóng)民只有無(wú)償使用權(quán)，出售后不再有權(quán)獲得；（2）農(nóng)村土地中的農(nóng)業(yè)用地只能用于農(nóng)業(yè)目的，這一點(diǎn)從土地用途轉(zhuǎn)變的審批機(jī)關(guān)的高位階性可以看出來(lái)；（3）農(nóng)村土地中的建設(shè)用地除法律明文規(guī)定之外，基本上是用于農(nóng)村集體的公共基礎(chǔ)建設(shè)、集體企業(yè)等用地?，F(xiàn)行的土地法律明文規(guī)定，集體所有的土地不能直接用于非農(nóng)的商品房開(kāi)發(fā)，如果要在農(nóng)村集體所有的土地上進(jìn)行商品房建設(shè)并出售，必須先經(jīng)國(guó)家征收，轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，再出讓給開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)商向國(guó)家繳納了土地出讓金和稅費(fèi)后，再建房出售給買(mǎi)房者。因此，集體組織自行開(kāi)發(fā)的商品房因土地使用性質(zhì)不合法，即房屋建設(shè)所使用的土地不具有國(guó)家認(rèn)可的建設(shè)用地屬性，所以不能辦理國(guó)家承認(rèn)的產(chǎn)權(quán)證?！? 〕

現(xiàn)在的小產(chǎn)權(quán)房在滿足城市工作的打工者居住方面起到了巨大的作用，如果僅僅是著眼于公民住房權(quán)對(duì)于公民居住的需求滿足，拋開(kāi)農(nóng)村土地的非經(jīng)濟(jì)性功能，小產(chǎn)權(quán)房某種程度上符合公民住房權(quán)的應(yīng)然含義下對(duì)于房地產(chǎn)的要求，特別是在公民的支付能力方面。但是，關(guān)鍵點(diǎn)是小產(chǎn)權(quán)房立足于農(nóng)村土地，天然依賴于農(nóng)村土地，它并不是獨(dú)立的、符合現(xiàn)行法律法規(guī)政策的不動(dòng)產(chǎn)，它的價(jià)格低廉的原因在于農(nóng)村土地的全部經(jīng)濟(jì)價(jià)值沒(méi)有反映在其價(jià)格中，更不論農(nóng)村土地的人權(quán)價(jià)值了。小產(chǎn)權(quán)房的農(nóng)村土地依賴性決定了其在客觀上是農(nóng)村土地的一部分，不因?yàn)橐呀?jīng)具有非土地的形態(tài)而改變這一點(diǎn)。

2.小產(chǎn)權(quán)房的農(nóng)民身份依賴

類(lèi)似于二元結(jié)構(gòu)的土地制度，我國(guó)的公民身份被人為劃分為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的農(nóng)民與城市居民兩種不同的戶籍身份，這不是簡(jiǎn)單的人口管理措施而是與每一個(gè)人的教育、就業(yè)、財(cái)富、社會(huì)保障等捆綁在一起的人身地位制度。城鄉(xiāng)戶籍制度與城鄉(xiāng)土地制度是一個(gè)互相配合的體系，農(nóng)民的身份與農(nóng)民因?yàn)檫@個(gè)身份獲得的土地權(quán)利與義務(wù)是聯(lián)系在一起的。當(dāng)前的農(nóng)村集體土地所有制以農(nóng)民這個(gè)特定的成員資格和身份關(guān)系為基礎(chǔ)，將農(nóng)民固著在土地上，一旦農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，身份的變更就會(huì)導(dǎo)致土地權(quán)利的失去。農(nóng)民使用農(nóng)村土地建造住房的權(quán)利與義務(wù)必須符合國(guó)家關(guān)于土地的法律法規(guī)政策，限定用于農(nóng)業(yè)用途的耕地以及農(nóng)村的建設(shè)用地不能建設(shè)用于滿足農(nóng)民居住的住房，農(nóng)民只能在農(nóng)村宅基地上建造住房。農(nóng)村宅基地上的住房按照現(xiàn)行法律法規(guī)政策是一種受限的房地產(chǎn)。按照我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民建住宅需要經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)；農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后,再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。從法律的規(guī)定我們可以看到，可以申請(qǐng)宅基地的只限于農(nóng)村村民。〔7 〕 雖然《憲法》第10條第4款、《物權(quán)法》第151條-第153條以及《土地管理法》第43條、第59條-第63條既未禁止農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地上的住房，亦未對(duì)受讓對(duì)象作出限制。但自1999年以來(lái)，以國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理 嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》為代表的一系列政策性規(guī)定，則對(duì)宅基地使用權(quán)及其上住房的轉(zhuǎn)讓作出超出法律范圍的限制，從不同角度將宅基地使用權(quán)和宅基地上房屋的取得和使用對(duì)象限定為本集體成員之內(nèi)的農(nóng)民，禁止將宅基地上房屋出售給非本集體成員尤其是城鎮(zhèn)居民。房屋和土地管理部門(mén)不為轉(zhuǎn)讓給非本集體成員的農(nóng)民宅基地和房屋發(fā)放產(chǎn)權(quán)證。司法實(shí)踐中，法院也對(duì)此種轉(zhuǎn)讓行為持否定態(tài)度。〔8 〕

無(wú)論小產(chǎn)權(quán)房是建設(shè)在原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因?yàn)槠飘a(chǎn)等原因閑置的土地上，還是建設(shè)在用于集體設(shè)施建設(shè)的土地上，還是建設(shè)在耕地上，還是建設(shè)在農(nóng)村宅基地上，現(xiàn)在社會(huì)實(shí)踐中的建設(shè)主體主要是農(nóng)民或者是與農(nóng)民有關(guān)的相關(guān)主體。比如農(nóng)村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等。這些主體通過(guò)各種的回避手法，利用自己與農(nóng)村集體土地有關(guān)的身份建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，特別是有權(quán)獲得農(nóng)村宅基地的農(nóng)民在自己的宅基地上通過(guò)建設(shè)高層小產(chǎn)權(quán)房。按照學(xué)界的理論通說(shuō)以及社會(huì)公眾的約定認(rèn)識(shí)，小產(chǎn)權(quán)房是農(nóng)民以及與農(nóng)民有關(guān)的相關(guān)主體利用土地的二元漏洞、城鄉(xiāng)二元戶籍缺陷建造起來(lái)獲取利益的房地產(chǎn)。小產(chǎn)權(quán)房可以提供廉價(jià)的可供居住的房地產(chǎn)，可以部分緩解現(xiàn)實(shí)的高房?jī)r(jià)、住房保障體系的不健全帶來(lái)的公民住房權(quán)的缺失。小產(chǎn)權(quán)房的這一功能是建立在城鄉(xiāng)戶籍與土地的二元基礎(chǔ)上的，如果抹去小產(chǎn)權(quán)房的農(nóng)民烙印，小產(chǎn)權(quán)房也就不再是廉價(jià)的房地產(chǎn)，這一點(diǎn)也可以從現(xiàn)實(shí)中的政府對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的實(shí)踐轉(zhuǎn)正操作得到佐證。

三、小產(chǎn)權(quán)房的合法化：資本利益下的短期化進(jìn)路

學(xué)界基于現(xiàn)實(shí)公民住房權(quán)的載體即房地產(chǎn)的供需關(guān)系的失衡、房地產(chǎn)的持有主體的不公平性，從實(shí)現(xiàn)公民住房權(quán)的成本最小化出發(fā)，主張?jiān)诂F(xiàn)有法律法規(guī)政策情勢(shì)下擴(kuò)張公民住房權(quán)的載體即房地產(chǎn)的涵蓋范圍。農(nóng)村土地上的小產(chǎn)權(quán)房作為已經(jīng)存在的現(xiàn)成房地產(chǎn)自然被看作是擴(kuò)張的第一選擇。為了達(dá)此目的，學(xué)界從經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等理論與實(shí)踐、國(guó)內(nèi)與國(guó)外多個(gè)視角作了充足的準(zhǔn)備?？疾爝@些論證的理由，基本上可歸為與農(nóng)村土地本身的資源性相關(guān)的理由，差別在于是直接論證農(nóng)村土地資源本身，還是通過(guò)討論農(nóng)村土地的農(nóng)民主體利益間接實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的發(fā)展權(quán)。但是，諸多紛繁復(fù)雜小產(chǎn)權(quán)房合法的理論是單純實(shí)現(xiàn)公民住房權(quán)，還是通過(guò)借助公民住房權(quán)這一新時(shí)期的時(shí)髦理由服務(wù)于別的目的？真正的要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是什么？這是我們討論公民住房權(quán)與小產(chǎn)房時(shí)必須解決的問(wèn)題。

1.土地資源優(yōu)化理論的介質(zhì)

具體到我們國(guó)家農(nóng)村土地資源優(yōu)化，學(xué)者們引進(jìn)、借鑒歐美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家、地區(qū)的土地發(fā)展權(quán)理論，試圖將這一理論適用于中國(guó)農(nóng)村土地，解決目前小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題。所謂土地發(fā)展權(quán)是因限制土地發(fā)展而形成的，若無(wú)限制，則無(wú)土地發(fā)展權(quán)一說(shuō)。對(duì)土地發(fā)展的限制一般有兩種類(lèi)型，城市規(guī)劃中的分區(qū)控制，這是常見(jiàn)的限制；第二種類(lèi)型不屬于分區(qū)控制，比如為了保護(hù)耕地限制農(nóng)地轉(zhuǎn)化為商業(yè)用地，為保護(hù)生態(tài)將某一范圍內(nèi)的土地統(tǒng)統(tǒng)劃入保護(hù)區(qū)限制開(kāi)發(fā)。〔9 〕 從土地發(fā)展權(quán)內(nèi)涵上看是指改變土地現(xiàn)狀用途或提高建設(shè)用地強(qiáng)度等利用方式，進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)開(kāi)發(fā)的權(quán)力。改變現(xiàn)狀用途一般特指由農(nóng)地或未利用土地（包括生態(tài)用地）轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地，提高建設(shè)用地強(qiáng)度一般特指增加原有建設(shè)用地的密度、容積率或投資強(qiáng)度，例如在農(nóng)村居民點(diǎn)用地上進(jìn)行更高強(qiáng)度的城市開(kāi)發(fā)?！?0 〕 這一定義實(shí)際上是在狹義上使用了土地發(fā)展權(quán)即農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)，政府通過(guò)土地利用總體規(guī)劃，確定了農(nóng)地的不同用途和分布，進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)意味著將土地從利用效益低的土地用途轉(zhuǎn)變?yōu)樾б娓叩挠猛尽！?1 〕 目前，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題從形式上看是實(shí)踐與法律的沖突，實(shí)質(zhì)上是實(shí)踐代表的利益分配與立法精神的沖突。在國(guó)家的壟斷征地市場(chǎng)時(shí)，農(nóng)地增值收益的大部分被國(guó)家與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商分享，而在小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)中則被農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所占有?！?2 〕

學(xué)者們意圖選擇小產(chǎn)權(quán)房這一極具中國(guó)特色的介質(zhì)，連接國(guó)際土地發(fā)展權(quán)理論與中國(guó)的農(nóng)村土地，這樣運(yùn)作的理由是通過(guò)合法化小產(chǎn)權(quán)房，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的資源優(yōu)化。農(nóng)村土地在新時(shí)期倡導(dǎo)公民住房權(quán)的趨勢(shì)下，建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房可以增加整個(gè)社會(huì)房地產(chǎn)供給總量，在滿足農(nóng)民自身居住要求的同時(shí)，在一定程度上能夠滿足城市部分居民的住房要求?！?3 〕另外，農(nóng)民通過(guò)出售、出租等形式處置小產(chǎn)權(quán)房，增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)要素的流動(dòng)性，滿足了局部市場(chǎng)需求，農(nóng)民因此得到實(shí)惠，從而有利于增進(jìn)農(nóng)村資源流動(dòng)性，增加農(nóng)民收入?！?4 〕從演化視角來(lái)看，農(nóng)民增加小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)行為等于在相對(duì)封閉的農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)中嵌入了一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)或活動(dòng)模式，這種模式有助于和其他社會(huì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行連接并產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)化效應(yīng)?！?5 〕這一連接過(guò)程實(shí)際上是將農(nóng)村土地單純的看作資源，視作與其他自然資源一致的普通資源。在這樣的前提下，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論操作模式自然可以與資本自由交換，尤其是在房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為國(guó)家支柱產(chǎn)業(yè)的實(shí)踐條件下，利用農(nóng)村土地已存的小產(chǎn)權(quán)房合法化以及未來(lái)進(jìn)行房地產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，無(wú)疑現(xiàn)階段看來(lái)比進(jìn)行農(nóng)業(yè)獲得收益大得多。但問(wèn)題的關(guān)鍵在于，僅從農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值來(lái)看，將其簡(jiǎn)單視作普通資源是一種靜態(tài)的觀點(diǎn)。普通的自然資源無(wú)論是不是附屬于土地，一旦被利用，就完成了作為自然資源的狀態(tài)，不會(huì)以原有狀態(tài)產(chǎn)生持續(xù)的利益。農(nóng)村土地?zé)o論被以何種方式利用，土地還是土地，被利用的農(nóng)村土地會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展持續(xù)增值。換言之，土地發(fā)展權(quán)等諸多土地資源優(yōu)化理論視野下的小產(chǎn)權(quán)房合法化，實(shí)際上是社會(huì)資本通過(guò)小產(chǎn)權(quán)房這一介質(zhì)支付農(nóng)村土地的階段利益成本，未來(lái)農(nóng)村土地的持續(xù)收益隨著小產(chǎn)權(quán)合法化成為了資本的收益。小產(chǎn)權(quán)合法化表面擴(kuò)張了公民住房權(quán)的載體范圍，實(shí)際上卻是犧牲了農(nóng)村土地的更大利益，是資本利益優(yōu)先的路徑。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，小產(chǎn)權(quán)合法化后，我們后代的公民住房權(quán)具體的載體會(huì)失去存在基礎(chǔ)即土地。小產(chǎn)權(quán)合法化更有利于資本而不是社會(huì)主體的公民住房權(quán)。

2.土地實(shí)質(zhì)私有目標(biāo)的過(guò)渡

政府十余年來(lái)著力發(fā)展商品性房地產(chǎn)，盡管是在滿足人民居住要求的理由下進(jìn)行，看似在提供數(shù)量極其龐大的公民住房權(quán)的載體，但實(shí)際上極其龐大的資本，通過(guò)各種渠道擁有商品性房地產(chǎn)，幾近形成了房地產(chǎn)私有化不可逆的趨勢(shì)。農(nóng)村土地作為最后一塊基本沒(méi)有被資本侵襲的領(lǐng)域，一直是資本及其力量謀求的目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，資本及其力量從國(guó)內(nèi)外已存的理論中找尋支撐，達(dá)到最終私有化農(nóng)村土地的目的，前文已述的土地資源優(yōu)化就是其中之一。但現(xiàn)行法律法規(guī)政策關(guān)于我國(guó)土地二元體制下的公有制規(guī)定成為了資本及其力量難以突破的障礙，按照憲法以及關(guān)于土地的規(guī)定，農(nóng)村土地是農(nóng)民集體所有制，具有強(qiáng)烈的身份性。農(nóng)村宅基地只能是農(nóng)村集體中的農(nóng)民有權(quán)獲得，建設(shè)用地的利用主體基本上也是農(nóng)村集體，除了四類(lèi)荒地之外的土地尤其是耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)須是農(nóng)村集體的成員，其他的主體無(wú)權(quán)獲得，這一點(diǎn)無(wú)論是直接的土地法律法規(guī)政策還是間接的通過(guò)抵押等擔(dān)保方式都無(wú)法獲得。農(nóng)村土地長(zhǎng)期壓制下的與國(guó)有土地之間的巨大級(jí)差地租令資本極為垂涎。在無(wú)法直接獲得農(nóng)村土地使用權(quán)以及所有權(quán)的情形下，尋求迂回通路成為了資本唯一的選擇。

農(nóng)村集體、集體成員以及其他主體在商品性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)大潮中，為了獲得利益的回報(bào)，利用法律的空白在農(nóng)村集體土地上建造了大量的小產(chǎn)權(quán)房。這些主體建造小產(chǎn)權(quán)房的目的無(wú)疑是為了進(jìn)入市場(chǎng)或租、或售，此時(shí)在農(nóng)村集體土地與資本之間就有了一個(gè)可能的連接橋梁。一旦小產(chǎn)權(quán)房合法化，在遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本原則的基礎(chǔ)上，資本通過(guò)擁有合法后的小產(chǎn)權(quán)房就可以占有、使用農(nóng)村土地更進(jìn)一步，由于農(nóng)村土地現(xiàn)在的所有權(quán)不同于國(guó)有土地的全國(guó)同一性，它是分散的，資本進(jìn)而甚至?xí)鸩綋碛修r(nóng)村土地的所有權(quán)。學(xué)者們?cè)瓉?lái)設(shè)想通過(guò)合法化小產(chǎn)權(quán)房來(lái)擴(kuò)張公民住房權(quán)的載體范圍，企圖以此在一定程度上解決公民住房權(quán)問(wèn)題。但是國(guó)有土地開(kāi)發(fā)商品性房地產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)歷程說(shuō)明，通過(guò)商品性房地產(chǎn)通路來(lái)解決公民住房權(quán)問(wèn)題的結(jié)果只能是將公民的住房權(quán)納入資本的支配，畢竟資本的核心是獲取利潤(rùn)，而不是解決人權(quán)問(wèn)題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架下，合法化小產(chǎn)權(quán)房只會(huì)是又一次的國(guó)有土地開(kāi)發(fā)商品性房地產(chǎn)的歷史重現(xiàn)。不同于已經(jīng)市場(chǎng)化的國(guó)有土地使用權(quán)，農(nóng)村土地市場(chǎng)基本上沒(méi)有建立，匆忙合法化小產(chǎn)權(quán)房會(huì)將原來(lái)人為壓制下的農(nóng)村土地收益送給資本。多年來(lái)的房地產(chǎn)超高收益使得資本不會(huì)僅僅滿足于得到土地使用權(quán)，土地所有權(quán)才是資本的終極目標(biāo)，農(nóng)村土地上的小產(chǎn)權(quán)房合法化只是資本在目前無(wú)法直接介入農(nóng)村土地的情勢(shì)下選擇的一條過(guò)渡路徑而已。

四、小產(chǎn)權(quán)房的非法化：人權(quán)價(jià)值下的長(zhǎng)期化進(jìn)路

與主張小產(chǎn)權(quán)房合法化的學(xué)者比較，主張小產(chǎn)權(quán)房非法化的學(xué)者不是很多，梳理這些學(xué)者的主張主要有：一是農(nóng)村土地上的小產(chǎn)權(quán)房合法化后會(huì)占用農(nóng)村耕地，從而危及中國(guó)的糧食安全，持這一主張的學(xué)者在非法化理論中是最多的；二是合法化農(nóng)村土地上的小產(chǎn)權(quán)房，可以使少部分郊區(qū)農(nóng)民受益，但并不能惠及多數(shù)農(nóng)民，也不能很好地解決城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)與差距問(wèn)題，反而會(huì)導(dǎo)致一個(gè)龐大的土地食利集團(tuán)的形成，產(chǎn)生一系列新的問(wèn)題。〔16 〕無(wú)疑，這些學(xué)者的主張都有一定的道理。但筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地上的小產(chǎn)權(quán)房非法的更深層次的理由在于，小產(chǎn)權(quán)房帶有目前我國(guó)農(nóng)村土地制度下天然具有的人權(quán)價(jià)值，匆忙合法化小產(chǎn)權(quán)房會(huì)失去這一人權(quán)價(jià)值。

1.土地上人權(quán)保障的載體：公民住房權(quán)的應(yīng)然要求

人權(quán)作為現(xiàn)代社會(huì)人盡皆知的普世價(jià)值要素之一，平等、自由、尊嚴(yán)是其抽象意義上的普遍含義，這些含義的主體不是只對(duì)部分人而是對(duì)社會(huì)中的全體成員，涵蓋了代內(nèi)、代際成員，人人平等、人人自由、人人尊嚴(yán)的生活在社會(huì)中是我們應(yīng)當(dāng)追求的目標(biāo)。前文表述的諸多人權(quán)條約對(duì)于人權(quán)含義的確認(rèn)、范界的框定表明人權(quán)即是抽象的，更是具體的。平等、自由、尊嚴(yán)的人權(quán)內(nèi)涵正是通過(guò)具體領(lǐng)域的點(diǎn)滴實(shí)踐，逐步真正的使人成為人人平等、自由、有尊嚴(yán)的社會(huì)主體。公民住房權(quán)是普遍意義上的人權(quán)在社會(huì)主體居住上的具體體現(xiàn)與要求，筆者前述公民住房權(quán)自身的應(yīng)然含義以及這一含義下的房地產(chǎn)的應(yīng)然含義明確了人權(quán)在人類(lèi)居住上的要求。社會(huì)主體天然有權(quán)人人平等、自由、有尊嚴(yán)的獲得居住的空間，具體來(lái)說(shuō)就是公民有權(quán)人人平等、自由、有尊嚴(yán)的獲得或者自己建造或者有政府提供適足居住的房地產(chǎn)。

按照這一標(biāo)準(zhǔn)，考察農(nóng)村土地就可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)政策規(guī)定下的農(nóng)村集體成員可以在人人平等、自由、有尊嚴(yán)的條件下無(wú)償獲得建造自己住房的宅基地，雖然只有農(nóng)民這一部分性的社會(huì)主體有資格獲得，但是這一制度的人權(quán)光輝是不能抹殺的。農(nóng)民在農(nóng)村宅基地建造的住房在空間、社會(huì)文化、基本設(shè)施等方面基本符合公民住房權(quán)適足居住的要求。城市居民要想獲得或者改善自己的居住條件，同時(shí)要得到法律認(rèn)可的話就要承受越來(lái)越離譜的高房?jī)r(jià)，而目前的高房?jī)r(jià)違背市場(chǎng)規(guī)律，違背社會(huì)上多數(shù)人的利益和期待，違背人們的社會(huì)正義感。對(duì)比一下城市居民的住房權(quán)，我們應(yīng)當(dāng)?shù)贸鲞@樣的結(jié)論：在二元公有制之下，農(nóng)村土地制度是符合公民住房權(quán)的要求的，也符合聯(lián)合國(guó)人居署在內(nèi)羅畢會(huì)議上制定的一套具有重要參考價(jià)值的住房權(quán)指標(biāo)體系，包含住房適足性指標(biāo)、強(qiáng)制驅(qū)逐指標(biāo)、露宿指標(biāo)、平等性指標(biāo)、法律保障指標(biāo)、國(guó)際融入等指標(biāo)?！?7 〕

故此，農(nóng)村土地上的房地產(chǎn)作為公民住房權(quán)的載體應(yīng)當(dāng)是保持彰顯其人權(quán)性而不是相反。小產(chǎn)權(quán)房合法化后，短時(shí)間內(nèi)部分不具有農(nóng)民身份的主體可以獲得低于現(xiàn)在市場(chǎng)高房?jī)r(jià)的房地產(chǎn)，看起來(lái)似乎更大程度上實(shí)現(xiàn)了公民住房權(quán)。但是筆者前面已經(jīng)說(shuō)明資本介入進(jìn)來(lái)其目的不會(huì)是為了公民的住房權(quán)，根本的目標(biāo)是私有化土地，這會(huì)在根本上動(dòng)搖為實(shí)現(xiàn)公民住房權(quán)的基礎(chǔ)。農(nóng)民可以在人人平等、無(wú)償獲得的宅基地上建造住房是以農(nóng)村集體土地公有制為前提的，私有化后的農(nóng)村土地重新獲得意味著要承擔(dān)市場(chǎng)成本，不再是無(wú)償?shù)?。小產(chǎn)權(quán)房非法化后，短時(shí)間內(nèi)部分不具有農(nóng)民身份的主體無(wú)權(quán)獲得低于現(xiàn)在市場(chǎng)高房?jī)r(jià)的房地產(chǎn)，看起來(lái)似乎更大程度上遠(yuǎn)離了了公民住房權(quán)。但是，這也切斷了資本介入公民住房權(quán)的載體通路，保持了農(nóng)村土地上的房地產(chǎn)的人權(quán)性，長(zhǎng)期來(lái)看有利于社會(huì)整體公民住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)。需要說(shuō)明的是，筆者不是因此而主張禁止房地產(chǎn)的商品化，只是要限制房地產(chǎn)的商品化比例，這一問(wèn)題筆者另文詳述。小產(chǎn)權(quán)房是農(nóng)民在實(shí)現(xiàn)自己的公民住房權(quán)過(guò)程中的被短期利益誘惑下的副產(chǎn)品，剪除這一橫生的副產(chǎn)品冗枝，更有利于公民住房權(quán)這棵大樹(shù)的成長(zhǎng)。

2.土地上居住衡平的實(shí)踐：公民住房權(quán)的實(shí)然體現(xiàn)

公民住房權(quán)的實(shí)然衡平性要求體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是房地產(chǎn)的天然代內(nèi)財(cái)富轉(zhuǎn)移性會(huì)導(dǎo)致?lián)碛谐~房地產(chǎn)的階層利用房地產(chǎn)作為財(cái)富轉(zhuǎn)移的工具，在中間階層特別是弱勢(shì)階層的收入上附加額外的土地地租，完成財(cái)富的轉(zhuǎn)移，固化代內(nèi)之間的階層構(gòu)成。現(xiàn)實(shí)層面的公民住房權(quán)機(jī)制應(yīng)當(dāng)消融強(qiáng)勢(shì)階層因?yàn)閾碛谐~房地產(chǎn)造成的階層固化，從而實(shí)現(xiàn)代內(nèi)公民住房權(quán)的公平正義。二是房地產(chǎn)的天然代際傳遞性會(huì)導(dǎo)致?lián)碛谐~房地產(chǎn)的階層利用房地產(chǎn)作為財(cái)富傳遞的工具，完成財(cái)富的傳遞，固化代際之間的階層構(gòu)成，現(xiàn)實(shí)層面的公民住房權(quán)機(jī)制應(yīng)當(dāng)斷隔強(qiáng)勢(shì)階層因?yàn)閾碛谐~房地產(chǎn)造成的階層固化，從而實(shí)現(xiàn)代際公民住房權(quán)的公平正義。房地產(chǎn)的天然代內(nèi)財(cái)富轉(zhuǎn)移性、天然代際傳遞性從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上阻隔階層的橫向、縱向流動(dòng)，關(guān)閉社會(huì)階層的融合通路，在根本上消滅社會(huì)的活力。現(xiàn)實(shí)層面的公民住房權(quán)涉及的土地、房地產(chǎn)機(jī)制要能夠建立一種保障制度，使得公民在同一代內(nèi)、不同代之間可以做到在自己的力所能及范圍內(nèi)擁有人人平等、自由、且有尊嚴(yán)的住房權(quán)。在具體的公民住房權(quán)的載體即房地產(chǎn)方面強(qiáng)勢(shì)階層、中間階層、弱勢(shì)階層都能有尊嚴(yán)地適足居住，特別是后面二者更有指標(biāo)意義。

目前農(nóng)村土地以及農(nóng)民建造住房的制度與公民住房權(quán)的實(shí)然衡平性要求具有兩個(gè)方面的契合表現(xiàn)：一是當(dāng)代代內(nèi)的農(nóng)民在農(nóng)村宅基地的使用以及建造的住房是基于人人平等、自由、有尊嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)操作的，每一位農(nóng)村集體的農(nóng)民都有權(quán)無(wú)償獲得一塊適足居住的宅基地，建造房屋基于自己的自由意志，房屋的使用也是保證了農(nóng)民基本的尊嚴(yán)；二是農(nóng)民的住房以及宅基地可以繼承，看起來(lái)好像會(huì)造成代際傳遞的固化，但是現(xiàn)行的法律法規(guī)政策對(duì)于農(nóng)民的住房以及宅基地出售、出租均作了嚴(yán)格限制，最大程度上削減了房地產(chǎn)的天然財(cái)富傳遞與轉(zhuǎn)移性，更由于第一個(gè)契合因素的存在，農(nóng)民的住房以及宅基地基本上最大程度上斷隔以及消融了階層的固化?，F(xiàn)實(shí)情況也表明農(nóng)民貧富的差異原因主要是由于農(nóng)民的住房以及宅基地意外的原因造成的。當(dāng)然，地區(qū)之間農(nóng)民會(huì)由于區(qū)域級(jí)差地租的存在造成部分農(nóng)民因?yàn)閾碛凶》恳约罢孬@得財(cái)富，出現(xiàn)局域性的社會(huì)階層失衡問(wèn)題。但是，這樣的區(qū)域級(jí)差地租至少在法律以及理論上有平衡的可能。如果我們將目前已存或者將來(lái)可能出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行合法化，被出售的小產(chǎn)權(quán)房連同占用的農(nóng)村土地就會(huì)沉淀在部分社會(huì)主體手中，逐步從局部到全局出現(xiàn)前文提到的房地產(chǎn)的天然代內(nèi)財(cái)富轉(zhuǎn)移性、天然代際傳遞性導(dǎo)致的階層固化，已經(jīng)行之有效的農(nóng)村土地上的公民住房權(quán)的實(shí)然衡平性機(jī)制會(huì)逐步失效。只有非法化小產(chǎn)權(quán)房，才能在保持農(nóng)民已經(jīng)具有的公民住房權(quán)的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大主體范圍，真正在未來(lái)實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的公民住房權(quán)。

*廣東海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授。

本文系作者主持的教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目：“公民住房權(quán)與房地產(chǎn)稅法制度因應(yīng)研究” （項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：13YJC820052）和廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目：“小產(chǎn)權(quán)房規(guī)制法律問(wèn)題研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：GD12YFX03）階段性研究成果。

〔1〕朱亞鵬：《公民住房權(quán)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)與住房政策的偏差》，《探索與爭(zhēng)鳴》2010年第2期。

〔2〕李會(huì)勛：《保障性住房立法研究—— 從居住權(quán)到住房權(quán)的語(yǔ)義變遷》，《南都學(xué)壇》（人文社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)）2012年第4期。

〔3〕楚道文：《制度重構(gòu)：從“小產(chǎn)權(quán)房”到公租房的跨越》，《齊魯學(xué)刊》2012第4 期。

〔4〕劉敬愛(ài)：《小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為保障性住房的驅(qū)動(dòng)因素分析》，《工程管理學(xué)報(bào)》2012年第1期。

〔5〕劉燦、韓文龍：《小產(chǎn)權(quán)房的出路何在——基于產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析視角》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2013年第2期。

〔6〕劉開(kāi)瑞、閆燕：《“小產(chǎn)權(quán)房”的成因分析及對(duì)策建議》，《西安財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第6期。

〔7〕操小娟：《“小產(chǎn)權(quán)房”的法律問(wèn)題及相關(guān)制度的完善》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2008年第6期。

〔8〕宋志紅：《小產(chǎn)權(quán)房治理與〈土地管理法〉修改》，《中國(guó)土地科學(xué)》2010年第5期。

〔9〕黃祖輝、汪 暉：《非公共利益性質(zhì)的征地行為與土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償》，《經(jīng)濟(jì)研究》2002年第5期。

〔10〕張占錄：《小產(chǎn)權(quán)房的帕累托改進(jìn)及土地發(fā)展權(quán)配置政策》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第3期。

〔11〕王海鴻、付士波、朱前濤：《“小產(chǎn)權(quán)房”存在的合理性及其合法化途徑研究》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》2009年第12期。

〔12〕前引〔11〕，王海鴻、付士波、朱前濤文。

〔13〕〔14〕〔15〕李永東：《“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題及其背后土地制度問(wèn)題的初步探索——基于社會(huì)演化的視角》，《北京社會(huì)科學(xué)》2013年第1期。