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篇1

Zhu Ruirong

（云南國(guó)土資源職業(yè)學(xué)院，昆明 650217）

（Yunnan State Land and Resources Vocational College，Kunming 650217，China）

摘要：我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象在農(nóng)村普遍存在，而農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在著私下轉(zhuǎn)讓、審批管理不嚴(yán)、交易糾紛、權(quán)屬爭(zhēng)議不斷等問題，給農(nóng)村宅基地管理增加了難度。本文通過對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在的問題提出了相應(yīng)的解決辦法及對(duì)策，更好的建全我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流制度及市場(chǎng)規(guī)范。

Abstract: The rural residence site transfer is ubiquitous at rural area, while the related problems such as privately transfer, not strict examination and approval, transaction disputes, ownership disputes are continuous existing. These things bring higher difficult to government's lawful management. In order to improve the regulation of market and rural residence site transfer, reasons concerning with problems above are well analyzed, and related countermeasures are proposed by author in this paper.

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地 使用權(quán)流轉(zhuǎn) 問題 對(duì)策

Key words: rural residence site；right of use pasts；question；countermeasure

中圖分類號(hào)：C939 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-4311（2011）15-0129-01

1當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)定

農(nóng)村宅基地使用權(quán)，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的在農(nóng)村集體所有的土地上建造住宅的權(quán)利，它是農(nóng)民維持其生產(chǎn)、生活的一項(xiàng)重要權(quán)利?！稇椃ā返?0條規(guī)定："城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。

2農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)生背景

2.1 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換結(jié)果近年來，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，推動(dòng)著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，二、三產(chǎn)業(yè)的比重迅速增加，目前最主要的理由在于我國(guó)城市化進(jìn)程的勢(shì)在必行。大規(guī)模的城市化進(jìn)程，二、三產(chǎn)業(yè)的比重迅速增加，使大批農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流向二、三產(chǎn)業(yè)，將原承包地轉(zhuǎn)包他人，發(fā)生了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。而且，在未來的較長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期，大規(guī)模的農(nóng)村人口城市化，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的必然。

2.2 城市化水平不斷提高的必然趨勢(shì)近年來隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程顯著加快，目前、云南省城鎮(zhèn)共有15個(gè)設(shè)市城市。其中，有特大城市一個(gè)昆明市，占6、7％；中等城市3個(gè)：曲靖市、個(gè)舊市、大理市，占20％；小城市11個(gè)（玉溪、保山、昭通、安寧、開遠(yuǎn)、宣威、瑞麗、潞西、思茅、景洪、楚雄），占73．3％。總的看來，云南城鎮(zhèn)體系中缺乏50萬人～100萬人的大城市。

3農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、存在的主要問題及原因分析

3.1 農(nóng)村宅基法律法規(guī)不健全，宅基地管理失控，糾紛不斷目前我國(guó)農(nóng)村宅基地管理的法律不建全，很大程度上難以依法辦事。宅基地管理在很大程度上依靠各級(jí)政府的來政策調(diào)整及執(zhí)行。但各地政府的政策規(guī)定不統(tǒng)一、不規(guī)范，對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理帶來許多弊端，造成宅基地管理差異很大。農(nóng)村宅基審批雖然在《中華人民共和國(guó)土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”。農(nóng)民申請(qǐng)宅基地使用權(quán)，需要經(jīng)過鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

3.2 宅基地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)面臨體制，土地資產(chǎn)流失嚴(yán)重 由于農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)民的宅基地只有占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)利對(duì)土地進(jìn)行處分。這種權(quán)屬的分離已經(jīng)成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的體制。也成了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織生財(cái)?shù)囊粭l途徑，同時(shí)損害農(nóng)民利益。因農(nóng)民利益得不到保障，導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓多為私下進(jìn)行。

3.3 農(nóng)民建房占用耕地現(xiàn)象嚴(yán)重農(nóng)民對(duì)惠農(nóng)政策在認(rèn)識(shí)上產(chǎn)生誤區(qū)。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了對(duì)農(nóng)民建自用住宅的收費(fèi)，這一政策深受廣大農(nóng)民群眾的擁護(hù)。但是農(nóng)村村民片面理解農(nóng)村稅費(fèi)改革的政策，認(rèn)為無論在何種情況下，只需要5元錢的工本費(fèi)。農(nóng)村土地管理的配套政策沒有明確規(guī)定，對(duì)占用耕地的農(nóng)民建房缺乏有效的管理手段，耕地占補(bǔ)平衡政策無法落到實(shí)處，耕地“占一補(bǔ)一”失去政策保障，使之流于形式，無法落實(shí)。

4針對(duì)農(nóng)村宅基存在的主要問題的措施及建議

4.1 完善農(nóng)村宅基地的審批程序和登記制度完善農(nóng)村宅基地用地審批程序。符合申請(qǐng)宅基地條件的農(nóng)村村民，應(yīng)向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出書面申請(qǐng)，經(jīng)村民代表會(huì)議或村民會(huì)議討論通過，由村民委員會(huì)報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府（街道辦事處）審核后，報(bào)縣（市）人民政府批準(zhǔn)。對(duì)涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)由縣（市）國(guó)土資源行政主管部門擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，依法報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，同時(shí)一并辦理土地使用審批手續(xù)。

4.2 遏制農(nóng)民建房占用耕地幾點(diǎn)建議為了使農(nóng)村建房不占用糧田耕地，要科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排。要具體地規(guī)劃到每一個(gè)縣、每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和自然村，特別是當(dāng)前要結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)統(tǒng)籌安排好農(nóng)村的建房問題。

4.3 搭建運(yùn)行平臺(tái)，建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制在做好村莊土地利用規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，用信息化技術(shù)推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)的確權(quán)頒證，并在此基礎(chǔ)上，搭建農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，建立健全農(nóng)村宅基地新增、流轉(zhuǎn)、退出機(jī)制以及流轉(zhuǎn)補(bǔ)償和權(quán)益維護(hù)機(jī)制，全面盤活農(nóng)村存量宅基地，推進(jìn)農(nóng)村宅基地有序流轉(zhuǎn)。一是依托重慶農(nóng)村土地交易所建設(shè)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)。二是依托相關(guān)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易提供評(píng)估、擔(dān)保、抵押、法律咨詢、糾紛調(diào)解等方面的專業(yè)服務(wù)。三是建立健全農(nóng)村宅基地新增機(jī)制。四是建立健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。五是建立健全農(nóng)村宅基地退出（放棄）機(jī)制。

總之，立足我國(guó)農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀，宅基地的隱易產(chǎn)生的糾紛不斷，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在保障農(nóng)民利益的前提下，制定相關(guān)的政策措施，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地使用制度的完善規(guī)范，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行科學(xué)管理和有效引導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)村宅基地節(jié)約、集約利用，保障農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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篇2

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；綜述

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）31-0030-02

農(nóng)村宅基地既是農(nóng)戶的居住和消費(fèi)場(chǎng)所，又是農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理制度的調(diào)整，不僅直接關(guān)系到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤工作能否順利進(jìn)行，更關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)、維護(hù)國(guó)家政治穩(wěn)定也具有極其重要的意義。對(duì)此，國(guó)內(nèi)不少專家學(xué)者對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)進(jìn)行了深入細(xì)致的研究?；诖?，以下試從農(nóng)村宅基地及其使用權(quán)的內(nèi)涵、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的制度、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以及規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的對(duì)策建議等方面進(jìn)行相關(guān)論述。

一、農(nóng)村宅基地及其使用權(quán)的內(nèi)涵

1.農(nóng)村宅基地的內(nèi)涵。趙俠（2008）認(rèn)為，農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為滿足本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的生產(chǎn)和生活需要而用于分配給其成員使用的住宅用地及附屬用地[1]。趙忠君（2010）認(rèn)為，農(nóng)村宅基地是指建了房屋、建過房屋但無上蓋物不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地三種類型[2]。

2.農(nóng)村宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵。方金華（2008）認(rèn)為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在依法取得的集體組織所有的宅基地上建造自有房屋及其附屬設(shè)施，并對(duì)宅基地享有的占有、使用和有限制處分的權(quán)利[3]。馬克敏（2003）認(rèn)為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)不僅包括農(nóng)民宅基地使用權(quán)，而且還包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織房屋的土地使用權(quán)[4]。喻文莉（2011）認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的歷史產(chǎn)物，它是以城鄉(xiāng)二元戶籍制為基礎(chǔ)，以限制城鄉(xiāng)人口流動(dòng)為初衷，以耕作為農(nóng)民的唯一謀生手段，以宅基地的生存保障為唯一功能而作出的一種制度安排[5]。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的制度研究

任中秀（2008）從物權(quán)制度的角度出發(fā)，認(rèn)為這項(xiàng)制度是在特定的歷史背景和條件中形成的一項(xiàng)本土制度。她認(rèn)為，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于維護(hù)立法的權(quán)威性，解決立法與現(xiàn)實(shí)的矛盾，促進(jìn)土地資源的合理利用以及解決農(nóng)民的融資問題[6]。

呂軍書、馮琳（2011）從中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的價(jià)值取向出發(fā)，得出了宅基地使用權(quán)具有身份性、無償性和限制性，其是以戶為單位行使宅基地使用權(quán)。他們認(rèn)為，在單一價(jià)值取向下現(xiàn)行農(nóng)村宅基地法律制度存在著大量土地閑置、隱形交易現(xiàn)象嚴(yán)重、農(nóng)民融資困難等問題[7]。

付玥、梁丹輝（2008），李瑞記（2010）從中國(guó)當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的基本特征出發(fā)，認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村宅基地的使用權(quán)存在著主體特定性、產(chǎn)權(quán)無償性、使用無期性、權(quán)能限制性四個(gè)特征[8～9]。

三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的研究

1.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題。趙忠君（2010）認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要問題有法律制度不健全，缺乏明確的法律依據(jù)；集體所有權(quán)多級(jí)性阻礙了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)；現(xiàn)行的宅基地制度和規(guī)定加劇了城鄉(xiāng)二元分割，居民與農(nóng)民不平等現(xiàn)象更加突出[2]。張淑臻（2009）認(rèn)為，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不能長(zhǎng)期承擔(dān)社會(huì)保障，不利于農(nóng)民融資，造成了隱形市場(chǎng)的存在，進(jìn)一步限制了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進(jìn)程[10]。

2.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度。馬克敏（2003）認(rèn)為，農(nóng)民宅基地使用權(quán)制度不僅僅是民法問題，而且它與中國(guó)憲法規(guī)定的土地基本制度相適應(yīng)。她認(rèn)為，應(yīng)該建立體現(xiàn)效率、符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的、面向21世紀(jì)的統(tǒng)一的宅基地使用權(quán)制度，同時(shí)又要注意到其與國(guó)有土地基地使用權(quán)的區(qū)別，照顧其特殊性[4]。黨建德（2010）提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的宅基地及房屋交易市場(chǎng)，讓農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)和住房所有權(quán)實(shí)行公開競(jìng)價(jià)交易，逐步與城鎮(zhèn)地產(chǎn)市場(chǎng)體制接軌的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的創(chuàng)新思路[11]。

3.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的模式。劉衛(wèi)柏、賀海波（2012）認(rèn)為，現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要有村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部和外部轉(zhuǎn)讓、農(nóng)戶主導(dǎo)自由租賃、地方政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)讓等模式[12]。

毛平（2011）將視角從物權(quán)法領(lǐng)域轉(zhuǎn)移至債權(quán)法領(lǐng)域，提出了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的“法定租賃權(quán)”模式[13]。

4.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意義。王習(xí)明（2011）認(rèn)為，完善的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度可以有效地保障農(nóng)戶的合法權(quán)益，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)土地的集約利用和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的統(tǒng)籌發(fā)展[14]。何玉婷（2007）認(rèn)為，農(nóng)村宅基地的合理有償流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村籌集發(fā)展資金，有利于土地生產(chǎn)要素流動(dòng)，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展[15]。

四、規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的對(duì)策

文維、游恒濤（2011）從法律層面的角度出發(fā)，認(rèn)為要完善中國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度，必須規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)機(jī)制，健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，豐富農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的途徑，完善宅基地使用權(quán)的可繼承性[16]。

張淑臻（2009）指出，要完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，必須建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系，統(tǒng)一宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性和保障性，建立宅基地使用權(quán)有償、有期限制度，完善宅基地使用權(quán)登記制度[10]。

張長(zhǎng)春、王立芹等（2011）認(rèn)為，要完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，需要逐步放寬對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，建立農(nóng)村宅基地收儲(chǔ)機(jī)制，明確宅基地流轉(zhuǎn)的范圍和條件，做好宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)配套服務(wù)[17]。

五、簡(jiǎn)要評(píng)述

目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的研究主要集中于農(nóng)村宅基地使用權(quán)利用存在的問題、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式的探析、農(nóng)村宅基地整理復(fù)墾及農(nóng)村宅基地立法等方面。他們的研究拓寬了宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵，深化了對(duì)宅基地使用權(quán)的認(rèn)識(shí)，具有重大的理論和實(shí)踐意義，同時(shí)對(duì)于進(jìn)一步完善宅基地使用權(quán)的相關(guān)法律和管理?xiàng)l例也具有極大的指導(dǎo)意義。但是已有的研究也存在不足，主要表現(xiàn)在如下方面：第一，對(duì)于農(nóng)村宅基地以及農(nóng)村宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵還沒有一個(gè)確切的權(quán)威的定義；第二，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)存在的問題進(jìn)行了翔實(shí)的研究，但對(duì)于出現(xiàn)這些問題的深層次原因解讀的并不多；第三，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策研究中多數(shù)學(xué)者集中在農(nóng)村宅基地使用權(quán)這個(gè)層面上，而對(duì)其他農(nóng)村的制度譬如與農(nóng)村宅基地息息相關(guān)的戶籍制度改革沒有太多提及；第四，系統(tǒng)性地探討農(nóng)村宅基地使用管理制度的改革問題，尤其是將宅基地使用管理制度改革納入到城鎮(zhèn)化進(jìn)程和“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展階段所面臨的土地資源短缺、建設(shè)占用與耕地保護(hù)矛盾的框架之下，但是對(duì)于現(xiàn)階段農(nóng)民合法權(quán)益保障和財(cái)產(chǎn)性收益增加的研究成果并不多見?；诖?，立足于中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，從以上四個(gè)方面出發(fā)，有效地開展系統(tǒng)性的理論創(chuàng)新研究，努力探索一套既能穩(wěn)定和強(qiáng)化農(nóng)村宅基地基本社會(huì)保障功能，又能確保土地要素保值增值，促進(jìn)土地集約利用、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的農(nóng)村宅基地使用管理制度改革總體思路及其框架，對(duì)于國(guó)家相關(guān)部門進(jìn)行政策改革具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐指導(dǎo)意義。

參考文獻(xiàn)：

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篇3

[關(guān)鍵詞] 宅基地 現(xiàn)狀 權(quán)屬調(diào)查 問題 對(duì)策

1 宅基地概述

農(nóng)村宅基地是僅限與本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部符合規(guī)定的成員，按照相關(guān)法律法規(guī)依法享受使用，用于建造自住房屋的農(nóng)村土地。加強(qiáng)宅基地管理，減少權(quán)屬糾紛，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村和諧穩(wěn)定。

宅基地使用權(quán)指的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員依法享有的在農(nóng)民集體所有的土地上建造個(gè)人住宅的權(quán)利。根據(jù)我國(guó)物權(quán)法的規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。

2 農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀

隨著國(guó)家相關(guān)政策的大力扶持，新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了迅速的發(fā)展，物質(zhì)基礎(chǔ)有了很大的改善；農(nóng)民生活富裕，生活水平有了很大的提高；農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民在我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中重要性愈加明顯，農(nóng)村有了新變化。但農(nóng)村宅基地使用情況也顯現(xiàn)出了一些問題。 2.1 違法私建嚴(yán)重

近年來，隨經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和惠農(nóng)政策的扶持，農(nóng)民收入有了很大的提高，部分富裕起來的農(nóng)民，首先考慮到的是置辦家業(yè)，隨之而來的肆意擴(kuò)建宅基地、建新居不拆舊、違法私建、宅基地使用面積超過政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)等違法現(xiàn)象比較突出；農(nóng)村宅基地附屬設(shè)施用地隨意占用耕地（如在耕種田地里修建家畜棚、硬化地表等），破壞了耕作條件，改變了耕地用途等。

2.2 非法改變用途

用地需求矛盾較突出、經(jīng)濟(jì)活躍的城鄉(xiāng)結(jié)合部，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，土地使用者私自改變宅基地用途（如將宅基地變成作坊、養(yǎng)殖場(chǎng)等）。

2.3 農(nóng)村宅基地違法流轉(zhuǎn)

我國(guó)法律雖然明確限制農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，但隱形市場(chǎng)早已形成，隨著地價(jià)不斷升值，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下變相流轉(zhuǎn)宅基地的隱形交易屢禁不止，往往經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)就越活躍。農(nóng)村宅基地違法流轉(zhuǎn)方式主要體現(xiàn)在違法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方面。

隱形市場(chǎng)地價(jià)普便低于市價(jià)，集體土地資產(chǎn)大量流失的同時(shí)也增加了土地市場(chǎng)管理的難度。

2.4 缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制

農(nóng)村宅基地雖有嚴(yán)格的審批程序，但在實(shí)際操作中往往出現(xiàn)把關(guān)不嚴(yán)、一些村干部自主決定，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的取得帶有部分利益因素和社交色彩，宅基地分配不公。由于缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制，村干部違法行為難以受到懲處，進(jìn)一步助長(zhǎng)了違法行為。

2.5 農(nóng)村宅基地利用率底下

在無償無限期使用政策，不能很好的約束農(nóng)民提高宅基地的使用效率，造成宅基地利用效率低下，閑置、超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)民建房大部分沒有統(tǒng)一規(guī)劃，選址多數(shù)在自家自留地、承包地或交通較為便利的道路邊，形成了大量路邊店、獨(dú)家院，既浪費(fèi)土地，基礎(chǔ)設(shè)施又難以配套。

3 農(nóng)村宅基地調(diào)查的重要性

3.1 保護(hù)合法權(quán)益、減少權(quán)屬糾紛

通過對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)調(diào)查，可以有效解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清，村民自身土地權(quán)利義務(wù)模糊，權(quán)屬糾紛突出等問題。農(nóng)村宅基地確權(quán)關(guān)系到廣大村民的切身利益，開展農(nóng)村宅基地確權(quán)，對(duì)于維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，節(jié)約和保護(hù)耕地，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展都有著重要意義。

3.2 有利于完善合理土地制度

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)人口占據(jù)了總?cè)丝诘囊话胍陨?。隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村基本民生的大力投入，無論是從醫(yī)療、教育，還是從社會(huì)保障方面都取得了顯著地成績(jī)?，F(xiàn)有的農(nóng)村住房制度主要體現(xiàn)在宅基地制度層面：“一戶一宅”。因此，宅基地權(quán)屬的明確是至關(guān)重要的。為完善土地制度奠定一定的基礎(chǔ)。

4 農(nóng)村宅基地調(diào)查中出現(xiàn)的問題

4.1 宅基地范圍難以確定

很多農(nóng)民對(duì)宅基地認(rèn)識(shí)不到位，經(jīng)過一兩代人的使用，對(duì)原本宅基地的界限出現(xiàn)模糊。并且由于新農(nóng)村建設(shè)，周邊地理特征出現(xiàn)了改變，原有的地籍資料不足以判定，權(quán)屬主可能趁機(jī)擴(kuò)大、圈占土地，造成土地范圍超標(biāo)。

4.2 調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)不確定

農(nóng)村居民使用的宅基地宗地范圍，原則上按居民實(shí)際建造房屋及附屬生活設(shè)施的現(xiàn)狀范圍調(diào)查。但實(shí)際的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村居民實(shí)際建房時(shí)將房檐伸出墻體，用以遮蔽雨水入戶，當(dāng)?shù)厮追Q“滴水”。在確定宗地范圍時(shí)是以房屋主體墻外壁為界址線，還是以房屋“滴水”正射投影為宗地界址線不易取舍。對(duì)于無墻戶判定更加困難。

4.3 宅基地狀況發(fā)生變化

老宅基地在使用過程中有面臨權(quán)利發(fā)生流轉(zhuǎn)、地上建筑物改建等多種情況。調(diào)查取證較困難。

4.4 地形復(fù)雜，界址點(diǎn)測(cè)量難度高

老的宅基地未經(jīng)統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)民又依據(jù)生活習(xí)慣在周圍搭建很多簡(jiǎn)易棚房，并且部分農(nóng)村有未經(jīng)修剪的灌木、雜草。給測(cè)量工作帶來不便。而界址點(diǎn)、線測(cè)量又是大比例、高精度、高要求的測(cè)量工作。所以在完成這類宅基地測(cè)量時(shí)要投入更多的人力、物力。

5 農(nóng)村宅基地調(diào)查工作的開展方法與對(duì)策

5.1提高資金投入，加強(qiáng)政策宣傳

農(nóng)村宅基地調(diào)查關(guān)系到廣大農(nóng)民切身利益，不僅為保護(hù)農(nóng)民根本財(cái)產(chǎn)權(quán)利提供參考依據(jù)，更對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)的建立，以及農(nóng)民資產(chǎn)重置都起到了至關(guān)重要的作用。加強(qiáng)宅基地相關(guān)知識(shí)及法律法規(guī)的宣傳，提高公民管理土地的意識(shí)，有利于杜絕農(nóng)民“一戶多宅”、違法占地等行為。使大家自覺監(jiān)督土地的管理，保證土地的合理利用。農(nóng)村宅基地調(diào)查是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作，為各項(xiàng)政策提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，在今后，應(yīng)加大資金的投入，保證該項(xiàng)工作的開展。

5.2 加強(qiáng)確權(quán)人員培訓(xùn)，提高專業(yè)素質(zhì)

農(nóng)村宅基地確權(quán)工作具有較強(qiáng)的專業(yè)性。無論是對(duì)國(guó)家和地方土地政策的解讀，還是對(duì)被調(diào)查權(quán)利人的解釋說服；無論是對(duì)宗地范圍的認(rèn)定，還是對(duì)宗地界址點(diǎn)的測(cè)繪都需要工作人員具有較扎實(shí)的專業(yè)素質(zhì)。

5.3 嚴(yán)格遵守規(guī)程，保證精度要求

測(cè)量時(shí)，對(duì)界址點(diǎn)和地物點(diǎn)，堅(jiān)持能測(cè)不量的原則，確實(shí)不易測(cè)到的需要邊長(zhǎng)交會(huì)取得。對(duì)全站儀無法測(cè)到的界址點(diǎn)，可采用間接方法（如使用內(nèi)插、外插、距離交會(huì)等方法）求得。

總之，農(nóng)村宅基地權(quán)屬調(diào)查關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，涉及面廣，影響深遠(yuǎn)，是土地承包制度的發(fā)展和進(jìn)步，也是農(nóng)民增收、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的有效措施，不同利益群體立場(chǎng)和訴求有差異，必須慎重考慮，周密計(jì)劃，妥善應(yīng)對(duì)。確權(quán)人員要嚴(yán)守職責(zé)，切實(shí)做好調(diào)查工作。

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篇4

【關(guān)鍵詞】宅基地，流轉(zhuǎn)方式，創(chuàng)新

貴州省委書記趙克志指出，貴州欠發(fā)達(dá)，表現(xiàn)在農(nóng)村，根子在城市，根本出路在城鎮(zhèn)化。從根本上看貴州欠發(fā)達(dá)是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不高、不同步、不協(xié)調(diào)。適度、合理、科學(xué)地建設(shè)一批中小城鎮(zhèn)，不僅可以優(yōu)化資源配置，提高產(chǎn)業(yè)集中度，而且可以較快縮小城鄉(xiāng)貧富差距。貴州是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口比重極高的省份，農(nóng)業(yè)人口占全省人口的62.17%1（按2013年末全省常住人口核算），農(nóng)村宅基地的合理規(guī)劃利用是改善農(nóng)民居住條件，提高農(nóng)民生活質(zhì)量的需要，是確保農(nóng)村安居工程，規(guī)范“小康房”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)重要保障，符合貴州改革發(fā)展需要，體現(xiàn)全省農(nóng)村群眾意愿，有利于實(shí)現(xiàn)我省農(nóng)村土地資源的合理利用，減少土地資源的減損與浪費(fèi)，有利于緩解工業(yè)城鎮(zhèn)用地瓶頸，推進(jìn)貴州工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

一、貴州省農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀

（一）村鎮(zhèn)建設(shè)欠規(guī)范，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。目前，我國(guó)針對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)的相關(guān)規(guī)定主要有《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》等。根據(jù)貴州實(shí)際情況，1994年頒布了貴州省《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》實(shí)施辦法；圍繞國(guó)家住建部《加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)工程質(zhì)量安全管理的意見》的要求，結(jié)合貴州實(shí)際，2006年提出了具體貫徹意見，對(duì)全省村鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量要求及規(guī)劃做了明確規(guī)定，但實(shí)施過程中的實(shí)際效果以及在村鎮(zhèn)建設(shè)的具體工作中作用并不明顯。貴州省城鎮(zhèn)化相對(duì)滯后，農(nóng)村集中居住制度尚未健全，農(nóng)民分散居住現(xiàn)象突出，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。

（二）“空心村”普遍存在。隨著貴州省近年來城鎮(zhèn)化、工業(yè)化持續(xù)推進(jìn)，大量農(nóng)村人口涌入城市及其周邊地區(qū)，不少遠(yuǎn)離城市的村莊普遍出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象，大量的宅基地及地上房屋常年無人居住，甚至坍塌損毀，這不僅是農(nóng)村環(huán)境整治的“頑疾”，也造成寶貴土地資源的浪費(fèi)嚴(yán)重。

（三）亂占耕地、私建亂搭現(xiàn)象嚴(yán)重。近年來，隨著村村通、組組通公路的建設(shè)不斷深入，亂戰(zhàn)耕地、私建私搭現(xiàn)象嚴(yán)重，主要表現(xiàn)為：一是擅自在路邊的耕地上自己重復(fù)建房居住或用于家庭經(jīng)營(yíng)，未嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定進(jìn)行宅基地使用報(bào)批手續(xù)；二是在國(guó)家交通規(guī)劃要道亂占耕地，私建亂搭樓房、牲畜棚等，以換取更高收益的補(bǔ)償款；三是擅自在已有住房周邊亂占耕地?cái)U(kuò)建住宅，住宅面積嚴(yán)重超標(biāo)。

二、國(guó)內(nèi)創(chuàng)新農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方式的主要經(jīng)驗(yàn)

（一）天津“宅基地?fù)Q房”模式。2005年10月11日，國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》，同意天津等地開展試點(diǎn)。隨后，天津市開始以“宅基地?fù)Q房”方式進(jìn)行示范小城鎮(zhèn)建設(shè)。“宅基地?fù)Q房”方式的第一個(gè)環(huán)節(jié)是宅基地集中，宅基地集中以后統(tǒng)一建房居住，與原先的面積相比，能夠節(jié)約1/2至2/3的土地，大大地提高土地集約化程度。同時(shí)，農(nóng)民按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)以宅基地?zé)o償換取小城鎮(zhèn)中的新住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。農(nóng)民原有的宅基地進(jìn)行統(tǒng)一復(fù)耕，實(shí)現(xiàn)耕地總量不變、質(zhì)量不減、占補(bǔ)平衡。新的小城鎮(zhèn)除了農(nóng)民住宅外，節(jié)約出來的土地可用于商品房開發(fā)和示范工業(yè)園區(qū)建設(shè)，利用土地出讓收入平衡小城鎮(zhèn)建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)增值。園區(qū)建設(shè)可給當(dāng)?shù)貛砀嗑蜆I(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)，增值收益一部分用于給農(nóng)民建住房，保障農(nóng)民按標(biāo)準(zhǔn)置換住房不花錢；一部分用于解決農(nóng)民的社會(huì)保障問題；還有一部分用于改善和解決小城鎮(zhèn)公共服務(wù)配套，如教育、醫(yī)療等。此外，在宅基地與承包地占補(bǔ)平衡、保證耕地面積不減少的情況下，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，讓原先一家一戶的分散經(jīng)營(yíng)變?yōu)橐?guī)模經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民用承包地入股，享受股權(quán)分紅，農(nóng)民權(quán)益實(shí)現(xiàn)了最大化。

（二）浙江嘉興“兩分兩換”模式。所謂“兩分兩換”，就是把農(nóng)民的宅基地和承包地分開，搬遷和土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障。土地置換后，不改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地用途。土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民凡是非農(nóng)就業(yè)的，3年內(nèi)必須實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋；對(duì)已經(jīng)進(jìn)入老齡階段的農(nóng)民，逐步提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇?！皟煞謨蓳Q”堅(jiān)持四條原則：堅(jiān)持以人為本，保障農(nóng)民權(quán)益；堅(jiān)持依法辦事，積極穩(wěn)妥推進(jìn)；堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，節(jié)約集約發(fā)展；堅(jiān)持保護(hù)耕地，確保糧食安全?！痹谧龇ㄉ希瑘?jiān)持規(guī)劃先行，做好規(guī)劃；創(chuàng)新推進(jìn)模式，允許各個(gè)地方自己按照實(shí)際去創(chuàng)新；注重政策配套；突出農(nóng)民主體，尊重農(nóng)民意愿，并采取試點(diǎn)先行。

在“兩分兩換”實(shí)踐中，根據(jù)試點(diǎn)情況，可“兩分兩換”也可“一分一換”，兩換可在一起也可分開進(jìn)行。就置換而言，可在村域、鎮(zhèn)域內(nèi)置換，也可以跨鎮(zhèn)、進(jìn)城置換，其中主副中心由于土地級(jí)差相對(duì)較高以公寓式置換為主，新市鎮(zhèn)以異地自建、聯(lián)排遷建為主。就搬遷而言，可整村搬遷也可零星集聚。就住房的建造形式而言，可由市鎮(zhèn)投資開發(fā)公司統(tǒng)一建造公寓房，也可農(nóng)民自建聯(lián)體公寓房、排屋等等?！皟煞謨蓳Q”只是進(jìn)行了農(nóng)村住房置換城市房產(chǎn)，沒有實(shí)施承包地置換社會(huì)保障，先解決農(nóng)民的集中居住問題，突出了新市鎮(zhèn)的集聚功能，把集鎮(zhèn)所在村的農(nóng)村社區(qū)納入新市鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃內(nèi)容。

（三）成都溫江“雙放棄”模式?！半p放棄”是指溫江區(qū)各鎮(zhèn)（街）轄區(qū)內(nèi)主要收入來源為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，自愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)，經(jīng)審批同意后進(jìn)入城鎮(zhèn)自主購(gòu)房或按政府規(guī)劃要求進(jìn)入集中居住區(qū)居住。溫江區(qū)建立“雙放棄”進(jìn)社保制度，主要堅(jiān)持了三個(gè)基本原則，即政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿、政策激勵(lì)。同時(shí)，在審批“雙放棄”的過程中，溫江區(qū)還注重了三個(gè)結(jié)合，即與土地利用總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局相結(jié)合，與工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中的“三個(gè)集中”總體規(guī)劃和新型社區(qū)建設(shè)相結(jié)合，與征地拆遷補(bǔ)償安置的相關(guān)政策相結(jié)合。

三、貴州省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方式創(chuàng)新的思路探索

從貴州省土地整治潛力分析可以看出，今后實(shí)現(xiàn)耕地總量平衡的方式是：耕地整理是重要途徑，農(nóng)村建設(shè)用地整治是增加耕地的主要來源，土地開發(fā)是補(bǔ)充，舊城改造、廢棄工礦改造、“城中村”改造和低丘緩坡荒灘等未利用土地開發(fā)是節(jié)約集約土地的有效手段2。推進(jìn)農(nóng)民集中居住，創(chuàng)新農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方式，是貴州省農(nóng)村建設(shè)用地整治的關(guān)鍵，是推進(jìn)貴州土地資源節(jié)約集約利用的重大舉措。

（一）宅基地流轉(zhuǎn)亟待解決的主要問題。本文充分考察了省外農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)已有模式，發(fā)現(xiàn)了已有模式的共性與區(qū)別。結(jié)合貴州實(shí)際情況，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方式不能照搬他省已有模式，應(yīng)立足于貴州省情、地情，探索符合貴州發(fā)展特點(diǎn)的模式。貴州省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方式構(gòu)建必須要著力解決農(nóng)民就業(yè)、社保、住房安置、基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)問題及生存發(fā)展、采用何種方式流轉(zhuǎn)、置換政策引導(dǎo)等六個(gè)主要問題。

（二）解決問題的主要思路

1.農(nóng)民就業(yè)問題。農(nóng)民就業(yè)問題是他省已有流轉(zhuǎn)模式均首要關(guān)注的共性問題，也是構(gòu)建貴州省流轉(zhuǎn)模式要著力解決的問題。農(nóng)民就業(yè)問題的解決可以通過勞務(wù)輸出和就近/就地解決兩種方式。勞務(wù)輸出主要是將農(nóng)民工輸出到城鎮(zhèn)務(wù)工，實(shí)現(xiàn)異地就業(yè)。就近解決主要是立足于本地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化以及集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展需要，就近/就地解決農(nóng)民就業(yè)問題；或是通過宅基地流轉(zhuǎn)模式，引進(jìn)外來企業(yè)入駐，給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供就業(yè)空間?？傊?，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)的形式是對(duì)種多樣的，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，務(wù)必要將農(nóng)民就業(yè)問題放在首位，創(chuàng)造多渠道就業(yè)通道，切實(shí)保障農(nóng)民就業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2.農(nóng)民社保問題。農(nóng)村基本醫(yī)療保險(xiǎn)和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村農(nóng)民社會(huì)保障的兩個(gè)重要方面，囿于社保財(cái)政缺口大以及社會(huì)保障制度的不健全，我國(guó)農(nóng)民社會(huì)保障仍然相對(duì)滯后，單純依靠國(guó)家力量解決農(nóng)村人口社保問題難度較大。在構(gòu)建貴州省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式時(shí)，可以考慮建立企業(yè)（含集體經(jīng)濟(jì)組織）社保制度，通過入駐企業(yè)（含集體經(jīng)濟(jì)組織）就地就業(yè)的農(nóng)民，由企業(yè)（含集體經(jīng)濟(jì)組織）按照《勞動(dòng)合同法》相關(guān)規(guī)定，給勞動(dòng)者（農(nóng)民）提供相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)。

3.農(nóng)民住房安置問題。在促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用過程中，農(nóng)民宅基地置換后的住房安置問題是農(nóng)民最為關(guān)切的實(shí)際問題?？v觀他省做法，主要有貨幣置換、異地房產(chǎn)置換、異地宅基地置換等模式。貨幣置換，即農(nóng)民以宅基地?fù)Q取貨幣，置換后不再給農(nóng)民提供住房或安置其他宅基地，貨幣補(bǔ)償形式分為一次性補(bǔ)償和分期補(bǔ)償。異地房產(chǎn)置換，即農(nóng)民以原有宅基地置換后，需給農(nóng)民在異地提供其他房產(chǎn)，該房產(chǎn)可以是農(nóng)民集中居住房產(chǎn)，也可以是異地商品房。異地宅基地置換，即農(nóng)民以原有宅基地置換后，需在異地給農(nóng)民提供相應(yīng)宅基地供其修建居住。總之，農(nóng)民住房安置的形式是對(duì)種多樣的，必須在尊重農(nóng)民意愿基礎(chǔ)上，考慮農(nóng)民的實(shí)際需求，確保農(nóng)民“住有所居”。

4.基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)問題及生存發(fā)展問題。在促進(jìn)農(nóng)民集中居住過程中，必須要完善基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，如學(xué)校建設(shè)，確保農(nóng)民子女教育有保障；水電、道路交通建設(shè)，確保農(nóng)民生活便利；等等。必須要充分考慮農(nóng)民的生存發(fā)展問題。從貴州省部分地方移民搬遷情況來看，異地集中居住的農(nóng)民由于喪失了原有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件，新地域環(huán)境下缺乏生存發(fā)展有利條件。政府和相關(guān)開發(fā)企業(yè)必須切實(shí)考慮宅基地置換后農(nóng)民的生存發(fā)展問題，給新環(huán)境下農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。

5.采用何種方式流轉(zhuǎn)問題。在構(gòu)建貴州省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式中，除了要借鑒他省已有成果經(jīng)驗(yàn)之外，還必須立足于貴州省情、地情、民情，要充分利用我省發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇，探索適合貴州省情、地情、民情的流轉(zhuǎn)模式。

6.農(nóng)村宅基地置換政策引導(dǎo)問題。中國(guó)農(nóng)民普遍有“戀土情結(jié)”、“戀鄉(xiāng)情結(jié)”，如何進(jìn)行引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變農(nóng)民思想是政府及相關(guān)部門的重要職責(zé)。實(shí)踐中，政府及相關(guān)部門必須要充分尊重農(nóng)民的意愿及情感需求，站在農(nóng)民立場(chǎng)，讓農(nóng)民真切感受到宅基地置換政策的好處，讓農(nóng)民深切地理解政府的用心，將政府引導(dǎo)與農(nóng)民自愿有效結(jié)合起來。

（三）貴州省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式探索

本文立足于宅基地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的就業(yè)方式來探索模式構(gòu)建。農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民的就業(yè)方式主要有就近/就地就業(yè)和異地就業(yè)兩種，宅基地流轉(zhuǎn)模式擬分為兩種，即就近/就地就業(yè)的“宅基地整合置換”模式和異地就業(yè)的“承宅雙置換回收”模式。

1.就近/就地就業(yè)――“多宅整合置換”?！岸嗾现脫Q”，即在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中，對(duì)“一戶多宅”的農(nóng)戶，通過“多宅整合”方式，將“多宅”變“一宅”，按照國(guó)家有關(guān)農(nóng)村宅基地有關(guān)規(guī)定，確定置換后住宅的面積，多出部分按照相關(guān)規(guī)定補(bǔ)償。

2.異地就業(yè)――“承宅雙置換回收”?！俺姓p置換回收”，即在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中，對(duì)長(zhǎng)期在外務(wù)工且已定居城鎮(zhèn)生活的或是子女均在城市落戶定居，老人跟隨子女長(zhǎng)期生活的“空宅”人家，政府應(yīng)進(jìn)行政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)其通過貨幣補(bǔ)償?shù)刃问街脫Q“空宅”和承包地，促進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約化利用。

篇5

關(guān)鍵詞: 農(nóng)村宅基地間接流轉(zhuǎn) 用益物權(quán)

中圖分類號(hào)：G812.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

1.序言

宅基地分為城鎮(zhèn)宅基地和農(nóng)村宅基地。農(nóng)村宅基地是僅限本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部符合規(guī)定的成員，按照法律法規(guī)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)享受使用，用于建造自己居住房屋的農(nóng)村土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物，不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地三種類型。城鎮(zhèn)宅基地可以流轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)居民可以通過取得土地使用權(quán)的方式使自己的房屋所有權(quán)擁有完整的法律意義和經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵，而農(nóng)村宅基地卻始終沒有真正意義的開放流轉(zhuǎn)。農(nóng)民雖然擁有宅基地的使用權(quán)，但是宅基地的所有權(quán)歸集體所有，集體土地使用權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)不能在土地市場(chǎng)上自由轉(zhuǎn)讓、出租和抵押?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”。 《土地管理法》第63條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。因此， 農(nóng)村宅基地只有使用功能而無資本資產(chǎn)功能，結(jié)果導(dǎo)致集農(nóng)民畢生積累建造的農(nóng)房，由于限制流轉(zhuǎn)和抵押無法實(shí)現(xiàn)其資產(chǎn)信用功能，不能對(duì)擴(kuò)大生產(chǎn)，更新住宅和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)提供支持。

2.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)研究

2.1現(xiàn)階段的宅基地流轉(zhuǎn)探討

農(nóng)村宅基地用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)在學(xué)術(shù)界一直存在爭(zhēng)議。一部分人認(rèn)為在土地管理法的制約下農(nóng)村宅基地不能流轉(zhuǎn)，外出打工的農(nóng)民無法處置宅基地，留在農(nóng)村的宅基地，既不能轉(zhuǎn)讓也不能出租更不能抵押貸款，不僅造成了土地資源的浪費(fèi)而且封閉了農(nóng)民的融資渠道。另一部分人認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是農(nóng)民生存的基本保障，農(nóng)民是弱勢(shì)群體，宅基地的流轉(zhuǎn)合法化必然會(huì)導(dǎo)致開發(fā)商等強(qiáng)勢(shì)群體的侵犯，如果宅基地以比較低的價(jià)格流落到開發(fā)商手中，農(nóng)民未來的生活就得不到保障。

2.2當(dāng)今研究的不足和啟示

現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體質(zhì)和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景，是我國(guó)農(nóng)村集體土地所有制的重要組成部分，具有社會(huì)保障性和農(nóng)村穩(wěn)定性等重要意義。但是“無期限、無償使用、無流轉(zhuǎn)”的政策現(xiàn)狀，日益與完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體質(zhì)不相適應(yīng)，導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)的混亂，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?，F(xiàn)階段存在的問題主要是：一，宅基地流轉(zhuǎn)制度的法律不完整，與其他土地制度銜接不完善。應(yīng)該從整體和局部的觀點(diǎn)出發(fā)，制定完整的宅基地流轉(zhuǎn)程序；二，現(xiàn)階段的研究思路不夠發(fā)散，當(dāng)今的主要觀點(diǎn)仍然停留在該不該流轉(zhuǎn)的層面。

本文參考了現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地用益物權(quán)流轉(zhuǎn)研究的經(jīng)驗(yàn)和不足，從相關(guān)宅基地的制度入手，分析問題的原因，從先置換土地，后流轉(zhuǎn)房屋產(chǎn)權(quán)的思路出發(fā)，形成了農(nóng)村宅基地用益物權(quán)間接流轉(zhuǎn)制度的理論，并對(duì)該理論進(jìn)行了可行性研究。

3.現(xiàn)行農(nóng)村宅基地相關(guān)問題

3.1 宅基地隱形流轉(zhuǎn)

法律規(guī)定，農(nóng)村的宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體所有，使用權(quán)歸集體內(nèi)的農(nóng)民所有。然而，農(nóng)村集體對(duì)土地沒有最終處分權(quán)，集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入市場(chǎng)只能通過國(guó)家征收，這是集體土地進(jìn)入城市土地市場(chǎng)的唯一途徑。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)，大量的青壯勞動(dòng)力外遷到城市打工，農(nóng)村中留下的大部分是老人和兒童，住房使用率極低。盡管我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的方式有法律的約束，但是農(nóng)村宅基地的隱形流轉(zhuǎn)仍然很多。城市住房的供不應(yīng)求導(dǎo)致城市住房?jī)r(jià)格飆升，對(duì)農(nóng)村宅基地隱形流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了巨大推力。根據(jù)山東省經(jīng)濟(jì)學(xué)院不動(dòng)產(chǎn)法研究中心2006年的抽樣調(diào)查，山東省17地（市）的42個(gè)縣中，51.3的村莊存在著住房出租的情況，出租數(shù)十戶以上的村莊占30?？傆?jì)68.9的村莊實(shí)際發(fā)生過住房出賣的情況，實(shí)際出賣住宅10戶以上的村莊占26.5。

3.2國(guó)家強(qiáng)制征收制度的不完善

國(guó)家征收征用制度是國(guó)家因經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展的需要，依靠國(guó)家強(qiáng)制力從農(nóng)村集體或者農(nóng)村居民中征用土地。當(dāng)前我國(guó)城市化高速發(fā)展，城鎮(zhèn)對(duì)土地的需求量日益增加，農(nóng)村宅基地征用成了必然趨勢(shì)。但我國(guó)處于社會(huì)主義初級(jí)階段，各種法律制度不夠完善，這給我國(guó)的土地利用合理化帶來很多不便。

3.3宅基地置換制度的問題

宅基地置換是將分散居住的農(nóng)民集中起來，搬入新建多層或者規(guī)劃合理的住宅小區(qū)中，空出來的農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地可以從事其他用途。這種置換制度有利于土地的集約節(jié)約利用，也有利于保護(hù)耕地，但也存在著較多問題。比如城鄉(xiāng)結(jié)合部的零散宅基地，因?yàn)榫o靠城區(qū)，當(dāng)城市擴(kuò)張的時(shí)候該段的土地被納入城市土地，其價(jià)格也會(huì)提高，但關(guān)于農(nóng)村宅基地置換補(bǔ)償比例，卻沒有明確的法律規(guī)定，使農(nóng)民的利益容易受到侵害。

4.農(nóng)村宅基地用益物權(quán)間接流轉(zhuǎn)制度

4.1農(nóng)村宅基地用益物權(quán)間接流轉(zhuǎn)理論

本文將農(nóng)村宅基地用益物權(quán)間接流轉(zhuǎn)定義為：根據(jù)各個(gè)宅基地所在的區(qū)位、周邊設(shè)施完善程度、房屋的折舊等，估算出宅基地及其以上建筑物的市場(chǎng)價(jià)值，然后將分散居住的農(nóng)民集中起來，搬入新建或規(guī)劃合理的住宅小區(qū)中，并根據(jù)原宅基地的市場(chǎng)價(jià)值給予一定比例的補(bǔ)償?？粘鰜淼霓r(nóng)村用地可以從事其他用途，包括復(fù)耕、工業(yè)用地等。農(nóng)民入住的集體宅基地，在政府的監(jiān)控下可以進(jìn)入城市土地三級(jí)市場(chǎng)，農(nóng)民有權(quán)決定房屋的轉(zhuǎn)讓和出租，同時(shí)集體宅基地的使用權(quán)可以進(jìn)行抵押貸款。對(duì)于轉(zhuǎn)讓房屋使用權(quán)的要規(guī)定一個(gè)期限，在使用權(quán)終止后，農(nóng)村集體收回房屋使用權(quán)，抵押貸款的同樣是一定年限的房屋使用權(quán)。

4.2農(nóng)村宅基地用益物權(quán)間接流轉(zhuǎn)的可行性分析

農(nóng)村宅基地間接流轉(zhuǎn)理論的可行性可在三個(gè)反面分析：城市化的趨勢(shì)，新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展和農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)。

我國(guó)城市化進(jìn)程快速發(fā)展，城市的擴(kuò)張需要大量的土地，導(dǎo)致人地矛盾日益突出。而通過實(shí)施土地置換既能增加新增建設(shè)用地，又能有效的保護(hù)耕地。

新農(nóng)村建設(shè)需要大量的資金來改變農(nóng)村面貌，改善農(nóng)民的生活質(zhì)量，提高農(nóng)民的收入。進(jìn)行農(nóng)村宅基地間接流轉(zhuǎn)能將農(nóng)民集中起來，拆除舊的宅基地進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，從根本上改變農(nóng)村落后的面貌。另外由于農(nóng)村的勞動(dòng)力過剩，許多農(nóng)民外出務(wù)工，空缺的宅基地使用權(quán)若能進(jìn)行間接流轉(zhuǎn)，便能解決這個(gè)問題，還能提高農(nóng)民的收入。

4.3間接流轉(zhuǎn)的意義

（1）有利于存進(jìn)農(nóng)民財(cái)富增長(zhǎng)，農(nóng)民權(quán)利能得到保證。

（2） 有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化。允許農(nóng)村宅基地間接流轉(zhuǎn)是城鄉(xiāng)互動(dòng)，利益互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化重要手段。

（3）農(nóng)民外出打工，宅基地使用權(quán)可以買賣或出租，一方面避免土地和房屋的浪費(fèi)，另一方面可以緩解周邊住房的壓力。

（4）有利于加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。能夠存進(jìn)農(nóng)村面貌的改善，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，縮小農(nóng)村與城市的差距。

參考文獻(xiàn)：

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篇6

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；農(nóng)民；用益物權(quán)；退出

中圖分類號(hào)：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）11-0169-04

1968年，美國(guó)學(xué)者哈定發(fā)表了著名的《公地的悲劇》一文，指出因人類過度使用空氣、水、海洋水產(chǎn)等看似免費(fèi)的資源，終將付出巨大的代價(jià)?！肮亍敝贫仁怯?guó)中古時(shí)期的一種土地制度：封建主在自己的領(lǐng)地中劃出尚未耕種的土地作為牧場(chǎng)，提供給當(dāng)?shù)啬撩駸o償放牧。由于放牧是無償?shù)?，每一個(gè)牧民都希望盡可能多地增加自己牛羊的數(shù)量。隨著牛羊數(shù)量無節(jié)制地增加，牧場(chǎng)最終會(huì)因?yàn)檫^度放牧而成了不毛之地。其實(shí)農(nóng)村宅基地就是一種“公地”，村民可以無償取得、無成本留置、無流動(dòng)占有、無期限使用。在這種制度下，就不可避免會(huì)產(chǎn)生浪費(fèi)農(nóng)村宅基地等低效利用行為。

一、農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀

農(nóng)村宅基地，一般是指農(nóng)民的住房、輔助用房（如廚房、廁所、畜禽舍以及庭院）用地。宅基地使用權(quán)是指經(jīng)依法審批，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給其成員用于建筑住宅及其他有關(guān)附屬物的、無使用期限的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。①目前在我國(guó)1 653萬hm2村莊建設(shè)用地中，住宅用地約為1 333萬hm2，占80%以上?！翱招拇濉崩险亻e置面積約占10%—15%。另外，全國(guó)大約有1 200萬份房產(chǎn)和宅基地處于可轉(zhuǎn)讓但是不能轉(zhuǎn)讓的閑置狀態(tài)。②

（一）空心村

由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，村莊建設(shè)規(guī)劃滯后，宅基地管理薄弱等原因，農(nóng)村新建住宅大部分集中在村莊，而村莊內(nèi)部卻存在大量的空閑宅基地和閑置土地，形成了內(nèi)空外延的用地狀況，即所謂的“空心村”。這種現(xiàn)象比較普遍。如河南多個(gè)縣都存在大量的空心村。由于農(nóng)戶新建住宅像“攤煎餅”一樣不斷外擴(kuò)，某些縣（正陽(yáng)）戶均宅基地達(dá)到0.2hm2，是國(guó)家宅基地劃撥標(biāo)準(zhǔn)的10倍，浪費(fèi)耕地1.3萬hm2。

（二）一戶多宅、面積超標(biāo)

《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。如河南省農(nóng)村村民宅基地標(biāo)準(zhǔn)：城鎮(zhèn)郊區(qū)和人均耕地667平方米以下的平原地區(qū)，每戶用地不得超過134平方米；入均耕地667平方米以上的平原地區(qū)，每戶用地不得超過167平方米；山區(qū)、丘陵區(qū)每戶用地不得超過200平方米，占用耕地的適用前面兩項(xiàng)的規(guī)定。

但是，由于缺乏有效的法律約束，加上住宅不能自由流轉(zhuǎn)等因素，目前農(nóng)村一戶多宅的現(xiàn)象比較普遍。例如，有些農(nóng)戶搬遷到新宅后，舊宅基地依然用作堆放柴草雜物、圈養(yǎng)牲畜，或者廢棄不用；有的村民本來有宅基地，由于繼承房屋就同時(shí)擁有二套或二套以上宅基地；有的農(nóng)村村民已經(jīng)遷入城鎮(zhèn)定居，但在農(nóng)村的宅基地仍然空置等等。在宅基地面積方面，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件的改善，村民建房也追求大面積，個(gè)別農(nóng)戶宅基地占地面積達(dá)到500平米以上。

（三）違法違規(guī)現(xiàn)象突出

在農(nóng)村，由于監(jiān)管不力，違法用地現(xiàn)象比較普遍。許多一戶多宅者屬于未經(jīng)批準(zhǔn)非法占有土地，隨意擴(kuò)建住宅。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部“把持”宅基地的審批權(quán)，批宅基地，批村內(nèi)空閑地，甚至耕地，一占就是幾畝，甚至十幾畝，無計(jì)劃、無規(guī)劃、無用地審批手續(xù)。宅基地確權(quán)登記和日常監(jiān)管等基礎(chǔ)工作薄弱，一些地方農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證并不到位。農(nóng)村土地違法案件分散，呈現(xiàn)出點(diǎn)多、面廣、量大、打擊難的特點(diǎn)，農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)成為土地違法的重災(zāi)區(qū)。

（四）地下交易盛行

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)已經(jīng)是一個(gè)在實(shí)踐中不斷發(fā)生和發(fā)展的客觀事實(shí)。尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部等快速城市化的地區(qū)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)和住房的出租、轉(zhuǎn)讓和抵押更是十分活躍。但由于法律的限制，這種行為不能得到法律的認(rèn)可和保護(hù)，這些交易只能通過地下交易，“暗箱操作”，不僅嚴(yán)重影響了交易的安全，引發(fā)了許多糾紛，而且也在某種程度上干擾了市場(chǎng)秩序，其潛在的隱患不容忽視。

二、農(nóng)村宅基地?zé)o序使用的原因

（一）法律法規(guī)建設(shè)落后

目前我國(guó)還沒有一部專門關(guān)于農(nóng)村住房用地的法律法規(guī)，與農(nóng)村宅基地有關(guān)的立法散見于各法律法規(guī)中。

1986年頒布的、2004年修改的《土地管理法》第62條規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！r(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。”第63條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！边@表明，農(nóng)村宅基地使用權(quán)可隨房屋出賣或出租，允許其在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，但是一旦流轉(zhuǎn)，就不能再申請(qǐng)宅基地。

1995年《擔(dān)保法》第37條第2項(xiàng)規(guī)定，“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：耕地、宅基地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)；但該法第35條第5項(xiàng)，第36條第3款規(guī)定的除外。”公民不得以宅基地設(shè)定抵押權(quán)，以宅基地設(shè)定抵押權(quán)的，設(shè)定的抵押權(quán)無效。

1999年國(guó)務(wù)院辦公廳的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》第2條第2款規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地證和房產(chǎn)證?！?/p>

2004年國(guó)務(wù)院的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第2條第2款規(guī)定，“改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。”二者均強(qiáng)調(diào)不允許農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)出售自己的住宅，城鎮(zhèn)居民也不能購(gòu)買宅基地使用權(quán)，法律對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制更加嚴(yán)格。

2007年《物權(quán)法》設(shè)專章將農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)加以調(diào)整，但是對(duì)其流轉(zhuǎn)并沒有明確予以規(guī)定。只是在第153條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得，行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家的有關(guān)規(guī)定。”可見，《物權(quán)法》對(duì)這一問題采取的態(tài)度是回避，沒有突破原來的法律限制。

后來，為了遏制小產(chǎn)權(quán)房買賣，2007年12月國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》中強(qiáng)調(diào)，“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。”“單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有的土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。農(nóng)村住宅的買賣只能在同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)進(jìn)行，宅基地購(gòu)買人必須為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不能跨行政村流轉(zhuǎn)，不能向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員轉(zhuǎn)讓，禁止向城市居民流轉(zhuǎn)。”2008年1月15日國(guó)土資源部《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》又再次重提“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住房或小產(chǎn)權(quán)房”。

從我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度演變過程可以看出，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)立法相對(duì)混亂，不過從中可以看出法律對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了一個(gè)從限制流轉(zhuǎn)再到更加嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)的過程，這形成了我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的基本框架。

（二）村民守法意識(shí)低下

受傳統(tǒng)觀念的影響，村民普遍認(rèn)為宅基地是祖?zhèn)鞯?，使用與不使用由自己說了算；還有經(jīng)濟(jì)落后的因素，也有家庭觀念抬頭的因素。從現(xiàn)實(shí)角度分析，有法律法規(guī)宣傳不到位的因素，有經(jīng)濟(jì)條件改善后依仗權(quán)勢(shì)擺闊的因素，有的根源于攀比風(fēng)影響，而在城鄉(xiāng)結(jié)合部及城中村，在農(nóng)村住宅出租可獲得永久性基本經(jīng)濟(jì)收入的情況下，村民更是寸土如金般守護(hù)者自家的農(nóng)宅。

（三）政府監(jiān)管無力

首先是宅基地的規(guī)劃和審批制度存在缺陷。許多地方重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，忽視村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，使村鎮(zhèn)規(guī)劃制定遲緩。由于沒有堅(jiān)持全面規(guī)劃、合理布局、節(jié)約用地、因地制宜、量力而行、逐步建設(shè)的原則，造成目前農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散、村莊向外無序擴(kuò)展、村內(nèi)宅基地雜亂無章、亂搭亂建等混亂的局面。

其次是日常監(jiān)管的缺失。農(nóng)村宅基地管理面廣量大，情況復(fù)雜，對(duì)農(nóng)村宅基地的監(jiān)督成本主要落在國(guó)土部門身上。但是，基層國(guó)土部門力量比較薄弱，難以形成有效監(jiān)管，再加上處理違法手段也較為單一，依罰代拆、一罰了之的現(xiàn)象比較普遍，村民之間的監(jiān)督效能很低，有時(shí)互相包庇。村集體組織沒有強(qiáng)硬的執(zhí)法能力，有些村干部為了自己的政績(jī)或人氣，對(duì)違法事件視而不見聽而不聞，客觀上縱容了這些違法行為。

（四）農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的缺失

首先是宅基地收回制度不健全，雖然現(xiàn)行《土地管理法》第65條確立了宅基地的收回制度，并原則性規(guī)定了宅基地使用權(quán)收回的幾種情形，但對(duì)宅基地收回涉及的具體政策界限、收回程序卻并沒有做出相應(yīng)規(guī)定，更沒有明確宅基地收回時(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)問題，致使其在現(xiàn)實(shí)生活中無法得到執(zhí)行。其次是宅基地?zé)o償取得、無限期使用、限制流轉(zhuǎn)性和留置的無成本性，使得村民更傾向于盡可能多地占有宅基地，而非集約高效利用土地。最后是宅基地置換、復(fù)墾、整理政策配套不健全，難以構(gòu)筑宅基地退出的有效運(yùn)作平臺(tái)。

通過對(duì)上述農(nóng)村宅基地?zé)o序使用的諸多原因進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，法律法規(guī)建設(shè)不適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求是導(dǎo)致諸多問題的首要原因，而村民守法意識(shí)低下和政府監(jiān)管乏力則加劇農(nóng)村宅基地非法使用的泛濫，農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制的缺失又使得這些矛盾和非法用地的狀況無法找到疏導(dǎo)的出口。因此，建立激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制為核心的宅基地退出機(jī)制，是解決中國(guó)當(dāng)前農(nóng)村宅基地利用存在的問題的有效途徑，也是改革和完善農(nóng)村宅基地使用管理制度的核心內(nèi)容之一。

三、建立農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制的法律困局

（一）退出制度不完善

《土地管理法》第65條規(guī)定，“有下列情形之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)：（一）為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的。（二）不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的；（三）因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）項(xiàng)規(guī)定收回農(nóng)民集體所有的土地的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。”本條雖然確立了宅基地的收回制度，并原則性規(guī)定了宅基地使用權(quán)收回的幾種情形，但過于粗糙，缺乏可操作性。對(duì)宅基地收回涉及的具體政策界限、收回程序卻并沒有做出相應(yīng)規(guī)定，更沒有明確宅基地收回時(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)問題，致使實(shí)際管理中真正收回的宅基地寥寥無幾?，F(xiàn)行宅基地收回制度基本失效，并使得農(nóng)村宅基地的使用長(zhǎng)期處于增量供應(yīng)狀態(tài)，存量盤活利用幾乎為零。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國(guó)發(fā)[2010]47號(hào)）規(guī)定，“有條件的地區(qū)，通過農(nóng)村土地整治示范建設(shè)，與散亂、廢棄、閑置、低效利用的農(nóng)村建設(shè)用地整治相結(jié)合，實(shí)施田水路林綜合整治，……整治騰出的農(nóng)村建設(shè)用地，首先要復(fù)墾為耕地，在優(yōu)先滿足農(nóng)村各種發(fā)展建設(shè)用地后，經(jīng)批準(zhǔn)將節(jié)約的指標(biāo)少量調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用的，……區(qū)分城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、空心村和閑置宅基地等不同情況，因地制宜，量力而行，循序漸進(jìn)?！贝送ㄖ草^為原則，操作性不強(qiáng)。

《物權(quán)法》第162條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的房屋轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；住宅轉(zhuǎn)讓時(shí)，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓?！?此條允許農(nóng)村宅基地在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間流轉(zhuǎn)。而實(shí)際上，這種流轉(zhuǎn)較少，原因在于農(nóng)村宅基地只能流轉(zhuǎn)給本村有資格取得宅基地的人，但是既然有資格取得宅基地，就可以向村集體組織申請(qǐng)新的宅基地，無須取得他人的宅基地了。

（二）宅基地使用權(quán)不完整

根據(jù)前述關(guān)于農(nóng)村宅基地的立法現(xiàn)狀來看，與較為完備的城市房地產(chǎn)法律體系相比，現(xiàn)階段調(diào)整農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律法規(guī)數(shù)量少，效力層次較低。《民法通則》和《土地管理法》的調(diào)整力度明顯不夠。雖然《物權(quán)法》把宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)，并作為獨(dú)立的一章加以規(guī)定，但是關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的問題，在第153條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得，行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家的有關(guān)規(guī)定”，僅僅是對(duì)過去法律規(guī)定的延續(xù)。這使得宅基地使用權(quán)沒有體現(xiàn)出效益優(yōu)先的價(jià)值取向，只是將嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的立法精神進(jìn)行到底。再者，法律并沒有規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限，作為一個(gè)理性人，村民更傾向于占用更多的宅基地。這既不利于對(duì)土地資源的保護(hù)，更造成農(nóng)戶退出宅基地的動(dòng)力完全喪失。

從實(shí)踐中來講，這樣的立法模式實(shí)際上并不利于對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)。首先是由于農(nóng)村宅基地的商品屬性和財(cái)產(chǎn)屬性沒有被法律確認(rèn)，物權(quán)屬性并沒有真正得到體現(xiàn)。農(nóng)民在宅基地上的自建房屋的經(jīng)濟(jì)價(jià)值并不能變現(xiàn)，不利于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)利益的實(shí)現(xiàn)；其次，由于法律禁止農(nóng)村宅基地的外部流轉(zhuǎn)，如果有此種需求的話，只能通過暗箱操作地下交易的方式來實(shí)現(xiàn)，但這種地下交易的風(fēng)險(xiǎn)較大，萬一產(chǎn)生糾紛，農(nóng)民的利益難以得到保障；最后，此種限制牢牢把農(nóng)民束縛在土地上，不利于城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的互通，更不利于農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快。

（三）配套政策不完備

宅基地有償退出機(jī)制的實(shí)施過程中還涉及跨村安置、退出宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、騰退后節(jié)余宅基地的收益權(quán)的分配、承包地調(diào)整、整理收益分配等諸多問題，在城鎮(zhèn)社區(qū)安置還涉及戶籍制度、城鄉(xiāng)社會(huì)保障差異、就業(yè)等問題，都需要必要的配套政策及制度支持，目前，這方面的配套措施并不完備。但一些地方已經(jīng)開始進(jìn)行有益的嘗試。如河南省在2011年1月的《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶的指導(dǎo)意見》規(guī)定，“在全省范圍內(nèi)逐步取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元制戶籍管理制度，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，探索建立居住證制度，依托居住證統(tǒng)籌流動(dòng)人口在現(xiàn)住地的登記管理、社會(huì)保障和公共服務(wù)。”

四、立法完善的建議

（一）加強(qiáng)退出制度的操作性

針對(duì)《土地管理法》第65條規(guī)定過于原則的問題，在建立農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制的問題上，首先必須要明確應(yīng)當(dāng)退出和可以退出農(nóng)村宅基地的具體情形，如違法占用宅基地的或者面積超標(biāo)的都屬于應(yīng)當(dāng)退出宅基地的情形；其次應(yīng)當(dāng)明確宅基地有償退出的程序，明確規(guī)定可以提出宅基地退出的主體，審批機(jī)關(guān)以及宅基地收回應(yīng)當(dāng)履行的手續(xù)。屬于應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?shù)?，補(bǔ)償必須到位；而違法用地等情形導(dǎo)致的農(nóng)村宅基地的退出，不能給予補(bǔ)償。在補(bǔ)償?shù)膯栴}上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定國(guó)家、村集體組織和農(nóng)戶三方認(rèn)可的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式。合理的農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)給予新占耕地建造宅基地的取得成本，要體現(xiàn)技能調(diào)動(dòng)農(nóng)民退出宅基地的積極性，維護(hù)農(nóng)民利益，又能節(jié)約集約利用土地，促進(jìn)和規(guī)范農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的建立。

（二）賦予農(nóng)村宅基地完整的物權(quán)

確定和完善農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)對(duì)于保證農(nóng)民宅基地用益物權(quán)得以實(shí)現(xiàn)具有重要的作用。應(yīng)該盡快結(jié)束現(xiàn)行法律限定的農(nóng)民宅基地的半商品化狀態(tài)，正視住宅商品化是城市化進(jìn)程中農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利不可分割的重要組成部分，賦予農(nóng)民宅基地及其房屋所有人以完整的物權(quán)。建議規(guī)定“農(nóng)民宅基地及其房屋所有權(quán)人依照法律規(guī)定享有占有、使用收益和處分的權(quán)利”，并發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的宅基地證書，以便保障農(nóng)民的合法權(quán)益。允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過宅基地的商品化進(jìn)行舊村改造試點(diǎn)，明確節(jié)約出來的宅基地仍屬于農(nóng)民集體所有。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)民集體可以將節(jié)約出來的宅基地以節(jié)約、廠房出租、土地出租等方式集約利用。宅基地上產(chǎn)生的租金等收入主要?dú)w農(nóng)民集體所有，允許以宅基地進(jìn)行抵押，使得農(nóng)民宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)更具有可操作性。為防止不法分子從宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中獲取不當(dāng)利益，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行必要的限制。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓了宅基地使用權(quán)的，不能再取得新的宅基地。

在農(nóng)村宅基地使用權(quán)行使的期限問題上，因?yàn)檎厥褂脵?quán)本就是用益物權(quán)，宅基地使用權(quán)受存續(xù)期限的限制，并不違反其居住保障性。宅基地使用權(quán)的保障屬性只應(yīng)針對(duì)受保障的農(nóng)民。一個(gè)人的生命總是有限的，應(yīng)當(dāng)保障的生存居住權(quán)當(dāng)然也是有限的。考慮到將來與城市房地產(chǎn)管理體制的銜接和一致，建議將農(nóng)村宅基地的使用權(quán)也規(guī)定為70年。

（三）完善相關(guān)配套措施

首先是完善農(nóng)村宅基地的科學(xué)規(guī)劃和審批制度。在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)過程中，結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，制定村莊規(guī)劃，科學(xué)合理編制農(nóng)村宅基地使用規(guī)劃。鑒于我國(guó)農(nóng)村發(fā)展不平衡，宅基地的發(fā)展趨向在城鎮(zhèn)化地區(qū)、鄉(xiāng)村化地區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)地區(qū)各有不同，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口構(gòu)成、居住方式等方面存在明顯差別，因而在宅基地的利用上需要區(qū)別對(duì)待。要建立健全宅基地審批制度，嚴(yán)格執(zhí)行申請(qǐng)條件、審批程序、審批結(jié)果公示制度。審批前，對(duì)村組的舊宅基地、空閑地進(jìn)行摸底登記，建立地籍圖件，并進(jìn)行標(biāo)注；審批中，對(duì)照?qǐng)D件先使用村內(nèi)舊宅基地和空閑地；審批后，通過簽訂合同，發(fā)放集體土地使用證等措施，約束村民占新不騰舊的行為，及時(shí)交出舊宅基地。在依法登記的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)信息化管理。

（四）加強(qiáng)法律法規(guī)的宣傳力度

最后，要有針對(duì)性地加大與農(nóng)村宅基地使用相關(guān)的土地法律法規(guī)政策的宣傳力度，爭(zhēng)取社會(huì)各界的理解和廣大農(nóng)民的支持。在全社會(huì)形成憑證管地、依法用地的氛圍。宣傳工作要采取群眾喜聞樂見的形式，增強(qiáng)宣傳的吸引力、感染力和滲透力。同時(shí)也要加大反面警示教育的力度，加大對(duì)違法違規(guī)建設(shè)宅基地、私自倒賣宅基地行為的處罰力度，適時(shí)將一些典型的違法行為和案件曝光，從而起到一定的威懾作用。

結(jié)語(yǔ)

法律真正的根源和活力，不在法律條文，而在社會(huì)生活實(shí)際。正如埃利希很早以前就說過，“法律發(fā)展的中心不在立法，不在法學(xué)，也不在司法判斷，而在社會(huì)本身。”“如果我國(guó)法律還一味禁止宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，或者嚴(yán)格限制只能轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，必然會(huì)使這方面的法律規(guī)定形同虛設(shè)，法律與現(xiàn)實(shí)社會(huì)脫節(jié)。”農(nóng)民不是不愿退出閑置的宅基地，只是按照目前的法規(guī)，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)得不到保護(hù)和補(bǔ)償。農(nóng)民作為理性人，為追求個(gè)人利益最大化，是不會(huì)主動(dòng)放棄宅基地申請(qǐng)或退出已有的宅基地的。通過對(duì)村莊的合理規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，營(yíng)造一個(gè)宜居舒適的環(huán)境，可以提高農(nóng)民退出宅基地的意愿值；通過宅基地流轉(zhuǎn)、抵押和宅基地的有償退出，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)是提高農(nóng)民退出宅基地意愿值的關(guān)鍵；確定地方政府服務(wù)的角色，完善集體建設(shè)用地補(bǔ)償和收益分配是提高農(nóng)民退出宅基地意愿值的保障。只有建立有序合理的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度和宅基地有償退出機(jī)制，農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為生產(chǎn)要素在市場(chǎng)中流動(dòng)起來，才能充分發(fā)揮其價(jià)值。

參考文獻(xiàn)

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Discussion about the legislation of the compensation exit mechanism of the countryside homestead

HE Zu-pu

（Huanghe Science and Technology College，Zhengzhou 50063，China）

篇7

一、現(xiàn)狀與問題

經(jīng)過二十余年土地管理法律法規(guī)的貫徹實(shí)施，農(nóng)村宅基地管理基本走上了法制化、規(guī)范化的軌道，對(duì)于保障農(nóng)民居住權(quán)利、加強(qiáng)耕地保護(hù)等方面發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷向前發(fā)展，農(nóng)村宅基地本身性質(zhì)以及面臨的環(huán)境發(fā)生了很大變化，農(nóng)村宅基地管理也不斷顯現(xiàn)一些問題，有的問題還表現(xiàn)得比較突出。加快對(duì)宅基地管理的改革創(chuàng)新成為當(dāng)前社會(huì)各界關(guān)注與熱議的重點(diǎn)，當(dāng)前有些地區(qū)探索實(shí)施的一些改革模式也招致評(píng)論與爭(zhēng)議。歸納起來，當(dāng)前宅基地管理存在的問題主要有：

1.建房布局散、亂，用地貪大求全。目前，農(nóng)村建房缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，盡管在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)過程中有些地方制訂了村莊建設(shè)規(guī)劃，但規(guī)劃的控管作用并不明顯，加上農(nóng)村村民居住歷史就較為分散，受各種因素影響，農(nóng)民建房選址比較困難，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中往往出現(xiàn)公路修到哪、自己的責(zé)任田在哪，房屋就蓋到哪里的隨意現(xiàn)象，造成“滿眼新屋卻不見新村”。

2.違法占地現(xiàn)象多，查處屢陷困局。由于受各種觀念影響和條件限制以及現(xiàn)實(shí)需求與土地法規(guī)政策約束之間的矛盾，農(nóng)民想建、能建的地方難批，能批的地方又建不了或不想建，只能鋌而走險(xiǎn)；有的相互攀比，一戶多基，少批多占；有的私自轉(zhuǎn)讓宅基地和買賣房屋；還有的就是能批、能建的地方，農(nóng)民不等批準(zhǔn)“先斬后奏”。這些都導(dǎo)致農(nóng)村違法建房案件易發(fā)多發(fā)。

3.流轉(zhuǎn)遭遇瓶頸，改革勢(shì)在必行。隨著近年來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)集中，一些在農(nóng)村擁有宅基地的人，希望能將因各種原因長(zhǎng)期空置的房屋給予變現(xiàn)處置。另外在某些情況下，如城市郊區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部以及經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村，城鎮(zhèn)人口和貧困地區(qū)的農(nóng)民希望跨地區(qū)、跨城鄉(xiāng)購(gòu)買宅基地，這些年出現(xiàn)的“小產(chǎn)權(quán)”房就是鮮例。按照現(xiàn)行的土地管理法律法規(guī)，這些都是明令禁止的，但由于利益等方面的驅(qū)使，這些年農(nóng)村宅基地私自轉(zhuǎn)讓和房屋買賣時(shí)有發(fā)生，自發(fā)形成農(nóng)村宅基地非法流轉(zhuǎn)的隱形市場(chǎng)。加快集體土地管理改革創(chuàng)新，促進(jìn)集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)已迫在眉睫。

二、原因剖析

困擾當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理的原因是多方面的，既有法律政策方面的原因，也有機(jī)制體制方面的原因。

1.現(xiàn)行法規(guī)政策欠完善，操作性不強(qiáng)。至今，我國(guó)還沒有一部專門調(diào)整農(nóng)村房屋和土地方面的法律法規(guī)，農(nóng)村宅基地的管理只限于土地法律法規(guī)的個(gè)別條文和相關(guān)政策性文件，數(shù)量少，效力層次低。如對(duì)農(nóng)民非法占用土地修建房屋必須予以拆除的規(guī)定，在字面上看是極為嚴(yán)肅的，但從多年的執(zhí)法實(shí)踐來看，在以人為本的執(zhí)法環(huán)境中，此規(guī)定執(zhí)行難度很大，可操作性不強(qiáng)且難以執(zhí)行到位，導(dǎo)致村民違法占地建房得不到有效制止。

2.規(guī)劃管理滯后，農(nóng)村陋習(xí)影響深遠(yuǎn)。長(zhǎng)期以來，在規(guī)劃管理上普遍存在重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村的思想，對(duì)農(nóng)村規(guī)劃投入很少，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊沒有規(guī)劃，導(dǎo)致農(nóng)村住宅建設(shè)無章可循，雜亂無序?？傮w上來看，農(nóng)村宅基地只在土地利用總體規(guī)劃上確定一個(gè)數(shù)字規(guī)劃，與實(shí)際差距較大，沒有落實(shí)到具體村莊和地塊的點(diǎn)面上，村莊規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃普遍缺乏。

3.執(zhí)法過于疲軟，監(jiān)管存在缺位越位。雖然近些年來，國(guó)家對(duì)土地管理的重視程度一度上升，監(jiān)管政策也相繼出臺(tái)雪但在土地執(zhí)法上，還一直處于“軟肋”狀態(tài)，主要表現(xiàn)在土地強(qiáng)制執(zhí)行力弱。國(guó)土資源管理部門只能向違法主體下發(fā)《責(zé)令停止違法行為通知書》，作為一種約束性行政行為，法律法規(guī)未賦予土地執(zhí)法監(jiān)察人員一些必要的強(qiáng)制執(zhí)行方面的權(quán)力。土地問責(zé)過松過軟。

三、工作建議

加強(qiáng)新形勢(shì)下的農(nóng)村宅基地管理，必須對(duì)當(dāng)前宅基地本身的性質(zhì)、功能以及環(huán)境有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，從而把握好改革的方向。要從完善法律法規(guī)、機(jī)制體制人手，勇于創(chuàng)新，大膽探索新形勢(shì)下的宅基地管理方式。

1.健全宅基地管理法律法規(guī)。要借《土地管理法》修改之機(jī)，加快農(nóng)村宅基地立法工作，國(guó)家可出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)，同時(shí)要配套建立完善的違法處理、管理收費(fèi)、失職問責(zé)等方面的政策文件，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政的措施，使農(nóng)村宅基地的使用和管理全面納入法制化軌道。另外，對(duì)現(xiàn)有關(guān)于宅基地管理方面的法規(guī)政策要進(jìn)行修改完善，特別要注重其可操作性，增強(qiáng)法規(guī)政策的執(zhí)行力。

篇8

首先，從農(nóng)民角度講，農(nóng)民對(duì)宅基地享有完整的產(chǎn)權(quán)，猶如讓農(nóng)民吃了一顆“定心丸”，農(nóng)民因?yàn)檎厥褂脵?quán)可以流轉(zhuǎn)，必然增加為改善宅基地配套環(huán)境進(jìn)行投資的激勵(lì)。如綠化宅基地周圍的環(huán)境。修繕通往宅基地的道路等，只有這樣。宅基地才有可能在流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生最大化收益，才有可能在抵押過程中實(shí)現(xiàn)最大化融資。

從集體經(jīng)濟(jì)組織角度講，由于農(nóng)民投資激勵(lì)的增加，集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)集體公用設(shè)施的投資減少，不但減少了為集體提供公共物品過程中的協(xié)調(diào)成本。而且使更多的資源直接流向農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中，優(yōu)化了農(nóng)村資源配置。

從我國(guó)目前有關(guān)宅基地使用權(quán)的政策、法規(guī)規(guī)定可以看出，限制宅基地流轉(zhuǎn)最主要是基于保護(hù)人權(quán)、維護(hù)農(nóng)民利益、確保社會(huì)穩(wěn)定的考慮，如果允許宅基地自由流轉(zhuǎn)。就會(huì)出現(xiàn)諸如加劇土地資源稀缺程度、損害農(nóng)民利益、破壞社會(huì)穩(wěn)定等負(fù)面影響。然而，我們首先要明確一點(diǎn)，允許農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓，就等于承認(rèn)了宅基地市場(chǎng)的存在，只要是市場(chǎng)。供給和需求定理就會(huì)發(fā)生作用。另外，允許農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓，并非強(qiáng)制農(nóng)民必須轉(zhuǎn)讓其宅基地，農(nóng)民有轉(zhuǎn)讓與否、何時(shí)轉(zhuǎn)讓的選擇權(quán)，如同城市房地產(chǎn)市場(chǎng)一樣。理性的村民都會(huì)做一個(gè)基本的成本收益計(jì)算，不會(huì)一擁而上。盲目轉(zhuǎn)讓。

將我國(guó)農(nóng)村缺乏基本的社會(huì)保障作為限制農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓理由的觀點(diǎn)有待進(jìn)一步商榷，這反而是農(nóng)民不會(huì)盲目轉(zhuǎn)讓宅基地的一個(gè)重要原因。宅基地在目前農(nóng)村社會(huì)保障制度欠缺的情況下是農(nóng)民基本生產(chǎn)生活的保障，是農(nóng)民生存在最后一道防線。如果把農(nóng)村宅基地喻為農(nóng)民的“救命稻草”，那么，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)并不妨礙其發(fā)揮“最后一張王牌”的作用，因?yàn)?，基于目前農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況。農(nóng)民只有在轉(zhuǎn)讓宅基地所得收益足以保障未來養(yǎng)老的情況下才肯轉(zhuǎn)讓。

還有人擔(dān)心如果允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)民將是交易中的弱勢(shì)群體，要受到交易對(duì)方的盤剝，農(nóng)民無法從交易中得到好處。相反，那些作為(潛在)受讓方的利益集團(tuán)。包括開發(fā)商、城市居民將從中得到好處。

應(yīng)該承認(rèn)，這種擔(dān)心是必要的。但不能作為限制宅基地流轉(zhuǎn)的原因，因?yàn)?，現(xiàn)實(shí)中的任何市場(chǎng)都不同程度的存在信息不對(duì)稱問題，完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)僅僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)理論模型。因此，目前的城市房地產(chǎn)市場(chǎng)中，房地產(chǎn)開發(fā)商和居民之間必然也存在一定程度的信息不對(duì)稱問題，我們所關(guān)注的是信息不對(duì)稱的嚴(yán)重程度，并對(duì)其予以校正，避免市場(chǎng)失靈。

篇9

一、樂清市農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀

1、農(nóng)村宅基地確權(quán)登記不容樂觀

近年來，有關(guān)部門加強(qiáng)了農(nóng)村宅基地的確權(quán)登記工作，但政策規(guī)定與現(xiàn)有的農(nóng)村實(shí)際仍有較大差距，確權(quán)情況不容樂觀。抽樣調(diào)查顯示，擁有宅基地的農(nóng)民群體中約 40%左右的家庭有農(nóng)村土地使用權(quán)證，約三分之一擁有房產(chǎn)證；沒有農(nóng)村土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證的約占三分之一；社會(huì)群體和城鎮(zhèn)居民群體對(duì)農(nóng)村宅基地和房產(chǎn)的確權(quán)比例比農(nóng)民更高。

2、存在一戶多宅現(xiàn)象

《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”。然而，因法律法規(guī)的不健全、農(nóng)村宅基地管理不到位、繼承等原因，農(nóng)村出現(xiàn)了一戶多宅現(xiàn)象。問卷調(diào)查顯示：農(nóng)民群體中近半農(nóng)村居民存在擁有多處宅基地（一戶多宅）現(xiàn)象。

3、農(nóng)村宅基地已形成一定規(guī)模的地下市場(chǎng)，交易主要以合同為憑據(jù)

現(xiàn)行的有關(guān)法律明確規(guī)定農(nóng)村宅基地交易僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，且有限制條件。盡管如此，因凸顯的農(nóng)村土地的價(jià)值，農(nóng)村宅基地的隱性流轉(zhuǎn)比較盛行。因農(nóng)房交易遵照“地隨房走”原則產(chǎn)生了現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，與此同時(shí)很多是不發(fā)生轉(zhuǎn)移登記的地下行為。在農(nóng)村宅基地交易上，“簽訂合同”作為交易憑證占了主要部分。

4、農(nóng)村宅基地規(guī)劃在現(xiàn)實(shí)中得不到彰顯

當(dāng)前，樂清市農(nóng)村絕大部分地區(qū)已實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)村規(guī)劃全覆蓋，但部分地區(qū)的新農(nóng)村規(guī)劃還存在規(guī)而不搞、有規(guī)不依、違規(guī)難糾等現(xiàn)象。按照現(xiàn)有規(guī)劃建設(shè)審批做法，一般農(nóng)房建設(shè)可以經(jīng)審批允許建設(shè)3層，也有農(nóng)房最高允許建設(shè)5層的，但因經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)和管理不到位等原因，一些村莊農(nóng)房建設(shè)往往超過審批的層數(shù)，最高甚至有八九層。

5、農(nóng)村宅基地集體所有仍未深入人心

憲法規(guī)定：農(nóng)村宅基地所有權(quán)歸屬于集體。但令人驚訝的是還有相當(dāng)一部分群體對(duì)此認(rèn)識(shí)不清。農(nóng)民群體中只有三分之一人認(rèn)為是“農(nóng)村集體所有”，城鎮(zhèn)居民群體，也只有40%左右的人認(rèn)為是“農(nóng)村集體所有”。

二、農(nóng)村宅基地使用的影響因素分析

1、制度不完善，農(nóng)村宅基地權(quán)能受限

雖憲法提出“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！钡锻恋毓芾矸ā?、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)和部門的一些規(guī)章、管理辦法對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)、農(nóng)房的流轉(zhuǎn)設(shè)置了許多限制條件。這種不完整權(quán)能設(shè)置，無法保障農(nóng)村宅基地的用益物權(quán)，制約了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)。

2、管理不到位，機(jī)會(huì)主義行為盛行

管理不到位為機(jī)會(huì)主義行為提供了機(jī)會(huì)。為獲取巨額資財(cái)，一些市場(chǎng)主體在既定制度下尋找管理漏洞，綜合考慮違建成本和收益后，采取了諸如少批多占、擴(kuò)建、占用耕地建房行為；一些村莊以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的名義非法買賣農(nóng)村土地；一些執(zhí)法人員收受賄賂，對(duì)違法建設(shè)縱容姑息。于是，日積月累，最終形成當(dāng)前農(nóng)村宅基地難以合法確權(quán)、違占違建層出不窮的現(xiàn)象。

3、主體虛無，農(nóng)村土地所有權(quán)人缺位

《憲法》（2004年）第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！比欢?，“農(nóng)村集體并不是法律上的組織，而是一定范圍一定地域內(nèi)全體農(nóng)民的集合，是一個(gè)抽象的沒有法律人格意義的集合群體?！痹诜ㄖ紊鐣?huì)里，這類主體處于虛置的地位，于是就沒有法律規(guī)范中嚴(yán)格意義上的權(quán)利和義務(wù)。主體的虛無使集體在私權(quán)社會(huì)中流于形式，在農(nóng)村宅基地的管理中嚴(yán)重缺位。

4、成員意識(shí)不足，農(nóng)民對(duì)宅基地的使用管理監(jiān)督乏力

當(dāng)前農(nóng)民公民意識(shí)淡薄，農(nóng)民并沒有意識(shí)到自身的權(quán)利與社會(huì)責(zé)任是不可剝奪、不可回避、不可轉(zhuǎn)讓的。在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民在村務(wù)中的參與度總是不高，“事不關(guān)己高高掛起”、“各人自掃門前雪，莫管他家瓦上霜 ”的意識(shí)深入骨髓。農(nóng)民公民意識(shí)的缺乏使村民自治的發(fā)展失去了內(nèi)源性動(dòng)力，使農(nóng)村宅基地的使用和管理未能在充足的陽(yáng)光下運(yùn)作，也使村民的監(jiān)督成了空話。

三、加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的建議

1、進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地相關(guān)法律法規(guī)

要依據(jù)憲法精神，進(jìn)一步修訂涉及農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)，賦予農(nóng)村宅基地完整權(quán)能，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的“同地、同權(quán)”，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元統(tǒng)一。明確宅基地的權(quán)利內(nèi)容及權(quán)利的取得、變更與喪失，明確農(nóng)民對(duì)宅基地?fù)碛惺褂脵?quán)、處置權(quán)，實(shí)行自愿、有償流轉(zhuǎn)，使宅基地真正成為農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)，以最大限度地保護(hù)農(nóng)村宅基地的用益物權(quán)，有效增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

2、推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理制度創(chuàng)新，建立使用期限制

首先，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地分類管理。劃分農(nóng)村建設(shè)用地，明確農(nóng)村居民擁有農(nóng)村宅基地的使用權(quán)，村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)，合理確定兩者的范圍以及轉(zhuǎn)化程序。其次，實(shí)現(xiàn)社員農(nóng)村宅基地使用權(quán)的公平取得。農(nóng)民一經(jīng)獲得標(biāo)準(zhǔn)面積的宅基地審批后，不得再次提出申請(qǐng)。核查現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地使用情況和農(nóng)民宅基地占有情況，允許各類主體按一定流程確權(quán)。建立農(nóng)村宅基地使用期限制度。第三，建立正常化的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度。依托流轉(zhuǎn)（交易）平臺(tái)，允許農(nóng)民依其意愿對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)以轉(zhuǎn)讓、抵押、入股、租憑等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。第四，探索農(nóng)村宅基地退出方式。鼓勵(lì)宅基地使用權(quán)人自愿有償?shù)耐顺鲩e置宅基地和住宅。建立所有權(quán)人有償回收制度，因地制宜探索多種退出方式。

3、改革和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，推進(jìn)信息公開

依托現(xiàn)有的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，建設(shè)農(nóng)村集體土地交易平臺(tái)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。市場(chǎng)中公開化信息的完備程度，直接影響了市場(chǎng)主體的有效決策和市場(chǎng)配置資源的效率。信息公開也有助于農(nóng)村宅基地管理的公平公正。

4、重建村級(jí)組織，建立現(xiàn)代治理機(jī)制

政經(jīng)分離后，承擔(dān)村域內(nèi)公共服務(wù)的是村行政組織，承擔(dān)村域經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)的是村集體經(jīng)濟(jì)組織。在自治的語(yǔ)境下，村行政組織的運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用由村集體經(jīng)濟(jì)組織提供，或由村民集資、捐贈(zèng)，或可從宅基地使用費(fèi)中提留，或由地方政府按一定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。因此，要喚醒農(nóng)民的公民意識(shí)和股民意識(shí)，積極參與村集體的事務(wù)決策；要加強(qiáng)治理機(jī)制的建設(shè)，避免委托的異化；非本村集體經(jīng)濟(jì)組織社員也不會(huì)因受讓而成為本村集體經(jīng)濟(jì)組織的社員，但受讓人可以成為本村村民，享受村提供的公共服務(wù)；在評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的情況下，鼓勵(lì)相鄰的村級(jí)組織進(jìn)行合并。有序探索村級(jí)組織的破產(chǎn)機(jī)制。

篇10

[關(guān)鍵詞]產(chǎn)權(quán)；宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；規(guī)制

[中圖分類號(hào)]F321.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1002-736X（2012）06-0082-04

我國(guó)人口眾多且集中在農(nóng)村，致使農(nóng)村宅基地占地量并非少數(shù)，加之現(xiàn)行法律對(duì)其流轉(zhuǎn)施加嚴(yán)格限制，隨之而來的是違法審批和占用耕地的膨脹，如此種種因素導(dǎo)致農(nóng)村宅基地占地?cái)?shù)量驚人。由于宅基地已經(jīng)審批確定便具有永久性，很難隨外遷居住、生老病死等情景變化進(jìn)行及時(shí)的效用性調(diào)整，使許多宅基地處于閑置狀態(tài)。隨著土地資源的日益稀缺，宅基地的處分利用可在一定程度上緩解人多地少的矛盾，化解經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地需求的危機(jī)。如何使現(xiàn)有宅基地資源被充分利用，涉及許多政策和措施，其中深化農(nóng)村宅基地使用權(quán)之流轉(zhuǎn)不失為當(dāng)前行之有效之舉。

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐之探索及放寬流轉(zhuǎn)之功用考察

隨著對(duì)現(xiàn)有土地資源的珍視，受實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的強(qiáng)烈愿望所驅(qū)使，盡管沒有國(guó)家的統(tǒng)一號(hào)召，但各地紛紛展開了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐探索，出現(xiàn)眾多不同模式。如2008年浙江嘉興市委、市政府結(jié)合實(shí)際，以打造城鄉(xiāng)一體化先行地為目標(biāo)，啟動(dòng)展開了以“宅基地與承包地分開、搬遷地與土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)指揮社會(huì)保障”為主要內(nèi)容的“兩分兩換”試點(diǎn)工作。其他宅基地流轉(zhuǎn)模式為天津的“宅基地?fù)Q房模式”、重慶“雙換模式”以及其他地區(qū)適用的“填實(shí)插建”、“部分搬遷”、“整體搬遷”等模式。另外，根據(jù)2009年對(duì)全國(guó)4省（貴州、湖北、山東、黑龍江）480戶農(nóng)民的調(diào)查表明，把宅基地轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民的比例為13，8%，贊成轉(zhuǎn)讓的受訪農(nóng)民在2009年的調(diào)查中所占比例為32，9%，把宅基地轉(zhuǎn)作他用的情況也較為普遍，受訪農(nóng)民認(rèn)為宅基地可以專門用作住房以外的經(jīng)營(yíng)性用途的占38，02%。這些實(shí)踐探索和調(diào)查資料表明：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展已產(chǎn)生巨大動(dòng)力，并促使各項(xiàng)制度規(guī)定必須適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，否則，這些制度就會(huì)在一定程度上阻礙實(shí)踐發(fā)展，而且實(shí)踐也會(huì)突破這些規(guī)定，創(chuàng)設(shè)新的發(fā)展模式。同時(shí)，這些宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)間也折射出放寬農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有盤活土地資源存量，發(fā)揮資源合理配置之功用，具體表現(xiàn)為以下三點(diǎn)。

（一）實(shí)現(xiàn)土地用益物權(quán)之功用

物權(quán)的收益之功用實(shí)現(xiàn)需要物權(quán)主體充分行使其所享之權(quán)，使用方式表現(xiàn)為轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)要實(shí)現(xiàn)其收益功用，也需采用這些流轉(zhuǎn)方式和途徑，而流轉(zhuǎn)的自由程度對(duì)宅基地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。原因在于：一方面，使宅基地使用權(quán)的相關(guān)主體獲得很大解放，引發(fā)社會(huì)進(jìn)步之動(dòng)力，這些主體的主動(dòng)性、創(chuàng)造性大大增強(qiáng)；另一方面，由于宅基地使用權(quán)之流轉(zhuǎn)，不僅可實(shí)現(xiàn)土地資源之收益，還可發(fā)揮土地所附之物之效益，使客體物的價(jià)值在流轉(zhuǎn)中得以展現(xiàn)。

（二）使國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)趨向平等

我國(guó)土地所有權(quán)分為國(guó)家所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。當(dāng)今，國(guó)家土地所有權(quán)可在法定范圍內(nèi)采用抵押、出租等較為自由的方式流轉(zhuǎn)，而集體土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)相對(duì)受限，如家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不準(zhǔn)抵押、農(nóng)村宅基地使用權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓給本集體組織之外成員。這些法律規(guī)定使國(guó)有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式差異很大，由此導(dǎo)致集體土地所有權(quán)的價(jià)值無法實(shí)現(xiàn)。另外，這些流轉(zhuǎn)差異之規(guī)定并沒有阻止市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下集體土地使用權(quán)的違規(guī)交易，加之管制不夠規(guī)范，致使集體土地所有權(quán)在私下交易中濫用權(quán)利、侵權(quán)現(xiàn)象不時(shí)發(fā)生，不僅浪費(fèi)了部分土地資源，同時(shí)損害了相關(guān)集體和農(nóng)民的合法權(quán)益。

（三）保護(hù)耕地，實(shí)現(xiàn)土地資源的充分利用

隨著城市化發(fā)展步伐的加快，對(duì)土地資源的需求相對(duì)增加，現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地量難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，許多耕地被侵占，甚至一些地方連基本農(nóng)田都被破壞。另外，由于農(nóng)村人口增加，致使農(nóng)村居民住宅建設(shè)大幅度增加，且僅僅利用地面空間。此種情勢(shì)下，許多耕地被違法批為宅基地使用。同時(shí)，一些農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)置樓房之后，原有的宅基地就處于閑置狀態(tài)，其數(shù)量巨大，導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)，這一現(xiàn)象在一定程度上可歸因于宅基地使用權(quán)不能自由流轉(zhuǎn)所至。若農(nóng)村宅基地使用權(quán)能像國(guó)有土地那樣自由流轉(zhuǎn)，一方面，可大大減少新宅基地之審批，減少對(duì)耕地的侵占；另一方面，現(xiàn)有宅基地經(jīng)過不同方式流轉(zhuǎn)后可騰出更多土地，以補(bǔ)償農(nóng)村建設(shè)用地和耕地之用。

二、現(xiàn)行法律對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之限制所導(dǎo)致的沖突

對(duì)比現(xiàn)行法律規(guī)定和實(shí)踐需求，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之規(guī)定具有以下缺陷。一是國(guó)家法律與地方性法規(guī)的沖突。為指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐，一些地方政府頒布了突破現(xiàn)行法律規(guī)定的地方性法規(guī)。如2005年10月，廣東省政府了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，其中規(guī)定：集體建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有土地使用權(quán)同權(quán)、同價(jià)，可以進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。這是全國(guó)首個(gè)在全省進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理的省份。2010年7月，重慶市頒布了《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革意見》，確立農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶進(jìn)城、宅基地可換城鎮(zhèn)住房的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式。地方性法規(guī)的突破性規(guī)定反映了市場(chǎng)實(shí)踐的需求和廣大農(nóng)民的心愿。二是宅基地繼承與一戶一宅的沖突?，F(xiàn)行法律制度承認(rèn)房屋的所有權(quán)轉(zhuǎn)移和地隨房走之做法，故而出現(xiàn)已經(jīng)擁有一處宅基地使用權(quán)的人，會(huì)因房屋買賣、繼承而獲得兩處以上宅基地使用權(quán)。這與我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》第62條第l款規(guī)定的“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不能超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”相矛盾。三是宅基地使用權(quán)有限流轉(zhuǎn)與用益物權(quán)性質(zhì)的不相符。1999年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（[1999]39號(hào)）中規(guī)定，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)村集體土地建住宅。另外，2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和2004年國(guó)土資源部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》都規(guī)定：嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買宅基地。這種制度造成農(nóng)村宅基地使用權(quán)只能在本集體組織內(nèi)部而不能跨區(qū)和在城鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)，影響了土地使用價(jià)值的發(fā)揮。另外，我國(guó)的《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》明確規(guī)定宅基地不能用于抵押。這些規(guī)定與宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的性質(zhì)存在沖突。用益物權(quán)是指對(duì)他人所有的財(cái)產(chǎn)依法所享有的占有、使用和收益的權(quán)利。宅基地使用權(quán)是集體組織成員在本集體土地所有權(quán)上繼受取得的用益物權(quán)，本應(yīng)享有占有、使用和收益三項(xiàng)權(quán)能，但由于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，致使其通過轉(zhuǎn)讓而獲得收益權(quán)能缺乏真正的意義。

三、現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度所引發(fā)的現(xiàn)實(shí)問題

（一）嚴(yán)重浪費(fèi)土地資源

隨著科技的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)日益現(xiàn)代化，農(nóng)村勞動(dòng)力出現(xiàn)大量剩余，紛紛涌向城市發(fā)展，一些發(fā)展好的務(wù)工人員在城市購(gòu)置了房產(chǎn)，因而使其在農(nóng)村的宅基地和房屋閑置。再者，國(guó)家30年土地承包期不變的政策，除部分村委自行調(diào)整土地承包之外，導(dǎo)致許多農(nóng)戶人口增加或減少，而承包地的數(shù)量卻沒有變化，使得許多農(nóng)村集體組織的村民擁有的土地出現(xiàn)嚴(yán)重不均，有的家庭人均幾畝之多，而有的家庭人均不足1畝；也導(dǎo)致部分村民因進(jìn)城上班或務(wù)工離開原集體之后卻還擁有承包地之現(xiàn)象。這種現(xiàn)象致使一些土地不能得到很好耕種，一定程度上出現(xiàn)土地資源的浪費(fèi)，難以實(shí)現(xiàn)物盡其用的功能。

（二）引發(fā)私下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

現(xiàn)代社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展機(jī)制引發(fā)了人們對(duì)發(fā)展資源的格外重視，其中包括土地資源。國(guó)家基于保障農(nóng)民利益的考慮做出了禁止宅基地自由流轉(zhuǎn)的規(guī)定，使得宅基地使用權(quán)具有鮮明的社會(huì)福利和社會(huì)保障性質(zhì)。這阻礙了部分農(nóng)民欲實(shí)現(xiàn)其多余土地資源效益的愿望。一旦具有發(fā)展動(dòng)力和土地資源效益愿望的雙方產(chǎn)生契合，他們就會(huì)規(guī)避國(guó)家的監(jiān)管，私下進(jìn)行土地使用權(quán)交易，或者變相進(jìn)行交易。這種私下混易現(xiàn)象不僅不利于集體，也不利于農(nóng)民利益，同時(shí)造成國(guó)家法律制度的破壞。

（三）不利于農(nóng)民融資發(fā)展

改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策給農(nóng)民提供了廣闊的自由發(fā)展空間，造成發(fā)展方式和收益方式多樣化。同時(shí)，預(yù)防和減少風(fēng)險(xiǎn)的心理促使他們采取合伙、合資等融資發(fā)展模式。作為資金來源渠道較少的農(nóng)民迫切想利用有限的部分土地資源。在國(guó)家法律明確禁止抵押的情況下，農(nóng)民利用土地使用權(quán)進(jìn)行融資發(fā)展的愿望受到遏制。

（四）減緩城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的步伐

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限與城市土地交易自由化形成了鮮明對(duì)比，造成農(nóng)民不能利用土地資源獲得最大收益，壓制了農(nóng)村發(fā)展的部分動(dòng)力，這在很大程度上造成城市發(fā)展快，而農(nóng)村發(fā)展慢，城鄉(xiāng)分化嚴(yán)重，使本來發(fā)展不平衡之現(xiàn)象更加嚴(yán)重。而且，這種制度形成城鄉(xiāng)居民遷徙之障礙，影響城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

四、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)堅(jiān)持的基本原則和具體的完善建議

快速發(fā)展的社會(huì)現(xiàn)實(shí)對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度提出拷問和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，許多地方根據(jù)黨的十七大關(guān)于深化的精神，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面進(jìn)行了積極探索?？偨Y(jié)有益經(jīng)驗(yàn)，完善現(xiàn)行立法進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐、保護(hù)農(nóng)民利益是當(dāng)務(wù)之急。

（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)堅(jiān)持的原則

1 以農(nóng)民利用為出發(fā)點(diǎn)，兼顧集體利益。在我國(guó)十多億人口中，八億農(nóng)民切除了一些承包地之外無更多財(cái)產(chǎn)。因此，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度應(yīng)更多反映農(nóng)民的愿望和要求。同時(shí)，對(duì)作為土地所有權(quán)主體的集體應(yīng)給予考慮，以維護(hù)體所有制的基礎(chǔ)。在處理宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的利益分配關(guān)系時(shí)，應(yīng)優(yōu)先保護(hù)農(nóng)民的利益。同時(shí)，對(duì)作為土地所有者的集體也應(yīng)予以兼顧。對(duì)實(shí)際占用土地面積超過標(biāo)準(zhǔn)的部分的流轉(zhuǎn)收益應(yīng)全部上繳，以保護(hù)集體利益，從而防止個(gè)別農(nóng)民利用宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)損害集體利益。

2 土地使用權(quán)制度改革應(yīng)遵循相應(yīng)法理和實(shí)踐要求。土地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，應(yīng)充分體現(xiàn)他物權(quán)的原理。因此，土地使用權(quán)制度的改革應(yīng)重點(diǎn)放在與土地他物權(quán)相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)權(quán)交易上，充分實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利最大自由化，以促進(jìn)土地使用權(quán)制度與其他物權(quán)制度的深度結(jié)合，探索和發(fā)展土地公有制條件下的多種實(shí)現(xiàn)形式。另外，部分地方政府和農(nóng)民個(gè)人根據(jù)本地實(shí)際情況推行的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)新實(shí)踐對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)定提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，要求立法做出回應(yīng)，以便宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范運(yùn)行。

3 根據(jù)農(nóng)村社會(huì)保障完善程度確定宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)自由度。農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全時(shí)，依據(jù)身份分配的宅基地具有一定社會(huì)保障功能。然而，目前這種保障方式卻限制了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，影響到其使用價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)，造成部分宅基地閑置、私下流轉(zhuǎn)和農(nóng)民融資困難等弊病。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限與現(xiàn)代物權(quán)制度的發(fā)展趨勢(shì)不相協(xié)調(diào)?；诖?，我國(guó)的現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度應(yīng)隨著農(nóng)村社會(huì)保障體系的完善狀況作相應(yīng)調(diào)整，適度放寬以發(fā)揮土地資源的效益。

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的完善設(shè)想

1 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體應(yīng)擴(kuò)大?，F(xiàn)行法律將宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)主體限制在本集體組織成員之間，既不利于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，有時(shí)也會(huì)造成宅基地主體身份的沖突。為此。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受讓人的主體資格不應(yīng)以本集體成員為限，應(yīng)作放寬處理，可包括本集體組織以外的人，既包括其他集體組織的成員，也包括城鎮(zhèn)居民。至于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是否必須征得集體所有權(quán)人的同意，學(xué)界有不同建議。我們認(rèn)為，若未來法律規(guī)定集體組織有權(quán)從宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)中獲得利益時(shí)，應(yīng)取得宅基地所有權(quán)人的同意，但不應(yīng)干涉過多，以集體組織和其成員的利益不受損害為限。

2 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式應(yīng)多樣化。根據(jù)物權(quán)及其流轉(zhuǎn)法理，宅基地使用權(quán)屬于他物權(quán)，理應(yīng)允許采取租賃、抵押等多種流轉(zhuǎn)方式。但同時(shí)應(yīng)體現(xiàn)宅基地使用權(quán)的特殊性，其流轉(zhuǎn)方式的多樣化不應(yīng)造成土地使用權(quán)的濫用和亂轉(zhuǎn)。無論是宅基地使用權(quán)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓或是宅基地使用權(quán)隨同房屋一起轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓宅基地農(nóng)民不允許再分配宅基地。

3 實(shí)行宅基地使用權(quán)有償和有期制度。按現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)實(shí)行的是無償、無期限制度。這種制度保障了農(nóng)民的利益，但在土地利用方式多元化的今天，日益暴露出很多弊端，如一戶多宅、耕地大量被占等。這不利于總體上維護(hù)集體組織的利益。因此，為保證宅基地的合理利用，宅基地使用權(quán)應(yīng)實(shí)行有償和限定期限制度。此種制度的實(shí)行可帶來相應(yīng)好處：一方面，可提高土地使用效率，避免宅基地多占濫用；另一方面，可發(fā)揮土地的市場(chǎng)價(jià)值，盤活農(nóng)民的房產(chǎn)價(jià)值。0這符合他物權(quán)有期限限制的法理。借鑒城市住宅用地使用權(quán)為70年的規(guī)定，可規(guī)定宅基地使用權(quán)的有效期為70年，期間屆滿是否可以續(xù)期及續(xù)期次數(shù)應(yīng)根據(jù)其他國(guó)家的通常做法明確做出法律規(guī)定。

五、促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之配套制度建設(shè)

（一）強(qiáng)化宅基地使用權(quán)及房屋產(chǎn)權(quán)的登記制度

根據(jù)物權(quán)的基本原理，產(chǎn)權(quán)明晰是進(jìn)行規(guī)范流轉(zhuǎn)的前提。由于過去行政干預(yù)和法制不健全，宅基地使用權(quán)和房屋的產(chǎn)權(quán)登記工作很不到位，基本適應(yīng)了過去宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)較少流轉(zhuǎn)的狀況。當(dāng)今，各地已出現(xiàn)更多土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，物權(quán)法也對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的變更登記提出嚴(yán)格要求，如我國(guó)《物權(quán)法》第10條、第14條、第155條對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅事項(xiàng)做出了明確規(guī)定。同時(shí)，現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)交易的復(fù)雜性也對(duì)宅基地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)變更登記工作提出了更為嚴(yán)格的要求。為此，為使宅基地使用權(quán)交易中少出風(fēng)險(xiǎn)和差錯(cuò)以及便于糾紛出現(xiàn)后快速、公平地處理，就必須強(qiáng)化宅基地使用權(quán)及房屋產(chǎn)權(quán)的登記制度的實(shí)施。

（二）規(guī)范宅基地使用權(quán)收回制度

對(duì)于出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的農(nóng)民，堅(jiān)決不予審批；審批后，查證確實(shí)存在損害集體利益之情況時(shí)，應(yīng)堅(jiān)決予以收回。對(duì)因繼承引起的一戶多宅現(xiàn)象，可由集體組織決定收回統(tǒng)一安排使用。對(duì)其宅基地上所附物，應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。對(duì)宅基地超過標(biāo)準(zhǔn)面積的部分應(yīng)實(shí)行有償使用。宅基地收回后應(yīng)及時(shí)注銷。另外，對(duì)舉家遷出本集體組織超過一定年限的（可考慮10年期限），住宅沒有被繼承的和房屋坍塌、拆除兩年以上仍閑置的宅基地也可實(shí)行收回制度。通過這種制度的實(shí)行以促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的深入發(fā)展。

（三）著力培育宅基地交易市場(chǎng)

相對(duì)完善的土地交易市場(chǎng)體系可為宅基地使用權(quán)交易提供及時(shí)的便利條件，引導(dǎo)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)向縱深發(fā)展，并保證公平、合理?；诋?dāng)前土地流轉(zhuǎn)的需要，許多地方自發(fā)形成的一些不太規(guī)范的市場(chǎng)，難以保證土地流轉(zhuǎn)的有序合理發(fā)展。為此，應(yīng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)效果反映良好的一些地方做法及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，詳加研究，讓其擴(kuò)大推廣。如成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所建成后，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，采取“確權(quán)、流轉(zhuǎn)、收益、掛鉤置換、耕地保護(hù)”的方案，通過“還權(quán)賦能”的手段，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目投融資提供服務(wù)。