導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地征收補(bǔ)償分配政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

摘 要 在征地補(bǔ)償實(shí)踐中，遇到一些現(xiàn)實(shí)問題，給征地補(bǔ)償工作帶來一些實(shí)際困難?，F(xiàn)對征地補(bǔ)償制度存在的問題及解決措施提出粗淺的認(rèn)識。

關(guān)鍵詞 征地 征地補(bǔ)償

一、征地補(bǔ)償制度中存在的問題

（一）征地補(bǔ)償依據(jù)單一

征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均畝產(chǎn)值的六到十倍；征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地數(shù)量計算。每個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均畝產(chǎn)值的四到六倍。但是每公頃被征收的耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均畝產(chǎn)值的十五倍?！边@種補(bǔ)償費(fèi)的依據(jù)顯然不能真實(shí)地、全面地、客觀地反映出耕地價格。由于耕地的類型、質(zhì)量、等級、區(qū)位等因素，征地補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用應(yīng)該有差別。同樣是旱田，按照產(chǎn)值計算出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是一樣的，若綜合考慮耕地質(zhì)量、等級、區(qū)位等因素，計算出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差別是很大的。

（二）地上附著物和青苗補(bǔ)償不規(guī)范

由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和市場的導(dǎo)向作用，農(nóng)民的經(jīng)營理念發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，以市場為導(dǎo)向，什么賺錢種什么，新品種、新技術(shù)被廣泛采用。在征地補(bǔ)償中，地上青苗補(bǔ)償沒有可依據(jù)、可參考的國家標(biāo)準(zhǔn)和省級的地方標(biāo)準(zhǔn)，在補(bǔ)償過程中極易引發(fā)矛盾和糾紛。

（三）征地補(bǔ)償隨意性較大

《土地法》明確規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。在實(shí)際征地過程中，并非都是基于“公益性”，政府對“非公益性”用地按照補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)征用，然后以市場價招拍掛出讓，即使完全按照法定標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償被征地農(nóng)民，也存在著很大的收益差額。由于“非公益性”用地存在，土地補(bǔ)償價格出現(xiàn)了同區(qū)域、同類型土地而不同的補(bǔ)償價格。

（四）征地執(zhí)法難度大

按照征地相關(guān)制度和程序，在征地依法報批前，國土資源管理部門將根據(jù)征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶在擬征土地上搶栽、搶種、搶建的地上附著物和青苗，征地時一律不予補(bǔ)償。然而在實(shí)際執(zhí)行中，對農(nóng)民在擬征土地上搶栽、搶種、搶建的地上附著物和青苗，征地時不予補(bǔ)償農(nóng)民不同意，要求給與補(bǔ)償，否則拒不交出土地。在執(zhí)行過程中由于沒有具體的法律政策依據(jù)，依法強(qiáng)制執(zhí)行又易引起矛盾，造成社會不穩(wěn)定，只好給與補(bǔ)償。在社會上造成了誰搶栽、搶種、搶建誰得便宜的導(dǎo)向，增加了土地成本，形成了不好的社會風(fēng)氣。

二、解決征地補(bǔ)償存在問題的具體措施和建議

征地補(bǔ)償制度關(guān)系到農(nóng)民的切身利益和社會的穩(wěn)定，按照構(gòu)建和諧社會的要求，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障，保障經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)所必需的土地資源及時得到使用，有必要進(jìn)一步規(guī)范和完善征地補(bǔ)償制度。

（一）科學(xué)制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

1．制定統(tǒng)一的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)

制定統(tǒng)一的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)考慮到征收耕地的類型、質(zhì)量、農(nóng)民對土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)用地等級等因素，補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)將前三年主要農(nóng)產(chǎn)品的平均畝產(chǎn)值或產(chǎn)量的單一因素向綜合因素轉(zhuǎn)變，使耕地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)、合理。

2．確定統(tǒng)一產(chǎn)值倍數(shù)

土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的統(tǒng)一產(chǎn)值倍數(shù)，應(yīng)按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則，在法定規(guī)定的范圍內(nèi)加以確定。按法定的統(tǒng)一產(chǎn)值倍數(shù)計算征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平，不足以支付因征地而導(dǎo)致的失地農(nóng)民社會保障費(fèi)用的，應(yīng)及時報請省級人民政府批準(zhǔn)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)合計按三十倍計算，即使按最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償，還不足以使被征農(nóng)民保持原有生活水平的，應(yīng)當(dāng)制定具體的，具有可操作性的補(bǔ)償法規(guī)政策，便于執(zhí)行。

（二）統(tǒng)一制定地上附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

青苗補(bǔ)償費(fèi)是指征用土地時，農(nóng)作物正處在成長階段而未能收獲，征地部門應(yīng)給予土地承包者或土地使用者以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和市場的導(dǎo)向，地上種植物種類繁多，實(shí)際價值差別較大。為科學(xué)合理的進(jìn)行補(bǔ)償，省級人民政府應(yīng)制定出統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或可供參考的“地方標(biāo)準(zhǔn)”，便于參考執(zhí)行。地上附著物補(bǔ)償是指為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而建造看護(hù)房、大棚等設(shè)施，在征地時由征地部門予以補(bǔ)償。地上附著物因功能不同，簡易復(fù)雜也不相同，因此補(bǔ)償價格應(yīng)規(guī)范，應(yīng)盡可能減少隨意性。

（三）建立地上附著物評估機(jī)構(gòu)

地上附著物和青苗作為征地補(bǔ)償一部分，隨著農(nóng)作物新品種增多、種植成本增大和生產(chǎn)技術(shù)提高，地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議增多。按照一般原則，青苗補(bǔ)償按季產(chǎn)值的三分之一補(bǔ)償工本費(fèi)；對于處在成長期的農(nóng)作物，最高按季產(chǎn)值補(bǔ)償；對于能夠獲得的收獲不予補(bǔ)償，無青苗者則無該項(xiàng)補(bǔ)償。對于多年生經(jīng)濟(jì)林、果木、能移栽的盡量移栽，由用地單位支付移植費(fèi)，無法移植的，就按實(shí)際價格補(bǔ)償。這里遇到一個實(shí)際問題，地上附著物和青苗的補(bǔ)償價值由誰決定，是征地部門還是被征地農(nóng)民。顯然，誰都無權(quán)決定，通常情況下，只能協(xié)商解決，然而協(xié)商補(bǔ)償很難達(dá)成一致意見。這就需要有資質(zhì)的評估部門提出補(bǔ)償評估報告，以評估補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)償依據(jù)，化解地上附著物補(bǔ)償?shù)碾S意性和矛盾。

（四）完善征地補(bǔ)償費(fèi)使用制度

按照土地法律政策的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會管理，其如何使用應(yīng)當(dāng)由村民會議或者村民代表會議討論決定，土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件，提高生活水平。由于法律政策對被征土地或失去土地農(nóng)民的補(bǔ)償分配政策不夠具體和操作過于籠統(tǒng)，在安置補(bǔ)助費(fèi)分配方面不夠靈活和可具操作性。省級政府應(yīng)根據(jù)被征地農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)際情況，制定出不同的、靈活的、具有可操作性的補(bǔ)償分配政策。

篇2

為加快推進(jìn)城市現(xiàn)代化建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)城市承載能力和綜合服務(wù)功能，提升城市形象和品位，打造人文、生態(tài)、宜居泰城，推進(jìn)富民強(qiáng)市、建設(shè)幸福，現(xiàn)就加快實(shí)施城市片區(qū)開發(fā)建設(shè)提出如下意見：

一、充分認(rèn)識實(shí)施城市片區(qū)開發(fā)建設(shè)的重要意義

城市片區(qū)是指金融、商業(yè)、辦公、居住、教育和旅游服務(wù)、歷史文化展示等功能相對集中的城市分區(qū)，是城市的基本單元和有機(jī)組成部分。城市片區(qū)一般應(yīng)以主次干道或河流為界劃定，具有一定規(guī)模、功能相對集中、區(qū)域特色突出，居住類片區(qū)一般要形成2萬人以上規(guī)模的社區(qū)，其他類片區(qū)的面積一般不少于2－3平方公里。實(shí)施片區(qū)規(guī)劃、片區(qū)開發(fā)建設(shè)戰(zhàn)略，是加快進(jìn)行舊城區(qū)改造、新城區(qū)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)城市跨越發(fā)展的重要舉措，有利于快速改善提升城市整體形象，對進(jìn)一步完善城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，改善城市群眾生活環(huán)境，優(yōu)化投資和旅游發(fā)展環(huán)境，拉動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等都具有十分重要的作用。各級各部門要統(tǒng)一思想認(rèn)識，轉(zhuǎn)變城市建設(shè)理念，把城市片區(qū)開發(fā)建設(shè)作為提高城市化建設(shè)水平、打造人文生態(tài)宜居城市，推進(jìn)富民強(qiáng)市、建設(shè)幸福的重要抓手，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，積極宣傳發(fā)動，強(qiáng)力推進(jìn)城市片區(qū)開發(fā)建設(shè)。

二、指導(dǎo)思想和基本原則

（一）指導(dǎo)思想。

深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以推進(jìn)富民強(qiáng)市、建設(shè)幸福為目標(biāo)，堅持“統(tǒng)籌規(guī)劃、成片開發(fā)，突出特色、優(yōu)化功能”，統(tǒng)籌兼顧政府、集體和群眾利益，最大限度惠及人民群眾，最大限度發(fā)揮土地等資源綜合效益，最大限度提升城市功能、環(huán)境和形象，努力把泰城建設(shè)成為古代文明與現(xiàn)代文明交相輝映的歷史文化名城，建設(shè)成為天藍(lán)、水碧、山青的現(xiàn)代化山水園林城市。

（二）基本原則。

1.政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作。城市片區(qū)開發(fā)建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須堅持政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一組織，堅持統(tǒng)一政策引導(dǎo)，有計劃、有組織地推進(jìn)片區(qū)改造開發(fā)。要加強(qiáng)政策引導(dǎo)，聚集優(yōu)勢資源，充分利用市場手段吸引社會各方廣泛參與，加大招商引資力度，鼓勵、支持有條件的企業(yè)和財團(tuán)參與片區(qū)開發(fā)建設(shè)。

2.統(tǒng)一規(guī)劃、成片開發(fā)。要科學(xué)合理劃分城市片區(qū)，統(tǒng)一片區(qū)規(guī)劃編制和審批，統(tǒng)籌處理好片區(qū)與片區(qū)、片區(qū)與城市整體的關(guān)系，形成各有側(cè)重、互相補(bǔ)充的城市特色功能區(qū)。城中村改造要納入相應(yīng)的城市片區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，按規(guī)劃要求集中安置到居住類片區(qū)內(nèi)，不符合統(tǒng)一規(guī)劃、未進(jìn)行整合的單個城中村改造項(xiàng)目一般不予批準(zhǔn)。在規(guī)劃確定的城市片區(qū)內(nèi)，不得隨意分割開發(fā)和零星插建；園林綠化、河流水系、傳統(tǒng)街區(qū)和古跡等要進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、整合，實(shí)現(xiàn)資源共享、利用效益最大化。

3.以人為本、優(yōu)化功能。在城市片區(qū)開發(fā)建設(shè)中，要用足用好各項(xiàng)政策法規(guī)，最大限度地保障法律和政策規(guī)定的群眾權(quán)益，最大限度地落實(shí)各項(xiàng)政策優(yōu)惠，真正讓群眾得實(shí)惠。在城市片區(qū)尤其是居住類片區(qū)改造開發(fā)中，要優(yōu)先配套完善道路、水、電、氣、暖、綠化、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施，改造提升水系、園林、綠化等景觀環(huán)境，積極建設(shè)醫(yī)療衛(wèi)生、學(xué)校、文化館、社區(qū)服務(wù)、超市（市場）等公共服務(wù)設(shè)施，改善居住條件、優(yōu)化生活環(huán)境，形成特色突出、功能完善、環(huán)境優(yōu)美、生活方便的現(xiàn)代化城市功能新區(qū)。

三、組織實(shí)施

（一）統(tǒng)一指揮體制。

城市片區(qū)開發(fā)建設(shè)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分片實(shí)施”的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，市城市建設(shè)招商引資和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)指揮部（以下簡稱城建指揮部）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮城市片區(qū)開發(fā)建設(shè)工作，每年年底前組織市規(guī)劃等有關(guān)部門對下一年度城市片區(qū)開發(fā)建設(shè)計劃進(jìn)行研究，并提出實(shí)施主體、大置、大概面積、規(guī)劃條件和功能定位等初步方案，報市政府研究決定。城市片區(qū)開發(fā)實(shí)施主體可以是市或區(qū)政府部門，也可以是政府投融資平臺，還可以是企業(yè)或財團(tuán)。實(shí)施主體在城市片區(qū)開發(fā)建設(shè)指揮部（以下簡稱城市片區(qū)指揮部）指揮下，負(fù)責(zé)組織實(shí)施片區(qū)開發(fā)建設(shè)工作。

城中村片區(qū)或組團(tuán)改造開發(fā)的實(shí)施主體是所在的區(qū)、區(qū)政府（包括管委、高新區(qū)管委、旅游經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委，下同），在市城中村片區(qū)開發(fā)建設(shè)指揮部（以下簡稱城中村指揮部）的指揮下，負(fù)責(zé)審批城中村改造方案并組織實(shí)施，負(fù)責(zé)城中村合村并點(diǎn)、房屋拆遷、回遷安置等工作，負(fù)責(zé)具體組織調(diào)查、依法審定各村（居）集體成員、戶籍人口、住宅院落數(shù)等，負(fù)責(zé)按規(guī)定組織土地出讓。

（二）統(tǒng)一規(guī)劃管理。

1.城市片區(qū)的確定。市規(guī)劃部門負(fù)責(zé)城市片區(qū)的初步策劃工作，要會同市國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門和區(qū)政府，在既滿足和實(shí)現(xiàn)城市總體規(guī)劃，又尊重和支持各區(qū)政府意見的基礎(chǔ)上，研究提出“十二五”期間開發(fā)建設(shè)的片區(qū)數(shù)量、規(guī)模和片區(qū)功能定位等。

具體城市片區(qū)（包括城中村片區(qū)）的功能定位、四至范圍和面積等，由市規(guī)劃部門在編制片區(qū)控規(guī)時提出，也可以由實(shí)施主體組織提出，經(jīng)市規(guī)劃、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、財政等有關(guān)部門和所在區(qū)政府研究后，按規(guī)定報市建設(shè)項(xiàng)目管理委員會或市規(guī)劃委員會決定。其中，城中村片區(qū)或組團(tuán)的確定，由城中村指揮部負(fù)責(zé)組織研究。

2.城市片區(qū)（包括城中村片區(qū)）控規(guī)的編制。市規(guī)劃部門要按照“高起點(diǎn)、高定位、高水平”的要求，逐個片區(qū)編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，按規(guī)定報市建設(shè)項(xiàng)目管理委員會或市規(guī)劃委員會決定，并向社會公布。具體城市片區(qū)的控規(guī)也可以由該片區(qū)的實(shí)施主體組織編制，按規(guī)定程序報批。城市片區(qū)內(nèi)的一切新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目和土地出讓必須符合片區(qū)規(guī)劃要求，對未經(jīng)批準(zhǔn)、擅自進(jìn)行建設(shè)或改造的，一律依法查處。

3.城市片區(qū)（包括城中村片區(qū)）詳規(guī)的編制。城市片區(qū)指揮部、城中村指揮部要根據(jù)片區(qū)控規(guī)要求，或按照市規(guī)劃部門核發(fā)的規(guī)劃條件，組織實(shí)施主體編制片區(qū)修建性詳細(xì)規(guī)劃。市規(guī)劃部門要協(xié)助做好指導(dǎo)工作，按規(guī)定程序報市建設(shè)項(xiàng)目管理委員會研究決定，重要區(qū)位的片區(qū)詳規(guī)按規(guī)定報市規(guī)劃委員會研究決定。

（三）統(tǒng)一資源整合。

1.城市片區(qū)資源整合。實(shí)施主體要認(rèn)真進(jìn)行片區(qū)的調(diào)查摸底，依法組織土地、房屋的征收，按規(guī)定給予補(bǔ)償安置。要按照片區(qū)規(guī)劃要求，組織收儲片區(qū)內(nèi)需要整合開發(fā)的土地，組織配套建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，將片區(qū)或組團(tuán)的土地整理開發(fā)成熟后按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行出讓。進(jìn)行道路改造建設(shè)、河流水系整治、公園綠地建設(shè)、傳統(tǒng)街區(qū)和古跡保護(hù)時，要同步或超前將周邊用于開發(fā)建設(shè)的土地納入儲備，推動沿路、沿河、沿園的深度開發(fā)。不符合片區(qū)規(guī)劃、未整合的零星小塊土地，不得擅自組織出讓和建設(shè)。城中村片區(qū)或組團(tuán)也要統(tǒng)一整合資源，提高改造開發(fā)的綜合效益。

2.片區(qū)用地服務(wù)。實(shí)施主體要及時將相關(guān)資料提供給國土資源部門，國土資源部門及時核定片區(qū)或組團(tuán)內(nèi)各類用地的使用權(quán)人、使用權(quán)類型、用途、面積等，確定片區(qū)或組團(tuán)土地總面積。國土資源部門要做好片區(qū)用地調(diào)查、土地征收報批、土地供應(yīng)、用地監(jiān)管等工作，為片區(qū)開發(fā)建設(shè)搞好用地服務(wù)。

3.項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)。城市片區(qū)內(nèi)的經(jīng)營性開發(fā)用地要按規(guī)定以招標(biāo)、拍賣或掛牌等方式公開出讓，由取得土地使用權(quán)的單位負(fù)責(zé)開發(fā)建設(shè)。可以采取自行融資、合作、招商引資等多種方式靈活進(jìn)行，也可以由政府投融資平臺、企業(yè)、財團(tuán)先期介入城市片區(qū)投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，具體由實(shí)施主體根據(jù)實(shí)際自主決策。

（四）統(tǒng)一政策。

1.城市片區(qū)政策。城市片區(qū)開發(fā)建設(shè)中的集體土地征收補(bǔ)償、國有土地上房屋征收補(bǔ)償、項(xiàng)目建設(shè)、招商引資等，按國家、省和市政府有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。城市片區(qū)范圍內(nèi)的土地收益、行政事業(yè)性收費(fèi)等的分配，按《市創(chuàng)建國際旅游名城投融資管理暫行辦法》和《關(guān)于進(jìn)一步加大土地收儲力度完善土地出讓金收入分配政策有關(guān)問題的通知》等有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。特殊情況按市政府“一事一議”決定辦理。

2.城中村片區(qū)政策。在城中村改造中，村（居）民回遷安置用地、開發(fā)用地以及保障發(fā)展空間用地之和原則上不得大于核定的舊村（居）現(xiàn)狀占地總面積。舊村（居）占地除回遷安置用地、保障發(fā)展空間用地外，其他剩余土地由區(qū)政府納入儲備，開發(fā)用地出讓方案經(jīng)市政府批準(zhǔn)后由區(qū)政府按規(guī)定組織實(shí)施出讓，出讓金由區(qū)財政部門收取，市、區(qū)不分成，收益原則上全部用于村（居）民拆遷安置、集體成員長期生活保障和片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。舊村（居）所占土地不足的，區(qū)政府可以在其他村（居）、城中村片區(qū)或組團(tuán)內(nèi)調(diào)劑；仍然不足的，在劃定片區(qū)范圍、面積時，經(jīng)市建設(shè)項(xiàng)目管理委員會研究同意可以將周邊適量土地劃入片區(qū)或組團(tuán)。城中村片區(qū)或組團(tuán)內(nèi)的土地收益由區(qū)政府優(yōu)先用于拆遷補(bǔ)償安置支出、片區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出等。城中村片區(qū)收取土地出讓金按國家規(guī)定提取的各項(xiàng)基金，由區(qū)政府按規(guī)定使用。城中村改造中的土地和房屋征收、拆遷補(bǔ)償安置等費(fèi)用，計入需要出讓的開發(fā)用地的收儲成本。除上述土地收益外，城中村片區(qū)內(nèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施綜合配套費(fèi)等收益分配，按發(fā)文件等有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。特殊情況按市政府“一事一議”決定辦理。

國土資源部門要將村（居）回遷安置用地、保障發(fā)展空間用地依法征為國有，以劃撥方式供應(yīng)。片區(qū)內(nèi)的原國有土地使用者，根據(jù)回遷安置地點(diǎn)和占地情況等，按原土地使用性質(zhì)為其辦理土地手續(xù)。

城中村片區(qū)或組團(tuán)改造確需占用農(nóng)用地的，按規(guī)定程序履行報批手續(xù)，所需農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地指標(biāo)原則上由區(qū)政府統(tǒng)一調(diào)劑解決；大規(guī)模合村并點(diǎn)需要占用農(nóng)用地的，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)由區(qū)政府利用舊村（居）建設(shè)用地調(diào)劑解決，也可以有償使用建設(shè)用地挖潛指標(biāo)，所需資金計入開發(fā)用地成本；因城市道路、公園等基礎(chǔ)設(shè)施、市里安排大項(xiàng)目占用舊村（居）建設(shè)用地的，轉(zhuǎn)用指標(biāo)由市政府調(diào)劑解決。

拆除城中村集體土地上的合法住宅房屋，補(bǔ)償安置按市政府有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；每戶村民住宅的回遷安置房屋建筑面積最多不超過180平方米，安置房為小高層、高層的，電梯及由電梯增加的走廊公攤面積不計入回遷安置面積；村（居）民一戶多宅的，按一個合法住宅的補(bǔ)償安置面積給予房屋安置，其他住宅按綜合成本價給予補(bǔ)償。村（居）民在辦理回遷安置住宅房屋確權(quán)登記手續(xù)時，房屋登記費(fèi)、房產(chǎn)測繪費(fèi)、檔案查詢費(fèi)等費(fèi)用減半收取，上市交易時參照職工所購公有住房上市交易規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)繳土地出讓金。

各區(qū)政府在城中村片區(qū)組團(tuán)改造中，要按人均不超過建筑面積15平方米的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)經(jīng)營用房，作為村（居）保障發(fā)展空間，由村（居）集體使用運(yùn)營，不得銷售轉(zhuǎn)讓、不得為他人擔(dān)保，收益主要用于村（居）集體成員長期生活保障和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

回遷安置工程、村（居）集體保障發(fā)展經(jīng)營房建設(shè)項(xiàng)目，免繳城市基礎(chǔ)設(shè)施綜合配套費(fèi)、地震動參數(shù)確定費(fèi)、人防工程易地建設(shè)費(fèi)、散裝水泥專項(xiàng)資金；其他所有的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府基金，按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的50%交納；規(guī)劃技術(shù)服務(wù)費(fèi)、施工圖審查收費(fèi)、環(huán)境影響評價收費(fèi)、防雷圖紙審查收費(fèi)等所有經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)，按國家、省規(guī)定收費(fèi)低限標(biāo)準(zhǔn)不高于40%計收；不使用城市自來水、管道天然氣、集中供熱的儲藏室、地下車庫、地下設(shè)備間、閣樓等部分面積，不繳納相應(yīng)的專項(xiàng)配套費(fèi)。

四、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

城市片區(qū)開發(fā)建設(shè)是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)、情況復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，城建指揮部要切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化行政推動，指揮、調(diào)度、推進(jìn)片區(qū)開發(fā)和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。對重點(diǎn)路段、重要區(qū)域的城市片區(qū)和城中村片區(qū)，由城建指揮部綜合考慮、統(tǒng)籌研究并報市政府同意后，作為年度開發(fā)重點(diǎn)任務(wù)，向相應(yīng)指揮部下達(dá)指令計劃，限期完成改造開發(fā)建設(shè)任務(wù)。市發(fā)展改革、財政、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃、環(huán)保、房管、公共行政服務(wù)等部門要密切配合，各負(fù)其責(zé)，積極主動提供指導(dǎo)、幫助和服務(wù)，從寬、從簡、從快辦理審批或許可手續(xù)，不得以任何不當(dāng)理由影響城市片區(qū)開發(fā)工作。城市片區(qū)指揮部、城中村指揮部要加強(qiáng)組織、協(xié)調(diào)、督導(dǎo)工作，將片區(qū)改造開發(fā)作為區(qū)政府、指揮部組成部門專項(xiàng)考核內(nèi)容，考核結(jié)果由指揮部報市政府研究，并通報有關(guān)部門作為評先樹優(yōu)和表彰獎勵的重要依據(jù)。

各區(qū)政府要加強(qiáng)城中村片區(qū)或組團(tuán)改造開發(fā)的組織領(lǐng)導(dǎo)，成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)組織和工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在城中村指揮部領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)下，研究制定具體的工作措施，加大宣傳力度，充分調(diào)動社會各界的積極性，加快推進(jìn)城中村改造開發(fā)工作。

篇3

摘 要 土地出讓金是一個與土地和土地使用權(quán)相聯(lián)系的新范疇，是一個土地財政問題。土地出讓金作為一種土地收益，在調(diào)節(jié)當(dāng)前土地市場需求、建立土地儲備資源制度、增加政府財政收入、加強(qiáng)國家對土地市場調(diào)控能力等方面起到了積極作用，由于我國土地出讓金管理存在諸多財務(wù)管理問題，在一定程度上制約了其應(yīng)用的作用。因此，加強(qiáng)土地出讓金財務(wù)管理問題，規(guī)范土地出讓金管理已經(jīng)刻不容緩，對當(dāng)前國土資源管理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞 土地管理 預(yù)算管理 財務(wù)會計 核算

一、概述

由于我國的土地出讓金沒有一個統(tǒng)一明確的定義，以致在全國各地對“土地出讓金”理解和使用規(guī)則出現(xiàn)混亂，造成土地出讓金財務(wù)管理出現(xiàn)各種不同問題。根據(jù)對相關(guān)土地管理理論與實(shí)踐的研究，個人認(rèn)為，土地出讓金，又稱國有土地使用權(quán)出讓金，是國有土地一定年限內(nèi)批租使用時交納的包括地租和全部土地成本在內(nèi)的總價款，現(xiàn)行的土地出讓金的實(shí)質(zhì)，可概括為它是一個既有累計若干年的地租性質(zhì)，又有一次性收取的似稅非稅性質(zhì)的矛盾復(fù)合體。或在土地出讓時繳納，或是在以轉(zhuǎn)讓、抵押等方式處置原劃撥方式獲取的土地使用權(quán)時必須補(bǔ)交的總價款。這里的土地出讓金總價款包括土地所有權(quán)收益、土地投資收益、土地管理收益和土地建設(shè)與保護(hù)補(bǔ)償，是各類土地價值在社會管理中的體現(xiàn)。

二、土地出讓金管理存在的問題和現(xiàn)象

隨著土地出讓金制度的確立，盤活了全國的土地資源，給我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來了深遠(yuǎn)的影響。與此同時，隨著出讓金收入規(guī)模的日益增大，及其在地方政府預(yù)算外收入中所占比重的增加，出讓金存在的問題也越發(fā)凸現(xiàn)出來。其問題主要有三：第一，由于我國正處于城市化中期階段，城市建設(shè)和重工業(yè)化的主要載體就是土地，從某種意義上講，大量賣地和圈地，一次性收取50－70年的出讓金，為地方政府財政收入提供了短期機(jī)會，現(xiàn)屆地方政府就可能運(yùn)用各種手段擴(kuò)大土地批租量，獲得短期高額收益，這將使以后換屆政府無法實(shí)現(xiàn)收益共享。第二，目前我國一般商品市場已完全放開，但資源性產(chǎn)品和要素市場化改革進(jìn)展相對滯后。土地一級市場還完全控制在地方政府手中，土地成為地方政府唯一可自主配置的要素資源。因此土地成為一把“雙刃劍”：一方面由于土地出讓金中收益巨大，它成為低成本進(jìn)行城市建設(shè)投資擴(kuò)張的主要載體和融資抵押物；另一方面，土地存在被濫用現(xiàn)象、一些失地農(nóng)民的合法權(quán)益未獲得保障。第三，土地出讓金制度不完善，土地要素的非完全市場化使政府在征地供地過程中居于主導(dǎo)地位，而征收的出讓金又缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理，導(dǎo)致一些地方政府違法違規(guī)出讓土地，擅自減免出讓金等，使出讓金大量流失，這就為個人提供了謀財機(jī)會，造成國家財稅收入大大降低。

三、加強(qiáng)土地出讓金資金管理的措施

隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化建設(shè)進(jìn)程日益加快，國有土地出讓變得十分頻繁。這就要求土地管理和土地儲備人員必須緊緊圍繞科學(xué)發(fā)展的主題，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行國有土地政策，認(rèn)真做好國有土地收支管理工作：

1．加強(qiáng)預(yù)算管理和規(guī)范土地收入

嚴(yán)格按照《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（[2006]100號），將政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部土地價款，都作為國有土地使用權(quán)出讓收入納入預(yù)算管理。國有土地出讓收支納入地方政府基金預(yù)算，按照“以收定支、收支平衡”的原則編制土地出讓收支預(yù)算。國有土地出讓收入全額繳入國庫，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”管理。國有土地招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓過程中的預(yù)收款、定金、保證金等資金一律通過“土地保證金代收代繳專戶”收繳、劃撥和退付，每宗地出讓收入及時足額繳入國庫。補(bǔ)繳的土地價款、劃撥土地收入和其他土地出讓金收入等直接繳入國庫，做到不截留、不滯壓、不挪用。

2．嚴(yán)格核算土地成本和加強(qiáng)財政監(jiān)督

土地出讓金是政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部土地價款，包括土地補(bǔ)償性成本、土地開發(fā)性成本和土地凈收益三部分。按宗地建檔建賬，設(shè)立土地出讓金收支明細(xì)，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)計提專項(xiàng)資金，規(guī)范支出，對土地出讓業(yè)務(wù)中發(fā)生的征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、城市建設(shè)支出、支農(nóng)支出等成本認(rèn)真核查，防止虛列、錯列成本，確保成本的真實(shí)、準(zhǔn)確。國有土地出讓做到事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合。工作中與土管部門密切聯(lián)系，認(rèn)真貫徹執(zhí)行土地收支管理政策，積極督促土地使用者嚴(yán)格履行土地出讓合同及時足額繳納土地出讓金，堅決制止非法低價出讓土地、隨意減免或變相減免地價、擠占土地出讓金等行為，杜絕土地收入不進(jìn)財政專戶、體外循環(huán)的現(xiàn)象，有效地防止了國有土地資產(chǎn)的流失。

3．規(guī)范土地儲備資金財務(wù)會計核算制度

切實(shí)加強(qiáng)土地儲備資金財務(wù)管理，建立健全土地儲備成本核算制度，嚴(yán)禁擠占、挪用土地儲備資金。健全報表核對機(jī)制，財會部門要會同國土資源管理部門、人民銀行機(jī)構(gòu)建立健全年度土地出讓收支統(tǒng)計報表及分季收支統(tǒng)計明細(xì)報表體系，統(tǒng)一收支口徑，確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)及時、準(zhǔn)確；加強(qiáng)土地出讓金核算管理。土地儲備部分應(yīng)按出讓和收儲地地塊建立出讓金收支臺賬，分清每宗地塊土地出讓金、土地開發(fā)費(fèi)用、業(yè)務(wù)費(fèi)用和土地凈收益。財政部門應(yīng)根據(jù)土地儲備部門的臺賬報表及時審查核對出讓土地開發(fā)費(fèi)用和土地出讓費(fèi)；建立國有土地收益基金，實(shí)行分賬管理，合理控制土地儲備規(guī)模，降低土地儲備成本。

四、結(jié)束語

只有合理有效的加強(qiáng)土地出讓金管理，才能有效控制合理利用土地，提高土地使用率，減少國土資源浪費(fèi)，增加國家財政收入。

參考文獻(xiàn)：

[1]調(diào)整"土地出讓金"的收取和分配政策.中國產(chǎn)業(yè).2011(03).

[2]王美涵.土地出讓金的財政學(xué)分析.財經(jīng)論叢(浙江財經(jīng)學(xué)院學(xué)報).2005(04).

篇4

關(guān)鍵詞:財政支農(nóng);稅收;農(nóng)村社會保障

公共財政體制下財政支農(nóng)政策的存在不僅具有必要性更具有重要性,這已被大家所共識。但是,現(xiàn)行的支農(nóng)政策以及實(shí)施的效果卻并不盡如人意,存在著“頭疼醫(yī)頭,腳疼醫(yī)腳”的現(xiàn)象,沒有形成一個全面化、長期化的支農(nóng)政策體系。因此,盡快建立完善的財政支農(nóng)政策體系迫在眉睫。但是,這一體系的構(gòu)建并不是“一蹴而就”的,而是一個漸進(jìn)的、長期的系統(tǒng)工程。當(dāng)前的主要任務(wù)是完善現(xiàn)有的政策體系并積極創(chuàng)建新的政策方式。在此基礎(chǔ)上,通過進(jìn)一步整合這些政策,區(qū)分其主次和先后順序,統(tǒng)籌安排這些政策,使之相互配合、相互協(xié)調(diào),最終實(shí)現(xiàn)政策框架的整體目標(biāo)。

一、財政支農(nóng)政策的完善

(一)穩(wěn)定農(nóng)業(yè)投入政策,多渠道增加農(nóng)業(yè)投入

1.要確保國家新增財力向農(nóng)業(yè)傾斜

近年來,我國財政收入每年以1500億元~2000億元的幅度遞增,據(jù)初步預(yù)測,這一增長勢頭在“十一五”期間仍會保持下去。建議國家財政每年新增財力分配要切出10%~15%的份額用于農(nóng)業(yè),這是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)投入的一條重要渠道。

2.財政投入要依法進(jìn)行

各級財政對農(nóng)業(yè)的投入,必須建立在用法律、法規(guī)進(jìn)行制約的基礎(chǔ)上,切實(shí)做到依法投資,真正落實(shí)。同時,各級對農(nóng)業(yè)的投資總額、投資方向、資金匹配額都應(yīng)制定具體標(biāo)準(zhǔn)和辦法,以分清責(zé)任,強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)的投入。

3.要積極利用政策作用,引導(dǎo)集體、農(nóng)民和其他有關(guān)渠道增加對農(nóng)業(yè)的投入

如投資大的項(xiàng)目,采取比例投入、分級負(fù)擔(dān)和銀行貸款、財政貼息的辦法;對收益高、收效快的項(xiàng)目,采取利用社會資金按股投資、按股分紅的辦法;對資金回收期長、見效慢且不易管理的項(xiàng)目,采取誰投資誰受益以及拍賣的辦法等。

(二)改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策

1.建立健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策法規(guī),使財政對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼成為一項(xiàng)長期穩(wěn)定的制度

根據(jù)我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展和財政收支狀況,可先考慮制定農(nóng)業(yè)基本建設(shè)補(bǔ)貼條例、農(nóng)業(yè)科學(xué)研究與科技推廣補(bǔ)貼規(guī)定、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)與環(huán)境建設(shè)補(bǔ)貼條例等,然后逐步形成規(guī)范

的《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法》,算是對《農(nóng)業(yè)法》的補(bǔ)充與細(xì)化。

2.增加補(bǔ)貼額度,改進(jìn)補(bǔ)貼方式

要改變目前國家對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼絕對額逐年減少、相對數(shù)明顯下降的狀況,逐步增加對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼額度;在補(bǔ)貼方式上,首先改暗補(bǔ)為明補(bǔ),減少對間接的、中間環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼,直接補(bǔ)貼農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價及與之相關(guān)聯(lián)的倉儲建設(shè)保管費(fèi)用等方面,補(bǔ)貼國家需要支持與發(fā)展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目。其次要改補(bǔ)“硬件”為補(bǔ)“軟硬件”并重。即由過去補(bǔ)農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜等物資為主轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)業(yè)科技、社會化服務(wù)體系等方面的補(bǔ)貼。

3.突出補(bǔ)貼重點(diǎn)

重點(diǎn)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品出口的補(bǔ)貼。同時,還應(yīng)注意增加對糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的出口補(bǔ)貼,鼓勵糧食出口,以減少糧食積壓和過剩。

(三)利用好財政貼息政策

財政貼息作為一種特殊的財政補(bǔ)貼方式,是財政政策與金融政策相配合的一種形式,它既能彌補(bǔ)財政資金的不足,又能發(fā)揮銀行信貸資金的優(yōu)勢,它是在市場基礎(chǔ)上維持有效率的農(nóng)業(yè)需要。目前,我國的財政貼息主要用于政策性銀行的貸款貼息。但因?yàn)檎咝糟y行的資金是有限的,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足全部政策性貸款的需要,故還有必要對一部分商業(yè)銀行的農(nóng)業(yè)貸款進(jìn)行貼息。財政通過貼息政策引導(dǎo)社會資金更多地投資到農(nóng)業(yè)上,以解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)投資整體資金不夠的問題。但應(yīng)注意的是,按照WTO規(guī)則,財政貼息是屬于應(yīng)予減讓的政策,這一數(shù)額不宜過大。

(四)整合農(nóng)業(yè)稅收政策

WTO規(guī)則下,財政補(bǔ)貼和財政貼息都是受到限制的政策,因此利用稅收杠桿發(fā)展農(nóng)業(yè)就成為了當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)前,我國農(nóng)業(yè)稅收政策的改革主要應(yīng)從以下三個方面著手:

1.進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革,建立新的農(nóng)業(yè)稅制

2000年以來,我國農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作由安徽起步迅速推進(jìn)到全國。改革取得了巨大的成就,稱得上是農(nóng)村地區(qū)的一次重大制度創(chuàng)新。不過到目前為止,這次改革還沒有從根本上解決原來農(nóng)業(yè)稅制的內(nèi)在缺陷,也沒觸及城鄉(xiāng)分治的問題。今后,應(yīng)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步進(jìn)行制度再創(chuàng)新,通過引入新的農(nóng)業(yè)稅制,將改革推向新階段。從長期來看新的農(nóng)業(yè)稅制應(yīng)體現(xiàn)輕稅、發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的原則。其基本方案是:在近期徹底取消農(nóng)業(yè)“兩稅”,給予農(nóng)民休養(yǎng)生息的機(jī)會;中期基本實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制,直接對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者征收土地資源稅和農(nóng)產(chǎn)品增值稅;從長期看,要逐步有選擇地對農(nóng)業(yè)征收收益所得稅。

2.做好新農(nóng)業(yè)稅制試點(diǎn)的配套改革

一是進(jìn)一步改革縣鄉(xiāng)財政體制,實(shí)行上下齊動?！吧蟿印笔侵钢醒牒褪∫M快規(guī)范對縣鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付制度;“下動”是要求縣級財政切實(shí)進(jìn)行相關(guān)的財政收支管理改革,通過財政改革來促進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。二是進(jìn)一步放開搞活農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)。結(jié)合農(nóng)業(yè)土地資源稅的開征試點(diǎn),建議在縣鄉(xiāng)兩級成立由政府進(jìn)行規(guī)范管理的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,積極探索各種土地流轉(zhuǎn)模式,一方面促進(jìn)土地資源的合理利用,另一方面為無地少地農(nóng)民提供更大的選擇空間。

(五)加強(qiáng)財政扶貧開發(fā)的力度

1.突出資金投入的四個重點(diǎn)

第一,以促進(jìn)貧困地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移為目標(biāo),加強(qiáng)對貧困農(nóng)民的教育和培訓(xùn),提高就業(yè)能力。第二,支持貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加大扶貧移民開發(fā)力度。第三,支持貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品加工、運(yùn)銷和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展壯大。第四,支持貧困人口教育和醫(yī)療衛(wèi)生。

2.處理好四個方面的關(guān)系

第一,區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困人口脫貧致富的關(guān)系。就扶貧開發(fā)而言,解決當(dāng)前貧困人口的溫飽問題應(yīng)放在第一位,其次才是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第二,開發(fā)式扶貧與救助式扶貧關(guān)系。當(dāng)前,扶貧開發(fā)要根據(jù)貧困的成因、特點(diǎn),以開發(fā)式扶貧為主。隨著扶貧開發(fā)工作的不斷深入,對貧困人口中喪失勞動能力的,應(yīng)當(dāng)考慮通過建立農(nóng)村低保制度,或者通過直接補(bǔ)助資金給予救助。第三,當(dāng)前和長遠(yuǎn)的關(guān)系。當(dāng)前,財政扶貧要加大對職業(yè)教育和技能培訓(xùn)的支持力度。從長遠(yuǎn)看,解決貧困問題的根本是要發(fā)展農(nóng)村貧困地區(qū)教育事業(yè)。同時,要把扶貧開發(fā)與可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來。第四,政府扶貧與社會扶貧的關(guān)系。關(guān)鍵是協(xié)調(diào)好政府扶貧的計劃性和社會扶貧的自主性之間的關(guān)系。

(六)完善農(nóng)村社會保障制度

1.健全立法,為農(nóng)村社會保障體系的建立和完善提供法律保證

目前應(yīng)主要抓好兩項(xiàng)工作:一是抓好單項(xiàng)法規(guī)的建設(shè),如農(nóng)民養(yǎng)老社會保險法、農(nóng)民醫(yī)療社會保險法、農(nóng)村工傷社會保險法、農(nóng)村扶貧與災(zāi)害救濟(jì)社會保險法,等等。二是抓好地方性的法規(guī)建設(shè)。政府除了建立一套立法體系外,還應(yīng)建立有效的監(jiān)督機(jī)制,加強(qiáng)對農(nóng)村社會保障工作的監(jiān)督。

2.加強(qiáng)政府投入

農(nóng)村社會保障制度需要政府適當(dāng)?shù)呢斦С?尤其是一些基本性保障項(xiàng)目,如社會救助、養(yǎng)老、醫(yī)療等項(xiàng)目。政府財政支持農(nóng)村社會保障事業(yè),一方面體現(xiàn)政府對農(nóng)村居民保障的責(zé)任;另一方面體現(xiàn)了政府的公平。同時,還應(yīng)積極引導(dǎo)社會各方力量投入農(nóng)村社會保障,構(gòu)筑完整的農(nóng)村社會保障體系。

二、財政支農(nóng)政策的整合

以上財政支農(nóng)政策的實(shí)施并不是孤立的,彼此毫無關(guān)系的,而是相互協(xié)調(diào)、相互影響的。這些政策之間有先后之分,主次之分,層次之分。構(gòu)建新的支農(nóng)政策框架要求我們整合這些政策,協(xié)調(diào)其關(guān)系,對其作連續(xù)動態(tài)安排,發(fā)揮其整體功能。

(一)協(xié)調(diào)政策間的關(guān)系

第一,就財政貼息政策而言,其內(nèi)容可以歸入到補(bǔ)貼政策中。因?yàn)?財政貼息是指政府代企業(yè)支付全部或部分銀行貸款利息,是財政對企業(yè)生產(chǎn)成本的補(bǔ)償。因此,從本質(zhì)上講它是一種間接的補(bǔ)貼政策。另一方面,從財政資金的作用機(jī)制來看,財政農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是通過直接的財政投資,吸引社會資金的大量投入,而財政貼息更側(cè)重發(fā)揮金融信貸資金的優(yōu)勢。因此,無論從本質(zhì)上還是資金的作用機(jī)制來看,兩者都是一種包含的關(guān)系。

第二,農(nóng)業(yè)投入政策與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是并列的關(guān)系,兩者可統(tǒng)一內(nèi)涵于農(nóng)業(yè)投資政策中,在很多情況下兩者的內(nèi)容也是相通的。但是,兩者的作用目標(biāo)和原理又有些區(qū)別。農(nóng)業(yè)投入政策側(cè)重于農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力的提高,而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策更側(cè)重于直接提高農(nóng)民的收益水平。在當(dāng)前我國財政資源有限的情況下,農(nóng)業(yè)投入和補(bǔ)貼都應(yīng)盡快向WTO規(guī)則所允許的“綠箱支持”轉(zhuǎn)移,并有效發(fā)揮其“四兩撥千斤”的作用,帶動社會資金投入。

第三,農(nóng)業(yè)投資政策與農(nóng)村稅收政策兩者無論是對農(nóng)業(yè)還是農(nóng)民都是一種“取”與“予”的關(guān)系,兩者必須協(xié)調(diào)好,否則就會事半功倍。比如,我國政府歷來重視農(nóng)業(yè)投入和農(nóng)民收入問題,但與此同時我國農(nóng)村的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)也居高不下,結(jié)果國家財政支出不少,農(nóng)民的收益卻不見提高,不僅浪費(fèi)了資源還加劇了矛盾。因此,在解決三農(nóng)問題的過程中,首先要處理好“取”和“予”的關(guān)系。國外的經(jīng)驗(yàn)表明,要保護(hù)農(nóng)業(yè),實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)健康協(xié)調(diào)發(fā)展,就必須對農(nóng)業(yè)實(shí)行多予少取或不取的政策,我國亦應(yīng)如此。

第四,財政扶貧政策和農(nóng)村社會保障政策的建立主要是針對農(nóng)民增收和穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)而言的。這兩個政策的實(shí)施對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小收入差距具有十分重要的意義。財政扶貧工作要求盡快建立農(nóng)村社會保障制度與之相配套。而農(nóng)村社會保障制度的建立包括建立低保制度、開展農(nóng)村醫(yī)療保障和開辦農(nóng)村養(yǎng)老保險等業(yè)務(wù),又可以切斷農(nóng)民致貧和返貧的根源,有助于發(fā)展和鞏固扶貧成果。從某一角度而言,建立扶貧開發(fā)新機(jī)制也是完善社會保障的一項(xiàng)內(nèi)容。因此,這兩個政策間應(yīng)相互搭配,有機(jī)結(jié)合起來。

第五,農(nóng)業(yè)投資政策、稅收政策等各項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策要適當(dāng)偏向于貧困地區(qū)和貧困人口。包括增加財政扶貧資金的投入,增加信貸資金的規(guī)模和通過優(yōu)惠財稅政策引導(dǎo)各種經(jīng)濟(jì)成分到貧困地區(qū)開發(fā)等措施。

(二)安排政策實(shí)施的次序

以上財政支農(nóng)政策間的關(guān)系要求我們在處理好國家與農(nóng)民取與予的基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮好財政投資政策的作用,并使財政投資的重點(diǎn)向農(nóng)村扶貧救濟(jì)和建立社會保障體系方面傾斜。具體而言,財政支農(nóng)的優(yōu)先次序應(yīng)是:農(nóng)村扶貧救濟(jì)和建立社會保障體系的投入,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入,農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)的投入,農(nóng)村社會化服務(wù)體系建設(shè)的投入和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持資金。在需要體現(xiàn)社會公平的事務(wù)上,財政無償投入;在體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率方面(如產(chǎn)業(yè)建設(shè)),財政側(cè)重是通過間接支持培育和創(chuàng)造環(huán)境,減少直接的投入。財政投入要在解決眼前困難的同時,盡可能建立起一種長效機(jī)制,最終實(shí)現(xiàn)內(nèi)在造血功能和形成自主發(fā)展機(jī)制。

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篇5

【關(guān)鍵詞】土地出讓金 土地財政 土地金融

早在2003年便有專家學(xué)者提出了“土地財政”這一學(xué)術(shù)概念。土地財政，是指地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出。狹義來說，中國的“土地財政”主要是依靠增量土地創(chuàng)造財政收入，即通過賣地的土地出讓金來滿足財政需求；廣義地，“土地財政”由租（土地出讓金等類地租）、稅（與土地和房產(chǎn)相關(guān)的稅收）、費(fèi)（行政事業(yè)單位收取與房產(chǎn)有關(guān)的費(fèi)用）三種形式組成。

由于我國《土地管理法規(guī)定》：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城郊的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！彼晕覈恋厮袡?quán)與使用權(quán)可以實(shí)現(xiàn)資本形態(tài)與所有權(quán)形態(tài)分離，這使地方政府可以劃撥、出讓土地使用權(quán)來獲得財政收入。1994年分稅制改革的實(shí)施使得出現(xiàn)了財政收入縱向集中的趨勢，占財政支出一半以上的縣、鄉(xiāng)兩級政府提供農(nóng)村絕大部分公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，而財政則捉襟見肘。整個數(shù)字前后變化對比呈反向剪刀狀，由于事權(quán)劃分不規(guī)范，常常出現(xiàn)上級政府集中財力，而下級政府“埋單”的情況，加劇了基層政府的財政困難。

總的來看，在中國工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，土地財政曾經(jīng)發(fā)揮過重要的、積極的作用。但是，隨著改革的深入，其制度弊端也越來越明顯、突出，已經(jīng)成為今后中國可持續(xù)發(fā)展的障礙。

一、土地出讓金現(xiàn)狀

1999—2011年，地方政府國有土地使用權(quán)出讓收入從639.76億元增加到27010.66億元，增長率高達(dá)36.6%，占地方財政一般預(yù)算收入、地方政府財政收入總量的比重分別從11.43%、5.6%提高至51.51%、29.25%。以下是土地出讓金近十年來數(shù)據(jù)（根據(jù)當(dāng)年財政決算報告）：

注：數(shù)據(jù)來源于中國財政部網(wǎng)站。

據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研報告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。而上表也可顯示土地出讓金所占比重之重，已經(jīng)成為地方政府財政收入的主要來源。

土地財政是一把雙刃劍，一方面對于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方城市化進(jìn)程的加快有顯著的積極效應(yīng)，通過土地出讓為城市擴(kuò)張?zhí)峁┝嘶A(chǔ)和保障，推動了房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的發(fā)展，土地的高價可以為金融資本提供相應(yīng)的擔(dān)保，擴(kuò)大了金融資本的投入規(guī)模；另一方面土地財政也導(dǎo)致暴力拆遷、耕地減少和房地產(chǎn)泡沫等各種社會問題、經(jīng)濟(jì)問題產(chǎn)生，對于地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、社會的安定和諧有負(fù)面影響。日益遞增的土地出讓金緩解了地方政府的財政壓力。但與此同時，隨著地方財政對土地出讓金的依賴和偏好日趨增強(qiáng)，其潛在的風(fēng)險也日益突出，我們必須直視這些風(fēng)險，并從制度層面加以規(guī)避。

三、風(fēng)險隱患與爭論

土地出讓金在國家宏觀調(diào)控雖然可以調(diào)節(jié)土地的利用，改進(jìn)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為調(diào)整市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)杠桿，在國家、土地所有者和土地使用者之間合理分配土地收益，調(diào)節(jié)市場競爭關(guān)系等。但現(xiàn)今，地方政府對土地出讓金的強(qiáng)烈偏好卻帶來了諸多風(fēng)險，弊大于利。

（一）不可持續(xù)性

土地出讓金是若干年土地使用期的地租之和，本屆政府獲得的土地出讓金，實(shí)際上是一次性預(yù)收并一次性預(yù)支了未來若干年限的土地收益總和。從現(xiàn)任和未來地方政府角度看，則是現(xiàn)任屆政府提前支取了下一屆政府的收入，是一種對土地收益的“透支”。

在目前的土地出讓金制度下，現(xiàn)任屆政府將土地出賣，賣地收益都由本屆政府支配，這樣，就使得各屆政府無法實(shí)現(xiàn)收益共享，令地方政府在任期內(nèi)熱衷于批地賣地。這種土地收益行為短期化，往往也導(dǎo)致了土地濫用。

（二）政府短期行為帶來惡性的區(qū)際競爭

改革開放后，我國地方官員政績考核指標(biāo)體系主要是以GDP和財政收入等指標(biāo)為主，這種考核指標(biāo)體系導(dǎo)致了政府行為的短期化與預(yù)期不足。由于GDP的增長依賴于投資與出口，所以“招商引資”成為政府的重要工作。成效的高低與所提供的“優(yōu)惠條件”相關(guān)。地方政府追求GDP的增長轉(zhuǎn)化為優(yōu)惠條件的“區(qū)際競爭”，且這一競爭因政府行為短期化以及對企業(yè)進(jìn)入“快見成效”的渴望進(jìn)一步“加劇”。

優(yōu)惠條件競爭的一個重要方面是政府利用其土地一級市場的壟斷權(quán)與建設(shè)用地的管制權(quán)競相提供“低地價”甚至“零地價”以及其他低門檻準(zhǔn)入，于是“區(qū)際競爭”又轉(zhuǎn)化對土地的侵蝕及其租金收益的“競賽”，進(jìn)而導(dǎo)致了資源的浪費(fèi)與環(huán)境的破壞。以上政府短期行為都會引發(fā)將來許多問題。

（三）不公平的“分配”擴(kuò)大貧富差距

據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心報告顯示：征地后土地增值部分價值被開發(fā)商拿走40%—50%，被政府拿走20%—30%，被村級組織拿走25%—30%，而受損失最大的農(nóng)民只在這項(xiàng)財富再分配政策中獲得只占5%—10%的補(bǔ)償款。

根據(jù)馬太效應(yīng)所述，這樣不公平的分配會剝奪窮人的財富滋養(yǎng)富人。土地出讓制度中的分配不公平會使中國已經(jīng)嚴(yán)峻的貧富差距雪上加霜，極易引發(fā)社會動蕩，破壞社會和諧。

（四）政府尋租行為引起的無效率和腐敗

我國的國有土地可直接進(jìn)行開發(fā)。而集體土地在現(xiàn)有制度框架內(nèi)不能直接進(jìn)入市場，必須先由政府“低價征用”，然后才可以由政府進(jìn)行出讓，而這“一征一出”就產(chǎn)生了土地市場中政府、農(nóng)村集體、土地需求者之間的利益博弈，進(jìn)而產(chǎn)生了廣闊的尋租空間。而尋租空間的大小又與購房百姓福利犧牲的大小密切相關(guān)，尋租空間越大，也就意味著購房百姓犧牲的福利越大。

尋租造成壟斷，致使無效率。并且，由于權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的缺失與權(quán)力和利益在幅度上、范圍上的隨意性和濫用，這些必然導(dǎo)致了腐敗的產(chǎn)生。

（五）地方債務(wù)滾雪球

土地財政滋生了賣地收入暴增與地方債務(wù)日益沉重的矛盾。地方政府為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等目的建立政府投融資平臺，并不斷向金融機(jī)構(gòu)舉債，債務(wù)數(shù)額十分龐大并且大部分債務(wù)數(shù)額以土地出讓金作為還款保障。以四川省為例：2013年發(fā)行13只城投債，累計金額178億元。存續(xù)的城投債中，大約有23%的資金直接用于償還銀行貸款，當(dāng)土地出手順暢且行情看漲時，政府可以通過豐厚的土地出讓收入歸還銀行貸款，但是，一旦土地價格看跌，政府將深陷債務(wù)危機(jī)。

一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)生波動，房地產(chǎn)泡沫破裂，土地大量貶值，地方政府沉重的債務(wù)包袱就“原形畢露”，直接影響到國家的金融穩(wěn)定和財政安全，這是最讓學(xué)者和政府官員擔(dān)心的風(fēng)險。要先解決“土地依賴癥”必須及時清償?shù)胤絺鶆?wù)，防止債務(wù)雪球越滾越大引發(fā)不可收拾的風(fēng)險。

（六）土地泡沫風(fēng)險倒逼金融

金融貸款對政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和開發(fā)區(qū)建設(shè)而言都是資金的主要來源。地方政府以儲備的土地作為抵押物，向商業(yè)銀行貸款，為發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)提供持續(xù)的資金支持，土地發(fā)揮融資工具功能。政府進(jìn)行土地抵押融資的載體主要有：土地儲備中心、政府性投融資平臺（公司）和開發(fā)區(qū)。[7]土地儲備中心、開發(fā)區(qū)和政府性公司這些依托政府信用的貸款，其還款能力既取決于政府對經(jīng)營性用地的運(yùn)營收入，又取決于當(dāng)?shù)卣呢斦杖霠顩r。

新一輪的城市擴(kuò)張主要由銀行資金投放支撐，而銀行貸款又是通過土地撬動的。這就形成了一個資金杠桿、風(fēng)險杠桿。一旦由于政府尋租行為造成土地泡沫超過了其實(shí)際價值就會帶到金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)壞賬風(fēng)險，更嚴(yán)重會導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)倒閉已經(jīng)恐慌，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退階段的開始。

（七）涉嫌重復(fù)征稅

土地出讓金是可以明確地從房價中剝離的貨幣地租部分，同時土地出讓金又成為土地價格和房屋價格組成部分的一部分，轉(zhuǎn)換成計稅基礎(chǔ)，當(dāng)土地首次進(jìn)行交易時，土地出讓金將被征收5.5%的營業(yè)稅及附加和4%營業(yè)稅及附加和相應(yīng)的契稅。就房地產(chǎn)開發(fā)商而言，收取地租是履行代收代繳義務(wù)，但卻必須在承擔(dān)義務(wù)時為這種義務(wù)繳納營業(yè)稅和契稅。土地使用消費(fèi)者在向政府支付地租的同時，也同樣為繳納地租的行為承擔(dān)營業(yè)稅和契稅。這樣，土地使用者是實(shí)實(shí)在在的承擔(dān)是一而再，再而三的被重復(fù)征稅后的地租。這使得土地出讓金涉嫌重復(fù)征稅，不公平也不科學(xué)。

（八）危害耕地和糧食安全

近年來政府憑借其在土地交易市場中是唯一供給方的壟斷地位出讓了大量的土地，出讓范圍從“城市中心”擴(kuò)展到“城市郊區(qū)”，再延伸到“征用農(nóng)地”，取得了豐厚的土地出讓金。與此同時，耕地面積卻在不斷下降。

在過去的20年里，中國耕地以年均20萬公頃的速度遞減，相當(dāng)于每年減少了500萬人口糧。一旦18億畝的底線被突破，國內(nèi)糧食不能自給自足，我國在糧食問題上將面臨受制于人的風(fēng)險。同時，減少的耕地絕大部分是城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村周邊產(chǎn)出能力較高的良田好地，即使通過“占一補(bǔ)一”的方式在耕地數(shù)量上保持平衡，整體的產(chǎn)糧能力也在不斷弱化。所以，無論從數(shù)量上，還是質(zhì)量上，地方政府對耕地的過度占用將會嚴(yán)重危害到我國的糧食安全。[8]

（九）房地產(chǎn)困境

有許多專家覺得高房價與高地價還是存在高度相關(guān)關(guān)系，所以地價不斷推高不僅增加房地產(chǎn)開發(fā)成本使普通百姓對房子望而卻步，而且助長房地產(chǎn)泡沫。由于中國特殊的國情及人事任命考核制度，很多地方政府著重關(guān)注GDP，而沒有把精力放在民生上，使得經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房的供應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這都使得中國房地產(chǎn)業(yè)陷入了很大的困境。房地產(chǎn)市場受土地出讓制度影響過大，使得其風(fēng)險關(guān)聯(lián)性大，兩者其一產(chǎn)生問題另一方都會遭受連帶影響。

四、風(fēng)險因素分析與解決思路

針對上述9點(diǎn)顯著風(fēng)險，作者借鑒Risk Matrix—風(fēng)險矩陣模型分析土地出讓制度潛在風(fēng)險，制作了土地出讓金風(fēng)險矩陣圖。

圖1 土地出讓金風(fēng)險矩陣圖

按摻雜了周期性因素的風(fēng)險可能性與一旦發(fā)生風(fēng)險引起社會影響的大小將9個風(fēng)險進(jìn)行分析與排序。在紅色區(qū)域的風(fēng)險，則應(yīng)該不惜成本阻止其發(fā)生。在橘紅色區(qū)域的風(fēng)險，應(yīng)安排合理的費(fèi)用來阻止其發(fā)生。在黃色區(qū)域的風(fēng)險，應(yīng)采取一些合理的步驟來阻止發(fā)生或盡可能降低其發(fā)生后造成的影響。綠色部分可準(zhǔn)備應(yīng)急計劃，該部分的問題是反應(yīng)型，即發(fā)生后再采取措施。當(dāng)前三類問題妥善解決后，大部分綠色問題將隨之自然解決。

篇6

[關(guān)鍵詞]平等；歸類；標(biāo)準(zhǔn)；適用

人類最早的平等觀念產(chǎn)生于古希臘，公元前6世紀(jì)梭倫曾說：“制訂法律，無貴無賤，一視同仁，直道而行，人人各得其所?！盵1]公元前5世紀(jì)雅典政治家伯里克利在《雅典陣亡將士國葬典禮上的演說》中，第一次提出了“解決私人爭執(zhí)的時候，每個人在法律上都是平等的”[2]口號，并論述了雅典民主制與法律的關(guān)系：“這種民主制的特點(diǎn)在于政權(quán)是在公民手中，每個人在法律上是平等的，在私人生活中是自由而寬恕的，但在公共事務(wù)中則遵守法律”[2].與古希臘時期的平等觀主要集中于批判奴隸制度，男女不平等及希臘人與外國人之間的不平等相比，近代的平等觀發(fā)展為要求公民于國家權(quán)力前或法律上的一律平等，因?yàn)椤吧唐肥翘焐钠降扰伞盵3].1776年美國獨(dú)立宣言以及1789年法國人權(quán)宣言則標(biāo)志著平等思想已從政治的主張落實(shí)為法律，強(qiáng)調(diào)公民對國家意思形成的平等參與及特權(quán)的禁止。在當(dāng)代，平等觀主要是基于分配正義而主張的事實(shí)平等，亦即主張基于基本人權(quán)同等之上的存在合理差別的平等。平等的實(shí)質(zhì)是基于政治結(jié)構(gòu)與社會制度之上的權(quán)利與義務(wù)的分配問題，在公法上則體現(xiàn)為國家權(quán)力對社會資源再分配的干預(yù)問題。

一、平等的概念與公法內(nèi)涵

平等，被稱為橫跨哲學(xué)、政治學(xué)、倫理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域的“戈爾地雅斯難1.”自柏拉圖、亞里士多德之后，許多圣賢先哲留下無數(shù)真知灼見。然而確如薩托利一再所說：“平等問題的復(fù)雜性——我把它稱為迷宮?！盵4]以至于時至今日，人類仍一直被這一問題所深深困擾。

不平等的起因，正如盧梭說剖析的，可分為兩類：“一種，我把它叫做自然的或生理上的不平等，因?yàn)樗腔谧匀?，由于年齡、健康、體力以及智慧或心靈的性質(zhì)不同而產(chǎn)生的；另一種可以稱為精神上的不平等，因?yàn)樗瞧鹨蛴谝环N協(xié)議，由于人們的同意而設(shè)定的，或者是它的存在為大家所認(rèn)可的。第二種不平等包括某一些人由于損害別人而得以享受的各種特權(quán)，比如：比別人更富足，更光榮，更有權(quán)勢，或者叫別人服從他們。并且盧梭還明確闡述了資產(chǎn)階級的平等要求，他提出了人人生平等，財產(chǎn)應(yīng)盡可能地平等分配，以及在法律面前人人平等，人人政治權(quán)利平等的要求?！盵5]同時盧梭指出，以私有財產(chǎn)為基礎(chǔ)的國家是社會不平等的根源。

那么平等是什么？

在政治思想中，平等的概念有兩種基本的用法：第一是本質(zhì)上的平等，即人都是平等的動物：第二是指分配上的平等，即人與人之間應(yīng)在財產(chǎn)分配、社會機(jī)會和政治權(quán)力的分配上較為平等。本質(zhì)上的平等常常作為分配上平等的理論基礎(chǔ)。[6]“本質(zhì)上的平等”強(qiáng)調(diào)的是人作為“人”的平等，它排斥差別待遇要求絕對的平等：“分配的平等”強(qiáng)調(diào)的是人作為“個人”的平等，它要求合理的差別待遇。

亞里士多德把平等分為：“分配的正義”與“矯正的正義”。[7]P91～95前者要求根據(jù)每個人的功績、價值來分配財富、官職、榮譽(yù)，如甲的功績和價值大于乙的三倍，則甲所得到的也應(yīng)大于乙的三倍；后者則主張對任何人都一樣的看待，僅計算雙方利益與損害并進(jìn)行平衡的平等，換言之，要求在結(jié)果上謀求絕對的拉平。這類關(guān)系既適用于雙方自愿的平等交換關(guān)系，也適用于法官對民事，刑事案件的審理，如損害與賠償?shù)钠降?，罪過與懲罰的平等。

在羅爾斯看來，平等是一組在無知之幕下簽訂的原始契約，即是在所有個體都無法預(yù)知自己在社會中的環(huán)境、身份、財產(chǎn)、地位等的無知之幕下達(dá)成的一項(xiàng)旨在保護(hù)自己不因“社會最大剩余額”的需要而被犧牲的合意。無知之幕下，出于對成為最弱小者的恐懼，每個個體必然都尋求并愿意“第一個正義原則：每個人對與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的自由都應(yīng)有一種平等的權(quán)利（平等自由原則）：第二個正義原則：社會的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)該這樣安排，使他們：（1）在于正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；（2）依系于在機(jī)會公平平等的條件下的職務(wù)和地位向所有人開放（機(jī)會的公開平等原則）。”[8]P60

據(jù)上原則，平等的正義性要求我們的制度建構(gòu)應(yīng)保障：“1、每個人都擁有與他人的自由并存的同樣的自由，包括公民的各種政治權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利；2、對社會和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)作如下安排，即人們合理地指望這種不平等對每個人有利，并使以往受益最少者享有較大的利益（差別原則）而且地位與官職對每個人開放。”[8]P83

平等思想有一個從最初的指人類在與政治有關(guān)的某些方面向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展的過程。從這個過程來看，平等的涵義可以概括為三個方面：1、權(quán)利平等，即國家承認(rèn)所有公民在法律面前平等，都享有廣泛、相同的權(quán)利；2、機(jī)會平等，即社會應(yīng)該為每個成員追求自身利益、自我發(fā)展和自我完善平等地提供必要的機(jī)會和條件。如羅爾斯表達(dá)的職務(wù)、地位與價值物對所有人開放；3、結(jié)果平等，即主張全社會的產(chǎn)品和價值物對所有人平等地分配。人類對結(jié)果平等的追求在歷史上體現(xiàn)為勞動者反對剝削和壓迫，建立一個理想社會的強(qiáng)烈愿望，具有空想的性質(zhì)。

我們認(rèn)為，平等是一個關(guān)于人之所以為人及其之所以為他自己的兩種價值觀的復(fù)合性問題，平等概念的明晰必然是一個共性與個性，自然人與社會人的衡量過程。無疑，平等這個概念不可能有放在什么場合都適合的定義，如“善”、“宗教”一樣，是老子“不可道、不可名”（凡可因循之道決非永遠(yuǎn)之道，凡可有限定義之概念決非宏大概念）境界。所以，歷史上有著各種見仁見智的定義并不奇異。這些定義雖然各不相同，但都相互聯(lián)系著，有點(diǎn)象同一個迷宮的不同入口，而這些入口主要作用就是讓人可以踏進(jìn)這座迷宮。

平等是什么？我們認(rèn)為，不管各種定義如何，歸根結(jié)蒂都聯(lián)系著，聯(lián)系在“同等待遇”與“差別待遇”上，總之，是同等對待與差別對待的正當(dāng)性問題。這可以看作是本文的一個出發(fā)點(diǎn)。我們主張平等是個人要求公權(quán)力不得實(shí)施不合理的差別待遇的權(quán)利。說平等是原則，從一定意義上講，它不僅意味著平等原則的普遍崇高性，而且表明這種精神的價值不依賴于事先存在的其他任何價值，它是一種最初原則。那么，平等原則上的平等權(quán)必然也是一種不依賴于其他任何權(quán)利的最初權(quán)利，如此，平等原則在政治制度上的要求必然是有限政府，在行政法上的要求必然是國家不得恣意的實(shí)施差別待遇。

二、平等的分類

平等的意義如前所述，學(xué)者們的說法各不相同。對于平等的分類也是一樣，人們按不同的標(biāo)準(zhǔn)，大致作了如下分類。

1、機(jī)會平等與結(jié)果平等

羅爾斯對“機(jī)會平等”主要提供了兩種解釋[8]P84：一種是“機(jī)會的形式平等”（formalequalityofopportunity），亦即“唯才是舉”的“前途的平等”（careersareopentotalents）：另一種是“機(jī)會的公平平等”（equalityoffairopportunity）。所謂“機(jī)會的形式平等”，是指每個人都有達(dá)到一個既定目標(biāo)的可能性：“機(jī)會的公平平等”比起“機(jī)會的形式平等”來說則更進(jìn)了一步，它排除了社會偶然因素的影響，使具備相似潛能的人不再因其社會出身而受到妨礙。例如，按這一原則，通過免費(fèi)的義務(wù)教育，使貧民的兒童得到和富人的兒童大致同樣的教育，使他們不致因出身而失去憑最初天賦資本可以達(dá)到的地位職務(wù)。同時，“機(jī)會平等”不是指生存，而是指發(fā)展，不是指基本權(quán)利，而是指理想前景，以政治領(lǐng)域?yàn)槔?，所有人都擁有平等的投票?quán)一般并不意味著這種“機(jī)會平等”，而是否人人都能被選舉擔(dān)任某些高級職位卻意味著一種“機(jī)會平等”。

“結(jié)果平等”或稱“平等的結(jié)果”，強(qiáng)調(diào)每個人作為人的平等，人們應(yīng)絕對的無差別分配，要求“結(jié)果”、“實(shí)質(zhì)性”的平等，把一切都拉平。事實(shí)上，“結(jié)果”上的平等從來都沒有實(shí)現(xiàn)過，而且永遠(yuǎn)也不可能實(shí)現(xiàn)。差別可以縮小，但總要存在。而且人們已經(jīng)看到，“縮小差別”所帶來的實(shí)際上的“平等”利益（貧窮中的平等），遠(yuǎn)遠(yuǎn)要小于“機(jī)會平等”之下人們所追求到的利益，特別是，這種平等恰恰又以犧牲個人自由和發(fā)展等其他權(quán)利為代價。

2、完全平等與比例平等[9]

“完全平等”是指人們在政治、經(jīng)濟(jì)、思想等方面的生存和發(fā)展的起碼的基本權(quán)利（即人權(quán)）上應(yīng)該絕對平等，不容許有任何差別。正如天賦人權(quán)論者認(rèn)為人權(quán)是每個人之所以為人所具有的并且必不可少的：“人權(quán)是所有的人因?yàn)樗麄兪侨司推降鹊鼐哂械臋?quán)利?！?/p>

“比例平等”首創(chuàng)于亞里士多德：“既然公正是平等，基于比例的平等就應(yīng)是公正的。這種比例至少需要四個因素，因?yàn)椤鏏對B，所以C對D.’例如，擁有量多的賦稅多，擁有量少的賦稅少，這就是比例；再有勞作多的所得多，勞作少的所得少，這也是比例”。[7]P93因此，人們根據(jù)不同的能力應(yīng)得到不同的待遇。那么，完全平等與比例平等是否相悖呢？有學(xué)者認(rèn)為并不矛盾：“一方面，人人享有的基本權(quán)利應(yīng)該完全平等；另一方面，人人所享有的非基本權(quán)利應(yīng)比例平等?！盵9]換言之完全平等要求國家機(jī)關(guān)不可恣意地差別對待，比例平等則要求國家機(jī)關(guān)應(yīng)積極地進(jìn)行合理地差別對待，以彌補(bǔ)不平等的情形而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的平等。

3、形式平等與實(shí)質(zhì)平等[10]

式平等與實(shí)質(zhì)平等在所有的平等亞概念中是最難統(tǒng)一、最有歧義的。學(xué)界的表述各不相同。如：“不相應(yīng)于事實(shí)上的差異而為待遇上的平等為形式上的平等；依事實(shí)上的差異而為比例上的待遇才是實(shí)質(zhì)的平等。”“消極不采取不平等的措施是形式的平等，積極的采取合理的不平等措施是實(shí)質(zhì)的平等?！?/p>

對平等從不同的考察角度進(jìn)行分類的一個好處是比較清晰，不易含混；另一個好處是它們可以互相補(bǔ)充、互相說明，省卻許多累贅的解釋。

三、平等的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

人類孜孜不倦地花費(fèi)幾百年時間爭論平等標(biāo)準(zhǔn)的目的，就是要尋找一個能讓人們接受的共同標(biāo)準(zhǔn)。哪知事與愿違，反弄出一大堆個個似乎都有十足理由的標(biāo)準(zhǔn)，誰也說服不了誰，這樣就碰到一個問題：誰說了算？

對于平等，我們認(rèn)為沒有也不可能有一個完全一致的標(biāo)準(zhǔn)，否則就將存在“結(jié)果平等”將平等異化為平均這樣的極端，但這并不能成為我們可以放棄應(yīng)盡量構(gòu)建統(tǒng)一、簡潔且明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)的理由。要完成關(guān)于平等的判斷，我們認(rèn)為需要一個有序的，等級不同的梯形結(jié)構(gòu)式的標(biāo)準(zhǔn)體系，畢竟關(guān)于平等的聲音是如此不同，且“天下至大”，“萬民至眾”，“物之不齊”又是普遍情況。

關(guān)于平等的判斷標(biāo)準(zhǔn)，大陸的學(xué)者鮮有涉及，實(shí)務(wù)界也缺乏可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。故此我們只能結(jié)合不同的平等思想及其分類，并在推敲其公法內(nèi)涵的基礎(chǔ)上進(jìn)行歸納。

1、比例標(biāo)準(zhǔn)

亞里士多德的分配正義要求以相關(guān)因素（名譽(yù)、能力、才干、美德等）的比例分配權(quán)利義務(wù)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，一般來說，收入分配有三種標(biāo)準(zhǔn)[11]：第一個是貢獻(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，即按生產(chǎn)要素的價格進(jìn)行分配。這種分配標(biāo)準(zhǔn)能保證經(jīng)濟(jì)效率，有利于鼓勵每個社會成員充分發(fā)揮自己的能力。但是，由于各社會成員的能力、機(jī)遇的差別，又會引起收入分配結(jié)果的不平等。第二個是需要標(biāo)準(zhǔn)，即按社會成員對生活必需品的需要分配國民收入。第三個是公平標(biāo)準(zhǔn)，即按公平的準(zhǔn)則分配國民收入。后兩個標(biāo)準(zhǔn)有利于收入分配的平等化，但不利于經(jīng)濟(jì)效率的提高，這就是平等與效率的矛盾。

在市場經(jīng)濟(jì)中，分配原則是效率優(yōu)先兼顧公平。市場經(jīng)濟(jì)本身沒有自發(fā)實(shí)現(xiàn)平等的機(jī)制，因此，緩解這一矛盾的方法就是按效率優(yōu)先的市場原則進(jìn)行分配，再通過政府的收入政策來解決收入不公問題，在一定程度上實(shí)現(xiàn)收入分配結(jié)果的平等化。主要的收入分配政策有兩個：第一，稅收政策，主要是通過累進(jìn)所得稅制度來縮小收入差距。這是通過對富人征收重稅來實(shí)現(xiàn)收入分配平等化。第二，社會保障政策，就是通過給窮人補(bǔ)助來實(shí)現(xiàn)收入分配平等化。如各種形式的社會保險，制定最低工資標(biāo)準(zhǔn)的立法，向失去工作能力和失業(yè)的人員發(fā)放一定標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)助金，可以改善他們的生活條件。另外，通過向失業(yè)者提供就業(yè)機(jī)會與職業(yè)培訓(xùn)等，可以提高他們的素質(zhì)，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。因此，實(shí)行社會保障制度有利于收入分配平等化，從而緩解市場經(jīng)濟(jì)中公平與效率的矛盾。

總之，分配正義的差別待遇恰恰是為了實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的平等，國家應(yīng)通過再分配的制度化設(shè)計實(shí)現(xiàn)由個體平等向社會平等飛躍。

2、憲法界限

根據(jù)我國憲法第三十三條的規(guī)定，中華人民共和國公民在法律面前一律平等。那么，什么是真正意義上的平等？人們在對這一問題的認(rèn)識上往往陷入一個誤區(qū)，即將其錯誤地理解為一視同仁。根據(jù)傳統(tǒng)法理學(xué)的界定，平等即區(qū)別對待——同等條件同等對待，不同情況則區(qū)別對待。其中亟待澄清的關(guān)鍵問題在于，區(qū)別不同情況的標(biāo)準(zhǔn)是什么？我們認(rèn)為，首先，應(yīng)符合事物的本質(zhì)。它不能是自然的差別，如民族、種族、性別等（包括血型）；其次，這一基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是已經(jīng)得到社會公眾共同認(rèn)可、符合一般民眾情感的。

3、機(jī)會開放標(biāo)準(zhǔn)

公正的目標(biāo)是在一定經(jīng)濟(jì)體系中如何適當(dāng)?shù)胤峙渌呢?fù)擔(dān)和利益，其中最主要的問題是不同家庭的收入應(yīng)如何平等或如何不平等的問題。過去，我們常常把公正理解為充分的平等，而充分的平等又只能通過收入的完全平等才能實(shí)現(xiàn)。每一個人，不管他的能力如何，不管創(chuàng)造了多少財富，也不管干好與干壞、干與不干，在經(jīng)濟(jì)分配上都必須絕對平均，否則就認(rèn)為是不公正。其實(shí)，這種充分平等蘊(yùn)涵著極大的不平等。因?yàn)樵谝粋€企業(yè)，并不是每

個工人的工作時間、努力程度、工作質(zhì)量都是一樣的。如果有兩個工人，一個是工作敏捷而又勤勞，另一個則遲到早退并磨洋工，對這兩人均支付同樣的工資，能算是公正嗎？可見，純粹平等的收入選擇是不公正的，我們今天可以選擇的公正標(biāo)準(zhǔn)只能是機(jī)會平等，政府應(yīng)當(dāng)介入市場獲致收入的競爭之中，但只保證每一個人有公平競爭的機(jī)會，創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。

應(yīng)當(dāng)指出，絕對的平等是沒有的。機(jī)會均等也不是絕對平等。因?yàn)槊恳粋€人在參與競爭之前那種不平等的事實(shí)已經(jīng)存在了，如工作能力、身體條件、家庭環(huán)境等等。但是，決不能因此而否認(rèn)機(jī)會均等的合理性和可行性，任何事物都在比較之中見優(yōu)劣，相對于結(jié)果平等標(biāo)準(zhǔn)、收入平等標(biāo)準(zhǔn)而言，機(jī)會均等是最符合平等原則的。

四、平等原則的適用

平等原則的價值是要實(shí)現(xiàn)兩個法律目標(biāo)：“保護(hù)我們的權(quán)利不受政府侵犯以及通過政府保護(hù)我們的權(quán)利不受其他公民侵犯”。[12]平等作為憲法位階的一般原則，系一切法律的基本原則，自將同時拘束行政立法、行政執(zhí)法、司法審查三大領(lǐng)域。

面對沒有兩片相同樹葉的大千世界，由于“天下至大”，“萬民至眾”，“物之不齊”，加之人性千差萬別，人化無常，要滿足平等原則的要求，勢必需要不同的標(biāo)準(zhǔn)，因而合理的歸類成為不可避免的必須。平等的適用在實(shí)質(zhì)上是其分類問題，要通過分類確定權(quán)利的分配問題，即何時給予同等對待，何時給予差別對待的問題。

（一）平等原則在行政立法中的適用

“法律面前人人平等”是一種形式的平等，其主旨是在立法機(jī)構(gòu)制定法律后，執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)必須公平、平等地把法律運(yùn)用于每個公民，而不能基于身份、性別、種族、地位等標(biāo)準(zhǔn)而實(shí)行歧視。但經(jīng)常發(fā)生的情形是：法律通過歸類，從而對在歸類之內(nèi)和歸類之外的人們施以不同的權(quán)利與義務(wù)，這樣，法律本身就可能不平等。如普萊西訴弗格森《PlessyV·Fenrgwson、1896年》案[13]：

1890年，路易斯安那州眾議院通過了一項(xiàng)法案，其中規(guī)定：“本州所有鐵路公司在運(yùn)送旅客時，都必須為白人和有色人種配備平等但隔離的設(shè)施……。任何人不得使用不屬于自己種族的座位?！?892年，列車長見普萊西坐在白人車廂，便命令他回到黑人車廂。普萊西認(rèn)為他享有美國公民享有的民主、自由、平等等權(quán)利?；谶@種認(rèn)識，普萊西向法院提訟。該案幾經(jīng)各級法院審判，最后上訴至聯(lián)邦最高法院。聯(lián)邦最高法院的判決認(rèn)為：路易斯安那州“隔離但平等”法案并未違反聯(lián)邦憲法關(guān)于廢除奴隸制的第13條修正案及第14條修正案第1款。

以上我們討論的是有害的立法歸類，顯然，并非所有的立法歸類都是違反平等原則的，只有那些不合理的歸類才違反平等原則。并且，有時為了達(dá)到平等，我們往往需要某些形式上的“不平等”。如“大學(xué)優(yōu)惠錄取案”[14]：

1978年，巴克申請進(jìn)入加州大學(xué)分校的醫(yī)學(xué)院。該學(xué)院預(yù)留了16%的名額用來錄取少數(shù)民族的學(xué)生。巴克連續(xù)兩年申請，都未能被錄取。當(dāng)他發(fā)現(xiàn)在通過留用名額中被錄取的那些少數(shù)民族學(xué)生中有人的成績不如他后，便控告學(xué)校定額錄取少數(shù)民族學(xué)生的政策違反了聯(lián)邦憲法第14條修正案，構(gòu)成了對白人的反向歧視。聯(lián)邦最高法院以5∶4作出了有利于學(xué)校的判決。

此案中，盡管反對的人認(rèn)為：“種族區(qū)分本身便是不公平的，他們侵犯了沒有受到優(yōu)惠待遇中的個體成員的權(quán)利?！盵15]但支持的人認(rèn)為，這種對少數(shù)民族的補(bǔ)償對于美國社會嚴(yán)重的不平等是一個適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，是一種更高的平等。

（二）平等原則在執(zhí)法中的適用

1、平等原則與裁量行政

在裁量行政中，法律規(guī)范僅對行為目的、范圍作一原則性的規(guī)定，行為的具體的條件、標(biāo)準(zhǔn)、幅度方式都由行政機(jī)關(guān)自行選擇、決定。正如有的學(xué)者剖析的“自由裁量的基本內(nèi)核是：（1）自行選擇權(quán)；（2）依附于這種選擇權(quán)而存在的客觀而模糊的限制標(biāo)準(zhǔn)?！盵16]事實(shí)上，行政主體往往基于自由裁量權(quán)對相對方考慮不相關(guān)的事實(shí)而進(jìn)行歧視。如美國1886年的“華人洗衣店案”[17]：

1880年的舊金山制定的法令規(guī)定：“任何人未經(jīng)管理局的事先同意，便在舊金山市內(nèi)建立、維持或從事洗衣業(yè)，都將構(gòu)成違法；在磚瓦房內(nèi)的洗衣店除外?！碑?dāng)時包括原告吳氏在內(nèi)的有兩百多的華人的延長洗衣店的申請都遭到拒絕。然而除一人之外，80名多非華裔申請者皆獲得管理局的批準(zhǔn)。同時因拒交罰款共有150多華人遭到監(jiān)禁。吳氏到加州最高法院提出上訴，要求撤銷市管理局的決定。但加州法院駁回了原告要求。后聯(lián)邦最高法院加州法院的決定。法院首先反對后者把州憲和州法解釋為賦予地方政府以無限裁量權(quán)，并宣布地方法令的權(quán)力受到聯(lián)邦憲法的約束——即不得違反第14條修正案。

“華人洗衣店案”表明：即使法律本身沒有任何“法律”或“事實(shí)”歧視，行政機(jī)關(guān)仍然可能以歧視方式來運(yùn)用法律。由此可知，此時，平等原則必須超越形式意義上的平等，它不能僅要求機(jī)械的、形式的、不容有差別待遇的平等；而應(yīng)從動態(tài)的、實(shí)質(zhì)的觀點(diǎn)，本于“正義”理念，視事物之本質(zhì)，而可有合理的差別。亦即裁量權(quán)行使不能僅因事實(shí)上某些不同，即必為不同的處理，而是在‘事實(shí)不同’與處理不同之間有某種內(nèi)在的聯(lián)系。應(yīng)該說，平等裁量是裁量權(quán)的至高境界。

2、平等原則與公平負(fù)擔(dān)

羅爾斯認(rèn)為個人履行職責(zé)要有兩個前提：“一是背景制度是正義的，二是履行者自愿接受這一制度的利益或機(jī)會，它意味著一種合作體系的公平份額、公平負(fù)擔(dān)，……”。[8]P16

行政賠償和補(bǔ)償制度是受到行政行為違法或合法侵害的相對一方尋求利益彌補(bǔ)的制度，其原理是個別利益損失必須由社會公平負(fù)擔(dān)以獲得某種平衡。如日本以“不當(dāng)?shù)美f”和“平均損失說”為指導(dǎo)確立了在國家興修鐵路、公路、機(jī)場等公共事業(yè)中，對受損人給予補(bǔ)償?shù)闹贫??！耙蛴扇w來提供土地是不可能的，于是只能強(qiáng)制公共事業(yè)預(yù)定用地的所有者作出特別犧牲。這樣，享受公共利益的是社會全體，社會全體以特定人的特別犧牲而取得不當(dāng)?shù)美彩聵I(yè)所造成的損失就應(yīng)由全社會來負(fù)擔(dān)。根據(jù)公平原則，這一不當(dāng)?shù)美仨毥o特定人以補(bǔ)償。這便是損失補(bǔ)償制度的本質(zhì)。[18]”平均損失說“則認(rèn)為，特定人為社會全體作出犧牲的損失，應(yīng)由社會全體平均分擔(dān)，損失補(bǔ)償正是平均個人損失的一種有力措施。上述兩種學(xué)說雖然角度不同，但本質(zhì)上都是基于公平負(fù)擔(dān)。

3、平等原則與信息公開制度化

信息公開制度是二戰(zhàn)后行政法的新發(fā)展，該制度賦予個人、組織獲得行政機(jī)關(guān)掌握的檔案材料和其他信息的權(quán)利，是公民知情權(quán)的制度化。一個國家公開性和透明度的發(fā)展水平，是現(xiàn)代民主與法制是否建立與完善的一個重要標(biāo)志，是從神秘政府走向透明政府，從無限政府走向有限政府的標(biāo)志。在知情權(quán)與信息公開制度上，充分表現(xiàn)出公民權(quán)利和國家權(quán)力（職權(quán)與職責(zé)）的相互關(guān)系；是公民的權(quán)利產(chǎn)生國家

的權(quán)利，而不是相反：公民權(quán)利是目的，國家權(quán)力是手段。

信息公開主要體現(xiàn)的是政府與公民之間的平等，它要求政府必須公布行政活動所涉及的所有信息（特定情況除外），負(fù)有信息義務(wù)：而相對人則享有獲知相關(guān)信息的權(quán)利，從而達(dá)到一種實(shí)質(zhì)上的平等。同時還體現(xiàn)了公民之間的平等，即公民都應(yīng)享有平等的信息權(quán)，政府應(yīng)平等的對待公民，而不得有所歧視。

信息公開的制度化，即哪些信息應(yīng)公開，以什么途徑和形式公開，都要有具體的詳細(xì)的規(guī)定。故信息公開制度的內(nèi)容應(yīng)明確：（1）公民均享有平等的信息獲取權(quán)。（2）政府可以拒絕公民、法人和其他組織獲取政府信息的請求，但拒絕的權(quán)力僅限于法律規(guī)定的豁免事項(xiàng)。（3）對政府部門作出的任何免予提供信息的決定，公民、法人和其他組織應(yīng)有權(quán)要求政府進(jìn)行重新審議，直至向法院。

（三）平等原則在司法審查中的適用

良好的法律只是通向平等的開端而非結(jié)束。要消除各種有害歸類的歧視，真正獲得平等，還必須具備有效的司法保障。司法審查作為民主國家普遍設(shè)立的一項(xiàng)重要司法制度，對糾正違法的行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益及依法取得國家賠償和國家補(bǔ)償具有十分重要的意義。

1、平等原則與合理性審查

我國的司法審查可表述為：“人民法院依法對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查的國家司法活動。[19]基于法律的安定性在羈束行政中只要求形式平等，同理就羈束行政行為進(jìn)行的司法審查，應(yīng)僅進(jìn)行合法性審查而不考慮合理性問題。因”正義是法的第二項(xiàng)使命，不過其第一項(xiàng)使命則是法的安定性。“[20]并且，依我國的體制，法院并不具有立法的違憲審查權(quán)。

在實(shí)踐中，具體行政行為基于行政權(quán)力特征侵犯的往往是公民的憲法權(quán)利，而由于憲法在中國不具有司法操作性，人們發(fā)現(xiàn)個體權(quán)利在很多情況下無法通過司法得到救濟(jì)。在形式上，自由裁量權(quán)只要不超過裁量的外部界限，就很難認(rèn)定其違法，如果涉及到公民在社會中的平等地位問題，在許多情況下，由于法律規(guī)則的缺位，個體雖然可叩開法院的大門，卻仍無法獲得有效的救濟(jì)。在司法審查中引入憲法上的平等原則，問題就能迎刃而解。如法院首次受理的憲法平等權(quán)的訴訟[21]：

2001年12月23日，中國人民銀行成都分行在成都某報頭版刊登了招錄行員的啟事，其中第一項(xiàng)招錄條件為“男性身高1.68米，女性身高1.55米以上”。四川大學(xué)畢業(yè)生蔣韜因身高不符合規(guī)定而被拒之門外，遂于2002年1月7日提起行政訴訟。蔣韜及其人認(rèn)為，人行成都分行這一具體行政行為，在沒有法律授權(quán)，也沒有法律、法規(guī)規(guī)定，且專業(yè)和身高沒有任何聯(lián)系的情況下限制招錄人員，這是對公民平等權(quán)利的侵害，違反了憲法第三十三條關(guān)于“法律面前人人平等”的規(guī)定，侵犯了其享有的依法擔(dān)任國家公職人員的平等權(quán)利和政治權(quán)利，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

從此案中可以看出，法院審查裁量行政行為時，應(yīng)借助“超法律的法”進(jìn)行合理性審查，從內(nèi)容，實(shí)質(zhì)上審查行政行為是否合法，以發(fā)揮法律的基本理念（民主、平等、自由等）的實(shí)質(zhì)補(bǔ)充功能。

2、平等原則與法律援助

平等保護(hù)往往通過三種渠道來完成：第一、限制政府特權(quán)，第二、法治原則，第三、法律援助。如果說限制政府和法治原則從否定方面實(shí)現(xiàn)了法律的平等原則，法律援助則從肯定方面貫徹著平等原則。

為貧困者設(shè)計的法律援助制度，不但是世界潮流，同時也成為現(xiàn)代民主法治社會中，其司法體制是否健全的重要指針。法律援助制度起源于英國，在英格蘭，自1495年起即承認(rèn)窮人享有因其身份免付訴訟費(fèi)用的權(quán)利，并在戰(zhàn)后1949年制定獨(dú)立的《司法援助法》。法律援助作為公民憲法上訴訟權(quán)及平等權(quán)的落實(shí)，在我國尚待在借鑒外國制度是基礎(chǔ)上予以發(fā)展完善，具體可以：

（1）建立國家法律援助基金。英國、美國、德國、瑞典、荷蘭、韓國等國家的法律援助工作，均由國家編制預(yù)算執(zhí)行。由法院逐年編制預(yù)算，捐助設(shè)立基金會，以執(zhí)行法律援助工作。

（2）擴(kuò)大法律援助范圍。我國現(xiàn)行法律援助僅限于刑事被告案件，種類及適用范圍也少，僅有訴訟費(fèi)用的救助；相比之下，英、美、德等國的法律援助包含法律咨詢、文書撰寫，民、刑及行政案件的訴訟等等，對公民訴權(quán)及平等權(quán)的保障給予了更好地落實(shí)。

（3）明確無經(jīng)濟(jì)能力的要件。我國對于申請人的無經(jīng)濟(jì)能力的審查，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，可以參考德、法等外國的立法例，以申請人可處分的收入及可處分資產(chǎn)，為審核無經(jīng)濟(jì)能力的標(biāo)準(zhǔn)，使審核要件更加明確。

（4）建立分擔(dān)金制度與返還制度。為了有效運(yùn)用基金，并本著使用者付費(fèi)的精神，以免基金遭濫用，可以采用分擔(dān)金制度，即根據(jù)申請人的無經(jīng)濟(jì)能力程度，明確規(guī)定國家分擔(dān)法律援助費(fèi)用的比例。同時，明確規(guī)定當(dāng)受援助人因法律援助取得財產(chǎn)價值或免于給付時，基金會可以根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)請求受援助人返還援助費(fèi)用的全部或一部。

五、結(jié)語

我們的先人孔子強(qiáng)調(diào)“己所不欲，勿施于人”的忠恕之道，注重的是從個人義務(wù)去觀察和理解平等，相比之下，羅爾斯強(qiáng)調(diào)的則是社會正義，正如實(shí)際上羅爾斯所注重的那樣：“對我們來說，正義的主要問題是社會的基本結(jié)構(gòu)，或更準(zhǔn)確地說，是社會主要制度分配基本權(quán)利義務(wù)，決定由社會合作產(chǎn)生的利益之劃分的方式。所謂主要制度，我的理解是政治結(jié)構(gòu)和主要的經(jīng)濟(jì)和社會安排?！盵8]P5同時，“人治”與“法治之爭”的歷史也表明：行為規(guī)范應(yīng)比價值體系得到更為優(yōu)先的地位。也許，在目前可以見到的相當(dāng)長的一段時間里，我們可能首先仍要以主要精力考慮如何解釋我們所屬的民族、文明自身的傳統(tǒng)，如何處理我們所屬的社會自身的問題，繼而才能實(shí)現(xiàn)“平等及其本土化。”

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篇7

【關(guān)鍵詞】政府援助 民族自治地方發(fā)展 機(jī)制創(chuàng)新

【中圖分類號】D62 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

政府援助與景寧畬族自治縣發(fā)展的成效

1984年設(shè)立的浙江省景寧畬族自治縣，隸屬浙江省麗水市，因地形復(fù)雜，區(qū)域內(nèi)海拔高度懸殊，氣候季節(jié)差異明顯，九山半水半分田，是個典型的“老、少、邊、窮、新”的山區(qū)小縣，為華東地區(qū)唯一的少數(shù)民族自治縣，全國唯一的畬族自治縣，總面積1949.98平方千米，轄5個鎮(zhèn)、19個鄉(xiāng)。據(jù)第六次人口普查顯示，全縣常住人口為10.71萬人，漢族人口為9.19萬人，占85.81%；各少數(shù)民族人口為1.52萬人，占14.19%；其中，畬族人口為1.45萬人，占13.54%。自建縣以來，盡管得到了中央、省、市各級黨和政府民族政策的大力扶持，但因歷史、自然等原因，與周邊其他縣市相比，其發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展水平低下，與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距呈進(jìn)一步拉大趨勢，成為浙江省三個國家級貧困縣之一。

景寧能否盡快脫貧致富，直接關(guān)涉經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江省能否在全國率先邁入全面小康社會的莊嚴(yán)歷史使命。為此，2008年5月，浙江省委制定《關(guān)于扶持景寧畬族自治縣加快發(fā)展的若干意見》，提出了加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加大財政支持力度等援助舉措，同時明確援助的具體目標(biāo)，即“到2012年，使景寧經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力進(jìn)入全國120個民族自治縣前l(fā)0位，接近全省基本實(shí)現(xiàn)全面小康社會的目標(biāo)，并成為全國畬族文化發(fā)展基地?！本皩幃屪遄灾慰h充分利用這一歷史性機(jī)遇，創(chuàng)造性地發(fā)揮政策的導(dǎo)向作用，走出了一條自主發(fā)展與外援協(xié)同推進(jìn)的具有畬鄉(xiāng)特色的發(fā)展道路，創(chuàng)造了該縣發(fā)展史上縣域經(jīng)濟(jì)增長最快、城鄉(xiāng)社會改善最大、民眾獲得實(shí)惠最多的時期。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，自2008到2012數(shù)年內(nèi)，全縣生產(chǎn)總值從21.20億元增加到35.38億元，年均增長16.72 %；人均生產(chǎn)總值從18298元增加到33323元，年均增長20.53 %；縣財政收入總量從2.80億元增長至9.5億元，實(shí)現(xiàn)年均增長59.82%；地方財政總收入由1.62億元增加到4.09億元，年均增長38.18 %，縣域綜合實(shí)力列全國120個少數(shù)民族自治縣第9位，實(shí)現(xiàn)了富民與強(qiáng)縣的同步發(fā)展。

景寧畬族自治縣發(fā)展的政府援助實(shí)踐

第一，達(dá)成共識，加強(qiáng)援助的頂層設(shè)計。景寧經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展滯后、與浙江全省發(fā)展水平差距不斷拉大之現(xiàn)實(shí)，始終是省委主要領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的一個焦點(diǎn)。2005年12月25日，時任浙江省委書記在全省民族工作會議暨第三次全省民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會上明確指出：“認(rèn)真做好民族工作，加快少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，逐步縮小發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)各族人民共同富裕，是我省貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容，也是我省的民族政策的根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿。要把扶持我省少數(shù)民族地區(qū)加快發(fā)展擺到更加突出的戰(zhàn)略位置，納入‘十一五’發(fā)展的具體規(guī)劃。”2006年，兩次深入景寧調(diào)研視察，并就扶持景寧加快發(fā)展作出重要批示：“在全面建設(shè)小康進(jìn)程中，景寧作為全省唯一的少數(shù)民族自治縣如何跟上時代步伐，應(yīng)重點(diǎn)研究并采取進(jìn)一步的舉措，予以支持?！苯尤蔚氖∥瘯涄w洪祝5次深入景寧調(diào)研指導(dǎo)，17次就景寧的相關(guān)工作作出批示，并親自聯(lián)系景寧。在省委省政府的高度關(guān)注下，2008年以來，政府各部門主要領(lǐng)導(dǎo)紛紛深入景寧調(diào)研，制定并落實(shí)資金、政策、項(xiàng)目等各種幫扶方案，在此基礎(chǔ)上，省發(fā)改委、財政、建設(shè)等部門被省政府列為景寧對口聯(lián)系部門。為確保幫扶工作制度化，省委省政府出臺了多項(xiàng)政府文件，如《關(guān)于扶持景寧畬族自治縣加快發(fā)展的若干意見》，以及《關(guān)于加大力度繼續(xù)支持景寧畬族自治縣加快發(fā)展的若干意見》。

第二，確立目標(biāo)，明確援助的努力方向。目標(biāo)是前進(jìn)的方向，航行的燈塔。浙江省援助景寧的總體要求是：著眼景寧縣情，遵循統(tǒng)籌安排、缺什么補(bǔ)什么之原則，增強(qiáng)其自主發(fā)展能力，保持可持續(xù)發(fā)展，追求經(jīng)濟(jì)效益和社會公平的最大化。為此，浙江省委2008年出臺的文件《關(guān)于扶持景寧畬族自治縣加快發(fā)展的若干意見》中提出了發(fā)展援助的明確目標(biāo)，并在歷經(jīng)5年援助并卓有成效的基礎(chǔ)上，2012年浙江省委后繼提出了《關(guān)于加大力度繼續(xù)支持景寧畬族自治縣加快發(fā)展的若干意見》，明確今后5年扶持景寧以及景寧發(fā)展的目標(biāo)是：“全面貫徹‘綠色發(fā)展、生態(tài)富民、科學(xué)跨越’要求，積極推動景寧集聚發(fā)展、特色發(fā)展、和諧發(fā)展和生態(tài)發(fā)展，著力增強(qiáng)景寧內(nèi)生發(fā)展能力，支持景寧努力在推動科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧、增加民族團(tuán)結(jié)上走在全國民族自治縣前列。到2017年，景寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要指標(biāo)增速高于全省平均水平，人均地區(qū)生產(chǎn)總值與全省平均水平的差距明顯縮小，在全國120個民族自治縣中綜合實(shí)力繼續(xù)向前移位，率先實(shí)現(xiàn)全面小康社會目標(biāo)?！?/p>

第三，多樣化援助方式，實(shí)現(xiàn)立體化援助網(wǎng)絡(luò)。浙江省對景寧的援助能立足實(shí)情，有的放矢，采取靈活、多樣的援助方式：一是財政轉(zhuǎn)移支付。省政府將財政轉(zhuǎn)移支付制度作為政府援助的主要方式，將景寧列入“兩保兩掛”縣，狠抓收支管理，深化財政管理改革，堅持不搞赤字預(yù)算，確保年度財政收支平衡。至2012年，該縣連續(xù)18年年度財政收支平衡，持續(xù)保持地方財政收入較快增長。與此同時，省財政還大幅提高對景寧的補(bǔ)助，在農(nóng)業(yè)稅停征、農(nóng)村稅費(fèi)改革、調(diào)整收入分配政策等專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助方面，均給予其最高檔次補(bǔ)助。在確定一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助方案時，在權(quán)重上對景寧縣總?cè)丝诎醇颖队嬎憬o予照顧。二是稅收優(yōu)惠。省委省政府免除景寧在地方收入增收環(huán)節(jié)上繳省里的部分，除按“分稅制”上交中央部分之外，全部由地方留用，2008至2012年間共向省里累計免交了5649萬元。三是專項(xiàng)資金特別扶持。2011年，景寧縣被列為全省重點(diǎn)扶持的欠發(fā)達(dá)縣，連續(xù)三年每年享受2億元特扶資金。省財政加大了對其發(fā)展資金的安排力度，從2008年的150萬元增加到2013年的490萬元，5年來總計安排發(fā)展資金達(dá)2260萬元。在其他扶貧專項(xiàng)資金方面，省財政對景寧也給予了特別傾斜，重點(diǎn)支持景寧開展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)基地和基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)。同時，對景寧教育的支持力度也在不斷增強(qiáng)，2005年起設(shè)立了省民族教育專項(xiàng)資金，從2008年的230萬元增加到2013年的350萬元，5年來，共安排民族教育專項(xiàng)資金1850萬元，使得景寧辦學(xué)條件得到明顯改善，教育質(zhì)量逐步提高。

第四，開發(fā)“飛地”幫扶，打開工業(yè)發(fā)展突破口。在異地搭建平臺、建立扶貧援助基地，這是一種創(chuàng)新。實(shí)踐證明，這種“飛地”幫扶模式是富有成效的。一是跨區(qū)域設(shè)立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。1985年，根據(jù)浙江省委省政府的統(tǒng)一部署，本著“優(yōu)勢互補(bǔ)、注重扶貧、共同發(fā)展”的原則，寧波市鄞州區(qū)（當(dāng)時為鄞縣）與景寧正式建立結(jié)對扶貧關(guān)系。1992年下半年，兩縣簽訂合同，鄞縣在其黃金地段梅墟經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)無償劃地72畝，建立“景寧畬族自治縣梅墟工業(yè)基地”。1994年8月，該基地被省政府批復(fù)為“浙江景寧梅墟扶貧開發(fā)區(qū)”（即現(xiàn)“浙江景鄞扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”），至2003年底，開發(fā)區(qū)注冊企業(yè)達(dá)130家，稅收32758萬元，成為景寧縣財政收入的重要來源之一，提升了景寧財政支付能力，一定程度上支撐了景寧經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。二是特殊政策培育工業(yè)園區(qū)。為扶持景寧發(fā)展，麗水市于2008年作出決定，在市區(qū)劃出 3.8平方公里的“飛地”設(shè)立了具有“東部環(huán)境，西部政策”特征的浙江麗景民族工業(yè)園區(qū)。它屬于國家民委扶貧開發(fā)試驗(yàn)區(qū)，給予西部大開發(fā)的稅收優(yōu)惠待遇，同時享受欠發(fā)達(dá)地區(qū)的特殊扶持政策。進(jìn)入園區(qū)的新辦工業(yè)企業(yè)，從投產(chǎn)三至五年時間內(nèi)，15%～25%的企業(yè)增值稅由財政轉(zhuǎn)由企業(yè)發(fā)展資金，同時5年內(nèi)免征由地方征收的企業(yè)所得稅。土地供應(yīng)采取差別地價優(yōu)惠政策，且對大型投資企業(yè)采取“一企一策”。景寧異地工業(yè)園建設(shè)，為少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的統(tǒng)籌發(fā)展開辟了一條有效路徑。

第五，改善條件，夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)?；A(chǔ)設(shè)施落后是制約民族自治地方社會進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個關(guān)鍵因素。鑒此，浙江省將改善基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)列為援助的一個重點(diǎn)，著力在道路交通、水電建設(shè)、環(huán)境整治和生態(tài)保護(hù)上重點(diǎn)投入。2006年，根據(jù)的批示精神，常務(wù)副省長章猛進(jìn)牽頭召開專題協(xié)調(diào)會，聽取景寧縣工作匯報，并就該縣提出的建議和要求作了明確答復(fù)，形成了涵蓋交通、電力、教育基礎(chǔ)設(shè)施、旅游經(jīng)濟(jì)等方面的10項(xiàng)幫扶政策。另外，省委省政府以新農(nóng)村建設(shè)為依托，大力推進(jìn)景寧農(nóng)村發(fā)展：一是實(shí)施下山移民工程，優(yōu)化人口分布結(jié)構(gòu)。截止2013年8月，累計投入資金5.88億元，建成下山移民和地質(zhì)災(zāi)害避險安置小區(qū)（點(diǎn)）39個，完成農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移2724戶10714人，占全縣總?cè)丝?.4%。二是實(shí)施美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工程，優(yōu)化人居環(huán)境。整合資金1.3億元，開展特色村寨整治，建成“美麗鄉(xiāng)村?魅力畬寨”22個、中心村23個、綠化示范村36個。

第六，扶持科教事業(yè)，提升人力資本存量。百年大計，教育為本?；诮逃谏鐣l(fā)展中的特殊意義，浙江省對景寧的教育扶助更是不遺余力。近5年來，省教育廳進(jìn)一步提高省民族教育專項(xiàng)資金總量和用于景寧的比例，積極幫助景寧發(fā)展職業(yè)教育， 重點(diǎn)支持景寧優(yōu)化中小學(xué)教育布局。一是給予景寧獨(dú)有的“高考優(yōu)惠政策”。二是加大教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金扶持力度。2008年以來，累計投入資金達(dá)3億多元。三是科技、人才支撐力度得到加強(qiáng)。在科技投入上，2010年省科技廳向景寧增派科技特派員，使省級科技特派員從原來的12名增加到了22名，占了全省2010年派遣的220名中的1/10，成為全省唯一實(shí)現(xiàn)省級科技特派員鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋的縣。2008年至2012年，科技特派員共爭取特派員專項(xiàng)68項(xiàng)，爭取項(xiàng)目資金340萬元。大力推進(jìn)科技富民強(qiáng)縣行動計劃、農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)技術(shù)推廣項(xiàng)目等，截止到2012年5月，景寧縣共爭取上級各類科技項(xiàng)目102項(xiàng)，爭取到項(xiàng)目資金1644萬元。在人才支撐上，省委組織部、省人事廳對景寧的人才引進(jìn)和公務(wù)員、專業(yè)技術(shù)人才等培訓(xùn)實(shí)行政策傾斜，形成多層次、多渠道、多類別的人才幫扶機(jī)制。省人力社保廳連續(xù)4年為景寧縣舉辦欠發(fā)達(dá)地區(qū)公務(wù)員培訓(xùn)班，培訓(xùn)科級干部200名；省、市委黨校在安排培訓(xùn)對象時，給予景寧縣大力支持，共安排300多名科級干部參加省市委黨校主體班培訓(xùn)。同時，根據(jù)景寧經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)學(xué)科的實(shí)際需求，為景寧縣免費(fèi)舉辦“茶葉制作與栽培”、“旅游酒店管理”等培訓(xùn)班14期850余人次。此外，實(shí)施151人才結(jié)對幫扶活動，12名省151高級人才與景寧縣12名拔尖人才結(jié)對幫扶，通過名師帶徒的形式，提升景寧拔尖人才的能力和水平。

當(dāng)然，浙江省在援助民族自治地方機(jī)制方面，還存在一些不完善的地方，主要問題包括：一是沒有專設(shè)援助機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)援助工作薄弱，存在援助與受援對接效率不高和成本較高的問題；二是政府援助法制化缺失，政府援助存在隨意性、多變性，如援助資金來源缺少法定保障；三是援助方式不夠靈活，政府財政支持較為單一，尤其是生態(tài)補(bǔ)償缺失，不利于調(diào)動民族地區(qū)和少數(shù)民族生態(tài)保護(hù)的積極性。

進(jìn)一步完善援助機(jī)制的建議

第一，加強(qiáng)援助機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。援助工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性很強(qiáng)的工程，針對存在的問題與困惑，政府援助需要與受援方做好對接，及時下情上達(dá)、上情下傳；對內(nèi)，要統(tǒng)籌安排，有序推進(jìn)援助各項(xiàng)工作，避免投入重復(fù)或缺失，杜絕多頭反復(fù)對接，減輕基層負(fù)擔(dān)和節(jié)約行政成本；同時，需要做好調(diào)查研究，為省委省政府提供信息和決策參考意見。因此，援助工作要確定專職人員，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，確保援助工作有序高效。

對此，一方面，需要圍繞援助工作的任務(wù)與目標(biāo)，通過不同層級、不同部門間的分工合作，構(gòu)建縱橫交錯的援助工作組織體系，為落實(shí)援助政策、措施提供組織保證。橫向體系是指由發(fā)改局、監(jiān)察局、審計局、財政局、農(nóng)辦、民政局和民宗局等職能部門組建的援助工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，縱向體系是指從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間逐級成立援助工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和常設(shè)部門；另一方面，為更好地發(fā)揮援助工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和成員單位的職能，需要明確劃分各自工作職責(zé)和運(yùn)行規(guī)則。各成員單位要結(jié)合自身職能，做出援助工作的政策建議和工作意見，貫徹落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)決定事項(xiàng)的相應(yīng)職責(zé)。

第二，推進(jìn)政府援助法制化，確保援助資金穩(wěn)固化。國際經(jīng)驗(yàn)表明，政府援助的法制化水平是避免政府援助的隨意性有效舉措。如德國《聯(lián)邦改善區(qū)域結(jié)構(gòu)共同任務(wù)法》就以法律的形式確定了聯(lián)邦和州對落后貧困地區(qū)的援助責(zé)任和援助預(yù)算比例。另外，西方各國還通過增加對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政策性低息貸款或?qū)ｍ?xiàng)貸款來促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。①2005年12月25日，時任浙江省委書記的在全省民族工作會議暨第三次全省民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會上明確指出：“要堅持和完善民族區(qū)域自治制度，支持景寧畬族自治縣充分行使憲法和民主區(qū)域自治法賦予的各項(xiàng)自治權(quán)利，用自治法促進(jìn)發(fā)展、促進(jìn)改革、促進(jìn)和諧，將我省的民族工作納入法治化軌道?！?/p>

作為社會主義國家，我國具有體制優(yōu)勢和能夠集中力量辦大事的政治優(yōu)勢，因此，我國政府，尤其是東部沿海發(fā)達(dá)省份客觀上具備將民族自治縣援助政策上升為法律的條件，應(yīng)通過出臺民族自治縣開發(fā)條例、投資促進(jìn)辦法、財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)定等地方性規(guī)章，使援助納入法制化軌道，確保援助資金的法定來源。

第三，實(shí)現(xiàn)政府援助方式多元化，提升援助的經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)。西方國家欠發(fā)達(dá)地區(qū)成功發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，對民族自治地方的開發(fā)這樣一個系統(tǒng)工程，地方政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，實(shí)施多元化的援助方式，只有這樣民族自治地方的發(fā)展才有可能獲得突破性的發(fā)展。景寧援助發(fā)展的實(shí)踐啟示：

一是加大基礎(chǔ)設(shè)施投資力度。加強(qiáng)鐵路、高等級公路、通訊以及河道治理和公益性項(xiàng)目建設(shè)，改善民族自治地方基礎(chǔ)條件，為大項(xiàng)目和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)開發(fā)創(chuàng)造良好條件；二是實(shí)施投資補(bǔ)貼政策。國家可將人均GDP和農(nóng)民年人均收入低于東部沿海省份平均水平的民族自治地方列為扶貧重點(diǎn)，鼓勵該省加大對民族自治地方扶持力度，對投資民族自治地方的給予投資補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)東部民族自治地方跨越式發(fā)展，提前實(shí)現(xiàn)全面小康，以引領(lǐng)和帶動其他民族自治地方科學(xué)發(fā)展；三是采取靈活多樣的政府援助方式。加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，尤其是要建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大對民族自治地方的生態(tài)補(bǔ)償。制定稅收優(yōu)惠政策，充分發(fā)揮財政政策的扶持效應(yīng)；四是建立專門基金，為民族自治地方發(fā)展提供穩(wěn)定可靠的資金支持；五是賦予民族自治地方對外開發(fā)的自，擴(kuò)大招商引資和招才引智的規(guī)模，以大開放引進(jìn)大項(xiàng)目，以大項(xiàng)目帶動大發(fā)展；六是實(shí)行財政獎勵制度。對東部地區(qū)民族自治地方的國家財政轉(zhuǎn)移支付可以采用中央出政策，地方出資金的政策，在確保中央有限經(jīng)費(fèi)集中高效使用的前提下，充分發(fā)揮東部發(fā)展較快省份的積極性。對超過國家規(guī)定的扶持經(jīng)費(fèi)，可按全額之半或全年抵繳國庫；對率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的民族自治縣，對所在省份實(shí)行表彰、獎勵。

（作者單位：麗水學(xué)院；本文系國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“參與式發(fā)展視域中外援與民族自治地方自主發(fā)展研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：13BMZ001）

【注釋】