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篇1

一、當(dāng)前流域水污染防治體制機(jī)制存在的幾個(gè)主要問題

目前，我國流域水污染防治還存在諸多問題，政策與法規(guī)體系尚不健全，資金投入不足，公眾參與缺乏，技術(shù)支撐體系薄弱等等，但最根本的問題還是管理體制沒有完全理順，運(yùn)行機(jī)制不夠協(xié)調(diào)，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)部門協(xié)調(diào)問題未根本解決，運(yùn)轉(zhuǎn)有效的統(tǒng)一綜合治理機(jī)制尚未形成

流域水污染防治是個(gè)典型的涉及多個(gè)部門的事情，在現(xiàn)有的流域水污染管理體制框架中，有環(huán)保、水利、發(fā)改、建設(shè)等數(shù)個(gè)部門參與，以環(huán)保部門為主。多部門協(xié)作本身并不是問題的根源，目前的問題是，以環(huán)保為主的這個(gè)作用沒有充分發(fā)揮出來，部門沖突、特別是環(huán)保部門與水利部門在流域水污染防治領(lǐng)域缺乏更有效協(xié)作，已成為流域水污染防治管理面臨的主要體制問題之一。水利和環(huán)保的部門沖突在流域管理中有集中體現(xiàn)，涉及規(guī)劃、水質(zhì)監(jiān)測、機(jī)構(gòu)、水量調(diào)配和污染物總量控制、跨界污染管理監(jiān)督、水污染糾紛調(diào)處等多個(gè)方面。在流域管理上，雙重管理體制矛盾突出，如七大流域管理機(jī)構(gòu)均設(shè)置了水資源保護(hù)局，名義上接受水利部和國家環(huán)境保護(hù)部①的雙重領(lǐng)導(dǎo)，但事實(shí)上是水利部派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，這制約了流域機(jī)構(gòu)在水污染防治方面的作用。從部分流域的管理實(shí)踐來看，目前部門協(xié)調(diào)的難度要高于地區(qū)協(xié)調(diào)的難度?；春邮畮啄甑闹挝蹖?shí)踐表明，環(huán)保和水利兩部門共同牽頭的領(lǐng)導(dǎo)小組有名無實(shí)，是“十年淮河治污”效果不佳的重要體制原因之一。

(二)中央與地方在污染治理上的權(quán)責(zé)劃分和監(jiān)管機(jī)制尚不健全

在中央和地方關(guān)于水污染防治的管理關(guān)系上，我國實(shí)行分級管理，即以行政區(qū)劃為單位，各區(qū)域的環(huán)保部門承擔(dān)主要的水污染防治職責(zé)，而上級環(huán)保部門對地方環(huán)保局只有指導(dǎo)權(quán)。由于地方環(huán)保部門是地方政府的職能部門，導(dǎo)致它容易成為地方利益的工具，不論是數(shù)據(jù)監(jiān)測、污染控制，還是建設(shè)項(xiàng)目審批上都要被地方政府左右，而上級環(huán)保部門的監(jiān)督也無法逾越當(dāng)?shù)卣臋?quán)威，如被國家環(huán)保部門責(zé)令關(guān)閉的企業(yè)卻為當(dāng)?shù)卣幼o(hù)。國家環(huán)保總局對地方環(huán)境管理的監(jiān)督尚無力打破地方保護(hù)主義。在現(xiàn)行的以GDP為核心的政績考核指揮棒下，地方政府往往以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為優(yōu)先考慮，對國務(wù)院制定和頒布的環(huán)境政策難以落實(shí)到位。近兩年來，國家環(huán)?？偩旨哟罅藢Φ胤降谋O(jiān)管力度，相繼推出了“區(qū)域限批”和“流域限批”等強(qiáng)有力的行政懲罰手段。但從長期來看，需要建立健全流域省界斷面水質(zhì)責(zé)任制和污染物總量控制排放責(zé)任制，使中央獎懲地方的標(biāo)準(zhǔn)明確、公開、公平，為地方的水污染治理工作提供穩(wěn)定的預(yù)期和長期的激勵。

(三)流域管理體制與區(qū)域管理體制結(jié)合不夠

我國經(jīng)濟(jì)社會管理體制是按照行政單元劃分的區(qū)域管理體制。流域管理有其自身的特點(diǎn)和規(guī)律，無論是水資源管理，還是水污染防治管理，都需要以流域?yàn)閱卧y(tǒng)籌規(guī)劃和治理。新《水法》規(guī)定，水資源管理實(shí)行“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制。我國目前的水污染防治管理體制是以行政區(qū)域管理為主的，流域水污染防治管理十分薄弱，在體制安排上存在較大缺陷。雖然《水污染防治法》也強(qiáng)調(diào)了水污染防治中流域管理的重要性，但實(shí)踐中水污染防治主要是“以地方行政區(qū)域管理為中心”的分割管理。例如，主要污染物減排的約束性指標(biāo)是按省區(qū)分解的，并未分解到各流域。這種忽視流域的污染指標(biāo)分解方法科學(xué)性不足，無法有效地將水污染減排與流域環(huán)境質(zhì)量的改善建立聯(lián)系，容易形成各行政區(qū)污染責(zé)任不清，相互推諉責(zé)任，導(dǎo)致嚴(yán)重的越界水污染問題。

(四)政策體系還不完善，手段還不盡協(xié)調(diào)

首先，流域水污染防治政策側(cè)重末端治理，從源頭預(yù)防的政策較少。排污收費(fèi)、總量控制、排污許可證制度等都是針對污染物的末端治理。環(huán)境影響評價(jià)制度和“三同時(shí)”制度雖然是針對源頭預(yù)防的，但其對象目前基本只涉及具體的建設(shè)項(xiàng)目。國家的重大計(jì)劃、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策中，預(yù)防水污染尚未成為政策制定時(shí)的主要考慮因素。其次，行政手段多，經(jīng)濟(jì)激勵政策少。我國環(huán)境管理主要還是依靠命令控制型政策和行政手段，從“環(huán)評風(fēng)暴”到“區(qū)域限批”，再到“流域限批”，雖然也有效果，但單純依靠政府的行政手段來控制排污的做法，已不能解決當(dāng)前我國復(fù)雜的水污染問題，尤其是跨行政區(qū)域的流域污染問題，必須綜合運(yùn)用行政、價(jià)格、稅收、財(cái)政、信貸、收費(fèi)、保險(xiǎn)等多種政策和手段。第三，有關(guān)政策手段之間不夠協(xié)調(diào)。如水利部編制“水功能區(qū)劃”，國家環(huán)?？偩志幹啤八h(huán)境功能區(qū)劃”，對同一流域，水利部門制定水資源保護(hù)規(guī)劃，環(huán)保部門制定水污染防治規(guī)劃，漁業(yè)部門制定漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃，交通部門制定水運(yùn)規(guī)劃，這些規(guī)劃都與水污染防治相關(guān)，但有關(guān)規(guī)定卻往往不協(xié)調(diào)。環(huán)保和城建部門在排污費(fèi)和污水處理費(fèi)上也還存在不協(xié)調(diào)的地方。第四，注重工業(yè)領(lǐng)域的水污染治理，城市水污染防治和農(nóng)業(yè)面源污染治理領(lǐng)域的政策有待加強(qiáng)。農(nóng)村面源污染防治的相關(guān)政策制定已嚴(yán)重滯后。

(五)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的流域治理地區(qū)協(xié)調(diào)與合作機(jī)制還不健全

源于長期中央集權(quán)制的影響，政府間關(guān)系主要是自上而下的治理結(jié)構(gòu)，區(qū)域之間一直缺乏合作的傳統(tǒng)。只是近些年來隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，跨區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作才有了一定的發(fā)展，而跨區(qū)域的環(huán)境合作才剛剛開始起步。目前的困境是，一方面中央政府還沒有為跨區(qū)域的合作(包括環(huán)境合作)提供一套切實(shí)可行的制度框架，地區(qū)之間的合作缺乏制度依據(jù)，也缺乏有效的議事程序和爭端解決辦法；另一方面，現(xiàn)有的合作關(guān)系并不是建立在市場機(jī)制基礎(chǔ)上的，導(dǎo)致流域內(nèi)的地區(qū)合作缺乏動力機(jī)制。例如一些流域雖然建立了領(lǐng)導(dǎo)小組或者引入了聯(lián)席會議，但關(guān)系松散，尚不能相互激勵和約束?？绲貐^(qū)的流域污染防治共建共享平臺尚未建立，信息公開和通報(bào)制度不健全，不能確保流域各地區(qū)及時(shí)獲得準(zhǔn)確、必要的水量和水質(zhì)信息。補(bǔ)償機(jī)制是市場條件下實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)合作的重要制度安排，目前我國在跨行政區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制方面還十分薄弱。此外，流域水污染管理缺失的機(jī)制還有預(yù)警和應(yīng)急管理制度，污染損害保險(xiǎn)制

度，下游地區(qū)要求上游地區(qū)采取措施的制度等。

(六)對污染排放的監(jiān)管體制效力不高，執(zhí)行不到位

排污企業(yè)的監(jiān)管主體是地方政府。很多排污企業(yè)有法不依、超標(biāo)排放，“違法成本低，守法成本高”，這些現(xiàn)象有法制不健全的原因，但根子是地方政府執(zhí)法不力、監(jiān)管不力。國家法律對水污染管理責(zé)任的劃分，在《環(huán)境保護(hù)法》中有明確規(guī)定，如果各級地方政府都能嚴(yán)格履行其法定的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，重點(diǎn)流域的水環(huán)境形勢不至于愈發(fā)嚴(yán)峻?，F(xiàn)實(shí)中部分地方政府只顧眼前的經(jīng)濟(jì)利益，甚至與排污企業(yè)之間存在利益勾連，導(dǎo)致對企業(yè)的污染監(jiān)管力度有限，對很多水污染違法事件往往是大事化小，小事化了。地方環(huán)保部門在財(cái)政經(jīng)費(fèi)以及人事上對于地方政府都有很強(qiáng)的依附性，雖然有大量關(guān)于環(huán)境保護(hù)、企業(yè)排污、嚴(yán)格執(zhí)法方面的規(guī)定，環(huán)保目標(biāo)也只好讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。目前治污的大部分環(huán)節(jié)由行政主體來承擔(dān)，使得地方政府常常既是運(yùn)動員又是裁判員，也是導(dǎo)致監(jiān)管失效的重要原因。此外，地方政府在促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的動力往往不足，而發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)是減緩水環(huán)境污染的根本途徑之一。如果環(huán)保目標(biāo)不能真正納入地方政府的績效考核范圍，問責(zé)機(jī)制不能有效發(fā)揮作用，上述現(xiàn)象就很難從根本上改變。

二、近期推進(jìn)流域水污染防治體制機(jī)制改革的總體設(shè)想

我國流域水污染防治體制改革任務(wù)十分艱巨和復(fù)雜，改革進(jìn)程需要分步推進(jìn)。我們的研究認(rèn)為，近期目標(biāo)是，建立流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水污染防治綜合管理體制，加強(qiáng)流域各方的對話與協(xié)商，擴(kuò)大民主協(xié)商的范圍和程度，建立流域、行政區(qū)域和部門的協(xié)商協(xié)調(diào)平臺，進(jìn)一步合理劃分事權(quán)，統(tǒng)籌流域水資源保護(hù)和水污染防治工作，全面促進(jìn)流域水環(huán)境綜合治理能力的增強(qiáng)。管理體制是改革的重點(diǎn)內(nèi)容是，旨在建立“監(jiān)管有力和權(quán)責(zé)明確、流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合、部門協(xié)作和區(qū)域協(xié)調(diào)”的新體制。近期重點(diǎn)是建立跨部門、跨行政區(qū)域的高層次協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或機(jī)制。

管理機(jī)制安排是落實(shí)管理體制的具體途徑。機(jī)制建設(shè)和創(chuàng)新旨在建立有效監(jiān)管、事權(quán)清晰、經(jīng)濟(jì)激勵、社會參與的新機(jī)制，包括地方政府官員環(huán)保問責(zé)制，跨行政區(qū)環(huán)境合作機(jī)制，統(tǒng)一的信息監(jiān)測和機(jī)制，經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制，產(chǎn)業(yè)和企業(yè)監(jiān)管機(jī)制，信息披露和公眾參與機(jī)制等方面。鑒于我國幅員遼闊，流域眾多，要分步加快體制機(jī)制創(chuàng)新，鼓勵實(shí)踐多種行之有效的流域水污染治理模式。

三、完善流域水污染防治體制機(jī)制的幾點(diǎn)建議

(一)逐步理順流域水污染防治行政管理體制，增強(qiáng)環(huán)境治理的政府職能

以建立社會主義公共行政管理體制為長遠(yuǎn)目標(biāo)，分步推進(jìn)流域水污染防治管理機(jī)構(gòu)改革。首先是在立足完善現(xiàn)有機(jī)構(gòu)體系基礎(chǔ)上，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)協(xié)作。特別是要理清各部門在水污染防治方面的職責(zé)，包括水質(zhì)管理與監(jiān)測、水環(huán)境功能區(qū)劃、水功能區(qū)劃、流域水資源保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系等?環(huán)保部門作為水污染防治的行政主管部門，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法職能。以環(huán)保部門牽頭，其他部門積極參與水污染防治，各部門加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)和配合。具體實(shí)施途徑可以通過在機(jī)構(gòu)改革中調(diào)整“三定”方案來解決。與中央確立的大部制改革相適應(yīng)，提升環(huán)境監(jiān)管的部門職能。②但各部門權(quán)力的劃分應(yīng)當(dāng)清晰，避免職能交叉和重疊。部門的權(quán)力和義務(wù)應(yīng)當(dāng)均衡，制衡機(jī)制必須建立起來，對于行政不作為和瀆職現(xiàn)象，應(yīng)有必要的懲罰措施。為了實(shí)現(xiàn)國家部門間的協(xié)調(diào)，可考慮在中央層面建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)部門與地區(qū)在流域管理中的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和政策制定中的重大問題。隨著中央與地方關(guān)系的調(diào)整，流域管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)作應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)流域管理決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離。通過立法授權(quán)建立以利益相關(guān)方為主的現(xiàn)代流域機(jī)構(gòu)。流域機(jī)構(gòu)作為流域管理最重要的決策機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于任何國家機(jī)關(guān)，主要依據(jù)相關(guān)法規(guī)、規(guī)劃以及國務(wù)院分配給流域組織的任務(wù)開展工作。流域機(jī)構(gòu)由流域內(nèi)的主要利益相關(guān)者代表組成，以規(guī)劃、報(bào)告和協(xié)調(diào)為主要職責(zé)，流域內(nèi)的地方政府及其職能部門作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)實(shí)施流域管理委員會的各項(xiàng)決策。從較長時(shí)期來看，還可以逐步將環(huán)境監(jiān)察職能納入垂直管理體制，避免地方政府對環(huán)境監(jiān)察的過多干擾。

(二)建立常態(tài)化的流域水污染防治監(jiān)測評價(jià)制度，健全以地方政府為主的流域污染治理責(zé)任機(jī)制

將流域水污染治理作為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和樹立正確政績觀的重要方面，建立健全地方政府官員環(huán)保問責(zé)制，加強(qiáng)流域水污染治理政績考核，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。2008年2月，國家環(huán)?？偩譅款^組織了淮河流域污染治理核查，對淮河流域的山東、河南、安徽、江蘇幾省進(jìn)行考核檢查，實(shí)踐證明通過簽訂責(zé)任書、落實(shí)檢查責(zé)任制，對于流域水污染防治能起到較好的成效。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)將臨時(shí)性的檢查上升為制度化的監(jiān)測評價(jià)。建立常態(tài)化、規(guī)范化的制度。建立問責(zé)指標(biāo)體系，層層落實(shí)環(huán)保責(zé)任。將環(huán)保目標(biāo)考核納入地方各級官員的任期績效考核和干部任用考察。建立科學(xué)的環(huán)保問責(zé)指標(biāo)體系，具體指標(biāo)包括：水污染物總量控制指標(biāo)、節(jié)水指標(biāo)、跨省斷面和行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)水功能區(qū)斷面水質(zhì)指標(biāo)(氨氮、總磷、COD等)、工業(yè)污染物排放穩(wěn)定達(dá)標(biāo)率、城市污水處理率、城市污水處理廠排放穩(wěn)定達(dá)標(biāo)率、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖和水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模、農(nóng)村生活垃圾收集率、城鎮(zhèn)生活污水處理率等。規(guī)范問責(zé)程序，健全問責(zé)制度，盡快實(shí)現(xiàn)環(huán)保問責(zé)的常態(tài)化、程序化和制度化，要特別加強(qiáng)對重大污染事故的問責(zé)力度。

(三)充分發(fā)揮市場機(jī)制在流域污染治理中的作用，形成流域水污染治理的內(nèi)生發(fā)展機(jī)制

流域污染治理要與完善我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，加快水污染治理工程投融資體制改革和運(yùn)行管理機(jī)制創(chuàng)新，建立促進(jìn)環(huán)境友好型社會建設(shè)的資源環(huán)境稅收政策和消費(fèi)政策。完善水價(jià)形成機(jī)制和排污收費(fèi)制度。逐步提高水利工程供水水價(jià)，合理調(diào)整城市供水價(jià)格和污水處理費(fèi)，提高水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。城市生活用水推進(jìn)階梯式水價(jià)，工業(yè)用水實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度。將污水處理費(fèi)作為行政事業(yè)性收費(fèi)，由政府實(shí)行強(qiáng)制征收，財(cái)政專戶管理。除法律、行政法規(guī)和國務(wù)院另有規(guī)定外，任何單位和個(gè)人不得減免污水處理費(fèi)。征收的污水處理費(fèi)不足以補(bǔ)償污水處理廠運(yùn)行維護(hù)成本并使企業(yè)合理盈利的，由當(dāng)?shù)卣?cái)政補(bǔ)足。污水處理費(fèi)必須優(yōu)先用于保證處理廠的運(yùn)轉(zhuǎn)率和穩(wěn)定達(dá)標(biāo)率，多余部分用于管網(wǎng)的改造和建設(shè)。建立公共財(cái)政投入污染治理的穩(wěn)定增長機(jī)制。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)國家在經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期，環(huán)保投入要在一定時(shí)間內(nèi)持續(xù)穩(wěn)定占到國民生產(chǎn)總值的1.5％，才能有效地控制住污染；達(dá)到3.0％才能使環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。據(jù)有關(guān)部門測算，我國重點(diǎn)流域“十一五”期間水污染治理資金總需求約為4000億至4500億元，這么大的資金需求量不可能完全靠國家投資來完成，必須拓寬融資渠道，吸納

社會資金參與治污。因此要利用市場機(jī)制，推動治污基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建議盡快推出實(shí)施重點(diǎn)流域污水處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展(投資)基金。推動城市污水和垃圾處理單位加快轉(zhuǎn)制改企，推進(jìn)污水、垃圾處理體制改革和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高處理廠(場)運(yùn)行效率。采用公開招標(biāo)方式，擇優(yōu)選擇投資主體和經(jīng)營單位，實(shí)行特許經(jīng)營，并強(qiáng)化監(jiān)管。鼓勵排污單位委托專業(yè)化公司承擔(dān)污染治理或設(shè)施運(yùn)營。創(chuàng)新項(xiàng)目建管方式，進(jìn)一步完善治污項(xiàng)目TOT、BOT等建設(shè)管理模式，吸引社會資本參與污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營。探索開展排污權(quán)交易試點(diǎn)工作。推進(jìn)排污權(quán)有償取得制度，積極開展排污權(quán)交易試點(diǎn)。在控制區(qū)與排污總量核定的基礎(chǔ)上，做好對企業(yè)的排污計(jì)量工作，合理分配排污量，合理制定排污有償使用價(jià)格。在同一水功能區(qū)的排污企業(yè)之間，試點(diǎn)實(shí)施排污權(quán)交易政策，讓企業(yè)自主選擇，購買排污權(quán)還是建治理設(shè)施，以降低總的污染治理成本。

(四)增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的作用，以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，實(shí)行流域內(nèi)門檻統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，從源頭上形成企業(yè)減少污染排放的長效機(jī)制

完善對工業(yè)污染源的監(jiān)管機(jī)制。重新核定工業(yè)污染源的排污申報(bào)。加強(qiáng)對重點(diǎn)污染企業(yè)的在線監(jiān)測，擴(kuò)大監(jiān)控范圍，有條件的地區(qū)要對重點(diǎn)排污單位安裝廢水排放在線自動監(jiān)測裝置，及對飲用水水源地及取水口水質(zhì)的實(shí)時(shí)監(jiān)控。增加現(xiàn)場突擊檢查的頻次，加強(qiáng)對污染源的監(jiān)督檢測。嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法監(jiān)管的各項(xiàng)措施，嚴(yán)厲打擊違法排放行為。建立健全企業(yè)退出機(jī)制，堅(jiān)決淘汰污染嚴(yán)重企業(yè)。提高化工、醫(yī)藥、印染等高污染行業(yè)廢水排放標(biāo)準(zhǔn)，促使高污染企業(yè)主動退出，提高新增高污染項(xiàng)目的進(jìn)入門檻。盡快出臺流域產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄，指導(dǎo)各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。對不符合產(chǎn)業(yè)政策，污染嚴(yán)重的企業(yè)堅(jiān)決予以關(guān)閉。在媒體上公布關(guān)閉的污染企業(yè)名單，接受社會監(jiān)督。嚴(yán)格執(zhí)行準(zhǔn)入制度，實(shí)行區(qū)域限批和行業(yè)限批。按照各流域和地區(qū)的不同功能分區(qū)，采取不同的發(fā)展和保護(hù)策略。對于限制開發(fā)區(qū)和飲用水水源地保護(hù)區(qū)，對一切可能產(chǎn)生水體污染的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全部予以禁止。對于生態(tài)功能緩沖區(qū)，對重點(diǎn)污染行為予以禁止。在上述兩類區(qū)域內(nèi)，應(yīng)落實(shí)區(qū)域和行業(yè)限批措施。根據(jù)各流域的環(huán)境容量狀況，對生產(chǎn)高污染高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品的化工、紡織、印染、造紙等行業(yè)實(shí)行行業(yè)限批。加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)建設(shè)。鼓勵和引導(dǎo)產(chǎn)品附加值較高、管理完善、發(fā)展前景好的企業(yè)進(jìn)入園區(qū)發(fā)展，理順產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。鼓勵流域內(nèi)的城區(qū)外遷企業(yè)和批準(zhǔn)新上企業(yè)進(jìn)入工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)。建立和完善園區(qū)污水處理系統(tǒng)，開展同區(qū)ISO14000和清潔生產(chǎn)審計(jì)，強(qiáng)化生態(tài)工業(yè)設(shè)計(jì)，減少整體污染排放。新建園區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價(jià)制度，嚴(yán)把項(xiàng)目審批關(guān)，創(chuàng)建生態(tài)工業(yè)同。

(五)以互利共贏關(guān)系為紐帶，建立跨行政區(qū)的流域環(huán)境合作新機(jī)制

一是建立跨行政區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償和糾紛調(diào)解機(jī)制。積極探索建立下游對上游水資源、水環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償，上游對下游超標(biāo)排污或環(huán)境責(zé)任事故賠償?shù)碾p向責(zé)任機(jī)制。建立健全跨行政區(qū)的糾紛調(diào)解機(jī)制，包括協(xié)商機(jī)制、仲裁機(jī)制、法律訴訟機(jī)制等。二是開展跨區(qū)域執(zhí)法合作。建立健全流域管理機(jī)構(gòu)與流域各省區(qū)水利、環(huán)保部門的聯(lián)合執(zhí)法制度；加強(qiáng)行政區(qū)域間的執(zhí)法協(xié)作和部門間的行政執(zhí)法合作，推進(jìn)綜合執(zhí)法。三是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中加強(qiáng)環(huán)境合作。將環(huán)境合作納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)合作框架，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)布局、產(chǎn)業(yè)布局和環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。行政區(qū)域間在市場準(zhǔn)入機(jī)制和產(chǎn)業(yè)政策等方面加強(qiáng)合作，防止出現(xiàn)因準(zhǔn)入門檻、政策尺度的差別而造成的污染轉(zhuǎn)移。在有條件的地區(qū)，促進(jìn)區(qū)域間環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的共建共享。通過設(shè)立流域內(nèi)水資源或污水處理產(chǎn)業(yè)投資基金的形式，將地區(qū)間松散的行政合作轉(zhuǎn)變?yōu)榫o密利益聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)合作。

(六)建立大型流域性水務(wù)集團(tuán)、實(shí)施流域化綜合治理試點(diǎn)，將跨界治理責(zé)任內(nèi)部化

針對我國水務(wù)行業(yè)區(qū)域自治、區(qū)域多治的特點(diǎn)，以及現(xiàn)階段普遍存在的流域水污染治理責(zé)任體系錯(cuò)位、協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏、監(jiān)管職能分割、投資浪費(fèi)等問題，開展建立大型流域性水務(wù)集團(tuán)、實(shí)施流域化綜合管理試點(diǎn)顯得尤為重要。其基本思路是：在行業(yè)主管部門的主導(dǎo)與扶持下，選擇一到兩個(gè)流域，如跨省的淮河流域、以省內(nèi)為主的湘江流域等，提出科學(xué)、統(tǒng)一的全流域發(fā)展規(guī)劃，在流域監(jiān)管基礎(chǔ)上加大政府國債投資及轉(zhuǎn)移支付，明確流域化投資者主體地位等方面，開創(chuàng)性提出水務(wù)產(chǎn)業(yè)流域化綜合管理的方案以及相關(guān)政策研究。在操作上可以選擇國有控股、體制靈活、處理能力大、資金雄厚、運(yùn)營規(guī)范、業(yè)務(wù)鏈條齊備等優(yōu)勢的水務(wù)企業(yè)作為平臺，開展實(shí)施水務(wù)流域化綜合管理的試點(diǎn)。試點(diǎn)企業(yè)與試點(diǎn)地方政府簽訂《戰(zhàn)略合作協(xié)議》，以“整體打包、總攬建設(shè)、流域化治理與管理”的思路和方案，積極參與淮河、太湖等流域治理，將屬于不同行政區(qū)的跨界水污染防治責(zé)任轉(zhuǎn)化為大型水務(wù)集團(tuán)的內(nèi)部責(zé)任，探索一條適合我國國情的流域性水務(wù)管理新體制和新路子。

(七)加強(qiáng)信息披露和公眾參與，形成有利于全社會參與流域水污染治理的體制機(jī)制

加大信息溝通和資源共建共享，建立統(tǒng)一的信息監(jiān)測和機(jī)制。環(huán)保、水利、發(fā)改等部門通力合作，盡快建立統(tǒng)一的江河湖庫水功能區(qū)監(jiān)測、水環(huán)境監(jiān)測的方法和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。在各大流域構(gòu)建國家級斷面、省級斷面、縣市斷面三級斷面監(jiān)測體系。建立信息公開和制度。搭建信息共享平臺，建立工作例會制度、流域水量水質(zhì)信息共享制度以及水污染事故通報(bào)制度。將2006年2月的《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》上升為條例或法律，切實(shí)保障和擴(kuò)大公眾參與。水污染監(jiān)測信息要通過媒體、網(wǎng)站和公報(bào)等形式向社會，使公眾能及時(shí)監(jiān)督政府和企業(yè)的環(huán)境行為。流域管理機(jī)構(gòu)、省市水行政主管部門統(tǒng)一水文、水功能區(qū)水質(zhì)信息，環(huán)境保護(hù)主管部門統(tǒng)一水環(huán)境狀況信息。

(八)完善流域水污染防治的法律體系，提高流域水污染治理依法行政的水平

流域水污染治理需要綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律和社會政策等多種手段，但要減少行政手段的使用，增加經(jīng)濟(jì)手段的作用，提高法律手段的力度，從根本上形成依法治污的制度環(huán)境。抓緊健全流域水污染治理的相關(guān)法律法規(guī)，及時(shí)修訂相關(guān)法律和條例，并鼓勵頒布地方性法規(guī)。發(fā)揮流域發(fā)展規(guī)劃的作用，提高規(guī)劃在流域環(huán)境治理中的地位和效力。從我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)任務(wù)出發(fā)，要適時(shí)調(diào)整水污染防治的經(jīng)濟(jì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)流域更應(yīng)提高標(biāo)準(zhǔn)，并建立流域內(nèi)污染防治標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制。對于流域上下游地區(qū)之間未能履行治污職責(zé)或不作為的問題，要建立必要的法律程序進(jìn)行約束。

注釋：

篇2

關(guān)鍵詞：環(huán)境稅；有效控制；理論依據(jù)

abstract: widely develop along with environmental awareness's enhancement and the environment movement, how to cause the population - resources - environment - economy coordinated development, thus the protection environment and the natural resource, realize humanity's sustainable development, even already became the western government macroscopic intervention the fifth goal. under this kind of social environment, in numerous control environment economic means that for instance: the subsidy, the synthesis reward, the pollution permitted, in the definite property right, takes of a tax revenue modern macroeconomic policy main vehicles, as a result of its unique superiority, developed the effective economy in the control environmental pollution aspect to adjust tool's function, moreover more and more widely is accepted by the people.

key word: environment tax; active control; theory basis

一、理論基礎(chǔ)

征收環(huán)境稅的理論根源可以從“福利經(jīng)濟(jì)學(xué)之父”庇古的外部性理論談起。他認(rèn)為：市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，因?yàn)樽匀画h(huán)境提供的服務(wù)不能由市場進(jìn)行交易，所以，市場機(jī)制無法對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主體在生產(chǎn)和消費(fèi)過程中可能產(chǎn)生的副產(chǎn)品――環(huán)境污染和生態(tài)破壞作用。這種以危害自然為表現(xiàn)形式的外部性成本發(fā)生在市場之外，庇古稱之為“負(fù)的外部性”。經(jīng)濟(jì)活動的外部性產(chǎn)生了但沒有反映社會成本和未來成本，價(jià)格也不能真正反映使用環(huán)境資源的社會邊際成本。為了克服這種“負(fù)的外部性”所導(dǎo)致的邊際私人成本和邊際社會成本之間的差異，政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行干預(yù)措施，從而把污染者的外部性成本內(nèi)在化，迫使其面臨真實(shí)的私人成本和收益，以達(dá)到控制其污染量，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的目的。

發(fā)達(dá)國家用市場機(jī)制解決污染外部性作了詳細(xì)的分析發(fā)現(xiàn)，市場手段中環(huán)境稅是控制環(huán)境污染的一個(gè)頗具吸引力的方法。按照公共財(cái)政的定義，可將環(huán)境征收定義為：政府擁有的與環(huán)境因素相聯(lián)系的收入。它包括一切在反污染的政策框架中征收的稅收，其核心是使污染者支付與其污染行為相適應(yīng)的價(jià)格，即對污染者每單位產(chǎn)出征收的與其在有效產(chǎn)出水平上所造成的邊際損害等值的稅，目的為了實(shí)現(xiàn)對納稅人影響生態(tài)環(huán)境的行為的改變。由于在庇古的理論發(fā)展而來，所以又稱“庇古稅”。

二、征收環(huán)境稅的優(yōu)勢分析理論上，庇古稅可以達(dá)到資源有效配置，能夠?qū)е挛廴緶p少到帕累托最優(yōu)水平。

污染者權(quán)衡保持污染水平所支付的稅收和減少污染少交稅所獲收益，控制成本小于稅率，則污染減少，直到二者相等時(shí)，達(dá)到污染最優(yōu)水平。這有動態(tài)和靜態(tài)兩方面的優(yōu)勢：首先在靜態(tài)條件下，因?yàn)橹灰形廴揪蜁徽鞫悾髽I(yè)出于少交稅的目的也要控污；其次在動態(tài)方面，若稅率不變，企業(yè)通過技術(shù)進(jìn)步可以減少對未來稅收的支付，庇古稅這種提供進(jìn)一步減少污染的動態(tài)效率與靜態(tài)效率一起被認(rèn)為是與其他方式相比的主要特點(diǎn)。

庇古稅對外部的不經(jīng)濟(jì)有矯正性的功效。它通過稅收的方式對生產(chǎn)和消費(fèi)中的外部成本進(jìn)行矯正。使產(chǎn)量和價(jià)格在效率的標(biāo)準(zhǔn)上達(dá)到均衡，矯正的邊際私人成本，使企業(yè)認(rèn)識到在社會層面上的成本。所以又名“矯正性稅收”。而作為矯正性稅收的另一角度的優(yōu)勢在于，它很好的避免了稅收的扭曲性效應(yīng)。比如個(gè)人所得稅的稅率過高時(shí)，人們會以閑暇替代，有獎懶罰勤的副作用，相反，庇古稅正是對外部不經(jīng)濟(jì)調(diào)整為經(jīng)濟(jì)，是修正性的，在初衷上就避免了扭曲效應(yīng)。

在實(shí)踐中，征收環(huán)境稅、提供補(bǔ)貼、發(fā)放污染許可證、收取押金都是間接控制方法。征收環(huán)境稅與提供補(bǔ)貼相比，是阻止而不是鼓勵資源流人污染嚴(yán)重的企業(yè)；無需確定污染的基準(zhǔn)點(diǎn)，只需確定單位排放量的稅金就夠了；可附帶得到一筆財(cái)政收入。征收環(huán)境稅與發(fā)售許可證相比，許可征的發(fā)售有膨脹的可能，存在炒買炒賣的投機(jī)性。征收環(huán)境稅與收取押金相比，收取押金的操作相當(dāng)麻煩，且只能限于很小的范圍內(nèi)。由此可見，征收環(huán)境稅的確是一個(gè)理想的環(huán)境保護(hù)手段。

三、在美國的實(shí)踐成果美國走的是一條“先污染后治理”的路，因?yàn)槎愂毡旧淼膹?qiáng)制性，無償性和固定性使稅收手段在環(huán)境經(jīng)濟(jì)體系中有不可替代的優(yōu)越性。

在美國自從對損害臭氧的化學(xué)品征收消費(fèi)稅以來，人們普遍減少了對氟里昂的使用；汽油稅的征收，鼓勵了消費(fèi)節(jié)能汽車從而減少了污染排放；開采稅的征收，有效抑制了在盈利邊際上的開采，從而減少了約10％-15％的石油總量消費(fèi)。

目前實(shí)現(xiàn)了環(huán)境的根本好轉(zhuǎn)，自然災(zāi)害發(fā)生率下降，雖然汽車使用量增加，但二氧化碳比70年代下降99％，一氧化碳下降97％，二氧化碳下降42％，懸浮顆粒下降70％。

四、環(huán)境稅在我國的適用及政策方向雖然環(huán)境稅實(shí)施上仍存在2個(gè)難題

1.邊際外部成本和邊際私人凈收益難以確定，影響到環(huán)境稅的效率。環(huán)境稅的先決條件就是確定社會和私人邊際成本，這樣才能計(jì)算出準(zhǔn)確的稅率。

2.一些情況下，征收成本太高。實(shí)施環(huán)境稅后有兩個(gè)問題；其一是監(jiān)測每個(gè)污染源的費(fèi)用。另一種是由征管者承擔(dān)污染物排放的監(jiān)測任務(wù)。經(jīng)驗(yàn)表明，第一種的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于第二種。而且，我國長期以來對環(huán)境稅認(rèn)識的不足而導(dǎo)致具體開征環(huán)境稅似乎有一定實(shí)踐難度，但在環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)和可持續(xù)發(fā)展理論的背景支持下和發(fā)達(dá)國家成功的經(jīng)驗(yàn)中，在新世紀(jì)建立一個(gè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)體系已成為不爭的關(guān)鍵所在。對此，提出以下芻議：

（一）開征新稅種

首先，重點(diǎn)在城市把原來的排污費(fèi)改為開征排污稅。其次，對消費(fèi)稅中對環(huán)境造成污染的消費(fèi)品除煙火、小汽車、鞭炮外還應(yīng)擴(kuò)展到一次性包裝物等白色污染。同時(shí)，提高部分消費(fèi)品稅率，如含鉛汽油。再次，對二氧化硫稅和二氧化碳稅可考慮在條件成熟時(shí)開征。最后，可以對民航等交通設(shè)施和建筑工地征噪音稅，并把所獲資金用于隔音設(shè)備投資或?qū)用襁M(jìn)行補(bǔ)償。

（二）對現(xiàn)有稅制進(jìn)行調(diào)整

首先，完善資源稅制度?？蛇m當(dāng)擴(kuò)大其征稅對象。廣征森林資源稅和草場資源稅以杜絕肆虐的生態(tài)破壞行為，待時(shí)機(jī)成熟不妨開征土地、海洋、地?zé)?、動植物稅，并對不可再生資源課以重稅。

其次，在現(xiàn)有稅種中增加環(huán)境保護(hù)條款。

消費(fèi)稅：設(shè)計(jì)差別稅率，鼓勵清潔環(huán)保產(chǎn)品的使用。只要對環(huán)境有直接或間接損害的都應(yīng)收較高的稅。

增值稅：增加對企業(yè)購置環(huán)保設(shè)備允許抵扣進(jìn)項(xiàng)稅的規(guī)定，而對購買以淘汰的構(gòu)成污染的設(shè)備的企業(yè)應(yīng)從構(gòu)建固定資產(chǎn)上予以限制。

企業(yè)所得稅：現(xiàn)行稅制在環(huán)境保護(hù)方面只能發(fā)揮很有限的作用，如利用“三廢”為原料進(jìn)行生產(chǎn)獲得的利潤免稅。除應(yīng)豐富和明細(xì)企業(yè)所得稅的優(yōu)惠規(guī)定，如治污費(fèi)用的稅前寬口徑列支、投資抵免、對環(huán)保設(shè)備達(dá)一定比例的可通過加速折舊等，最重要的舉措是將征收排污費(fèi)為征收環(huán)境稅。

篇3

【關(guān)鍵字】水污染；經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；治理措施

在實(shí)施第九個(gè)五年計(jì)劃以來，我國在重點(diǎn)流域的水污染防治已經(jīng)取得了初步成果，然而造成水污染的現(xiàn)狀不是三年五載的結(jié)果，解決水污染問題需要一個(gè)長期緩慢的過程，同時(shí)由于我國長期追求經(jīng)濟(jì)利益而忽視了對環(huán)境的保護(hù)，堅(jiān)持錯(cuò)誤的“先污染，后治理”的策略，使得我國的水污染防治之路更加任道而重遠(yuǎn)。

1 重點(diǎn)流域水污染防治面臨的主要問題

長期以來，我國重點(diǎn)流域水污染防治已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)，但從時(shí)間和成效上看，水污染防治面臨的形勢依然相當(dāng)嚴(yán)峻。

1.1 黃河、長江流域水環(huán)境問題亟待解決

目前，我國黃河、長江流域的水污染問題非常嚴(yán)重，由于人類的不合理利用和污染，黃河的水體水質(zhì)基本上達(dá)到了V類，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展也是以犧牲環(huán)境為代價(jià)，西部大開發(fā)也加重了對黃河流域水資源的污染。長江流域沿岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，大部分地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城市化，增加了這些地區(qū)的污染物排放量，加重了對長江流域的污染。

1.2 城市生活污水逐年增加，污水處理設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后

我國人口數(shù)量的快速增加和越來越好的城市生活水平導(dǎo)致生活污水排放量也隨之增長，而當(dāng)前的城市污水處理廠已經(jīng)不能滿足日益增多的城市污水。同時(shí)由于我國落后的污水處理設(shè)施，不能滿足城市化進(jìn)程和工業(yè)建設(shè)，長期超負(fù)荷運(yùn)行，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需要。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不適應(yīng)于環(huán)境容量的影響。

1.3 經(jīng)濟(jì)政策不配套，污染治理資金嚴(yán)重短缺

目前我國的排污收費(fèi)制度還不健全，收費(fèi)項(xiàng)目不多，對超標(biāo)的污水排放收費(fèi)過低，尤其是一些大中型企業(yè)和事業(yè)單位，不能刺激其發(fā)揮污染防治的作用。長期以來，我國不斷增加對水污染防治重點(diǎn)項(xiàng)目的資金投入，但是由于水污染防治是一項(xiàng)持續(xù)時(shí)間長，效益小的項(xiàng)目，導(dǎo)致后期污染治理資金嚴(yán)重短缺。

2 關(guān)于水污染防治的政策建議

通過對當(dāng)前我國的所有水流域的情況進(jìn)行調(diào)查和分析，發(fā)現(xiàn)我國目前的水環(huán)境所處的現(xiàn)狀是：資源比較豐富，但是人口數(shù)量非常之多，造成人均所占有資源比較少。由于解決水環(huán)境污染相關(guān)的問題不是一件一朝一夕的事情，我們應(yīng)該總結(jié)過去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合外國的一些成功案例，對具體問題要用認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度具體對待，以爭取通過自己的努力早日解決我國水污染防治方面的所有問題。

2.1 在決策中控制新的水環(huán)境問題產(chǎn)生

根據(jù)當(dāng)前我國的發(fā)展形勢，在未來水利發(fā)展的道路上，不僅要時(shí)刻緊跟中國特色社會主義的發(fā)展步伐，還要更加注重可持續(xù)發(fā)展方向，這就要求國家的相關(guān)政府機(jī)構(gòu)，在制定促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善人們生活水平的政策的同時(shí)，也要盡可能的避免在水利改革中產(chǎn)生的污染，并要對已產(chǎn)生或?qū)a(chǎn)生的水污染問題，做出一系列準(zhǔn)確、及時(shí)的解決方案。

2.2 資源的開發(fā)和利用要堅(jiān)持開源節(jié)流并舉的方法

筆者認(rèn)為，在政府當(dāng)局的有利政策之下，國家水利部門還必須采取一些具體的解決措施，這樣我國的重點(diǎn)流域的水污染問題才會得到有效的解決。因此，水利局在面對中國水資源分布不均和水資源污染嚴(yán)重現(xiàn)象的時(shí)候，要采取多元化多渠道的方式來提高對水資源的利用率，例如：在社會生產(chǎn)和生活的時(shí)候，要盡可能的讓人們采取噴灌滴灌等高科技水平灌溉技術(shù)；對耗水多的企業(yè)或工廠要實(shí)行限水政策；對城市居民生活用水實(shí)行梯級收費(fèi)制度，以此來實(shí)現(xiàn)科學(xué)健康的用水模式，達(dá)到開源節(jié)流的同時(shí)進(jìn)行。

2.3 制定完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策

中國現(xiàn)今的環(huán)境保護(hù)政策雖然已經(jīng)趨于完善，但在水利治理方面卻存在著很大的漏洞。有些地區(qū)政府不顧環(huán)境好壞，一味的追求經(jīng)濟(jì)效益，地區(qū)生產(chǎn)總值，這樣導(dǎo)致了水資源污染和浪費(fèi)問題，因此，需要地方配合中央制定科學(xué)有效的水利政策，提高排放污水收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，爭取實(shí)現(xiàn)“誰污染誰付費(fèi)”的政策，通過增加和減少附加稅促進(jìn)企業(yè)的水污染防治，從根本上解決水污染水浪費(fèi)問題。

2.4 運(yùn)用科學(xué)技術(shù)解決水污染問題

依靠科學(xué)技術(shù)是實(shí)現(xiàn)真正的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵，合理科學(xué)治理水污染問題也必須依靠科學(xué)技術(shù)，所謂科技是第一生產(chǎn)力，相關(guān)的水利部門、開發(fā)部和科技部要率先引進(jìn)水治理方面的人才，借鑒國外先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備，發(fā)明適合本國的水利設(shè)施。比如：實(shí)現(xiàn)水污染零排放機(jī)器，水污染進(jìn)化純凈水技術(shù)和多倍利用水資源技術(shù)。

2.5 保護(hù)自然環(huán)境

政府大力號召人們保護(hù)環(huán)境，提高人們節(jié)約水資源意識，官民合作，共同監(jiān)督國內(nèi)工廠水資源利用水平，政府可以采取財(cái)政補(bǔ)貼的方式強(qiáng)制排放污水量大的企業(yè)更新水利用技術(shù)。

2.6 將區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與當(dāng)?shù)丨h(huán)境容量相互結(jié)合

科學(xué)事實(shí)告訴我們，一個(gè)區(qū)域的環(huán)境容量是有限的，如果超過了這個(gè)限額，就會超出環(huán)境的自我修復(fù)能力，最終，環(huán)境將會惡化，重點(diǎn)流域的水體也是如此，對此，筆者認(rèn)為，人們在進(jìn)行生產(chǎn)生活的時(shí)候，難免會給重點(diǎn)水域的水質(zhì)造成影響，因此，在規(guī)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，需要將當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境容量作為重要的因素進(jìn)行考慮，從而使水域的保護(hù)更加切合實(shí)際，更加有效。

3 結(jié)語

總而言之，在當(dāng)前水污染日益嚴(yán)重的形式下，解決水污染問題是我國的一項(xiàng)重大國策，只有給予水污染相關(guān)的問題足夠的重視，各領(lǐng)域的群體才會團(tuán)結(jié)起來，一致去解決，去改善。另外，筆者認(rèn)為，對于治理水污染并非是一件一朝一夕能完成的事情，必須大家通過不懈的你努力，以持之以恒的態(tài)度走可持續(xù)的水污染的防治之路。

參考文獻(xiàn)：

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篇4

[關(guān)鍵詞]：水資源水體污染水污染罪

中圖分類號： TV21 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A

一、問題的提出

水污染是指污染物進(jìn)入河流、湖泊、海洋或者地下水等水體，使水體的水質(zhì)和水體底泥的物理、化學(xué)性質(zhì)或生物群落組成發(fā)生變化，降低了水體的使用價(jià)值和使用功能的現(xiàn)象。隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，水污染愈演愈烈，水環(huán)境每況愈下，2012年國家環(huán)境監(jiān)控網(wǎng)實(shí)際檢測的204條河流409個(gè)地表水?dāng)嗝嬷校?Ⅲ類，Ⅳ-Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面比例分別為59.9%，23.7%和16.4%。2014年3月環(huán)保部的飲用水安全研究結(jié)果顯示，我國有2.8億居民使用不安全飲用水。因此加強(qiáng)水污染的預(yù)防和治理，完善水污染犯罪立法迫在眉睫。

二、水污染罪立法現(xiàn)狀和不足

現(xiàn)行法律中，涉及到水污染犯罪的法律文件主要是《水污染防治法》、《環(huán)境保護(hù)法》、2006年最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境污染刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》。1997年修訂的新刑法，第六章妨害社會管理秩序罪中單列一節(jié)破壞環(huán)境資源保護(hù)罪，2011年《刑法修正案（八）》第46條對刑法第338條做了修改，將其中的限制內(nèi)容修改為“嚴(yán)重污染環(huán)境”，可以說是環(huán)境刑事立法的一大進(jìn)步。修訂后的環(huán)境污染罪雖然降低了水污染犯罪的入罪門檻，但對司法實(shí)踐中出現(xiàn)的一些水污染犯罪還不能起到很好的預(yù)防和懲治作用。我國水污染罪立法有以下不足：

1．水資源刑法保護(hù)的立法位階低

現(xiàn)行刑法體系下，水污染是典型的的環(huán)境犯罪，環(huán)境犯罪是多種與環(huán)境相關(guān)犯罪的總稱，涵括了大氣污染、海洋污染、內(nèi)水污染、土地污染等內(nèi)容。污染環(huán)境罪隸屬于妨害社會管理秩序罪，位階太低，體現(xiàn)不出國家對水資源環(huán)境犯罪打擊的重視程度，與保護(hù)環(huán)境作為基本國策的地位不相稱，也直接導(dǎo)致了目前大量的嚴(yán)重水污染行為得不到應(yīng)有的刑事制裁。

2．水污染犯罪構(gòu)成要件具有模糊性

2011年《刑法修正案（八）》46條將338條的限制內(nèi)容修改為“嚴(yán)重污染環(huán)境”，但至今還沒有正式的權(quán)威的司法對“嚴(yán)重污染環(huán)境”進(jìn)行具體的界定，導(dǎo)致在實(shí)踐操作過程中具有很大的模糊性。這種立法上的模糊性給具體水污染犯罪行為入罪的認(rèn)定帶來了難度，削弱了對水污染犯罪行為的打擊力度和效果。

3．水污染犯罪立法中忽略了危險(xiǎn)犯

從我國刑法338條只規(guī)定了結(jié)果犯，并未規(guī)定行為犯和危險(xiǎn)犯。根據(jù)該條的規(guī)定，只有當(dāng)犯罪人向水體排放、傾倒或者放置廢物造成嚴(yán)重污染環(huán)境的后果才構(gòu)成犯罪。水污染犯罪中水污染的作用周期比較長，如果僅僅以出現(xiàn)危害結(jié)果作為案件的定案依據(jù)，容易導(dǎo)致偵查機(jī)關(guān)收集不到足夠的證據(jù)去，或者即使，也會因?yàn)樽C據(jù)不夠充分而不能將罪犯繩之以法。水污染行為得不到有效的懲罰,降低了環(huán)境刑法在預(yù)防水污染犯罪方面的效果。

4．對于水污染犯罪處罰力度不夠

目前我國刑法對水污染犯罪的處罰僅限于自由刑與罰金刑兩類，對于罰金未規(guī)定具體限額，給司法機(jī)關(guān)審判具體案件帶來很大的浮動空間。在司法實(shí)踐中，對于罰金的處理也不好控制?？v觀當(dāng)今世界各國對于水污染防治的刑罰措施中，無一例外地采用罰金刑，而且還明確規(guī)定了罰金的具體數(shù)額，這就為法律執(zhí)行工作帶來了方便。

三、完善水污染罪立法的建議

1．單獨(dú)設(shè)立水污染罪

將水污染罪單獨(dú)立法已是國際社會主流趨向，在美、德、日等環(huán)境刑法發(fā)展先進(jìn)的國家,在環(huán)境污染破壞方面越來越注重刑罰的作用，刑罰手段是懲治水污染犯罪的首先和必要內(nèi)容。在學(xué)習(xí)和借鑒他國先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，我們要立足本國國情，從實(shí)際出發(fā)，完善中國特色水污染犯罪立法模式，充實(shí)我國環(huán)境刑法體系，更好地預(yù)防和懲治水污染犯罪。

2.增設(shè)危險(xiǎn)犯

根據(jù)水污染問題具有很大的復(fù)雜性和不確定性的特點(diǎn)，水環(huán)境一旦遭受污染，可能無法逆轉(zhuǎn)，事后處罰具有很大的被動性，容易誘導(dǎo)排污者產(chǎn)生僥幸心理，不能很好地發(fā)揮刑法的預(yù)防和威懾效力。增設(shè)危險(xiǎn)犯就是為了增加環(huán)境刑法的威懾力，使得生產(chǎn)者經(jīng)營者在生產(chǎn)經(jīng)營過程及處理污染物的時(shí)候保持謹(jǐn)慎的態(tài)度。同時(shí)，在具體案件的審理過程中，必須要有具備相關(guān)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)評價(jià)，制作環(huán)境影響評價(jià)書，把好技術(shù)關(guān)，促使排污者提高自身的安全措施，避免水污染事件發(fā)生。

3.有條件適用嚴(yán)格責(zé)任

嚴(yán)格責(zé)任，即無過錯(cuò)責(zé)任，無論犯罪人主觀上是否具有過錯(cuò)，只要其實(shí)施了犯罪行為，發(fā)生了損害后果，就必須承擔(dān)法律責(zé)任。2010年7月實(shí)施的《侵權(quán)責(zé)任法》第八章專門規(guī)定了環(huán)境污染侵權(quán)，第65條規(guī)定：因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?？梢?，我國侵權(quán)責(zé)任法對于環(huán)境污染侵權(quán)的歸責(zé)原則為無過錯(cuò)原則。根據(jù)我國水污染現(xiàn)狀，水污染罪立法不妨突破刑法犯罪主觀罪過構(gòu)成要件，有條件的適用嚴(yán)格責(zé)任。同時(shí)，由于嚴(yán)格責(zé)任要求極高，在采用時(shí)務(wù)必謹(jǐn)慎，可將適用范圍予以限縮，僅限于那些嚴(yán)重污染破壞水環(huán)境，給財(cái)產(chǎn)與人身健康造成重大損失的案件，這樣才能真正做到罪刑相適應(yīng)。

4.進(jìn)一步完善罰金刑

如前所述，提高罰金刑的標(biāo)準(zhǔn)，明確罰金限額，是預(yù)防和懲治水污染犯罪的重要一環(huán)。個(gè)別企業(yè)單位之所以屢罰不止，主要就是處罰力度小，由于罰金數(shù)額不確定，處罰只不過是走形式，交了罰金便可以繼續(xù)排污，這與我們刑罰的初衷背道而馳。因此，必須加大罰金的處罰力度，使犯罪者望而卻步。同時(shí)要做好監(jiān)管工作，真正將工作落到實(shí)處。

5.增加非刑罰處罰措施

在環(huán)境犯罪的刑罰體系中，非刑罰措施是刑罰的必要替代和補(bǔ)充。非刑罰措施的出發(fā)點(diǎn)要放在預(yù)防水污染，和恢復(fù)治理被污染的水環(huán)境上，例如強(qiáng)制安裝防治污染的設(shè)施，責(zé)令恢復(fù)環(huán)境等。責(zé)令恢復(fù)環(huán)境不同于行政法上的限期治理，而是以法院的有罪判決為依據(jù)，責(zé)令水污染犯罪主體采取各種措施，對被自己污染破壞的水環(huán)境進(jìn)行治理。同時(shí)，非刑罰處罰措施還可以將資格刑納入其中，例如吊銷某些企業(yè)的執(zhí)照，暫時(shí)或永久剝奪個(gè)別企業(yè)從事相關(guān)行業(yè)的資格等。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 王淇，對鹽城水污染事件的法律思考[J]，環(huán)境保護(hù)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)， 2010(03)

作者簡介：

篇5

關(guān)鍵詞：工業(yè)區(qū)；水污染；對策

中圖分類號：X703文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：16749944（2016）02006202

1引言

工業(yè)聚集區(qū)匯集了眾多的工業(yè)企業(yè)，存在污水排放量大，污染負(fù)荷排放強(qiáng)度高，水環(huán)境壓力大等環(huán)境問題。隨著《水污染防治行動計(jì)劃》的實(shí)施和不斷推進(jìn)，狠抓工業(yè)污染防治，集中治理工業(yè)聚集區(qū)水污染，鞏固和提升水環(huán)境質(zhì)量，強(qiáng)化源頭控制，系統(tǒng)推進(jìn)水污染防治、水生態(tài)保護(hù)和水資源管理的工作也迫在眉睫。為切實(shí)加大水污染防治力度，更好保障水環(huán)境安全，避免工業(yè)聚集區(qū)成為重污染區(qū)，本文對工業(yè)聚集區(qū)水污染防治的管理進(jìn)行了探討和分析，提出了一些對策建議。

2盤錦市工業(yè)聚集區(qū)基本情況

盤錦市目前共建有6個(gè)工業(yè)聚集區(qū)，分別為遼東灣新區(qū)、遼寧盤錦精細(xì)化工產(chǎn)業(yè)園區(qū)、盤錦高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、遼寧北方新材料產(chǎn)業(yè)園、大洼臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)、盤錦高升經(jīng)濟(jì)區(qū)。園區(qū)內(nèi)共有企業(yè)251家，日排放廢水3萬t，涉及塑料、化工、食品、制藥、裝備制造、危廢處理、保溫材料、污水處理等多個(gè)行業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜， 污染物種類繁多， 點(diǎn)源與面源污染交織，生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)相對單一。

3污水防治存在的問題

目前，6個(gè)工業(yè)聚集區(qū)中有3個(gè)已建成污水集中處理設(shè)施并安裝污染在線監(jiān)控裝置，區(qū)內(nèi)所有企業(yè)均已采取預(yù)處理措施，但還存在以下幾個(gè)方面的問題：一是環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)不到位，個(gè)別工業(yè)聚集區(qū)未建或未建成污水集中處理設(shè)施。二是部分企業(yè)預(yù)處理工藝、設(shè)施不能穩(wěn)定達(dá)到預(yù)處理要求，隨著《水污染防治行動計(jì)劃》實(shí)施及管理要求的提高，污水集中處理設(shè)施面臨著改進(jìn)工藝和處理廠升級改造的問題。三是園區(qū)主管部門、基層環(huán)境監(jiān)管部門之間協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，管理不到位。企業(yè)環(huán)境意識不強(qiáng)，重視程度有待提高，污水存在跑、冒、滴、漏現(xiàn)象，部分生活污水沒有進(jìn)入到污水集中處理設(shè)施。四是區(qū)內(nèi)企業(yè)自由集聚，分布松散，行業(yè)類型不統(tǒng)一、污染物繁雜，而污水處理設(shè)施主要針對COD、BOD、氨氮等常規(guī)污染物，對難降解的、有毒有害污染物控制不足。

4污染防治對策探析

4.1開展工業(yè)聚集區(qū)水污染專項(xiàng)整治活動

對園區(qū)及園區(qū)企業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)檢查，加大企業(yè)及園區(qū)水污染治理設(shè)施運(yùn)行情況的監(jiān)管力度，保證處理設(shè)施穩(wěn)定達(dá)標(biāo)運(yùn)行，對不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)或超過總量排污的單位，下達(dá)限期治理任務(wù)，治理期間限產(chǎn)限排；區(qū)內(nèi)所有企業(yè)必須全面實(shí)現(xiàn)廢水分流分治、深度處理，達(dá)到車間排放標(biāo)準(zhǔn)；對企業(yè)環(huán)保“三同時(shí)”情況進(jìn)行檢查，對沒有通過環(huán)保驗(yàn)收的企業(yè)限期整改；對達(dá)不到治理要求、產(chǎn)能落后、工藝水平低、污染嚴(yán)重的企業(yè)實(shí)行關(guān)停。

4.2加強(qiáng)園區(qū)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)

對未建及未建成集中處理設(shè)施的園區(qū)要加緊建設(shè)，每季度對籌建及在建情況進(jìn)行調(diào)度，以確保2017年底前所有園區(qū)按規(guī)定建成污水集中處理設(shè)施；加強(qiáng)園區(qū)管網(wǎng)建設(shè)，園區(qū)內(nèi)所有排污企業(yè)必須全部與建成的污水集中處理設(shè)施鏈接；對園區(qū)內(nèi)“十大”重點(diǎn)行業(yè)、污水排放量大、排放有毒有害污染物的企業(yè)及污水集中處理設(shè)施安裝自動在線監(jiān)控裝置。

4.3建成三級污染監(jiān)控體系

建成市級環(huán)保部門稽查督導(dǎo)、所在區(qū)域環(huán)保部門監(jiān)管、園區(qū)監(jiān)管的三級監(jiān)管體系，強(qiáng)化部門間協(xié)作。形成長效機(jī)制，安排專門部門和人員對工業(yè)聚集區(qū)水污染防治工作負(fù)責(zé)。

4.4加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，加大執(zhí)法力度

嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目準(zhǔn)入制度，新建企業(yè)必須全部進(jìn)入相應(yīng)行業(yè)的集控區(qū)，實(shí)施“以大帶小”、“以新帶老”，對可能產(chǎn)生工業(yè)廢水嚴(yán)重污染的項(xiàng)目限進(jìn)園區(qū)；對不符合環(huán)保要求、產(chǎn)業(yè)政策、園區(qū)規(guī)劃的項(xiàng)目，一律不予以審批。加強(qiáng)對排污位單位的排放監(jiān)督，增加監(jiān)測和現(xiàn)場執(zhí)法檢查的頻次，對排放不達(dá)標(biāo)、擅自閑置污染治理設(shè)施、偷排偷放污染物的企業(yè)，一律責(zé)令停產(chǎn)整頓，給予高額高限處罰，并依法足額追繳排污費(fèi)，追究有關(guān)單位和個(gè)人的行政責(zé)任。

4.5開展清潔生產(chǎn)審核

推進(jìn)園區(qū)內(nèi)企業(yè)開展清潔生產(chǎn)審核工作，特別是涉及到“十大”行業(yè)的企業(yè)，對符合強(qiáng)制清潔生產(chǎn)審核條件的，要強(qiáng)制審核。督促企業(yè)通過技術(shù)改造，加快設(shè)備更新，改進(jìn)工藝設(shè)計(jì)等措施，提高企業(yè)清潔生產(chǎn)水平，扶持建設(shè)一批污染物“零排放”企業(yè)，鼓勵節(jié)能節(jié)水，循環(huán)利用。

2016年1月綠色科技第2期

5對策實(shí)施保障措施

5.1加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化組織保障

成立“工業(yè)聚集區(qū)水污染治理領(lǐng)導(dǎo)小組”，由分管副市長兼組長，各縣區(qū)、（園區(qū)）分管副縣、區(qū)長（園區(qū)主任）為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，各級環(huán)保部門負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)，抽調(diào)精干力量，認(rèn)真抓好工作落實(shí)。各縣、區(qū)政府要切實(shí)履行屬地監(jiān)管責(zé)任，政府主要負(fù)責(zé)人對本行政區(qū)域內(nèi)的水污染防治工作負(fù)總責(zé)。要把水污染防治工作放在更加突出的重要位置，要將任務(wù)逐級分解到責(zé)任單位，做到認(rèn)識到位、責(zé)任到位、措施到位、投入到位、成效到位。

5.2推進(jìn)落實(shí)排污單位主體責(zé)任

工業(yè)聚集區(qū)內(nèi)的企業(yè)要探索建立環(huán)保自律機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)環(huán)保主體意識，規(guī)范企業(yè)環(huán)保行為，提升企業(yè)環(huán)保管理水平。各級環(huán)保部門要積極組織開展企業(yè)環(huán)境管理人員培訓(xùn)，提高企業(yè)人員管理水平。積極開展環(huán)保管理標(biāo)準(zhǔn)化企業(yè)創(chuàng)建工作，制定考核辦法，加強(qiáng)企業(yè)自身監(jiān)測能力建設(shè)，開展自行監(jiān)測，制定減排措施，加強(qiáng)污染治理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行管理。

5.3加強(qiáng)部門聯(lián)動，確保資金投入

各有關(guān)部門要根據(jù)職責(zé)分工，各司其職，各負(fù)其責(zé)，協(xié)同配合，建立健全協(xié)調(diào)有效的工作機(jī)制，切實(shí)形成政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)合行動、公眾廣泛參與，共同推進(jìn)水污染防治工作格局。市、縣區(qū)及園區(qū)相關(guān)部門要多方籌措資金，促進(jìn)集中治理設(shè)施及配套設(shè)施的建設(shè)，來實(shí)現(xiàn)污水穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。

5.4發(fā)揮輿論監(jiān)督，強(qiáng)化公眾參與

進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境宣傳，及時(shí)宣傳報(bào)道正面典型，對領(lǐng)導(dǎo)不力、工作不實(shí)、進(jìn)展緩慢的縣（市）、區(qū)和部門要進(jìn)行輿論監(jiān)督，對典型違法行為要堅(jiān)決予以曝光，并跟蹤報(bào)道整改進(jìn)度。為公眾、社會組織提供了解水污染防治的途徑和平臺，有關(guān)部門要充分聽取公眾對重大決策和建設(shè)項(xiàng)目的意見，強(qiáng)化公眾參與。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡介：曹伊清，博士，副教授，主要研究方向?yàn)樾姓ā?/p>

基金項(xiàng)目：國家水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)“巢湖流域城市水污染治理技術(shù)集成與協(xié)同控污機(jī)制”(編號:2009ZX07316-005-04)。

摘要跨行政區(qū)流域污染防治涉及眾多管理部門，往往形成錯(cuò)綜復(fù)雜的權(quán)力網(wǎng)。如果存在認(rèn)識上的分歧，很容易造成行政沖突。在目前多元行政主體均有法定監(jiān)管權(quán)的情況下，通過地方政府管轄權(quán)的讓渡賦予流域機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)解決跨地區(qū)污染的職能，可以更好地實(shí)現(xiàn)行政管理的單一目標(biāo)，達(dá)成治理污染的目的。本文以法學(xué)的分析視角，通過規(guī)范分析和比較的方法，全面解析我國跨行政區(qū)域流域污染防治之法律規(guī)制現(xiàn)狀，分析跨域管轄權(quán)沖突的法律困境。并以巢湖流域作為分析實(shí)例，借鑒歐美流域管轄權(quán)設(shè)置之經(jīng)驗(yàn)，為流域地方政府通過行政權(quán)力讓渡而實(shí)現(xiàn)跨域污染防治之行政合作提供實(shí)踐范本。研究表明，通過制定或者修改行政規(guī)范，規(guī)范行政合作和行政權(quán)力的行使，規(guī)制行政主體的行政行為，明確行政主體的法律責(zé)任，并建立起高效的行政執(zhí)行機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)跨域污染防治的有效途徑。

關(guān)鍵詞跨行政區(qū)流域;污染防治；地方行政管轄權(quán)；讓渡；巢湖

中圖分類號D912.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號1002-2104（2013）07-0164-07doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2013.07.025

按照國際貨幣基金組織（IMF）公布的數(shù)據(jù)，2010年，中國的人均GDP已經(jīng)達(dá)到4 382美元［1］。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，環(huán)境污染問題日趨嚴(yán)重，尤其是跨境水域污染日趨惡化。根據(jù)國家水資源公報(bào)顯示的2010年國家水體水質(zhì)，我國Ⅳ類以下河流水質(zhì)占38.6%，Ⅳ類以下湖泊水質(zhì)占41.1%［2］。以巢湖流域?yàn)槔?，根?jù)巢湖流域各市水污染防治“十一五”規(guī)劃2010年度實(shí)施情況的通報(bào)顯示：巢湖水體（平均）營養(yǎng)狀態(tài)為輕度富營養(yǎng)，11條主要環(huán)湖河流的28個(gè)監(jiān)測斷面中，13個(gè)斷面符合Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。自2005年以來，巢湖平均水質(zhì)由劣Ⅴ類好轉(zhuǎn)為Ⅴ類，但環(huán)湖河流總體水質(zhì)狀況仍為中度污染［3］。

西方學(xué)術(shù)界進(jìn)行了大量“跨界”（transboundary）水污染管理的研究，主要探討的是國家或地區(qū)間水污染“跨境合作”（transboundary）的制度模型的設(shè)計(jì)、跨界河流水域管理制度安排的國際經(jīng)驗(yàn)等。大量的研究集中在社會學(xué)、管理學(xué)、行政學(xué)方面，從法學(xué)尤其是行政法學(xué)的視角研究不多。一些行政法學(xué)者如葉必豐、姜兆雄等開展了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中跨境水污染問題方面探索。但學(xué)者們的研究多傾向具體的環(huán)境管理問題和狹義的環(huán)境政策制定，沒有對解決環(huán)境問題提供法律上的制度性建議，同時(shí)也并未對如何解決國內(nèi)跨境水污染提供自上而下解決問題的具體法律途徑，操作性的研究也有待進(jìn)一步的深化。特別是在地方行政法律制度上，各級行政區(qū)域之間如何控制對外水域污染，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域協(xié)同防治污染，亟待研究。

巢湖流域涵蓋合肥市、肥東縣、肥西縣、巢湖市、廬江縣、含山縣、無為縣、和縣、舒城縣等行政轄區(qū)。按照《巢湖流域水污染防治條例》規(guī)定，水污染管理體制是以行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)，由各行政區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門主管，其他相關(guān)部門兼管。各行政區(qū)及行政區(qū)內(nèi)各政府職能部門的水污染防治管理工作權(quán)責(zé)交叉，而《巢湖流域水污染防治條例》對巢湖流域內(nèi)各行政轄區(qū)間及行政區(qū)內(nèi)各部門的水污染防治工作卻沒有規(guī)定統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法律機(jī)制。2012年3月2日巢湖管理局設(shè)立，在一定程度上緩和了權(quán)責(zé)劃分不明晰的問題。然而，基于現(xiàn)階段治理模式需要進(jìn)行法律分析，并就巢湖流域地方行政管轄權(quán)的行使進(jìn)行規(guī)范設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)行政效能的提高。

本文通過跨境水域污染防治的行政法律規(guī)制問題研究，以巢湖綜合治理為個(gè)案，從法學(xué)研究的規(guī)范分析出發(fā)，從典型案例分析中找到解決問題的建設(shè)性方法。采取比較分析、案例分析、規(guī)范分析等方法，著重以巢湖流域綜合治理為例，通過對主體行為的法律分析，借鑒美國、法國管理模式，闡釋法律層面跨流域行政合作的必要性，建議實(shí)行跨行政區(qū)域流域污染防治中的地方行政管轄權(quán)讓渡，并為巢湖流域治理乃至國內(nèi)跨區(qū)域污染防治之規(guī)制提出法律設(shè)想與建議。

曹伊清等：跨行政區(qū)流域污染防治中的地方行政管轄權(quán)讓渡中國人口?資源與環(huán)境2013年第7期1跨行政區(qū)流域污染防治之法律規(guī)制現(xiàn)狀

流域本身是個(gè)自然生態(tài)的系統(tǒng)，但在其流經(jīng)的地區(qū)則屬于相應(yīng)的行政管轄區(qū)，自然而然成為行政法律規(guī)制的對象。

關(guān)于流域管理所引發(fā)的沖突由來已久。主要涉及不同地區(qū)政府的沖突，典型的如國務(wù)院直接發(fā)文解決的河北吳橋和山東德州的案例。1990年4月，國家環(huán)保局發(fā)出《關(guān)于請山東省人民政府、河北省人民政府協(xié)調(diào)解決山東省德州市與河北省吳橋縣水污染糾紛問題的函》。1991年中國環(huán)境監(jiān)測總站勘查認(rèn)定德州市排放的工業(yè)廢水深入到吳橋縣腹地居民的飲用水源。其間山東、河北兩省分別委派代表就解決德州市與吳橋縣水污染糾紛進(jìn)行多次協(xié)商。1992年5月16日，國務(wù)院發(fā)出關(guān)于解決山東省德州市與河北省吳橋縣水污染糾紛問題的通知，要求由德州市出資300萬元用于吳橋縣受污染較嚴(yán)重的部分村莊打深井；山東省、德州市采取有效措施限期治理德州市的重點(diǎn)污染源［4］。這是國務(wù)院首次以專門文件的形式處理污染糾紛，雖然解決了兩地的爭議，但這僅僅是個(gè)案，并不具有法律上的普適性，并且跨行政區(qū)污染防治問題并沒有因此從根本上得到解決。這個(gè)案例的典型意義在于對跨行政區(qū)域的流域污染問題提供了一種解決的方法和思路。

但不可否認(rèn)這完全是依賴傳統(tǒng)行政體制的，即矛盾上交，由共同的上級協(xié)調(diào)或解決，沒有形成一種解決問題的法律機(jī)制。特別是如何采取法律方式解決糾紛，無規(guī)范性規(guī)定。因?yàn)椤暗胤秸?dú)享行政管轄權(quán)，對不是其上級政府的其他地方政府具有排他性，即在某一轄區(qū)內(nèi)，該轄區(qū)的政府對本轄區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等公共事務(wù)享有排他性的行政管理權(quán)，其他對其無直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的地方政府無權(quán)干涉其內(nèi)部行政事務(wù)”［5］。

我國實(shí)行的是區(qū)域和水域雙重管理模式。而流域管理是一個(gè)生態(tài)和行政管理的復(fù)合行為，只有從法律層面上合理配置相關(guān)部門的權(quán)力，才能保證流域污染防治執(zhí)法工作不會出現(xiàn)因不同權(quán)力交叉而導(dǎo)致的部門利益沖突，從而影響行政效率。就現(xiàn)行的法律規(guī)定看，法定的職能機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)多元化主體的特征，同一地區(qū)的不同權(quán)力部門存在權(quán)力行使的沖突，表現(xiàn)了法律上的多元責(zé)任主體（見表1）。

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關(guān)鍵詞：水資源污染；災(zāi)害；防治；對策；黃河上游

1黃河上游水資源污染現(xiàn)狀

自20世紀(jì)70年代以來，黃河上游陸續(xù)開展了水質(zhì)監(jiān)測、水污染調(diào)查、水質(zhì)評價(jià)、水質(zhì)預(yù)測及規(guī)劃等方面的工作。20世紀(jì)80年代初期，水污染集中在黃河上游干流蘭州、包頭河段，污染歷時(shí)集中在平、枯水季節(jié)。90年代以來，黃河上游的水質(zhì)污染向干流和一些支流蔓延，一些河段在汛期污染也相當(dāng)嚴(yán)重，據(jù)1996-2000年黃河上游干流水質(zhì)狀況評價(jià)結(jié)果，蘭州至呼和浩特市段，水質(zhì)為Ⅳ-劣Ⅴ類水，主要是有機(jī)污染物，污染物為高錳酸鉀指數(shù)、氨氮、CODGV、總磷、總鉛、總汞等。

黃河上游入黃支流水資源污染較為嚴(yán)重，支流大夏河多為Ⅳ-劣Ⅴ類水，其污染物主要是化學(xué)需氧量，內(nèi)蒙河段支流全為Ⅳ-劣Ⅴ類水，其污染物為總汞超標(biāo)。

從總體來講，黃河上游水質(zhì)較好，但在城市若干河段、支流的水資源污染嚴(yán)重。干流蘭州以上地區(qū)由于污染源較少，水質(zhì)較好，為Ⅱ-Ⅲ類水，蘭州以下由于支流匯入和工農(nóng)業(yè)、生活廢水的排放等原因干流水質(zhì)很差，為Ⅳ-劣Ⅴ類水，其汛期水質(zhì)相對要好于非汛期水質(zhì)。黃河上游干流水環(huán)境污染主要是有機(jī)物污染，局部河段由于排污影響，存在局部的重金屬污染、油污染、有機(jī)毒物污染和無機(jī)營養(yǎng)物污染。

2水污染的災(zāi)害性影響

黃河的水問題主要表現(xiàn)在水資源短缺、水環(huán)境污染和洪澇災(zāi)害三方面，洪澇災(zāi)害和水資源短缺是一種短時(shí)間甚至瞬時(shí)爆發(fā)的災(zāi)害，具有較強(qiáng)的地區(qū)特征和時(shí)間特征；而水污染是一種人為制造的水患，受污染的水體通過多種方式作用于人體和環(huán)境，其造成的災(zāi)害范圍大，歷時(shí)長，但其危害往往要在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期才表現(xiàn)出來，容易使人失去警覺。水污染的災(zāi)害性影響，主要體現(xiàn)在以下方面：

2.1加劇了水資源短缺由于河流水質(zhì)污染受污徑比影響，因此徑流量越小，污徑比相對越大，從而形成“缺水―污染―更缺水”的惡性循環(huán)局面。

2.2直接威脅人體健康水質(zhì)污染不僅給人們的身心健康和正常生活帶來危害，嚴(yán)重的還會引發(fā)社會動蕩，甚至禍及子孫后代。

2.3影響城鎮(zhèn)供水因水質(zhì)污染，沿黃城市不能使用黃河水，地面水污染造成地下水特別是淺層水質(zhì)的污染，客觀上導(dǎo)致自來水廠處理工藝程序增多，加大了污水凈化的成本和費(fèi)用。

2.4對工業(yè)造成嚴(yán)重危害水污染給流域內(nèi)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來的危害是顯而易見的，水質(zhì)下降造成工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量下降，由于酸堿污染物大量排放，地表水、地下水的硬度在不斷提高，水資源的可利用程度降低，使工業(yè)經(jīng)濟(jì)的投資和發(fā)展受到限制。

2.5對農(nóng)業(yè)造成嚴(yán)重危害主要表現(xiàn)在縮短了農(nóng)機(jī)設(shè)備使用壽命，長期使用污水灌溉農(nóng)田，導(dǎo)致土壤板結(jié)、龜裂、鹽堿化等，因土壤質(zhì)量變差，易使農(nóng)作物苗期枯萎、死亡，生長期勢弱、早熟，降低產(chǎn)量。

2.6對生態(tài)環(huán)境造成破壞有毒有害物質(zhì)對水生物構(gòu)成直接的毒害，有機(jī)污染造成水體的富營養(yǎng)化，使水生生態(tài)系統(tǒng)平衡遭到破壞。

3污染的主要成因

黃河上游水污染分為點(diǎn)污染、面污染、內(nèi)污染三大類。點(diǎn)污染是指工業(yè)廢水與城市生活污染在小范圍內(nèi)的大量集中排放；面污染是指分散的小企業(yè)和分散的居民在大面積的少量分散排放；內(nèi)污染是指流域內(nèi)干支流與水庫中的沉積物以及水庫的養(yǎng)殖場長期污染的積累產(chǎn)生的污染再排放。

3.1客觀原因①黃河干流近岸水域污染未能得到有效控制，不少清潔水體相繼被污染；②工業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，工業(yè)污染源違法排污嚴(yán)重，從而使大量廢水進(jìn)入黃河干流，加重了水環(huán)境污染程度；③面源污染問題尚未找到有效的解決途徑，大量化肥、農(nóng)藥隨雨水或灌溉水流入排水溝后匯入黃河成為重要的面污染源；④地下水質(zhì)遭到污染，水體自然凈化和水資源的環(huán)境承載能力顯著降低。

3.2主觀原因①環(huán)境意識淡薄，環(huán)境和發(fā)展的綜合決策機(jī)制尚未形成，以犧牲環(huán)境和資源去追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而獲得眼前利益，損害長遠(yuǎn)利益；②人口增加且生產(chǎn)技術(shù)水平不高，是造成黃河流域水污染的根本原因；③節(jié)水減污意識不足，水資源長期被視為無價(jià)或廉價(jià)的資源，沒有形成有效的節(jié)水減污制約機(jī)制，大量的水資源被浪費(fèi)和污染；④忽視城市污水的防治，使城市廢水處理廠的建設(shè)嚴(yán)重滯后于城市的發(fā)展，大量未經(jīng)處理的廢水排入黃河；⑤對面污染源的污染嚴(yán)重性認(rèn)識不足，至今尚未開始對面污染源的防治。

4防治對策探討

4.1經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整多年來，黃河上游部分河段水污染的持續(xù)加重，與流域區(qū)沒有適時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)在低層次、重污染的基礎(chǔ)上重復(fù)發(fā)展有一定關(guān)系，因此加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是水污染綜合防治的重點(diǎn)。

由于歷史等多方面原因，結(jié)構(gòu)性污染已經(jīng)成為制約工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的“瓶頸”，結(jié)構(gòu)調(diào)整勢在必行。限制重污染行業(yè)在低水平的擴(kuò)張，促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時(shí)加快管理、貿(mào)易、技術(shù)服務(wù)和旅游等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

4.2工業(yè)污染源的治理對工業(yè)廢水實(shí)施科學(xué)處理，做到穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放，對達(dá)不到規(guī)定防治要求的企業(yè)予以關(guān)閉或促使其轉(zhuǎn)產(chǎn)；成立獨(dú)立的污水處理企業(yè)，對各種工業(yè)污水進(jìn)行處理；采用新技術(shù)新工藝，將排放污水中的氨氮含量處理到規(guī)定的濃度，排放氨氮總量必須降低到要求的指標(biāo)。促進(jìn)企業(yè)在資源和廢物方面的綜合利用能力，實(shí)現(xiàn)資源的高效利用和循環(huán)使用，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工業(yè)生產(chǎn)又不增加對水體污染的目的。

4.3城市生活污水集中處理根據(jù)國家《城市污水處理及污染防治技術(shù)政策》規(guī)定，縣級以上城市、縣城及部分重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要建成城市污水處理廠，縣級以上城鎮(zhèn)污水處理率達(dá)到60%，較大城市污水處理率達(dá)到75%，縣級以上城市和重點(diǎn)河段的城鎮(zhèn)，采用二級生化處理工藝，非重點(diǎn)河段的城鎮(zhèn)，依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件和水污染控制要求，可先采用以及強(qiáng)化處理工藝，分期實(shí)施二級處理工藝。

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關(guān)鍵詞：水污染污水廠市場化 防治措施

廣東省水利廳組織編制了《珠江三角洲地區(qū)水利現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)劃綱要》（征求意見稿）。此綱要明確提出了到2020年集中式飲用水源地水質(zhì)全部達(dá)標(biāo)；跨市河流交接斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到90%；流徑主要城市的河段水質(zhì)基本達(dá)到Ⅴ類，部分河段恢復(fù)到Ⅳ類水質(zhì)，基本恢復(fù)水生態(tài)和景觀功能；工業(yè)廢水達(dá)標(biāo)排放率達(dá)到100%；城鎮(zhèn)污水處理率達(dá)到85%以上，其中珠江三角洲地區(qū)城市達(dá)到90%以上；80%以上的城區(qū)主干河流建設(shè)沿江人文景觀，都市親水空間，濱河步行道路等水環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)體系目標(biāo)。這是廣東省水環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)體系的行動指南。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，必須要宏揚(yáng)“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”及“從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是”的工作作風(fēng)，敢想會干，勇于創(chuàng)新。才能完成此綱要的水環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)體系的目標(biāo)。以下是我們在工作中的一些體會：

要全面分析水污染物的來源及組成，科學(xué)地確定水污染防治的措施：

1．要根據(jù)各水功能區(qū)或控制斷面的實(shí)測超標(biāo)污染物，確定各水功能區(qū)或控制斷面對應(yīng)的上游入河超標(biāo)污染物總量。然后再加密測點(diǎn)，在每一條小河流與水功能區(qū)交匯的地點(diǎn)測各小河流超標(biāo)污通量，并按實(shí)測的污通量確定治污工程的規(guī)模。在如圖所示的水功能區(qū)，假如實(shí)測的超標(biāo)污染物有氨氮、鐵、錳等物質(zhì)。那么，在各小河流的末端控制斷面1、2、3、4、5等，就相應(yīng)要實(shí)測氨氮、鐵、錳等指標(biāo)。查清水功能區(qū)超標(biāo)污染物的來源。若斷面1、2的氨氮、鐵、錳都沒有超標(biāo)，則不用采用措施；若斷面3是氨氮超標(biāo)，則在此處建生化處理設(shè)施；若斷面4、5分別是鐵、錳和氨氮都超標(biāo)，就應(yīng)該在4、5斷面處興建相應(yīng)的水處理設(shè)施，去除氨氮、鐵、錳等超標(biāo)污染物，直至水功能區(qū)的水質(zhì)達(dá)標(biāo)為止。

2．在我國，任何事情都不能忽視農(nóng)村的影響，水環(huán)境污染防治工作也不例外。根據(jù)我國首個(gè)全國污染源普查公報(bào)的結(jié)論：“農(nóng)業(yè)源污染物排放對水環(huán)境的影響較大，其化學(xué)需氧量排放量為1324.09萬噸，占化學(xué)需氧量排放總量的43.7%。農(nóng)業(yè)源也是總氮、總磷排放的主要來源，其排放量分別為270.46萬噸和28.47萬噸，分別占排放量的57.2%和67.4%，要從根本上解決我國的水污染問題，必須把農(nóng)業(yè)源污染防治納入環(huán)境保護(hù)的重要議程?！敝榻侵薜貐^(qū)的農(nóng)業(yè)較發(fā)達(dá)，特別是三高農(nóng)業(yè)所占的比重大。禽畜及水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)所產(chǎn)生的污染成為某些水功能區(qū)的主要污染來源的（如江門市天沙河的棠下河段）。因此，《珠江三角洲地區(qū)水利現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)劃綱要》（征求意見稿）里第6.4.2水污染物總量控制方案中，只以現(xiàn)狀工業(yè)、生活污染源排放情況為基礎(chǔ)，而沒有考慮農(nóng)業(yè)面源的污染情況。可能導(dǎo)致入河水污染物總量偏低很多，從而無法完成水污染治理的目標(biāo)。我方長時(shí)間考察了珠江三角洲地區(qū)的水污染現(xiàn)狀。雖然廣州、深圳、東莞、佛山等珠江三角洲發(fā)達(dá)地區(qū)已興建了大量的污水處理廠，號稱工業(yè)廢水處理達(dá)標(biāo)率90%以上，生活污水處理率達(dá)80%以上。但河流的水質(zhì)未完遠(yuǎn)遠(yuǎn)不達(dá)標(biāo)這一實(shí)際來分析，這些地區(qū)忽視農(nóng)業(yè)源的水污染物治理是最關(guān)鍵的因素。另從相關(guān)的報(bào)道中獲悉，南水北調(diào)東線工程，其水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的主要原因也是農(nóng)業(yè)污染源所致。

3．對居住人口要有較準(zhǔn)確的估計(jì)。

根據(jù)《珠江三角洲地區(qū)水利現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)劃綱要》表5-7的預(yù)測，珠江三角洲到2020年人口成果為5258.04萬人，（其中廣州1104.23萬人，深圳918.64萬人）筆者認(rèn)為，從目前有關(guān)的居住人口資料中所知，此項(xiàng)數(shù)據(jù)的誤差較大，且是偏小的誤差較大。因此，可能由于低估了居住人口的數(shù)量導(dǎo)致入河排污總量偏差較大。

二、要對現(xiàn)有的污水處理廠全面升級改造

由于珠江三角洲的很多水功能區(qū)都存在微容量，重負(fù)荷的問題。由于現(xiàn)有的污水廠大部分執(zhí)行是一級（B）的排放標(biāo)準(zhǔn)，只有少部分執(zhí)行一級（A）的排放標(biāo)準(zhǔn)。但不管執(zhí)行是一級（A）還是執(zhí)行一級（B）的標(biāo)準(zhǔn)，都是劣Ⅴ類地表水的標(biāo)準(zhǔn)。以廣州市的珠江段為例，每天要容納處理后的污水是400多萬噸，就算是執(zhí)行了一級（A）標(biāo)準(zhǔn)，其出水的氨氮指標(biāo)也是5mg/L，而Ⅳ類地表水的氨氮指標(biāo)只有1.5mg/L。珠江的水質(zhì)若要達(dá)到Ⅳ類地表水的標(biāo)準(zhǔn)，就需要1300萬m3/d的天然基流用于稀釋這些污水廠排出的水體。這幾乎是不可能實(shí)現(xiàn)的事情。因此，珠江三角洲地區(qū)要向北京市學(xué)習(xí)，大幅提高城鎮(zhèn)污水廠水污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)。使升級改造后的城鎮(zhèn)污水處理廠的出水標(biāo)準(zhǔn)高于或等于Ⅳ類地表水的標(biāo)準(zhǔn)。只有這樣，珠江三角洲的水功能區(qū)才有達(dá)標(biāo)的希望。

工業(yè)排放要嚴(yán)管

在確定以每一條小河作為治污單元后，就要查清在小河這個(gè)小流域范圍內(nèi)存在著那些工業(yè)污染。若這些工業(yè)污染能通過公共污水處理設(shè)施進(jìn)行處理達(dá)標(biāo)排放的，則此類的工業(yè)污染物允許納入公共污水處理設(shè)施。否則，一定要工廠自行處理水功能區(qū)或控制斷面超標(biāo)部分工業(yè)污水并完全達(dá)到水功能區(qū)的環(huán)境總量要求范圍內(nèi)才允許其排放。

強(qiáng)化水功能區(qū)的水質(zhì)目標(biāo)責(zé)任

在“十二五”以前的水污染防治中，都是以一些興建治污設(shè)施或關(guān)閉一些污染企業(yè)作為水污染防治的主要手段。還沒有從水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)的高度上來進(jìn)行水污染防治，其結(jié)果是投入了大量的人力物力，興建了很多的污水處理廠。但水功能區(qū)的水質(zhì)只有稍為改善，離達(dá)標(biāo)的要求相差甚遠(yuǎn)。且很多措施是不利于水功能區(qū)的達(dá)標(biāo)，如引珠江水作為河涌補(bǔ)水水源，污水廠的出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)低等。因?yàn)橹榻乃|(zhì)本來就不達(dá)標(biāo)，引珠江水作為河涌的補(bǔ)水水源的，就會加大了河涌的污染物總量，使河涌的污染物未經(jīng)處理就快速流入珠江，造成珠江與河涌的污染交叉感染，珠江水質(zhì)達(dá)標(biāo)也就難以達(dá)成。而污水廠的出水標(biāo)準(zhǔn)低對水功能區(qū)的負(fù)面作用在前段已有論述。要使水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)，就要按環(huán)境總量控制入河污染物總量。其最有效的辦法是落實(shí)責(zé)任，把各地區(qū)的超額污染物就地處理，不讓污染物向下級河流傳輸。因此，必須要以小流域作為水污染防治的基本單元，強(qiáng)化小流域內(nèi)的行政治污責(zé)任，各人自掃門前雪，自己范圍內(nèi)的超額污染物自我處理，這是公平、公正、又好又快地解決水污染問題的辦法。

五、大力推進(jìn)市場化治污，為民營企業(yè)進(jìn)入水污染防治市場創(chuàng)造條件

縱觀廣東省的水污染現(xiàn)狀，除東莞外，大部分的地區(qū)在水污染防治中還是以國有資本壟斷為主，民營資本所占的份額較少。而這是很不利于創(chuàng)新和可持續(xù)治污。因?yàn)閲匈Y本所做的治污方案都是趨向于求大，不太關(guān)心投入產(chǎn)出比。但事實(shí)已證明了，大型污水廠無法解決水功能區(qū)達(dá)標(biāo)的問題，水污染治理以小流域?yàn)榛締卧亲钣行У拇胧?，而分散的小流域治理水污染的模式不適合于國有資本的運(yùn)營模式，只有民營資本才能與分散的小流域水污染治理模式相適應(yīng)。

另外，水污染防治的投入很大，不但有治污設(shè)施的工程投入，治污設(shè)施建成后的運(yùn)行費(fèi)用也很大。如何發(fā)掘河流、湖泊和污水廠的增值元素，從開發(fā)河流、湖泊和污水廠的增值元素中籌集水污染防治經(jīng)費(fèi)，減輕財(cái)政壓力及老百姓的負(fù)擔(dān)，是珠江三角洲地區(qū)水污染防治必須要考慮的問題。而這一點(diǎn)民營資本比國有資本的比較優(yōu)勢更明顯。

簡化水質(zhì)實(shí)時(shí)監(jiān)測指標(biāo)，加密監(jiān)測斷面

根據(jù)現(xiàn)有的水質(zhì)監(jiān)測資料，珠三角水域的超標(biāo)污染因子之首是氨氮。再有從BOD及氨氮的自然降解過程研究中發(fā)現(xiàn)，BOD是先于氨氮降解。因此，只要氨氮達(dá)標(biāo)，BOD也能相應(yīng)達(dá)標(biāo)。因些，建議有關(guān)部門在設(shè)立水質(zhì)自動檢測站時(shí)，只需設(shè)立氨氮及溶解氧這兩個(gè)監(jiān)測成本較低指標(biāo)相應(yīng)的自動檢測裝置。這樣可以既控制到所測的斷面水質(zhì)是否達(dá)標(biāo)，又能大幅度下降監(jiān)測的成本。而對于其他的水質(zhì)指標(biāo)，還是按現(xiàn)有的途徑進(jìn)行監(jiān)測，但政府部門應(yīng)多采用自來水的監(jiān)測成果，這樣可以節(jié)省大量的資源。

篇9

大力開發(fā)沼氣產(chǎn)業(yè)新領(lǐng)域

戶用沼氣、沼氣工程，從農(nóng)村推廣到城市中使用，作為汽車的新能源，既利用了污染物，又減少了碳排放，還增加了新能源，一舉多得。

如果污染物污泥、生活垃圾都得到有效利用，污染轉(zhuǎn)換為能源，污染自然減輕，沼氣車用或發(fā)電、發(fā)熱，沼渣、沼液還田，改良土壤，減輕病蟲害，生產(chǎn)綠色食品，就像日本大木町一樣，建成生物質(zhì)城市，一個(gè)加一個(gè)，遍及湖泊江河流域，那么水污染問題就可以得到治理。沼氣車可以使用新能源在全國各地跑，節(jié)省了汽油等礦石燃料，還可以利用CDM機(jī)制，獲得雙份收入：一份源于市場投入產(chǎn)出，一份源于補(bǔ)償機(jī)制。

當(dāng)然，要想全國城鄉(xiāng)都得到有效治理，全部治理，還需要在城鄉(xiāng)做兩件事，一是大城市工業(yè)排泄物的源頭治理，必須“一廠一策”，“一業(yè)一策”，不允許有害重金屬進(jìn)入淤泥，這樣大城市的沼渣沼液也可以還田，不必要焚燒，就像大木町一樣全循環(huán)，零污染，零浪費(fèi)。二是鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的推廣，現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)，城鄉(xiāng)一體化，可以山水田林路綜合治理，解決有機(jī)肥沼渣、沼液的使用問題，用管道和機(jī)械化來解決輸送和施肥的問題。土壤可以得到改良，農(nóng)作物品質(zhì)可以得到改良。

資源化利用和市場化運(yùn)作

過去我們是消極治理污染，污水處理廠政府投資，淤泥、垃圾處理，政府承擔(dān)費(fèi)用，污水處理，向居民收費(fèi)，因?yàn)槲廴疚锾幚硇枰杀尽，F(xiàn)在污染物變成新能源的原料，制成品可以變成商品獲得收入，市場化運(yùn)作可以保證污染物的資源化利用，如果沒有資源化利用，污染物是一分錢也得不到的。這就是我們提倡市場化運(yùn)作的意義。

首先，統(tǒng)一水污染治理的思想路線。近年來，循環(huán)經(jīng)濟(jì)、循環(huán)社會等先進(jìn)理念逐步深入人心，但在環(huán)境治理政策具體實(shí)施中，我們總把工業(yè)點(diǎn)源污染看成大頭，要從根本上解決我國的水污染問題，必須把農(nóng)業(yè)面源污染和城市生活污水污染的防治和循環(huán)納入環(huán)境保護(hù)的重要議程。同時(shí)，過去我們是消極防御，“就污染講污染”，沒有從資源利用的角度來治理污染，更沒有從城鄉(xiāng)物質(zhì)循環(huán)受阻來考慮問題。我們應(yīng)當(dāng)理清思路，把治標(biāo)與治本結(jié)合起來，標(biāo)本兼治，加快普及循環(huán)型社會建設(shè)的基本理念，從全社會物質(zhì)和能量大循環(huán)的角度看待垃圾和污染物，實(shí)現(xiàn)綜合治理。

其次，市場主導(dǎo)，將污染物向能源轉(zhuǎn)化。從投入產(chǎn)出來看，治理環(huán)境污染是一項(xiàng)公益事業(yè)，政府應(yīng)當(dāng)投資，但是從污染轉(zhuǎn)換為資源來說，治理污染就不僅是一個(gè)必須花錢的公益事業(yè)，而且可以是有自己收入的一個(gè)產(chǎn)業(yè)。對治污企業(yè)來說，垃圾和污泥是原料，可以購買；沼氣、沼渣、沼液作為產(chǎn)品，可以賣出，獲得收入。因此，用市場化方法作為手段，就可以促使污染物向資源的轉(zhuǎn)化。在有的城市出租車行業(yè)，使用天然氣已經(jīng)相當(dāng)普遍，價(jià)格只有汽油一半，供不應(yīng)求。根據(jù)有關(guān)國內(nèi)沼氣生產(chǎn)廠家提供的數(shù)據(jù)，經(jīng)提純后作為動力燃料的沼氣成本約每立方米1.4元，與其等熱值的天然氣成本為每立方米2.4元，而隨著資源量的減少和需求量的增加，天然氣價(jià)格會逐步升高，沼氣的生產(chǎn)成本將隨著規(guī)模的擴(kuò)大、技術(shù)創(chuàng)新、管理水平的提高逐步降低。因此，相比天然氣，沼氣作為車用動力燃料具有明顯的競爭優(yōu)勢。此外，沼渣、沼液還是很好的有機(jī)肥料和有機(jī)農(nóng)藥，不僅由此培育出來的農(nóng)產(chǎn)品非?？煽冢疫€可以起到改良土壤、防治病蟲害的目的。現(xiàn)在，有遠(yuǎn)見的企業(yè)家已經(jīng)在關(guān)注這個(gè)潛在的巨大市場。在此情況下，政府與其把治污任務(wù)包下來，不如用市場化的辦法，開放原料、銷售、投資市場，提供公平、透明、平等的市場環(huán)境，招商投資。如果做到企業(yè)投資能賺錢，污染物質(zhì)有人買、制出產(chǎn)品能夠賣，污染環(huán)境有人管，何樂而不為。政府的主要作用就體現(xiàn)在為行業(yè)提供平等的政策環(huán)境，保證進(jìn)入治污行業(yè)的企業(yè)能達(dá)到全社會平均利潤率。

第三，積極開展多元化模式試點(diǎn)，大力提升環(huán)保技術(shù)自主創(chuàng)新能力。日本環(huán)保技術(shù)，雖然很先進(jìn)，但投資也很巨大。我們必須結(jié)合國情、省情，有針對性地引進(jìn)。污水處理的辦法說起來復(fù)雜，實(shí)際上也很簡單，厭氧產(chǎn)生沼氣，好氧產(chǎn)生淤泥，這是自然界每天都在土壤中和水中產(chǎn)生的生物化學(xué)過程。污水處理廠只不過是把自然界中發(fā)生的事情用人工的方法在工廠再現(xiàn)。我們可以用其他的辦法達(dá)到同樣的目的。鼓勵創(chuàng)新，歡迎競爭，允許多元化模式實(shí)現(xiàn)水污染的治理。

第四，盡快開展垃圾分類試點(diǎn)，并推動相關(guān)立法。垃圾在分類基礎(chǔ)上的有效處置是西方發(fā)達(dá)國家的普遍做法，也必然是我國環(huán)境治理的大趨勢。我們應(yīng)認(rèn)真借鑒日本等國垃圾分類的成功經(jīng)驗(yàn)，從試點(diǎn)做起，爭取經(jīng)過若干年的努力，形成垃圾分類的習(xí)慣。首先，沒有垃圾分類處理基礎(chǔ)上的垃圾焚燒處理方式容易造成二次污染，在完成垃圾分類工作之前，不宜啟動垃圾焚燒發(fā)電等項(xiàng)目。垃圾填埋也是如此，沒有垃圾分類的填埋，也必然造成二次污染。其次，加強(qiáng)教育培訓(xùn)和引導(dǎo)。為了培養(yǎng)群眾的衛(wèi)生習(xí)慣，可以由簡到繁，根據(jù)需要，逐步推進(jìn)，推動立法，輔以教育，形成習(xí)慣。建議成立一支專業(yè)環(huán)衛(wèi)隊(duì)伍，專門進(jìn)行垃圾分類回收，并嘗試企業(yè)化運(yùn)作。

篇10

關(guān)鍵詞：城市水污染；現(xiàn)狀分析；治理建議

中圖分類號：X131文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A

引言

水污染一直是困擾我國環(huán)境保護(hù)工作人員的主要問題，各級部門也在水污染治理方面不遺余力，希望能真正解決水污染問題。實(shí)踐證明，只依靠行政命令來控制和緩解水污染問題是絕對不夠的，要實(shí)現(xiàn)水資源的持續(xù)利用，提高水體質(zhì)量，保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就需要我們應(yīng)用新理論和新方法，開展全民、全面的水污染治理計(jì)劃。

一、城市水污染概況及其危害

城市的快速發(fā)展和人口的過度膨脹導(dǎo)致我國水資源嚴(yán)重緊張，據(jù)環(huán)保部門調(diào)查顯示，我國城鎮(zhèn)每天至少有1 億噸污水在沒有處理的情況下隨意排放。目前，我國90%的城市水域受到了嚴(yán)重污染，50%的水源已經(jīng)不符合飲用水的標(biāo)準(zhǔn)，40%的水源不能飲用。

城市水污染主要有兩個(gè)源頭，首先是工業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的廢水;其次是城市污水排放和處理設(shè)施落后，無法滿足現(xiàn)實(shí)需求，導(dǎo)致大量生活污水未經(jīng)處理直接進(jìn)入水體，造成環(huán)境污染。我國各城市中有用的污水處理廠數(shù)量甚少，且主要集中在大型城市，這導(dǎo)致污水處理設(shè)施運(yùn)行率低，全國的污水處理率僅為20%。城市中排水管道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)落實(shí)，開展實(shí)行雨、污分流制的排水系統(tǒng)只占全部排水管網(wǎng)的44.5%，大量污水直接流入河流，成為城市主要的水體污染源。在居民住宅區(qū)，沒有統(tǒng)一完善的糞便、生活污水處理系統(tǒng)，很多都是以棟為單位，經(jīng)化糞池初步處理后直接排入溝渠，然后進(jìn)入河流湖泊，使水質(zhì)富營養(yǎng)化，水體喪失自凈功能。

伴隨著水污染的加劇，很多安全事故也不斷涌現(xiàn)。2007 年5 月，太湖藍(lán)藻爆發(fā)造成江西無錫市數(shù)百萬群眾飲水危機(jī)；2008 年，南方雪災(zāi)過后，廣州白云區(qū)白沙村的居民飲用受污染水而中毒。一系列的水污染事故都表明，解決水污染依然任重而道遠(yuǎn)。

水污染不僅影響工業(yè)，農(nóng)業(yè)，還會對人們的身體健康造成嚴(yán)重影響。一方面，城市污水會腐蝕工業(yè)設(shè)備和器材，影響產(chǎn)品的質(zhì)量，另一方面還直接危害人體健康，給我國經(jīng)濟(jì)造成較大損失，所以必須引起高度關(guān)注。

二、主要污染源及其特點(diǎn)

城市的生活污水主要來源于生活用水和工業(yè)發(fā)展排放的工業(yè)廢水。在生活污水中，洗滌用水和廚房污水占很大部分。而且在城市中，生活區(qū)、商業(yè)區(qū)和辦公區(qū)都錯(cuò)綜復(fù)雜，特別是餐飲洗浴行業(yè)更是遍布城市的各個(gè)角落，這些污水都在沒有經(jīng)過處理的情況下排入水環(huán)境，所以我國城市污水呈現(xiàn)出數(shù)量大、范圍廣的特點(diǎn)。每當(dāng)遇到雨水天氣，特別是特大暴雨或洪水到來之時(shí)，大量的污染物被沖進(jìn)河流，一些有毒物質(zhì)以及居民的生活垃圾等都會造成地表水的嚴(yán)重污染。

三、水污染治理存在的問題

良好的水環(huán)境對工業(yè)發(fā)展和人們生活都有很好的促進(jìn)作用，在水污染防治方面，雖然我國已經(jīng)采取了一定的措施，也取得了較大成就，但是依然存在一些問題。

3.1 城市水污染治理技術(shù)有待提升

目前，我國很多城市在污水處理技術(shù)和污水處理意識方面還不夠強(qiáng)，很多城市甚至還沒有污水處理廠，即使有的在污水處理技術(shù)方面也不夠完善，效率和質(zhì)量都十分低下。而且，不同的城市，污水處理技術(shù)也不一樣，在發(fā)達(dá)城市，他們采用了十分先進(jìn)的污水處理技術(shù)，比如北京和上海等地區(qū)，污水處理工藝十分先進(jìn)，包括AB、改進(jìn)的A2/O、CAST 以及其他形式的SBR 等，這些地方的污水處理技術(shù)甚至比一些發(fā)達(dá)國家還要領(lǐng)先。而一些相對落后的城市在污水處理技術(shù)方面則也表現(xiàn)的十分落后。

3.2 城市水污染治理的政策亟需完善

污水治理必須有相關(guān)政策的支持，而政策的制定也必須從我國城市水污染的現(xiàn)狀出發(fā)。目前，單一的污水集中處理模式已經(jīng)不能適應(yīng)城市發(fā)展的需要，不僅會造成成本的大幅度增加，更會使整個(gè)處理過程復(fù)雜化。集中處理將消耗更多的電力，造成資金的嚴(yán)重浪費(fèi)。而且我國的污水排放標(biāo)準(zhǔn)和水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)存在嚴(yán)重脫節(jié)的現(xiàn)象，加上目前的污水收費(fèi)制度已經(jīng)不符合社會的發(fā)展要求了，所以完善城市水污染治理的相關(guān)政策顯得越來越必要。

3.3 城市水污染和安全事故呈現(xiàn)逐年加劇的趨勢

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國城市買年有200 億立方米的生活污水和工業(yè)廢水排放到江河湖海中。如果這些數(shù)據(jù)加上農(nóng)村地區(qū)的污水排放量，那將是更加龐大的數(shù)字。隨著農(nóng)村地區(qū)城中村改造的不斷推進(jìn)，很多農(nóng)村逐漸向城市轉(zhuǎn)變，這就造成城市水污染的不斷加劇。而且，一些大型的工業(yè)靠近居民區(qū)，工業(yè)廢水給人們身體健康造成嚴(yán)重危害，水污染事故也呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。

四、城市水污染的防治措施

4.1 因地制宜，建立行之有效的污水治理模式

城市污水治理的重要思路就是要做到因地制宜，結(jié)合城市發(fā)展現(xiàn)狀。所以，針對城市水環(huán)境的污染源，需要堅(jiān)持集中控制和分散治理相結(jié)合的原則。對于生活污水就需要集中治理，而要促進(jìn)水資源的循環(huán)利用就需要采取分散處理的方式。

4.2 完善制度，促進(jìn)水污染治理科學(xué)規(guī)范運(yùn)行

美國的《水污染法》對水環(huán)境和污水排放標(biāo)準(zhǔn)都做出了明確的規(guī)定，而我國在制度建設(shè)方面也亟需加強(qiáng)。首先，我們可以借鑒美國的法律，制定嚴(yán)格的法律法規(guī)，對我國水環(huán)境加以保護(hù)；其次，需要建立水污染懲罰機(jī)制，對企業(yè)發(fā)展過程中造成的水污染制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，如有違法按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行懲罰；再次，需要完善監(jiān)督制度，鼓勵廣大市民共同參與到水污染處理工作的監(jiān)督中去，促進(jìn)工作的有效推進(jìn)。

4.3 加強(qiáng)宣傳，提高全民節(jié)約用水意識

環(huán)境保護(hù)是我國的一項(xiàng)基本國策，所以在水污染治理方面，需要采取多種途徑，加大對環(huán)境保護(hù)的宣傳力度。通過宣傳教育，提高市民的節(jié)水意識，并鼓勵市民積極參與到水污染治理中去。在一些小城市中，各級政府也要注意開源節(jié)流，嚴(yán)格按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，促進(jìn)水資源的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.4 運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，促進(jìn)水污染治理的市場化

現(xiàn)階段，我國排污收費(fèi)制度還不是特別成熟，收費(fèi)過高會引起企業(yè)的不滿，收費(fèi)過低則達(dá)不到有效的防治作用。所以，在污水處理收費(fèi)方面，需要加大改革步伐，不僅要界定污水處理企業(yè)成本核算的范圍，而且要形成有效的經(jīng)營機(jī)制。努力做到?？顚Ｓ?，通過有效措施推動城市污水處理的正常運(yùn)行。在生活污水方面，則需要遵循誰污染誰治理的原則，并對有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行合理收費(fèi)。

4.5 大力開發(fā)污水處理技術(shù)，完善城市排水系統(tǒng)

傳統(tǒng)的污水處理技術(shù)不僅運(yùn)行復(fù)雜，而且成本較大。所以，必須加大科技投入，研發(fā)高效低耗的污水處理技術(shù)。在污水處理廠建設(shè)方面，必須控制數(shù)量，提高質(zhì)量，在節(jié)約成本的情況下，盡可能多的提高城市污水的處理效率，并做到有效防治。此外，在城市排水系統(tǒng)方面，市政建設(shè)需要采取合流制和分流制相結(jié)合的方法，在居民集中區(qū)采用分流制排水系統(tǒng)，確保城市污水的合理排放。

五、結(jié)束語

在積極的宣傳和教育引導(dǎo)下，我國居民對環(huán)境保護(hù)，節(jié)約使用水資源，控制污染方面有了很大進(jìn)步，而保護(hù)城市水環(huán)境也得到了社會的認(rèn)同，因此，只要我們不斷努力，將會看到我國水環(huán)境的改善，社會環(huán)境的改變。

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