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篇1

安徽省農(nóng)村宅基地管理辦法最新版全文第一章 總則

第一條 為了規(guī)范農(nóng)村宅基地管理，保護農(nóng)村宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益，促進節(jié)約集約用地，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》等有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本省實際，制定本辦法。

第二條 本辦法適用于本省行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村宅基地的管理。

本辦法所稱農(nóng)村宅基地(以下簡稱宅基地)，是指農(nóng)村村民依法取得集體土地使用權(quán)用于建設(shè)住宅及其附屬設(shè)施的土地。

第三條 宅基地管理，應(yīng)當遵循統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、一戶一宅和節(jié)約集約用地的原則。

第四條 在城市和鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外建設(shè)農(nóng)村村民住宅的，應(yīng)當盡量使用原有宅基地、閑置宅基地、村內(nèi)空閑地、荒坡地、廢棄地;村內(nèi)有閑置宅基地、空閑地可以利用的，不得占用農(nóng)用地。

鼓勵農(nóng)村村民按照規(guī)劃有計劃地逐步向中心村和小城鎮(zhèn)集中居住;在城市和鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，應(yīng)當按照城鎮(zhèn)建設(shè)標準，集中建設(shè)農(nóng)民住宅小區(qū);在城市和鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的，可以集中建設(shè)農(nóng)民新村。

因采煤塌陷、地質(zhì)災(zāi)害等原因，確需遷建農(nóng)村村民住宅的，應(yīng)當集中建設(shè)農(nóng)民新村或者農(nóng)民住宅小區(qū)。

第五條 縣(含縣級市，下同)以上人民政府國土資源行政主管部門及其派出機構(gòu)負責本行政區(qū)域內(nèi)宅基地的管理工作。

建設(shè)、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、環(huán)境保護等有關(guān)行政主管部門按照各自職責，做好宅基地管理的相關(guān)工作。

鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當協(xié)助國土資源行政主管部門做好宅基地的管理工作。

第二章 規(guī)劃與計劃

第六條 市、縣人民政府國土資源行政主管部門應(yīng)當組織開展本行政區(qū)域內(nèi)宅基地利用情況調(diào)查，查清宅基地用地狀況和具置。

第七條 市、縣人民政府國土資源行政主管部門應(yīng)當會同建設(shè)、規(guī)劃、林業(yè)、環(huán)境保護等有關(guān)行政主管部門及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃、宅基地利用情況調(diào)查結(jié)果，編制宅基地規(guī)劃，報市、縣人民政府批準。

宅基地規(guī)劃報市、縣人民政府批準前，市、縣人民政府國土資源行政主管部門應(yīng)當采取論證會、聽證會或者其他方式征求有關(guān)專家和農(nóng)村村民的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由;其中，涉及農(nóng)村居民點搬遷、合并的，應(yīng)當征得被搬遷、合并的農(nóng)村居民點三分之二以上住戶的同意。

第八條 宅基地規(guī)劃應(yīng)當從農(nóng)村實際出發(fā)，尊重農(nóng)村村民意愿，與當?shù)氐牡乩憝h(huán)境、風土人情和地方文化相協(xié)調(diào)，體現(xiàn)布局特色、環(huán)境特色、建筑特色和文化特色。

第九條 宅基地規(guī)劃，以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為基本單元，包括下列內(nèi)容：

(一)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村農(nóng)村居民點的分布、人口總數(shù)、人均宅基地面積等用地狀況及趨勢分析;

(二)農(nóng)村居民點宅基地的位置、界址范圍;

(三)擬調(diào)整、整治及新建宅基地的布局、利用方案;

(四)規(guī)劃實施的保障措施。

第十條 經(jīng)批準的宅基地規(guī)劃，由市、縣人民政府國土資源行政主管部門會同鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府在規(guī)劃所在地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公布。

經(jīng)批準的農(nóng)村宅基地規(guī)劃，是審批宅基地的依據(jù)，未經(jīng)法定程序不得修改。

第十一條 宅基地占用農(nóng)用地的，應(yīng)當納入土地利用年度計劃。

省人民政府在下達城鄉(xiāng)建設(shè)占用農(nóng)用地計劃指標時，應(yīng)當增設(shè)并單列宅基地占用農(nóng)用地的計劃指標。

第十二條 市、縣人民政府根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村居民點的用地情況和農(nóng)村村民建設(shè)住宅的實際需求，于每年年初一次性依法辦理宅基地占用農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

宅基地占用耕地的，應(yīng)當按照占多少、墾多少的原則補充耕地;未完成宅基地占用耕地補充任務(wù)的，相應(yīng)扣減市、縣下一年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標。

第十三條 市、縣人民政府國土資源行政主管部門應(yīng)當于每年年初將上年度宅基地占用農(nóng)用地的具體地塊情況，報農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批機關(guān)。其中，涉及補充耕地的，市、縣人民政府國土資源行政主管部門核實后，由市、縣人民政府在每年年初申請辦理宅基地占用農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)時，一并將上年度宅基地占用耕地補充情況報審批機關(guān)確認。

第三章 審批與登記

第十四條 農(nóng)村村民建設(shè)住宅需要新占宅基地的，應(yīng)當依法申請，經(jīng)批準取得宅基地使用權(quán)后方可建設(shè);在已經(jīng)取得土地使用權(quán)的宅基地上翻建住宅的，不需要辦理宅基地審批手續(xù)。

第十五條 農(nóng)村村民有下列情形之一的，可以申請使用宅基地：

(一)因結(jié)婚等原因，確需建房分戶，原宅基地面積低于分戶標準的;

(二)成為本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的外來落戶人員或者經(jīng)縣級以上人民政府批準回原籍落戶的人員，沒有宅基地的;

(三)因自然災(zāi)害或者實施城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃以及村莊規(guī)劃，需要搬遷的;

(四)原有宅基地被依法征收的;

(五)縣以上人民政府規(guī)定可以申請宅基地的其他情形。

第十六條 農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。

農(nóng)村村民新建住宅，其宅基地面積按照下列標準執(zhí)行：

(一)城郊、農(nóng)村集鎮(zhèn)和圩區(qū)，每戶不得超過160平方米;

(二)淮北平原地區(qū)，每戶不得超過220平方米;

(三)山區(qū)和丘陵地區(qū)，每戶不得超過160平方米;利用荒山、荒地建房的，每戶不得超過300平方米。

市、縣人民政府可以結(jié)合本地實際情況，在前款規(guī)定的宅基地面積標準內(nèi)，制定具體的宅基地面積標準。

第十七條 農(nóng)村村民建設(shè)住宅的，應(yīng)當向所在的村民委員會提出宅基地使用申請。

村民委員會應(yīng)當自收到宅基地使用申請之日起10日內(nèi)，召開申請人所在的村民小組會議。經(jīng)村民小組會議同意使用宅基地的，村民委員會應(yīng)當簽署同意意見送達申請人，并張榜公布申請人姓名、理由和宅基地位置、面積。張榜公布期限為10日。

第十八條 申請人接到村民委員會簽署的同意意見后，應(yīng)當向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府提出宅基地使用申請，并提交下列材料：

(一)申請人身份證明材料;

(二)申請人戶籍登記家庭成員身份證明材料;

(三)申請人所屬村民委員會同意使用宅基地的意見;

(四)擬使用宅基地的位置、面積以及界址范圍的材料;

(五)市、縣人民政府規(guī)定應(yīng)當提供的其他材料。

第十九條 鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府自收到宅基地使用申請之日起15日內(nèi)審核，并提出審核意見，報市、縣人民政府批準。

第二十條 村民委員會自收到宅基地使用申請后，無正當理由逾期不召開村民小組會議或者不簽署意見的，申請人可以直接向所在地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府提出申請。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當自收到申請之日起30日內(nèi)進行調(diào)查，聽取申請人、村民小組和村民委員會的意見，并提出審核意見，報市、縣人民政府批準。

第二十一條 市、縣人民政府應(yīng)當自收到經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核的宅基地使用申請之日起20日內(nèi)，作出是否批準用地的決定。批準用地的，由市、縣人民政府國土資源行政主管部門自批準之日起10日內(nèi)辦理宅基地使用權(quán)登記手續(xù);不批準用地的，由市、縣人民政府國土資源行政主管部門自不予批準之日起5日內(nèi)將不予批準決定送達申請人，并書面說明理由。

第二十二條 申請宅基地有下列情形之一的，不予批準：

(一)申請人年齡未滿18周歲的;

(二)不符合土地利用總體規(guī)劃和宅基地規(guī)劃的;

(三)原有宅基地面積已經(jīng)達到規(guī)定標準或者能夠滿足分戶需要的;

(四)將原有住房出賣、出租、贈與或者改作生產(chǎn)經(jīng)營用途的。

第二十三條 宅基地使用權(quán)登記后10日內(nèi)，由市、縣人民政府國土資源行政主管部門派出機構(gòu)將宅基地使用權(quán)證送達申請人，實地丈量批放宅基地，并告知申請人所在的村民委員會。

村民委員會自收到宅基地使用告知后10日內(nèi)，將宅基地的具置、面積、界址等情況在申請人所在的村民小組予以張榜公布。

第二十四條 建設(shè)農(nóng)民新村或者農(nóng)民住宅小區(qū)的，由村民委員會召開村民會議討論同意后，向所在地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府提出申請。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當自收到申請之日起20日內(nèi)對申請材料的真實性和可行性進行審核，并提出審核意見，報市、縣人民政府批準。

市、縣人民政府收到申請材料后，應(yīng)當組織國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有關(guān)行政主管部門進行審查;審查同意的，作出準予建設(shè)的決定;審查不同意的，作出不予建設(shè)的決定并及時送達申請人。

第二十五條 經(jīng)批準建設(shè)的農(nóng)民新村或者農(nóng)民住宅小區(qū)，其住宅建成后，由村民委員會統(tǒng)一向市、縣人民政府國土資源行政主管部門申請辦理每戶宅基地使用權(quán)登記手續(xù)。

第二十六條 因自然災(zāi)害或者其他不可抗力，確需重新選擇宅基地進行住宅建設(shè)的，可以依法先行使用土地，并自使用之日起6個月內(nèi)申請補辦用地審批手續(xù)。

第四章 管理與監(jiān)督

第二十七條 原住宅有下列情形之一的，不得改建、擴建，但是危房改造除外：

(一)已經(jīng)安排新宅基地的;

(二)原住宅已被列入征地范圍的;

(三)原住宅不符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃以及地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃的;

(四)原住宅屬文物保護單位或者省級以上歷史文化名村(鎮(zhèn))保護規(guī)劃確定的保留建筑風貌的;

(五)法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。

第二十八條 經(jīng)批準異地遷建住房的，建房戶應(yīng)當拆除舊宅基地上的建筑物及其附屬設(shè)施，并在新宅基地批準后兩年內(nèi)退出舊宅基地。

第二十九條 因繼承或者其他原因等造成一戶有兩處以上宅基地或者宅基地面積超過規(guī)定標準的，宅基地可以在本村民小組成員間轉(zhuǎn)讓或者退回土地所有權(quán)人。

將宅基地退回土地所有權(quán)人的，土地所有權(quán)人應(yīng)當給予適當補償。不轉(zhuǎn)讓或者不退回的，不得改建、擴建原住宅，土地所有權(quán)人對超出規(guī)定標準部分可以實行有償使用，有償使用具體辦法由市、縣人民政府規(guī)定。

第三十條 有下列情形之一的，由土地所有權(quán)人報經(jīng)原批準用地的人民政府批準，可以收回宅基地使用權(quán)：

(一)為實施城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃進行舊村改造，需要調(diào)整宅基地的;

(二)因鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要占用宅基地的;

(三)宅基地使用權(quán)人死亡，沒有繼承人的;

(四)無正當理由自宅基地使用權(quán)證頒發(fā)之日起超過2年未動工建設(shè)的;

(五)擅自改變宅基地用途的;

(六)法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。

依照前款第(一)項、第(二)項規(guī)定收回宅基地，地上有房屋的，應(yīng)當比照征地拆遷補償標準予以補償，符合宅基地申請條件的，應(yīng)當重新安排宅基地。

第三十一條 經(jīng)登記的宅基地，其使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當依法辦理變更登記或者注銷登記手續(xù)。

第三十二條 住宅建成后，市、縣人民政府國土資源行政主管部門及其派出機構(gòu)應(yīng)當對宅基地使用權(quán)人是否按照批準的面積和用途使用宅基地進行實地核查，并將核查結(jié)果予以公開，供村民小組成員、村民委員會監(jiān)督。

第三十三條 市、縣人民政府國土資源行政主管部門及其派出機構(gòu)對其管轄行政區(qū)域內(nèi)的宅基地應(yīng)當建立宅基地管理檔案，并依法向社會提供查詢服務(wù)。

第三十四條 國土資源行政主管部門及其派出機構(gòu)應(yīng)當建立舉報制度，公開舉報電話號碼、通信地址、電子郵件地址等，受理非法占用宅基地的舉報。

任何單位和個人對非法占用宅基地的違法行為，均有權(quán)向國土資源行政主管部門及其派出機構(gòu)舉報。國土資源行政主管部門及其派出機構(gòu)接到舉報后，應(yīng)當依法處理。

第五章 法律責任

第三十五條 違反本辦法規(guī)定，未依法編制、審批、修改宅基地規(guī)劃的，由上級人民政府責令改正，通報批評;對有關(guān)人民政府負責人和其他直接責任人員依法給予行政處分。

第三十六條 違反本辦法規(guī)定，未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建設(shè)住宅的，由縣以上人民政府國土資源行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物及其附屬設(shè)施。

第三十七條 違反本辦法規(guī)定，異地遷建住房批準后，未拆除舊宅基地上的建筑物及其附屬設(shè)施，并按規(guī)定期限退出舊宅基地的，由縣以上人民政府國土資源行政主管部門責令退還舊宅基地，限期拆除舊宅基地上的建筑物及其附屬設(shè)施。

第三十八條 違反本辦法規(guī)定，有下列情形之一的，批準文件無效，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任：

(一)無權(quán)批準宅基地使用的單位或者個人非法批準占用土地的;

(二)超越批準權(quán)限非法批準宅基地的;

(三)違反程序批準使用宅基地的。

非法批準使用宅基地，對當事人造成損失的，依法承擔賠償責任。

第三十九條 不依照本辦法規(guī)定辦理宅基, 地使用權(quán)變更登記的，由縣以上人民政府國土資源行政主管部門責令限期辦理。

第四十條 宅基地管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

第六章 附則

篇2

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題對策

目前我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的成因分析

（一）受經(jīng)濟利益驅(qū)動的影響

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進程的大力推進，農(nóng)村的耕地逐步減少，加之農(nóng)民的收益甚微和我國目前農(nóng)民社會保障制度不健全情況下，許多農(nóng)民將自己住房的一部分用來出租獲取租金。農(nóng)民通過宅基地流轉(zhuǎn)的方式為有效利用農(nóng)村的閑置土地，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平發(fā)揮重要的作用。

（二）受農(nóng)民進城發(fā)展需要的影響

改革開放30年來，隨著大量農(nóng)民進城務(wù)工的影響，我國的城市化進程發(fā)展迅速，而城市各方面的優(yōu)越條件使得進城農(nóng)民大多不愿再回到農(nóng)村，而想在城市發(fā)展并定居，然而城市的高額房價卻是其存留產(chǎn)生的最大障礙，于是想在城市定居的農(nóng)民就把閑置在農(nóng)村的房屋及土地出售或轉(zhuǎn)讓來緩解進城發(fā)展所需的資金困難。

（三）受城市退休人員休閑養(yǎng)老需求的影響

很多市民厭煩了喧鬧的城市生活在其退休以后則向往農(nóng)村的田園風光。在退休后城市居民想在農(nóng)村購買一套住宅用作休假和養(yǎng)老。在這種情況下買賣雙方形成了利益互補，達成買賣宅基地使用權(quán)的協(xié)議。

目前我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

（一）法律法規(guī)不完善且有關(guān)規(guī)定滯后

一是關(guān)于農(nóng)民宅基地管理的法律法規(guī)數(shù)量少，且效力層次低，宅基地管理在很大程度上依靠規(guī)范性文件和地方政策調(diào)整。目前我國還沒有一部調(diào)整農(nóng)村房屋和土地方面的民事法律。近年來，一些地方雖然制定了相關(guān)的宅基地管理辦法，但由于各地宅基地管理政策內(nèi)容上的不統(tǒng)一，且有的地方管理辦法不夠規(guī)范，加上各地管理力度上的差異，宅基地管理效果差異很大。2004年11月國土資源部雖出臺了《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》，但以部門意見的形式出臺，法律效力低。與立法較為完備的城市房地產(chǎn)管理相比，農(nóng)村宅基地管理方面的立法滯后，不僅存在大量的法律真空，而且內(nèi)容比較粗淺。

二是我國的《物權(quán)法》僅在第十三章專門對宅基地使用權(quán)作了規(guī)定，但只有四個條文，相對比較簡單。從第153條（宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。）、第155條（已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當及時辦理變更登記或者注銷登記。）的規(guī)定來看，《物權(quán)法》并未禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，這和以前草案中“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”的規(guī)定形成鮮明對比，這一規(guī)定明顯為制度的變革留出了一定的法律空間。但從《土地管理法》第62條（農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。）、第63條（農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。）的規(guī)定來看，又是明顯禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的。在合法流轉(zhuǎn)無法進行的情況下，農(nóng)村宅基地和住宅的非法交易禁而不止，交易數(shù)量日益增多。這充分說明當前有關(guān)宅基地的法規(guī)政策己很難滿足經(jīng)濟發(fā)展的要求。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，宅基地流轉(zhuǎn)將呈不斷上升的趨勢。如果法律不加以系統(tǒng)規(guī)定，必定會引起各種糾紛，影響社會主義新農(nóng)村的進程和我國的社會主義和諧社會建設(shè)。

（二）宅基地的市場流轉(zhuǎn)面臨體制

由于有關(guān)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)滯后，對宅基地流轉(zhuǎn)的條件、范圍、方式、期限、收益分配及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整等方面缺乏規(guī)范和指導(dǎo)，大量宅基地私下流轉(zhuǎn)，擾亂了土地市場的正常秩序；宅基地隱形交易加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛。突出的表現(xiàn)為：當有關(guān)的宅基地、房屋碰到征地、拆遷補償時，由于缺乏宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋的強制登記制度，轉(zhuǎn)讓方憑建房申請表和審批機關(guān)的審批文件，仍向有關(guān)拆遷部門主張征地的補償費用，糾紛便由此而生。有時賣方在城里生活困難，回村里再要批地；有時勢力強大的村落強行收回已被村民賣掉的宅基地，買方損失嚴重。這些糾紛一旦到法院，法院在調(diào)解無果的情況下，只能按法律規(guī)定來判，對買方不利。由此更易導(dǎo)致矛盾激化，甚至會釀成重大案件，影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

（三）宅基地使用權(quán)證發(fā)放需要規(guī)范

與《土地管理法》等法律法規(guī)一樣，宅基地使用權(quán)的登記發(fā)放程序仍未明確規(guī)定。在我國的大部分農(nóng)村地區(qū)存在著宅基地使用權(quán)證發(fā)放滯后的情況，這一狀況既不利于農(nóng)民明細產(chǎn)權(quán)，依法保護自己的宅基地使用權(quán)，也不利于宅基地建檔造冊影響土地管理部門對宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，同時也是宅基地在流轉(zhuǎn)過程中造成農(nóng)村宅基地糾紛發(fā)生的潛在隱患。

（四）審批管理不嚴

盡管《土地管理法》對宅基地的劃撥實行嚴格的審批制，要經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核，并最終由縣級人民政府批準，其目的在于加強政府對于土地資源保護和利用的監(jiān)督管理。但實踐中宅基地的具體分配基本上是由村干部把握大權(quán)，很多地方的宅基地管理村級民主程度較差，一些地方的村委會或村干部不經(jīng)過村民會議，自己行駛宅基地報批決定權(quán)，村干部、、越權(quán)劃撥的現(xiàn)象嚴重。原因在于，現(xiàn)行法律法規(guī)對村級基層組織在宅基地管理中的權(quán)責缺乏明確界定，農(nóng)村法制教育宣傳措施缺乏有效性和針對性，村委會和村干部依法管理的責任不明確，對超標用地、宅基地流轉(zhuǎn)、亂建亂蓋等違法使用宅基地放任不管，造成集體土地權(quán)益的損害。在農(nóng)村宅基地使用權(quán)的管理中，房地產(chǎn)及其產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理至今不明，導(dǎo)致許多地方一戶多宅、超面積住宅、違法建房、占地建房等現(xiàn)象普遍。

完善我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律思考

（一）加強立法并規(guī)范宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

《物權(quán)法》作為規(guī)范財產(chǎn)關(guān)系的基本法，不可能對每個制度都作出詳細的規(guī)定?！段餀?quán)法》對宅基地使用權(quán)規(guī)定比較原則，即對宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。因此應(yīng)當加強宅基地立法體系建設(shè)，規(guī)范宅基地管理。針對目前宅基地管理方面的立法滯后且法律效力低，以及新形勢下出現(xiàn)的一些新情況新問題，應(yīng)加強宅基地立法體系建設(shè)，盡快出臺《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)、收益分配及宅基地登記發(fā)證等問題。對宅基地使用權(quán)的取得、行使、轉(zhuǎn)讓（轉(zhuǎn)讓條件、范圍、方式、期限、收益分配及轉(zhuǎn)讓后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等）和法律責任等方面作出明確規(guī)定，形成一整套規(guī)范的宅基地使用權(quán)管理制度。

（二）建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限定為村內(nèi)集體經(jīng)濟組織之間，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，這種規(guī)定基本禁止了宅基地使用權(quán)以及農(nóng)宅的流轉(zhuǎn)，不利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和建立資源節(jié)約型社會的原則。據(jù)專家估計，到2020年，我國城鎮(zhèn)居民總數(shù)要增長3億人以上，同時，每年將有1500萬農(nóng)民進城成為城市居民。這種趨勢將引致不斷增加的非農(nóng)建設(shè)用地需求。與此同時，大量農(nóng)民進城將導(dǎo)致空置住宅的不斷增加。在合理的宅基地流轉(zhuǎn)制度下，農(nóng)民進城后宅基地將會成為農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地市場的重要客體，這一市場的建立和完善，將促進城市化進程，促進城鄉(xiāng)一體化。建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，參照土地承包權(quán)的改革方向，調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置。確定每一塊現(xiàn)狀宅基地的長期使用者并依據(jù)規(guī)劃新增或者縮并宅基地面積。允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)居民內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機制。進一步開展長三角、珠三角、環(huán)渤海等發(fā)達經(jīng)濟帶周邊的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)研究，探索建立與農(nóng)村宅基地合法流轉(zhuǎn)相配套的財稅體制和集體土地產(chǎn)權(quán)制度等。

（三）建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機制

按照收益的初次分配基于產(chǎn)權(quán)的原則，宅基地流轉(zhuǎn)中地的流轉(zhuǎn)收益即絕對地租應(yīng)歸集體土地所有者，這需要建立地、房分別獨立核算體系。因國家投資的各類公共基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)生的土地增值即級差地租I歸政府，但從鼓勵農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)角度考慮，國家不宜直接收取，應(yīng)以不動產(chǎn)稅、土地保有稅及土地流轉(zhuǎn)稅（土地交易稅）等稅收形式分享土地級差收益。這種分配方式有利于土地收益分配額度的量化。收益再次分配即級差地租Ⅱ應(yīng)歸宅基地使用權(quán)人。

（四）加強農(nóng)村宅基地清查和集體土地所有權(quán)確權(quán)

農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，宅基地的多少將直接給農(nóng)民帶來巨大的經(jīng)濟效益。為防止少數(shù)鄉(xiāng)、村干部利用職權(quán)多占宅基地，各地必須加強對現(xiàn)有農(nóng)村宅基地使用情況進行徹底的清查，對手續(xù)齊全、符合法律規(guī)定的宅基地給予登記造冊，對不符合法律規(guī)定，多占、多用的宅基地則不予登記或按臨時用地予以處理。另外，根據(jù)法律規(guī)定，我國農(nóng)民集體所有土地也應(yīng)由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認所有權(quán)。當前，可在全國范圍內(nèi)開展的土地利用現(xiàn)狀更新調(diào)查之際，利用現(xiàn)有人、財、物資源，兼顧做好宅基地的清查和集體土地所有權(quán)確權(quán)的地籍調(diào)查工作。開展對宅基地的清查和集體土地所有權(quán)的確權(quán)，可為農(nóng)村宅基地的有償使用和流轉(zhuǎn)打下良好基礎(chǔ)。

（五）建立農(nóng)村宅基地有期限與有償使用制度

《物權(quán)法》明確將宅基地使用權(quán)界定為一種用益物權(quán)。從理論上講，他物權(quán)的存在都是有期限的，無期限將造成只要房屋尚在則宅基地使用權(quán)就一直存在，一個農(nóng)民可能以繼承、受贈等方式取得幾處房產(chǎn)，一直延續(xù)下去，這不利于節(jié)約土地，而建立起宅基地有期限使用制度就完全可以對期滿不再需要的宅基地使用權(quán)予以收回，避免浪費土地。

參照城市國有土地上的住房土地使用權(quán)期限為70年的規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期眼也應(yīng)規(guī)定為70年，自農(nóng)民申請宅基地獲得批準之日起計算，同時建立配套的一定條件下的農(nóng)村宅基地有償使用制度。具體表現(xiàn)為：農(nóng)民經(jīng)申請取得宅基地使用權(quán)的，在70年內(nèi)可以無償使用。70年屆滿后，該農(nóng)民或其家庭成員仍為本集體經(jīng)濟組織成員的，且只有一處宅基地的，該宅基地使用權(quán)自動延長70年；該農(nóng)民或其家庭成員不再是本集體經(jīng)濟組織成員的，則應(yīng)向集體經(jīng)濟組織交納宅基地使用費后，可再次取得為期70年的宅基地使用權(quán)，如不交納宅基地使用費的，則集體經(jīng)濟組織有權(quán)收回宅基地使用權(quán)。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，如受讓方為本集體經(jīng)濟組織成員，且無宅基地的，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)為無償，受讓方享有剩余年份的宅基地使用權(quán)。轉(zhuǎn)讓方仍有權(quán)再次申請取得宅基地。通過繼承或受贈與而取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的，參照上述構(gòu)想執(zhí)行。

參考文獻：

1.張奇.農(nóng)村宅基地法律問題探析[J].財貿(mào)研究，2005(2)

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陜西省宅基地管理辦法最新版第一條為加強全省農(nóng)村宅基地的管理，規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地秩序，保護農(nóng)村村民的合法權(quán)益，根據(jù)國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》，特制定本實施辦法。

第二條本辦法適用于全省行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村宅基地的利用和管理。

前款所稱農(nóng)村宅基地，是指農(nóng)村村民依法取得土地使用權(quán)建設(shè)住宅及其相關(guān)附屬物的農(nóng)民集體所有土地。

第三條縣級以上國土資源行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村宅基地的管理工作。

第四條農(nóng)村宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。

第五條農(nóng)村村民建設(shè)住宅必須堅持符合土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的原則;堅持節(jié)約和集約用地的原則;堅持實施新村規(guī)劃和土地整理相結(jié)合的原則。

第六條城鎮(zhèn)居民不得在農(nóng)村購置宅基地或以買房為名，變相購置宅基地。國土資源行政主管部門不得為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買的住宅發(fā)放集體土地建設(shè)用地使用證，國家另有規(guī)定的除外。

第七條各級國土資源行政主管部門在農(nóng)村宅基地管理監(jiān)督過程中，除了按照國家有關(guān)規(guī)定收取土地登記證書工本費外，不得收取任何費用，不得代收應(yīng)由其他部門收取的相關(guān)費用，更不允許搭車收費。

第八條嚴格實行農(nóng)村村民一戶一處宅基地的法律規(guī)定。農(nóng)村宅基地面積的標準:平原每戶不超過133平方為(二分)，川地、原地每戶不超過200平方為(三分);山地、丘陵地每戶不超過267平方米(四分)。

城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村民鼓勵集中建住宅樓?？h(市、區(qū))國土資源行政主管部門可根據(jù)同級人民政府規(guī)定的農(nóng)村宅基地的具體標準和住宅樓的面積審查用地。

第九條農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地應(yīng)納入年度用地計劃。占用農(nóng)用地的計劃指標和農(nóng)村通過建設(shè)用地整理新增加的耕地面積掛鉤，縣(市、區(qū))國土資源管理行政主管部門對新增耕地面積檢查、核定后，應(yīng)在總的年度計劃指標中優(yōu)先分配等量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標用于農(nóng)民住宅建設(shè)。

第十條縣(市、區(qū))可根據(jù)省、設(shè)區(qū)市下達的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標，于每年6月30日以前，一次性向省、設(shè)區(qū)市人民政府申請辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，經(jīng)依法批準后由縣(市、區(qū))依法按戶逐宗批準供應(yīng)宅基地。

第十一條農(nóng)村村民住宅建設(shè)利用村內(nèi)空閑地和未利用土地的，由村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))逐級審核，批量報縣(市、區(qū))批準后，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))逐宗落實到戶。

第十二條農(nóng)村本集體經(jīng)濟組織成員符合下列條件之一的，可以申請使用宅基地:

(一)申請宅基地使用權(quán)的戶主是達到法定結(jié)婚年齡的完全民事行為能力人;

(二)按《婚姻法》有關(guān)規(guī)定確需分戶建房，原宅基地面積低于規(guī)定標準的;

(三)經(jīng)縣級以上人民政府批準回原籍落戶的;

(四)因發(fā)生或為防御自然災(zāi)害需要搬遷的、或為實施村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃調(diào)整宅基地的;

(五)符合縣級以上人民政府規(guī)定的其他條件的。

第十三條村民有下列情況之一的，不得安排宅基地:

(一)一戶已有一處符合規(guī)定面積宅基地的;

(二)出賣、出租房屋后重新申請宅基地的;

(三)不屬于本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的(包括戶口已遷出的);

(四)縣級以上人民政府規(guī)定的其他條件不應(yīng)當使用宅基地的。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會應(yīng)當保證至少有一個子女與其父母共同占用同一處宅基地。

第十四條農(nóng)村村民申報和取得宅基地使用權(quán)應(yīng)該按下列程序辦理:

(一)符合申報條件的農(nóng)村村民建房時應(yīng)向所在村民小組或村委會提交書面申請。涉及建新繳舊的，村委會應(yīng)與申請戶簽訂交還舊宅基地的合同;

(二)村(組)在接到申請后五日內(nèi)對申請資料進行核實，并將申請人的情況在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)進行公告，公告日期不應(yīng)少于七日;

(三)經(jīng)核實符合申請宅基地條件的用戶，應(yīng)如實填寫由縣(市、區(qū))統(tǒng)一規(guī)定的《農(nóng)村宅基地申請表》，由村委會簽署意見連同公告結(jié)果一并報轄區(qū)國土資源所;

(四)轄區(qū)國土資源所受理宅基地申請后，應(yīng)在十五個工作日之內(nèi)實地審查申請是否符合條件，擬用地是否符合規(guī)劃，寫出現(xiàn)場勘查意見，并按照當年度分配下達的宅基地用地指標，依據(jù)先急后緩的原則，初步確定建房對象，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府簽署意見后，由轄區(qū)國土資源所上報縣(市、區(qū))國土資源行政主管部門審核;

(五)縣(市、區(qū))國土資源行政主管部門接受申請后應(yīng)在二十個工作日內(nèi)完成審核，

并上報縣(市、區(qū))人民政府批準;

(六)批復(fù)下發(fā)后，應(yīng)將縣(市、區(qū))人民政府審批結(jié)果在申請人所在村組進行公告，公告期應(yīng)不少于五天;

(七)公告期結(jié)束之日起十五日內(nèi)無異議的，轄區(qū)國土資源所應(yīng)會同村組管理人員按照批準的面積、規(guī)劃位置和原現(xiàn)場勘查情況，劃定用地方位四至，并做好現(xiàn)場工作記錄;

(八)村民住宅建成后，轄區(qū)國土資源所應(yīng)會同村組管理人員，實地對照檢查。是否按照原批準面積和要求使用土地。

第十五條經(jīng)縣(市、區(qū))人民政府批準后的村民宅基地，一年內(nèi)必須進行建設(shè)，基建完工后60日向縣(市、區(qū))國土資源行政主管部門申請辦理集體土地使用權(quán)登記，頒發(fā)《集體土地建設(shè)用地使用證》。

第十六條經(jīng)依法批準的宅基地，由于住宅轉(zhuǎn)讓、繼承等原因造成集體土地使用權(quán)變更的，當事人應(yīng)當自變更之日起三十日內(nèi)，向縣(市、區(qū))國土資源行政主管部門申請辦理集體土地使用權(quán)變更登記，換發(fā)《集體土地建設(shè)用地使用證》。

第十七條集體土地使用權(quán)被依法收回的，當事人或本集體經(jīng)濟組織應(yīng)當自接到通知之日起三十日內(nèi)，向縣(市、區(qū))國土資源行政主管部門申請辦理集體土地使用權(quán)注銷登記，繳回原宅基地使用權(quán)人的《集體土地建設(shè)用地使用證》。

第十八條有下列情況之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、村民小組可以申請收回土地使用權(quán):

(一)為實施村莊和集體建設(shè)規(guī)劃，需要調(diào)整宅基地的;

(二)為村鎮(zhèn)公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要調(diào)整宅基地的;

(三)不按照批準用途建設(shè)使用連續(xù)達兩年以上的;

(四)宅基地依法批準并劃定后，超過一年未建房的;

(五)因撤銷、遷移等原因不再使用和已失去居住使用價值的房屋占用宅基地的。

依照前款第(一)、(二)項規(guī)定收回宅基地使用權(quán)的，對土地使用權(quán)人在宅基地上的合法房屋及附屬物應(yīng)給予適當補償。

第十九條農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收回宅基地使用權(quán)應(yīng)召開村民大會或村民代表會議，并按下列程序辦理:

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，應(yīng)當寫出擬收回宅基地使用權(quán)報告，附具相關(guān)證據(jù)材料、

合法的房屋證明和地上附屬物補償協(xié)議;需要安置的，還應(yīng)當有安置協(xié)議，以及行政處理的相關(guān)文書等，報送轄區(qū)國土資源所;

(二)轄區(qū)國土資源所在縣(市、區(qū))人民政府規(guī)定的期限內(nèi)對報送的材料進行審核，報縣(市、區(qū))國土資源行政主管部門;

(三)縣(市、區(qū))國土資源行政主管部門在本級人民政府規(guī)定的期限內(nèi)，對報送的材料進行審查，按照《行政許可法》的規(guī)定或按利害關(guān)系人的要求組織聽證，聽取利害關(guān)系人的陳述、申辯后，提出審查意見，上報縣(市、區(qū))人民政府審批;

(四)宅基地使用權(quán)收回決定批復(fù)，由轄區(qū)國土資源所在決定收回宅基地所在地予以公告。對宅基地使用權(quán)收回決定不服的，當事人可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟;

(五)宅基地使用人應(yīng)當在宅基地使用權(quán)收回決定批復(fù)下達之日起三十日之內(nèi)，主動到縣(市、區(qū))人民政府國土資源部門辦理注銷土地登記。

第二十條違反本辦法第十條、第十一條和第十五條規(guī)定審批宅基地或者發(fā)放集體土地使用證的主管人員或直接責任人員，由其所在單位或上級有關(guān)機關(guān)，根據(jù)《關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》進行處理。

第二十一條本辦法自20xx年10月1日起施行。

宅基地如何轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)不得單獨轉(zhuǎn)讓，有下列轉(zhuǎn)讓情況，應(yīng)認定無效：

(1)城鎮(zhèn)居民購買;

(2)法人或其他組織購買;

(3)轉(zhuǎn)讓人未經(jīng)集體組織批準;

(4)向集體組織成員以外的人轉(zhuǎn)讓;

(5)受讓人已有住房，不符合宅基地分配條件。

2、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓必須同時具備以下條件：

(1)轉(zhuǎn)讓人擁有二處以上的農(nóng)村住房(含宅基地);

(2)同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員轉(zhuǎn)讓;

(3)受讓人沒有住房和宅基地，符合宅基地使用權(quán)分配條件;

篇4

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；規(guī)劃問題；對策

中圖分類號：F301.3 文獻標識碼：A

農(nóng)村宅基地管理歷來都是我國土地管理的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展的一個重要突破口[1]。隨著我國城市化進程的加快，我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的弊端日益暴露出來。由于農(nóng)村宅基地使用管理上存在缺陷，致使農(nóng)村宅基地使用混亂，農(nóng)村宅基地長被期閑置荒廢和粗放利用，“一戶多宅”、“空心村”現(xiàn)象十分普遍。本文以山東省定陶縣西李莊村為典型，對該村的宅基地使用情況進行全面系統(tǒng)的調(diào)查分析，對當前我國農(nóng)村宅基地管理和使用中普遍存在的現(xiàn)象進行闡述，對這些現(xiàn)象產(chǎn)生的原因進行分析，并對如何完善我國農(nóng)村宅基地制度，規(guī)范宅基地規(guī)劃管理，提出一些個人的見解。

1 農(nóng)村宅基地規(guī)劃管理上存在的主要問題

通過對西李莊村的實地調(diào)查及相關(guān)資料收集，發(fā)現(xiàn)西李莊村在農(nóng)村宅基地的規(guī)劃管理方面存在很大的問題。歸納起來主要有以下幾個方面：

1.1 農(nóng)村宅基地未批先建，違法占地嚴重

農(nóng)村宅基地違法占地主要有以下幾種：未批先建；未經(jīng)批準改建、擴建；宅基地雖經(jīng)批準但在建設(shè)中超標準占地；以欺騙手段獲取建房手續(xù)后，改變建房地點，占用條件較好的耕地甚至基本農(nóng)田[2]。據(jù)調(diào)查得知，西李莊村所在地的土地管理部門于20世紀90年代初開始對該村宅基地進行初始登記并頒發(fā)《集體土地建設(shè)用地使用證》，使得在此之前建設(shè)的大量違法占地和超標準建設(shè)的宅基地“合法化”。而在此之后建設(shè)用的宅基地規(guī)定必須登記申請領(lǐng)取相應(yīng)使用證明后使用，由于村民法律知識的缺缺及土地管理部門的監(jiān)管力不夠，該村普遍存在著占用林荒地或打谷場建設(shè)新宅的現(xiàn)象，另據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，西李莊村自1990年至今，宅基地占用村頭或村內(nèi)林荒地共12宗；自2000年至今，占用打谷場用地6宗；這兩種占地類型占宅基地比重為15.39%。

1.2 宅基地閑置率高，“空心化”現(xiàn)象比較嚴重

由于農(nóng)村宅基地規(guī)劃管理的缺位以及城鄉(xiāng)二元戶籍制度下村民“離鄉(xiāng)不放土”的遷移模式，導(dǎo)致目前我國大部分農(nóng)村都存在著“空心村”的現(xiàn)象，不僅浪費了土地資源，而且嚴重影響了村容村貌。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，西李莊村的廢棄宅基地和空置宅基地共占宅基地使用面積的31.61%。其中，因村民建新未拆舊、年久失修等造成的已無房屋或房屋損毀、失去居住功能的廢棄宅基地14宗，廢棄面積達4322.78m2；因長期不居住造成的閑置宅基地或是取得土地使用權(quán)但暫未在其上建房屋造成的空閑宅基地分別占到了5014.60m2和5312.80m2。

1.3 “一戶多宅”與宅基地面積超標

根據(jù)《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。但據(jù)實地調(diào)查統(tǒng)計，在西李莊村的100戶中，擁有大于一宅的戶數(shù)為23戶，占總戶數(shù)的23%，最多的一戶有5宗宅基地，“一戶多宅”情況比較嚴重。另據(jù)統(tǒng)計，該村100戶居民的單戶宅基地面積均超過了200m2，其中89戶大于264m2，超出《菏澤市農(nóng)村宅基地管理辦法》有關(guān)“平原地區(qū)的村莊，每戶面積不得超過200m2。村莊建在鹽堿地、荒灘地上的，可適當放寬，但最多不得超過264m2”的宅基地占地標準，并且自2000年以來超標準占地現(xiàn)象呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢，新增宅基地單宗平均面積均超過400m2，超最高標準比率達50%以上。

2 農(nóng)村宅基地規(guī)劃管理問題的原因分析

如上述西李莊村存在的農(nóng)村宅基地問題在我國大部分的農(nóng)村地區(qū)都普遍存在，造成以上農(nóng)村宅基地問題的原因是多方面的，歸納起來主要有以下幾個方面：

2.1 宅基地管理法律缺失，管理難度大

由于我國在農(nóng)村宅基地管理方面的法律、法規(guī)嚴重缺失，且往往效力層次比較低，使得相關(guān)部門對農(nóng)村宅基地的規(guī)劃管理僅能依靠當?shù)氐囊?guī)范性文件和地方性政策。如西李莊村所在地的土地管理部門于20世紀90年代初才開始對該村宅基地進行初始登記并頒發(fā)《集體土地建設(shè)用地使用證》，這使得20世紀90年代以前的農(nóng)村宅基地管理陷入一片混亂。雖然改革開放以來，農(nóng)村宅基地法制建設(shè)取得了明顯的績效，初步建立了宅基地管理體制。但卻仍然存在著立法內(nèi)容粗糙滯后，可操作性差的弊端[3]。據(jù)調(diào)查，對于西李莊村村民占用林荒地或打谷場建設(shè)新宅的現(xiàn)象，村委一直是持沉默態(tài)度，而上級土地主管部門也只是對其作出罰款處罰了事，并不對其違法侵占行為采取實質(zhì)性的制止行動。

2.2 村莊規(guī)劃不到位，村民規(guī)劃意識不強

農(nóng)村宅基地管理應(yīng)該堅持規(guī)劃先行的原則，農(nóng)村的宅基地管理必須格按照鎮(zhèn)、村土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行，在合理規(guī)劃的前提下才能保障宅基地管理順利的開展。由于農(nóng)村村莊建設(shè)規(guī)劃的滯后，過去在農(nóng)村常常由村委會或村干部說了算，造成了宅基地管理的混亂?，F(xiàn)在，雖然部分村搞了村莊建設(shè)規(guī)劃，但是由于廣大村民規(guī)劃意識的淡薄以及規(guī)劃本身缺乏，使得編制的規(guī)劃成為一紙空文，無法在村莊內(nèi)落實。正是由于農(nóng)村土地利用規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃的缺失導(dǎo)致了西李莊村農(nóng)村居民點布局 “散、亂、空”的局面。

2.3 城市化進程加快，人口流動頻繁

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷推進，農(nóng)民的就業(yè)門路也變得更為廣闊，進城務(wù)工和工作并落戶的村民越來越多。但由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度和社會保障制度等多種原因，往往會選擇留下自己在農(nóng)村的住房和宅基地，這種“雙重占地”問題的存在也造成該村大量宅基地的閑置和廢棄。另外，遺產(chǎn)繼承及子女外遷也是造成目前很多農(nóng)村“一戶多宅”現(xiàn)象突出的主要原因。

3 解決農(nóng)村宅基地規(guī)劃管理問題的對策和建議

3.1 加快宅基地立法，使農(nóng)村宅基地管理有法可依

雖然我國現(xiàn)行的《土地管理法》第六十二條對農(nóng)村宅基地的數(shù)量、宅基地的面積、占用規(guī)則、批準權(quán)限等有相應(yīng)的規(guī)定，但是都是大面上或宏觀上的規(guī)定，不夠具體明確，對以上存在的宅基地空置、宅基地超標占地、未批先建、批而不建等現(xiàn)象沒有做出詳細的處罰規(guī)定。造成在宅基地管理過程中，執(zhí)行起來比較困難，操作性差。另外，在宅基地的劃分標準、審批程序、費用收取、流轉(zhuǎn)管理等方面的法律規(guī)范也需要進一步具體的規(guī)范。因此，國家要快農(nóng)村宅基地立法工作，盡快出臺農(nóng)村宅基地管理相關(guān)法律法規(guī)，使農(nóng)村宅基地的使用和管理真正納入法制化軌道。

3.2 加強宅基地規(guī)劃，使農(nóng)村宅基地管理有規(guī)可依

規(guī)劃是龍頭，是搞好農(nóng)村宅基地管理的前提和保障。要保障我國農(nóng)村宅基地管理工作的順利開展，不僅要結(jié)合當前新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，抓緊編制完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃。同時，還要在秉承“控制增量、合理布局、集約用地保護耕地”的總原則下，嚴格按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總要求，進一步制編制村級詳細規(guī)劃和村莊建設(shè)整體規(guī)劃。在對農(nóng)村居民點的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模進行規(guī)定的基礎(chǔ)上對農(nóng)村住宅的房屋樣式、建筑地點、占地面積等方面做出限定[4]。同時，為了確保規(guī)劃能落實到實處，各級政府應(yīng)按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，安排專項資金編制村莊建設(shè)規(guī)劃；要加強對村民的普法宣傳力度，增強村民的規(guī)劃意識，增加政策執(zhí)行的推力。

3.3 立足內(nèi)涵挖潛，積極推進宅基地整理

在社會主義新農(nóng)村建設(shè)的政策大背景之下，各地要根據(jù)各級土地利用總體規(guī)劃、年度詳細規(guī)劃和村莊整體規(guī)劃等的基本要求，按照“規(guī)劃先行、政策引導(dǎo)、村民自愿、多元投入”的原則，科學制定和實施村莊改造整治計劃，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村宅基地整理工作的開展。要因地制宜地開展廢棄宅基地、空置宅基地、“一戶多宅”的調(diào)查清理工作，制定相應(yīng)的解決消化措施.加大盤活存量建設(shè)用地的力度。對于農(nóng)村村民新建、改建、擴建住宅的，要先行安排利用村內(nèi)空閑地、空置宅基地和廢棄宅基地，嚴禁占有耕地再建住宅現(xiàn)象的發(fā)生。對于一戶多宅的農(nóng)戶可以對其多余宅基地進行指標置換，仿照重慶市“地票”政策，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地在一定區(qū)域內(nèi)的建設(shè)指標置換。

參考文獻

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[2] 李卓琳.對當前我國農(nóng)村宅基地問題的研究與建議[J]. 才智，2011（11）：315-316.

篇5

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；農(nóng)村宅基地使用制度；使用權(quán)

中圖分類號：F320.3

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)08-0061-02

1　我國農(nóng)村宅基地使用制度的創(chuàng)新實踐及評價

1.1　蘇州的置換模式

2003年，為了積極推進工業(yè)化、城市化進程，蘇州市大量征占了農(nóng)村宅基地搞開發(fā)區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在征地拆遷的補償安置中，各地采取了不同的方式，有貨幣化統(tǒng)一補償、有房屋自行置換、有集中統(tǒng)一建房。

在征地過程中，尤以蘇州市為典型，由政府統(tǒng)一建設(shè)經(jīng)濟適用房或農(nóng)民公寓與農(nóng)民進行等價置換。蘇州市政府對被征占了宅基地的農(nóng)民的居住安置方式的作出了規(guī)定，在一定范圍內(nèi)，若集體經(jīng)濟組織的土地被征為國有，農(nóng)民住宅可作價置換經(jīng)濟適用房或農(nóng)民公寓，農(nóng)民以貨幣的形式取得居住房。這樣，農(nóng)民住宅可納入城市私房管理，和城市住房一樣，只要補繳土地出讓金就可上市交易。

1.2　浙江嵊州的整治模式

2002年，浙江嵊州市政府出臺《關(guān)于開展農(nóng)村宅基地整治的若干意見》，提出鼓勵開展農(nóng)村宅基地整治的政策措施。主要包括：實施退宅還耕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如不需使用還耕土地置換指標的，由市政府按每畝18000元收購儲備：經(jīng)批準立項的退宅還耕項目，將獲得30％的建設(shè)用地啟動指標和30％的啟動指標調(diào)節(jié)費；對拆舊建新后多余的宅基地?？梢婪ü_出讓，純出讓金全額返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)；從通過驗收的土地整理項目獲得的折抵指標收益中每畝拿出1500元，退宅還耕項目獲得的折抵指標收益中每畝拿出6000元，專項用于農(nóng)村宅基地整治。同時積極利用國家鼓勵開展造地改田、土地置換等政策，實行退宅還耕，爭取國家補助資金，利用村集體資金和臨時籌集資金為啟動資金，邊收購舊房、邊拆遷，及時出讓，滾動使用。

1.3　上海模式

2003年，上海市政府制定《關(guān)于鼓勵本市村民宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的實施細則(試行)》。上海市規(guī)定，依法享有宅基地使用權(quán)的村民和村民住房所有人，可以申請宅基地讓出。讓出宅基地的村民或者村民住房的所有權(quán)人購買本區(qū)(縣)范圍內(nèi)城鎮(zhèn)商品住房的，可以憑新購商品住房的房地產(chǎn)權(quán)證，向區(qū)(縣)土地管理部門申請返還政府收取的部分土地出讓金。

但無論是蘇州的置換模式、嵊州的整治模式還是上海模式，都沒有能很好地在農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上實行制度創(chuàng)新，沒有真正解決農(nóng)村宅基地的商品屬性；它們都只是在集體建設(shè)用地必須轉(zhuǎn)為國有后才能進入市場流轉(zhuǎn)的現(xiàn)行政策的框架下，解決城郊結(jié)合部的宅基地流轉(zhuǎn)問題。

1.4　山東的農(nóng)村宅基地的有償使用模式

1988年，山東省德州的30多個縣進行了農(nóng)村宅基地有償使用試點。其中，雙陽縣實行的是“定額均收、超占加收、少占補償”的做法，其特點是級差收費法和累進收費法的有機綜合運用，充分發(fā)揮各自優(yōu)點，保護耕地；而農(nóng)安縣實行的是“以質(zhì)劃價，按級作價，空轉(zhuǎn)回補、高低找差、收支平衡、定額占用、限制超標”的做法。農(nóng)安縣做法的實質(zhì)是一種空轉(zhuǎn)，其目的是減輕農(nóng)民負擔，順應(yīng)群眾的心理，是一種有償使用；它通過一收一分，宅基地面積按規(guī)定多占得交錢，少占的還要領(lǐng)一定數(shù)量的補貼。

1990年，國務(wù)院肯定了1988年以來包括山東德州的全國200多個農(nóng)村宅基地有償使用試點的成績，同時也為他們提出了一些要求。但到1993年，國務(wù)院為了減輕農(nóng)民的負擔，取消了37項涉及農(nóng)民負擔的集資、基金、收費的項目，其中包括農(nóng)村宅基地的有償使用費用。但盡管如此，山東的宅基地有償使用模式，尤其是雙陽縣的“定額均收、超占加收、少占補貼”的方法，值得我們借鑒。

1.5　廣東醞釀的農(nóng)村宅基地上市模式

2005年10月，廣東省以“政府令”形式了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。規(guī)定：農(nóng)村集體土地將于國有土地一樣，按“同地、同價、同權(quán)”的原則納入土地交易市場?！掇k法》實施以后，得到了全國的極大關(guān)注。

2007年2月廣州又發(fā)出《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的通知(代擬稿)》，其中有關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的說明：對符合法定宅基地面積標準的‘一戶一宅’，其轉(zhuǎn)讓、出租的流轉(zhuǎn)收益歸該農(nóng)戶所有。只是這些嘗試后來均沒有結(jié)果。

按現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民轉(zhuǎn)讓宅基地，應(yīng)符合法律對其“轉(zhuǎn)讓”的嚴格限制條件，必須依法到縣級以上土地行政主管部門辦理有關(guān)的變更登記手續(xù)，否則轉(zhuǎn)讓無效。而村民申請取得宅基地后只可自己建房，不可將其出賣、轉(zhuǎn)讓，也不可以抵押。此外，《物權(quán)法》中也已明確規(guī)定宅基地禁止買賣，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。那么，如果這份文件獲得通過、得以實行，則意味著，農(nóng)村宅基地可以上市交易，這將對平抑城市房價、增加宅基地的市場供給有著重要作用，可以說具有標志性的意義。

2　對我國農(nóng)村宅基地使用制度創(chuàng)新的建議

2.1　要建立完善的農(nóng)村社會保障體系

我國農(nóng)村宅基地與集體經(jīng)濟組織的成員權(quán)緊密相聯(lián)，具有社會福利性質(zhì)和保障功能。在目前我國農(nóng)村社會保障系尚未完全建立的情況下，農(nóng)村宅基地的福利性和保障性仍然不可或缺。因此，要推進農(nóng)村宅基地使用制度創(chuàng)新，必須進一步建立和完善農(nóng)村社會保障體系，確保農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進程中普遍受惠。

2.2　法律上要明確產(chǎn)權(quán)

首先要從法律上進一步明確界定農(nóng)村宅基地的所要權(quán)主體，將其具體確認到村民小組或村集體組織，比如村民委員會，并以確權(quán)、登記、發(fā)證(集體土地所有權(quán)證)的形式鞏固下來。

其次，在不突破當前憲法秩序的前提下，將農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新的原則限定為“弱化所有權(quán)能，強化使用權(quán)能”，將關(guān)注的焦點從土地的“所有”轉(zhuǎn)到“使用”上面，從法律上明確界定集體土地使用權(quán)能，進而對農(nóng)村宅基地使用權(quán)進行確權(quán)、登記、發(fā)證。為了規(guī)避土地利用中的短期行為，可以參照城鎮(zhèn)國有土地的制度架構(gòu)進行創(chuàng)新，考慮對宅基地使用權(quán)設(shè)定一個較長的限期。為了與城市國有土地的使用權(quán)期限70年接軌，我們可以規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)年限也為70年。同時，加強農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)、登記、發(fā)證等規(guī)范化管理。出臺有關(guān)農(nóng)村房地產(chǎn)管理的法律法規(guī)，具體對相關(guān)的申請條件、審批程序、面積標準、責任處罰等方面做出規(guī)定。對于手續(xù)齊全、建造合法的農(nóng)村宅基地及其地上房屋，盡快頒發(fā)《集體土地使用證》和《房屋產(chǎn)權(quán)證》，確定宅基地的權(quán)屬范圍和有效期限，明晰宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)

主體，以保證其產(chǎn)權(quán)安全。

2.3　宅基地的流轉(zhuǎn)要市場交易

我國當前的農(nóng)村宅基地的權(quán)能是不完整的?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，集體建設(shè)用地必須轉(zhuǎn)為國有以后才能進入二級市場流轉(zhuǎn)。在立法意旨上，就是禁止城市及外村、外鄉(xiāng)居民成為集體土地上住宅的合法所有權(quán)人。

其實，在房屋與土地的關(guān)系上，世界各國普遍采取“房地一體主義”，即房屋的所有權(quán)與其附著的宅基地所有權(quán)或者使用權(quán)同時移轉(zhuǎn)，只有這樣才能保證房屋的所有權(quán)人在房屋使用過程中不會因房屋所附著的宅基地歸屬于其他人而引起糾紛。在我國經(jīng)過出讓的國有土地其土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓不存在障礙。對集體建設(shè)用地使用權(quán)包括宅基地使用權(quán)，權(quán)利主體并不具備完整的處分權(quán)、收益權(quán)，體現(xiàn)不出真正的財產(chǎn)權(quán)利。與國有土地使用權(quán)相比，農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)受到了諸多限制，明顯處于不平等地位。從節(jié)約土地資源，提高利用效率的角度，也不應(yīng)當繼續(xù)對農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)予以禁止。

2.4　無償使用有期限。有償使用有標準

(1)無償使用有期限。

①農(nóng)民經(jīng)申請取得宅基地使用權(quán)的，在70年內(nèi)可以無償使用。70年滿后，該農(nóng)民或其家庭成員仍為本集體經(jīng)濟組織成員的，且只有一處宅基地的，宅基地的面積又不超標的，該宅基地使用全自動順延70年；若該農(nóng)民或其成員不再是本集體經(jīng)濟組織成員的，則應(yīng)該向集體經(jīng)濟組織繳納宅基地的使用費。然后可再次取得為期70年的宅基地使用權(quán)，如拒不交納宅基地使用費的，則集體經(jīng)濟組織有權(quán)收回宅基地的使用權(quán)。

②農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，如受讓方為本集體經(jīng)濟組織成員，并且無宅基地的，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓為無償轉(zhuǎn)讓，受讓方享有剩余年份的宅基地使用權(quán)，轉(zhuǎn)讓方仍有權(quán)再次申請宅基地。

③農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，如受讓方雖為本集體經(jīng)濟組織成員，但已有宅基地或受讓方不是本集體經(jīng)濟組織成員時，轉(zhuǎn)讓方可以收取剩余年份的宅基地使用費，但不得在此申請宅基地。受讓方享有剩余年份的宅基地使用權(quán)。如遇征地、拆遷補償時，宅基地使用權(quán)補償款項歸受讓方；如于不可抗力因素，房屋需重建的，只要在宅基地使用權(quán)有效期內(nèi)，受讓方在報有關(guān)部門批準后，仍可在原宅基地上重建房屋。70年期滿后，在向集體經(jīng)濟組織繳納宅基地使用費后，可再次取得為期70年的宅基地使用權(quán)，如拒不交納宅基地使用費的，則集體經(jīng)濟組織有權(quán)收回宅基地的使用權(quán)。

篇6

關(guān)鍵詞：宅基地抵押；宅基地估價；假設(shè)“地票”交易法

本文系重慶市科委軟科學項目“重慶市城市化進程中農(nóng)村宅基地確權(quán)與流轉(zhuǎn)機制設(shè)計研究”項目研究階段性成果（項目編號：重慶市科委軟科學項目CSTC2011CE9065）

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

原標題：重慶市城市化進程中農(nóng)村宅基地確權(quán)與總體流轉(zhuǎn)機制設(shè)計研究

收錄日期：2014年4月16日

一、重慶農(nóng)村宅基地確權(quán)因素分析與機制設(shè)計

目前，我國城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)特別是建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，在各地區(qū)都在不同程度上有所突破，并取得進展，然而對于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中的問題也初步暴露出來，在機制設(shè)計和制度安排上對農(nóng)民的利益保護不夠，相對來說農(nóng)民還是處于弱勢地位，對農(nóng)村宅基地進行確權(quán)發(fā)證，可從根本上保證在流轉(zhuǎn)過程中保護農(nóng)民利益。

（一）重慶市農(nóng)村宅基地確權(quán)因素分析

1、農(nóng)村宅基地確權(quán)的影響因素。重慶市農(nóng)村宅基地確權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)充分考慮到在此過程中涉及到的農(nóng)戶私人、農(nóng)村集體組織和當?shù)卣叩默F(xiàn)狀和利益訴求，以改變以往農(nóng)村宅基地權(quán)利主體虛置的現(xiàn)狀。下文對三者的功能權(quán)限、參與方式、利益訴求等方面在確權(quán)過程中的影響作用進行分析。

2、影響因素分析

（1）地方政府的影響因素分析。在農(nóng)村宅基地確權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，當?shù)卣睦嬖V求是通過對農(nóng)村集體建設(shè)用地（宅基地）進行復(fù)墾，置換城市建設(shè)用地指標，以通過獲取土地的級差地租增加財政收入。其功能權(quán)限方面表現(xiàn)為農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證的主體和權(quán)威機構(gòu)明顯優(yōu)于農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。基于此，在農(nóng)村土地綜合整治和宅基地流轉(zhuǎn)過程中，當?shù)厥锌h政府機構(gòu)可以以行政權(quán)力或者是超行政權(quán)力制定或改變農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中的相關(guān)機制和制度安排，以侵占農(nóng)民合法權(quán)益的方式降低土地整治成本，并盡可能多的增加城市建設(shè)用地指標。

（2）農(nóng)村集體組織的影響因素分析。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)村宅基地確權(quán)流轉(zhuǎn)中的利益訴求和出發(fā)點是通過對農(nóng)村宅基地確權(quán)流轉(zhuǎn)獲得農(nóng)村集體土地所有權(quán)的出讓費用收益，增加農(nóng)村集體收益。與政府是行政隸屬關(guān)系，是農(nóng)戶與政府之間的媒介，其參與度明顯高于農(nóng)民?；谏鲜龅牡匚缓凸δ軝?quán)限，其在流轉(zhuǎn)過程中基于對自身利益及成員利益的考慮，攫取農(nóng)戶利益和公共利益存在很大的操作空間和可能性。

（3）農(nóng)戶影響因素分析。農(nóng)戶進行宅基地確權(quán)流轉(zhuǎn)的主要利益訴求在于通過宅基地確權(quán)發(fā)證、綜合整治、指標交易、利益分配后能否給農(nóng)戶帶來超過其預(yù)期收益的經(jīng)濟利益，以及在將宅基地進行復(fù)墾后能給農(nóng)民帶來的長期農(nóng)業(yè)收入和農(nóng)民子孫后代的發(fā)展需要。但相對于區(qū)縣政府機構(gòu)和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織而言，農(nóng)戶的功能權(quán)限相對較小，處于相對弱勢地位。

通過以上影響因素分析，需通過對重慶農(nóng)村宅基地進行確權(quán)發(fā)證，以法律的形式對“地票”交易進行管制并規(guī)范政府行為；明確農(nóng)村集體組織的權(quán)責，規(guī)范其行為；有利于約束當?shù)卣畯娭七M行宅基地復(fù)墾流轉(zhuǎn)行為；保障了農(nóng)戶的權(quán)益不受侵犯；防止農(nóng)村集體組織侵犯農(nóng)民利益以及尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)。最后，需平衡農(nóng)民與農(nóng)村集體組織以及農(nóng)戶與農(nóng)戶間的利益進行科學合理的確權(quán)機制設(shè)計。

（二）重慶農(nóng)村宅基地確權(quán)機制設(shè)計

1、農(nóng)村宅基地確權(quán)機制設(shè)計。通過對農(nóng)村宅基地確權(quán)相關(guān)影響因素分析的基礎(chǔ)上，由農(nóng)村所在的區(qū)縣政府機構(gòu)對農(nóng)村宅基地進行直接確權(quán)，農(nóng)民參與、農(nóng)村集體組織和區(qū)縣政府機構(gòu)決策，對于其他無爭議的宅基地進行核實和登記，在充分考慮生產(chǎn)需要的基礎(chǔ)上規(guī)定農(nóng)民宅基地使用的法定面積。

在確權(quán)工作中應(yīng)結(jié)合農(nóng)民的子女數(shù)量以及農(nóng)民子孫后代的生計發(fā)展，對確權(quán)中“戶”和“宅”應(yīng)明確進行界定，一方面要按“一戶一宅”的原則進行宅基地確權(quán)，規(guī)范農(nóng)民用地行為，改變農(nóng)民占用宅基地閑置浪費的現(xiàn)狀；另一方面要確保農(nóng)戶的子女長大成人后對宅基地的需要。在按一戶一宅原則進行確權(quán)后，對于部分農(nóng)戶還占有其他多余的宅基地應(yīng)由區(qū)縣相關(guān)機構(gòu)對該宅基地上的建筑物和宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓進行直補，并將該宅基地確權(quán)給國家。

2、宅基地確權(quán)發(fā)證。確權(quán)證書是房屋所有權(quán)證和宅基地土地使用證的統(tǒng)一體，按照“兩證合一”的原則對農(nóng)民頒發(fā)具備法律權(quán)威效用的確權(quán)證書。在農(nóng)戶申請宅基地復(fù)墾流轉(zhuǎn)時必須將確權(quán)證書連同流轉(zhuǎn)復(fù)墾申請書一并交給政府機構(gòu)，同樣政府機構(gòu)在進行土地綜合整治時也必須獲得確權(quán)證書方可進行宅基地復(fù)墾流轉(zhuǎn)，在進行“地票”交易時，宅基地確權(quán)證書以附件的形式存在。

二、重慶農(nóng)村宅基地總體流轉(zhuǎn)機制設(shè)計

重慶農(nóng)村宅基地總體流轉(zhuǎn)機制設(shè)計是在對農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證的基礎(chǔ)上，農(nóng)民在流轉(zhuǎn)過程中參與度高，以“地票”為交易手段，“地票”交易市場具備競爭性，交易價格在市場機制作用下形成。下文側(cè)重于農(nóng)村宅基地確權(quán)后的流轉(zhuǎn)機制設(shè)計、確權(quán)后的“住房券”交易制度設(shè)計和確權(quán)后確權(quán)證書的抵押機制設(shè)計三方面進行研究，以完善農(nóng)村宅基地總體流轉(zhuǎn)機制設(shè)計。

（一）重慶農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機制設(shè)計

1、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)前提及總體思路。農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證是農(nóng)村宅基地持續(xù)健康流轉(zhuǎn)的前提。

總體流轉(zhuǎn)思路為：宅基地確權(quán)發(fā)證農(nóng)戶復(fù)墾申請復(fù)墾宅基地驗收“地票”指標交易收益分配。

2、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機制設(shè)計

（1）宅基地流轉(zhuǎn)政策機制設(shè)計。規(guī)范農(nóng)戶宅基地復(fù)墾申請、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和政府機構(gòu)的審批程序，防止出現(xiàn)尋租現(xiàn)象；規(guī)范農(nóng)村土地綜合整治機構(gòu)的行為，針對其財務(wù)設(shè)立透明和審計制度；對農(nóng)村宅基地復(fù)墾驗收的標準和流程制度化，施行指標化驗收。

（2）宅基地流轉(zhuǎn)主、客體機制設(shè)計。確定宅基地的是變性流轉(zhuǎn)還是同性流轉(zhuǎn)，對于同性流轉(zhuǎn)的農(nóng)村宅基地其流轉(zhuǎn)主體是農(nóng)戶，農(nóng)戶擁有是否進行宅基地流轉(zhuǎn)的決定權(quán)，流轉(zhuǎn)客體則是農(nóng)村宅基地使用權(quán)，宅基地土地所有權(quán)未發(fā)生變化仍然是農(nóng)村集體所有；對于變性流轉(zhuǎn)的農(nóng)村宅基地而言，由于其土地性質(zhì)、宅基地使用權(quán)和所有權(quán)都發(fā)生變化，因此其流轉(zhuǎn)主體是農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和政府，流轉(zhuǎn)客體則是農(nóng)村宅基地所有權(quán)和使用權(quán)。

（3）宅基地流轉(zhuǎn)方式機制設(shè)計。從宅基地置換方式上而言，宅基地的置換分為“宅基地換住房”、“宅基地換指標”和“宅基地換現(xiàn)金”三種方式。

（4）宅基地流轉(zhuǎn)分配機制設(shè)計。在前期宅基地流轉(zhuǎn)收益分配中，政府應(yīng)聘用專業(yè)的評估機構(gòu)作為第三方對農(nóng)村宅基地上的房屋和基礎(chǔ)設(shè)施進行估價，確定其補償價格，為避免在此過程中的投機行為，政府應(yīng)建立相應(yīng)的價格管理制度，對農(nóng)戶進行直接補貼。

（二）重慶農(nóng)村宅基地“住房券”交易制度設(shè)計?！白》咳笔钦亓鬓D(zhuǎn)中，對于有條件進入城市工作生活的農(nóng)戶在退出宅基地時獲得的能在重慶市換購或租賃公租房的憑證。

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中的“住房券”機制總體流程是：農(nóng)戶申請退出宅基地農(nóng)戶資質(zhì)審查獲得“住房券”置換公租房。申請退出宅基地的農(nóng)戶必須滿足以下條件：（1）是重慶市的農(nóng)村居民，自愿退出農(nóng)村宅基地的使用權(quán)和耕地的承包經(jīng)營權(quán)；（2）在重慶市區(qū)縣具有穩(wěn)定的工作和收入。農(nóng)戶在進行宅基地退出申請時必須同時將農(nóng)村宅基地確權(quán)證書上交有關(guān)機構(gòu)部門，明確各方的權(quán)責。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對農(nóng)戶提交的宅基地退出申請材料進行集中審核，對審核合格的農(nóng)戶統(tǒng)一報給國土局和房管局，一方面國土局對其退出的宅基地進行集中整治復(fù)墾為耕地，由此所置換出來的城市建設(shè)用地指標再進行“地票”交易；另一方面房管局按照一定比例將農(nóng)戶的宅基地置換成城市保障性住房，結(jié)合農(nóng)戶在城市的工作情況向農(nóng)戶發(fā)放“住房券”，其宅基地與保障房的置換比例按照農(nóng)村宅基面積與“住房券”面積以2∶1至3∶1的比例進行核發(fā)。由農(nóng)村宅基地置換的保障性住房的“住房券”是宅基地流轉(zhuǎn)主體農(nóng)民退出宅基地所得到的一種特殊貨幣，該貨幣只能用于住房消費，同時“住房券”采取實名制，農(nóng)戶不能將宅基地轉(zhuǎn)讓或出售給其他人進行使用。

農(nóng)民退出宅基地后所置換的保障性住房主要有：廉租房、經(jīng)濟適用房和公租房。由于公租房的政策機制較為完善，是其置換的合適方式和選擇。

（三）重慶農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押制度設(shè)計

1、農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押機制設(shè)計前提及必要性分析。對農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證是農(nóng)村宅基地抵押機制設(shè)計的前提，實質(zhì)上抵押的是農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其之上的住房和附屬設(shè)施的所有權(quán)。其必要性表現(xiàn)在：能拓寬農(nóng)民融資渠道；增加農(nóng)戶的貸款額度；改變目前農(nóng)村金融服務(wù)質(zhì)量低和服務(wù)體系不健全的現(xiàn)狀。

2、農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押機制設(shè)計

（1）農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押制度流程設(shè)計。農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押機制總體流程：農(nóng)戶申請農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審核第三方和保險公司評估金融機構(gòu)受理。

（2）農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押主、客體機制設(shè)計。明確界定抵押機制各方的行為和責權(quán)，形成由農(nóng)戶及金融機構(gòu)主導(dǎo)、農(nóng)村宅基地確權(quán)證書為核心的抵押機制。農(nóng)村宅基地確權(quán)證書是其抵押機制的核心和基礎(chǔ)，抵押機制的核心主體是農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和金融機構(gòu)共同構(gòu)成，另外的第三方農(nóng)村宅基地價值評估機構(gòu)、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易中心和保險公司是次級主體。

（3）農(nóng)村宅基地價格評估機制設(shè)計。采用假設(shè)“地票”交易法進行估價。假設(shè)“地票”交易法是指農(nóng)戶將宅基地進行復(fù)墾用于“地票”指標交易，在交易后所獲得的全部交易收入，農(nóng)戶所獲得的全部交易收入包括兩個部分：一是宅基使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價格；二是農(nóng)戶的生計保障價格。根據(jù)前文所確定的宅基地價格公式有：

P=P1+P2=（L-C2-C1）×β+r×n

或，P=P1+P2=（L-C2-C1）×S×γ×P'

P為農(nóng)戶所申請貸款宅基地的市場同類宅基地的“地票”交易價格，因此在確定假設(shè)“地票”交易的價格后，再根據(jù)宅基地的實際情況、農(nóng)戶的經(jīng)濟狀況、貸款規(guī)模和信用評級確定修正系數(shù)θ。因此，宅基地使用權(quán)評估價格表示為假設(shè)“地票”交易價格與修正系數(shù)的乘積，用V1表示宅基地評估價格。用公式表示為：

V1=P×θ

其中，θ為評估系數(shù)，使用時應(yīng)注意：①農(nóng)戶的經(jīng)濟狀況越好，θ的值就越高；②農(nóng)戶的總體貸款規(guī)模越大，θ的值就越小；③農(nóng)戶的信用評級越高，θ的值就越大；④在理論上以及考慮到實際中的風險因素，θ≤1。

最終的評估價格由宅基地評估價格和住宅房屋附屬設(shè)計評估價格的代數(shù)和，用V表示最后的總體評估價格，由于其住宅附屬設(shè)施的市場價格較容易估算，因此本研究不詳細敘述，用V2表示。

V=V1+V2=P×θ+V2

（4）農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押行為機制設(shè)計。金融機構(gòu)制定一套詳細的農(nóng)村宅基地抵押貸款細則，告知農(nóng)戶各種貸款的優(yōu)缺點，在宅基地確權(quán)證書抵押初期，銀行在貸款期限、貸款額度、貸款利率和貸款還款方式上進行科學合理設(shè)置，從而方便有效回收貸款，開拓農(nóng)村金融市場。

（5）農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押風險控制機制。農(nóng)村宅基地確權(quán)證書的抵押機制要充分考慮到金融風險和社會風險，在抵押機制設(shè)計過程中對風險進行規(guī)避設(shè)置，保障農(nóng)村金融和農(nóng)村社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

三、政策建議

（一）宅基地確權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)提高農(nóng)戶的參與度，施行公開透明制度，同時借鑒成都市的宅基地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗，在土地綜合整治中采取專業(yè)土地綜合整治機構(gòu)、政府機構(gòu)和農(nóng)戶自籌等多種方式進行，同時采用“持證準用”制度擴大市場對“地票”的需求，確定“地票”的最低保護交易價格，維護農(nóng)民的利益。

（二）建立農(nóng)村宅基等價評估體系，為農(nóng)村宅基地的基礎(chǔ)價格的確定和宅基地抵押貸款估價奠定基礎(chǔ)。

（三）鼓勵有條件的農(nóng)戶在確權(quán)流轉(zhuǎn)之后退出農(nóng)村宅基地，并完善其相關(guān)的退出機制，退出宅基地的農(nóng)戶采用宅基地換“住房券”的模式，置換公租房。

（四）針對農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押制度應(yīng)盡快出臺相關(guān)的管理辦法和政策，允許并鼓勵農(nóng)戶進行宅基地抵押貸款。

主要參考文獻：

[1]胡鋒.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)驅(qū)動分析[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2008.9.

篇7

在我國城市郊區(qū)，雖然相當面積的建設(shè)用地還是屬于集體所有土地，其中很多是當?shù)卮迕竦恼?。但這些土地作為城市發(fā)展預(yù)留用地，需要通過加強權(quán)屬管理和利用管理來保障城市未來可持續(xù)發(fā)展的潛力。在某市下轄城區(qū)開展集體土地宅基地確權(quán)調(diào)查和登記發(fā)證工作過程中，我們對城市郊區(qū)宅基地違法用地的的主要類型進行了調(diào)查分析，并提出了制止違法用地現(xiàn)狀的對策建議 。

一、宅基地違法用地的表現(xiàn)形式及原因分析

1、“一戶多宅”

目前在城市郊區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中，大多數(shù)村民都有兩處或多處以上的宅基地。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因，主要是因為隨著人口的增加，原有的居住面積已經(jīng)滿足不了人們現(xiàn)有居住的需求。原有的舊房有的受前后左右四至限制，要想擴大使用面積很困難，只好另辟新居，另外一種原因是經(jīng)濟發(fā)展了，農(nóng)民生活水平提高了，對住房的要求也在不斷發(fā)生變化，特別是一些青年農(nóng)民通過進城務(wù)工，開闊了眼界，城里的居住條件確實好?；剜l(xiāng)之后他們首先想到的也是要改善自己的住房條件，而舊房是祖業(yè)不能亂動的觀念又一時改變不了，于是棄舊建新。而原來的舊房大多數(shù)都閑置或用來堆放一些柴草雜物。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，既造成了農(nóng)村宅基地浪費，又造成農(nóng)村宅基地緊張，農(nóng)村土地得不到合理利用。

由于農(nóng)村的宅基地實行的是終身繼承制，由分家獲得新宅基地后，老的宅基地仍可繼承，也可以獲得多處宅基地，許多村民不愿交出閑置下來的老宅基地。大量存在的是村民通過繼承房屋等方式依法取得了宅基地，又分別在院落里邊蓋起了磚混結(jié)構(gòu)的房屋居住。這就造成了 “一戶多宅”的典型表現(xiàn)形式，此種違法用地形式占到該市區(qū)違法用地總數(shù)的70%。

2、 “未批先占”

這里包括村民未經(jīng)批準擅自占地和村委干部越權(quán)批地等情況。農(nóng)村未批擅自建房現(xiàn)象普遍。隨著農(nóng)村稅費改革的深入，農(nóng)村負擔減輕，農(nóng)民建房不收費政策的出臺，有的農(nóng)民認為，既不收費，也就不需要審批，想建房就建。

村一級組織對農(nóng)民建房管理放任，村民建房只要向村委提出申請，有的村委會不管農(nóng)民建房是否符合條件，是否符合村莊規(guī)劃，一律同意報批。

究其原因是宅基地使用權(quán)的分配缺乏必要的制約。盡管《土地管理法》對宅基地的劃撥實行嚴格的審批制,即要經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府審核,并最終由縣級人民政府批準。這種嚴格審批制將權(quán)力完全集中在政府手中,其目的在于加強政府對于土地資源保護和利用的監(jiān)督管理。雖然基層國土所承擔著宅基地審核及違法用地監(jiān)察的職責,但由于種種原因,農(nóng)村宅基地的具體分配基本上還是由村干部把握大權(quán)，鎮(zhèn)（街)干部及村干部、亂占地建房、多占地建房的現(xiàn)象仍然存在。還有些村委會集中提出申請要求建房，抱著“大家都有，法不責眾”的想法，大量村民占用原宅基地附近的空地另建新房，后經(jīng)管理處罰，部分村民沒有繳納罰款，或者繳納了罰款，但是沒有辦理審批手續(xù)，這種屬于土地違法行為尚未處理或正在處理的情況不能登記發(fā)證。

3、 “面積超限”

根據(jù)《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，村民使用宅基地的面積不應(yīng)超過相關(guān)規(guī)定的標準。但近年來，由于農(nóng)民收入的增加，住房條件不斷得到改善，庭院以及其它附屬建筑的面積比以前擴大，房子比以前更大更寬。村民普遍存在這樣一種心態(tài)，村委會、國土資源管理部門批準建房后，建多少就是我自己的事情。因此，在博白農(nóng)村地區(qū)，宅基地超面積現(xiàn)象十分普遍。

經(jīng)實地權(quán)屬調(diào)查，其中一個村民小組共計60戶農(nóng)戶中，其宅基地面積超過100平方米的有49戶，占該村民小組總戶數(shù)的81%。其中，根據(jù)規(guī)定可按實際占地面積予以登記的有20戶；另外27戶的由于不符合下述的自治區(qū)文件規(guī)定，只能對其符合規(guī)定的部份面積進行登記。

4、“破壞耕地”

博白縣只有少數(shù)村莊開展了村規(guī)劃，各村宅基地無序建設(shè)狀況十分嚴重。一些村組建房的生產(chǎn)用地與生活用地，舊村莊與新建房混在一起，在村莊外延擴張過程中，農(nóng)民房屋零亂無序，許多村莊“只見新房、不見新村”，“只見新村、不見新貌”，農(nóng)村居民點布局分散，沒有形成集中布局的勢態(tài)，老的居民點中搬出的一部分農(nóng)戶的宅基地由于零零碎碎無法進行復(fù)耕，形成“空心”村。例如，如果平均一戶農(nóng)戶建房面積130平方米，但加上農(nóng)戶四周的場院雜地占地則在1畝以上，而場院雜地占到2／3左右。土地利用粗放，耕地破壞和土地資源浪費嚴重。

農(nóng)民建房選址愿意選在自留地、自家承包的耕地中，或交通較為便利的道路兩側(cè)，哪里地勢好、“風水好”就在哪里建，形成很多路邊店、獨家院，浪費土地現(xiàn)象嚴重。據(jù)統(tǒng)計，博白縣2011年涉及農(nóng)民違法建住房，占用耕地的住房比例占違法用地總數(shù)的30%。

二、解決對策及建議

1、加大宣傳力度

一是要通過宣傳，讓每個村民都認識到：珍惜每一寸土地、嚴格保護耕地是全社會的共同責任。讓廣大農(nóng)村家喻戶曉：農(nóng)村宅基地所有權(quán)歸集體所有，個人只有使用權(quán)，享受標準都一樣，讓依法用地成為村民的自覺行動。二是對典型違法用地公開曝光。達到查處一起、教育一片、震懾一方的作用。三是以正面預(yù)防和反面警示教育相結(jié)合，通過法制教育專題講座、違法人員以身說法、相關(guān)案件圖片展覽、制作教育錄像片等，進行更為廣泛、生動、直觀的宣傳和教育，形成合理合法的用地觀念。

同時國土部門還要注重自身建設(shè)，加強內(nèi)部工作協(xié)調(diào)，提高工作效率，樹立良好形象。同時在社會上注重發(fā)揮新聞媒體的作用，采取各種形式，大力開展學習宣傳活動。特別利用每年“6•25”全國土地日，通過在廣播、電視中開設(shè)土地法律專欄和召開座談會等形式，宣傳土地管理法律法規(guī)，普及土地法律知識。

2、抓日常預(yù)防，建立巡查制度和監(jiān)查網(wǎng)絡(luò)。

要認真貫徹對違法用地，以預(yù)防為主、預(yù)防和查處相結(jié)合的方針。實行國土資源動態(tài)巡查制度，形成區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級國土資源監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，將違法案件行為消滅在萌芽狀態(tài)。要加大動態(tài)巡查力度，做到早發(fā)現(xiàn)早處理，避免給當事人造成不必要的經(jīng)濟損失。

對已經(jīng)審批獲得土地使用權(quán)的，要搞好跟蹤管理工作，要求基層土地管理工作人員做到“三到場”。對不按出讓合同約定開發(fā)利用土地的，要依法收回土地使用權(quán)，避免土地閑置。

1、規(guī)范農(nóng)村宅基地管理辦法。

堅持一戶一宅的原則、按“嚴控增量，盤活存量”的原則，鼓勵農(nóng)民騰退多余的宅基地，凡經(jīng)批準新建住宅的，應(yīng)退出舊宅基地；新建項目應(yīng)在合埋規(guī)劃基礎(chǔ)上優(yōu)先通過村鎮(zhèn)改造和填補空心鎮(zhèn)(村)方式取得土地；在國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作中，對于符合土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃的住宅要予以嚴格的保護，對于違法亂占、多占地的農(nóng)戶要責令其自行改正，恢復(fù)土地原狀促進農(nóng)村節(jié)約使用宅基地。

2、“一戶一宅”應(yīng)具體情況具體分析。

依據(jù)國家有關(guān)法規(guī)提供了處理此類問題的依據(jù)，例如《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（國土資源部）關(guān)于“繼承”、“分戶”、“轉(zhuǎn)移”、“一戶一宅”等登記問題處理就制定了有關(guān)規(guī)定。在工作實踐中可分情況處理。

根據(jù)當前農(nóng)村實際情況，應(yīng)該建立以一戶一宅為原則，特殊情況可以擁有兩塊以上的宅基地，并給予法律的明確規(guī)定。在現(xiàn)實中有不少一戶多宅的情況，對此應(yīng)特別對待，使其合法化。同時，允許一定年齡的男青年（結(jié)婚年齡是22周歲）擁有一塊宅基地，這也符合中國的傳統(tǒng)和現(xiàn)實需要。

3、完善宅基地登記制度。

每戶只能有一處不超標準的宅基地。農(nóng)民建設(shè)、繼承、轉(zhuǎn)讓宅基地必須登記；否則，不受法律保護。也就是說，登記是取得宅基地使用權(quán)的唯一合法要件。應(yīng)做到城鎮(zhèn)農(nóng)村一體化，不應(yīng)區(qū)別對待。其中本著“尊重歷史、實事求是”的原則，對已既成歷史事實違法建房的行為，在符合“一戶一宅”、不超面積住宅的前提下，責令其限期完善手續(xù)，并依有關(guān)法規(guī)予以加重處罰后，給予登記發(fā)證確認其宅基地使用權(quán)；對占用宅基地超過規(guī)定面積標準的，按照實際批準面積進行登記，其面積超過規(guī)定標準的，可在土地登記簿和土地權(quán)利證書記事欄內(nèi)注明超過標準的面積，待以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規(guī)劃重新建設(shè)時，按有關(guān)規(guī)定作出處理,并按照規(guī)定的面積標準重新進行登記。依據(jù)各個時期國家和有關(guān)管理部門對集體建設(shè)土地的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)按照劃分的各個時期和各項類型分別規(guī)定處理。其中的難點在于提供客觀直接的證據(jù)說明該項宅基地處于該時間段內(nèi)。

4、建立健全宅基地建設(shè)與退出機制。

積極探索“兩圖一表”（宅基地現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖、宅基地申請計劃表）管理模式，實現(xiàn)宅基地規(guī)范化、信息化管理。新建住宅必須在規(guī)劃區(qū)內(nèi)實施。在城鎮(zhèn)近郊的農(nóng)村或者村莊整體被撤并前的過渡期間，根據(jù)實際建設(shè)需要，由規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市發(fā)展進程和規(guī)劃實施的需要核發(fā)臨時鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，實行定位、定性、定規(guī)模，并出臺相關(guān)配套的操作辦法，授權(quán)村鎮(zhèn)（街）政府對農(nóng)村宅基地翻新、集體土地等進行統(tǒng)一規(guī)劃許可管理。對于閑置的宅基地建立閑置罰金制度和收回制度，規(guī)定一個合理的期限，在閑置時間達到該期限，需要每年繳納一定數(shù)額的宅基地閑置費。

5、完善土地執(zhí)法共同責任制建設(shè)。

進一步明確各鎮(zhèn)（街）政府在農(nóng)村宅基地管理中的責任，發(fā)現(xiàn)有任何企業(yè)、集體或者個人未經(jīng)批準違法在農(nóng)村集體土地上建房或者進行其他建設(shè)的行為，由鎮(zhèn)（街）政府牽頭組織國土、規(guī)劃、供水、供電、行政執(zhí)法、公安、法院等相關(guān)部門共同對違法用地行為進行制止。

篇8

關(guān)鍵詞：宅基地置換；思考；對策

隨著城市化和工業(yè)化的不斷推進，各行各業(yè)對土地的需求日益強烈，建設(shè)用地逐年增加，耕地日趨減少，越來越滿足不了現(xiàn)代化建設(shè)的需要，這種趨勢對我國有限的耕地資源提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。與此同時，我國人口多，耕田面積需要保證18億畝紅線。按我國總?cè)丝谟嬎闳司蛔?畝。優(yōu)質(zhì)耕地人均占有更少。上海金山萬春村的試點統(tǒng)計，按照全村2800人計算，人均耕地僅1.4畝，通過宅基地復(fù)墾后新增耕地增至人均1.75畝。戶均有限的耕地無法使農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)達到小康的生活水平，集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是奔小康的必由之路。同時由于農(nóng)村房屋建設(shè)雜亂不堪，外出務(wù)工人員日益增多，很大一部分的宅基地長期無人居住，建設(shè)用地需要盤活。宅基地置換存在必要性。。

通過各地的宅基地置換試點的背景下，為規(guī)范宅基地置換工作，國土資源部于2008年6月制定《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》，該辦法規(guī)定，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地總體規(guī)劃，將若干整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)”。從該文件學習中，總體感覺是特出土地的平衡、資金平衡。但是從上海市金山區(qū)萬春村和新春村的試點看，在試點的集中安置基地建設(shè)、置換入住和騰地、土地整理復(fù)墾、節(jié)余地塊開發(fā)、資金平衡、農(nóng)民生產(chǎn)就業(yè)等環(huán)節(jié)看。既有成功一面，也有存在問題需要研討，從而在確保農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，做好宅基地置換工作。

一、推進農(nóng)村宅基地置換的必要性

1、推進農(nóng)村宅基地置換工作是新農(nóng)村建設(shè)的必然要求。農(nóng)村宅基地置換的目的之一是推進農(nóng)民集中居住在一起，在此基礎(chǔ)之上加強公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并提供廣泛的公共服務(wù)。因而，宅基地置換有利于加快農(nóng)民向城鎮(zhèn)和中心村集中的進程，并通過置換切實幫助農(nóng)民改善和提高居住環(huán)境和質(zhì)量，增強農(nóng)民的幸福感，使農(nóng)民過上了城里人一樣的生活。上海市金山區(qū)萬春村和新春村通過宅基地置換之后，全部搬進了新居，生活環(huán)境就比以前發(fā)生了很大變化，這令兩個村的很多村民都感到很高興。

2、推進宅基地置換是推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化的有效載體。隨著經(jīng)濟和社會事業(yè)不斷發(fā)展，以及農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的不斷完善，更多的農(nóng)村富余勞動力需要流向城鎮(zhèn)。實施宅基地置換，鼓勵和引導(dǎo)更多的農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)，能夠提升城市輻射的吸收功能，必將有力地提高農(nóng)民群眾的生活質(zhì)量，推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化的步伐。

3、推進宅基地置換是于優(yōu)化土地資源配置的必然選擇。農(nóng)村宅基地面積很大，且不少被浪費擱置，是一筆龐大的尚未利用的土地資源。通過宅基地置換方式，可以有效減少農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，使得很多荒廢的宅基地得到復(fù)墾，大大增加耕地面積，同時為城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)留出更多的發(fā)展空間，這既是解決當前新增耕地后備資源不足。同時宅基地復(fù)墾后，農(nóng)田更有利于現(xiàn)代化生產(chǎn)。

二、農(nóng)民宅基地置換中存在的問題

1、農(nóng)民集中居住區(qū)的設(shè)計合理性問題

為節(jié)約建設(shè)用地，必須提高農(nóng)民集中居住區(qū)的用地的容積率，需建設(shè)很多高層的樓房，使節(jié)余建設(shè)用地開發(fā)最大化，通過出讓收益平衡資金，為此如何更合理的建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)至關(guān)重要。如設(shè)計不合理，沒能考慮到失地農(nóng)民特點，，由于從農(nóng)民轉(zhuǎn)為新市民或半個市民，對帶來的生產(chǎn)生活的成本，，沒有建立相應(yīng)的車庫、生產(chǎn)資料存放點等設(shè)施農(nóng)民特性的設(shè)計，沒能給與農(nóng)民更好的便利。不少地方的農(nóng)民集中居住區(qū)距離農(nóng)地的距離較遠，這對農(nóng)民的生產(chǎn)活動產(chǎn)生了很大的不便，不僅如此，與農(nóng)民新居配套的排水系統(tǒng)、文化設(shè)施、醫(yī)療點等基礎(chǔ)設(shè)施并沒有相應(yīng)跟進，沒能符合新村建設(shè)所應(yīng)有的公共服務(wù)要求。很多地區(qū)雖然新房建起來了，但污水處理系統(tǒng)有待健全，新村內(nèi)生活垃圾亂堆亂放的現(xiàn)象屢禁不絕，針對環(huán)境衛(wèi)生的基礎(chǔ)設(shè)施沒有建立起來。這導(dǎo)致很多農(nóng)民依然無法享受到與城里人相同的文化、醫(yī)療、環(huán)衛(wèi)等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，讓他們苦不堪言。。

2、農(nóng)民獲得的補償較低的問題

由城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，宅基地置換資金采取項目區(qū)資金平衡，一方面由于資金內(nèi)部資金平衡，給予農(nóng)民的補償較低。另一方面在而派生的農(nóng)村宅基地置換的過程中，大量的建設(shè)用地指標所產(chǎn)生的項目外的大量的隱性收益，以及由于宅基地置換后的稅收增加等收益未能作為補償資金。一些地方對農(nóng)民的補償更是少之又少。商榷的是所制定的征地補償標準，如何制定政策把土地招拍掛之后所產(chǎn)生的增值收益包含進來。如一些地方的開發(fā)商有此開發(fā)的新建房子的要價卻很高，超額利益無法無法貼補宅基地置換。由于資金投入不足，從而帶來了很多失地農(nóng)民并沒有獲得相應(yīng)的社會保障和就業(yè)崗位，這大大增強了農(nóng)民的剝奪感，使他們享受不到城市化帶來的收益，十分不利于廣大農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展，同時也造成了一些地方失地農(nóng)民的上訪，成為當?shù)夭环€(wěn)定、不和諧的根源。

3、農(nóng)民生產(chǎn)就業(yè)的后續(xù)問題與結(jié)余地塊開發(fā)的合理性問題

通過農(nóng)民的集中居住，最后會整理出很大一部分建設(shè)用地指標，這些建設(shè)用地指標往往被用作城市用地，因而這些結(jié)余用地的開發(fā)至為關(guān)鍵。農(nóng)民集中居住后，生活指數(shù)提高較大，物業(yè)費用、吃喝拉撒睡的費用都提高。我從事的二個試點村中，農(nóng)民物業(yè)費繳費率不到30%，。要提高農(nóng)民收入，除了就業(yè)方面加強支持外，對節(jié)余地塊開發(fā)考慮如何有利于置換農(nóng)戶的后續(xù)問題，筆者認為也是重要舉出。由于一些地方對這些結(jié)余地塊的開發(fā)卻不盡合理，很多地方開發(fā)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于雷同，過度的無序投資造成了城市資源的浪費，未能使結(jié)余地塊開發(fā)帶動提高農(nóng)民市民化后收入較大提高。在我們開展的二個試點中，給予農(nóng)民集體的商業(yè)，未能形成市場氣候，帶來收益極低。

三、農(nóng)民宅基地置換的對策分析

1、合理設(shè)計農(nóng)民集中居住區(qū)

農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)，科學規(guī)劃很關(guān)鍵。筆者所在的上海市金山區(qū)山陽鎮(zhèn)，將農(nóng)民集中安置在基礎(chǔ)設(shè)施完善、功能齊全、布局合理、環(huán)境優(yōu)美的安置小區(qū)，既節(jié)約了土地，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活條件，又提高了生活質(zhì)量，優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局。由此可見，地方政府要依據(jù)方便群眾生活、有利于群眾生產(chǎn)的原則對集中居住區(qū)進行規(guī)劃。要把集中居住區(qū)與一、二、三產(chǎn)業(yè)的布局聯(lián)系起來，做到二者相互促進，在此基礎(chǔ)之上科學選址、有序建設(shè)。還要進一步做好相關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施配套工作，不斷加大對集中居住區(qū)內(nèi)群眾公共產(chǎn)品的供給。要跟進建設(shè)與集中居住區(qū)相配套的排水系統(tǒng)、文化設(shè)施、醫(yī)療點等基礎(chǔ)設(shè)施，使集中居住區(qū)內(nèi)的農(nóng)民能夠開展體育和文化活動，不斷提高他們的生活質(zhì)量，使農(nóng)民享受到與城里人一樣的文化、醫(yī)療、環(huán)衛(wèi)等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

2、增加對失地農(nóng)民的補償

要改變以往那種對失地農(nóng)民補償少的現(xiàn)狀，應(yīng)綜合參照物價水平、消費總體水平等因素，大力提高補償標準。地方政府要考慮到所征土地的在未來一段時間內(nèi)的可能收益，在充分征求農(nóng)民意見的基礎(chǔ)之上，探討協(xié)商式征地的補償辦法，確保對農(nóng)民的補償能夠體現(xiàn)土地的增值收益以及保證農(nóng)民的生活水平。不僅如此，還加大對失地農(nóng)民的培訓(xùn)力度，努力增強其就業(yè)競爭力。還要對從事個體經(jīng)營的失地農(nóng)民在稅收、工商等方面給予政策扶持，并且對其提供專門的小額信貸。此外還應(yīng)把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，讓其參加養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等，保障措施，大力解決他們的養(yǎng)老、基本醫(yī)療等保障問題。今后在開展實行建設(shè)用地增加掛鉤推進宅基地置換工作中，不能僅僅依靠項目區(qū)的資金內(nèi)部平衡，政府需要從其他方面增加補償基金，如開發(fā)商節(jié)余地塊開發(fā)中高額收益中的分成如何補貼，政府稅收增值方面的補貼，工業(yè)反輔農(nóng)業(yè)的機制等等。

3、合理開發(fā)結(jié)余地塊

地方政府要有效預(yù)測市場容量，充分加強前期調(diào)研，在整體收益最大化這個前提下，合理開發(fā)結(jié)余地塊。因此在下一步的工作中，上海市金山區(qū)山陽鎮(zhèn)政府應(yīng)著重做好以下工作：一是要注意地塊開發(fā)的差異性，避免因無序投資而造成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同和城市資源的浪費，二是根據(jù)市場需求建設(shè)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施，把收益回報放在第一位，寧肯慢一點，也要穩(wěn)一點。三是地塊開發(fā)之中要注重凝聚人氣，使得開發(fā)商開發(fā)的商場、馬路、廣場等工程有人去，實現(xiàn)城市第三產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，為農(nóng)民市民化帶來真正的好處。

參考文獻：

1、張子任;李淑慧;農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題探析[J];中國司法;2010年01期

2、蔡玉勝;王安慶;城鄉(xiāng)一體化進程中土地利用存在的問題與對策――以“宅基地換房”模式為例[J];經(jīng)濟縱橫;2010年01期

3、張守敬;農(nóng)村住房制度怎么改?[J];中國老區(qū)建設(shè);2010年02期

篇9

一是對確權(quán)登記認識不夠，地方工作積極性不高。2004年頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》中，對承包經(jīng)營權(quán)證書的內(nèi)容、條件及換發(fā)、補發(fā)等都作了明確規(guī)定，許多地方認為此次的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作好像是重復(fù)勞動，且需再次花費大量物力、財力，導(dǎo)致工作積極性不高。

二是確權(quán)實際土地面積增加，承包合同矛盾突出。20__年全國全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，要求全面丈量土地，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清（四至就是地籍上每宗地四鄰的名稱。四至在各地土地資料上填寫不規(guī)范，沒有很好描述出土地的具體范圍）等問題。在土地確權(quán)后，實際測量的面積很可能大于原二輪承包地面積。對于已流轉(zhuǎn)出去的土地，有些農(nóng)民要求確權(quán)，對承租土地流轉(zhuǎn)的大戶，要求按照確權(quán)后多出的土地面積補償相應(yīng)承包費，從而引發(fā)了是否調(diào)整承包合同的問題。

三是宅基地私下買賣，成為矛盾導(dǎo)火索。《中華人民共和國土地管理法》中第8條對宅基地的性質(zhì)做了規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”。因此，宅基地的性質(zhì)是公有的，由集體行使對宅基地的所有權(quán)，從法律層面講，農(nóng)村宅基地不能自由買賣。在現(xiàn)實生活中，農(nóng)村宅基地私自買賣現(xiàn)象卻一直存在。對于整家遷出的農(nóng)戶，宅基地私下出售給外來戶，有的農(nóng)民為了省麻煩，將耕地附帶宅基地一起出售給外來戶。等到國家對該處農(nóng)村土地進行開發(fā)，土地出現(xiàn)增值，已經(jīng)出售土地承包權(quán)的農(nóng)民要求獲取土地相關(guān)收益?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》中提到“現(xiàn)階段通過市場流轉(zhuǎn)交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)包括承包到戶的和農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)等，以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林地經(jīng)營權(quán)為主，不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)”，由此看出土地承包權(quán)是不在流轉(zhuǎn)范圍的，而當初購買宅基地附帶耕地的人們殊不知土地承包權(quán)不能隨意買賣，由此對開發(fā)引起的土地收益產(chǎn)生利益紛爭；有的農(nóng)民將宅基地私自買賣之后，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)沒有過多的留意，以致耕地閑置，村集體某些干部將其耕地任意流轉(zhuǎn)以牟取經(jīng)濟利益等等。

針對以上矛盾，我們提出以下建議：

一是進一步加大宣傳動員力度，形成全社會對農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證重要性的共識。土地確權(quán)、登記頒證是一件事關(guān)9億農(nóng)民的頭等大事。加大報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等的宣傳力度，使農(nóng)民群眾弄清確權(quán)登記的重要性，推動此項工作穩(wěn)步推進。

篇10

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；體系構(gòu)建

一、概述

2007年10月1日起施行的《物權(quán)法》規(guī)定了宅基地使用權(quán)制度，這是宅基地使用權(quán)制度正式在權(quán)威法律文件中出現(xiàn)。中國物權(quán)法草案稱宅基地使用權(quán)是在宅基地的基礎(chǔ)之上建立的，宅基地使用權(quán)是指宅基地使用權(quán)人，用于居住在土地上建造住房以及其他附著物，而占有、使用集體所有的土地的權(quán)利。①

宅基地使用權(quán)具有物權(quán)屬性，但其在一定程度上結(jié)合集體經(jīng)濟組織的成員資格和福利制度，只有具備一定的條件才能流轉(zhuǎn)，所以宅基地使用權(quán)是一種限定性的用益物權(quán)。也就是說，宅基地使用權(quán)人享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，但是收益和處分權(quán)只有符合特定的限制條件才能行使。具體來說，宅基地使用權(quán)是一種特殊的用益物權(quán)，其權(quán)利主體是集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員，客體是集體所有的土地，權(quán)利取得的方式有別于國有土地使用權(quán)，其使用具有無償性但處分受到限制。

無論是宅基地使用權(quán)制度的產(chǎn)生，還是宅基地使用權(quán)制度的發(fā)展，都鮮明的選擇了保障農(nóng)民居住權(quán)的價值取向。這種價值取向，就我國住房保障制度的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)而言，是唯一的選擇。解放后，在城鎮(zhèn)，政府采取將公房以象征性的租金標準提供給城鎮(zhèn)居民以及單位修建宿舍分配給職工居住的方式來保障城鎮(zhèn)人口居住權(quán)的實現(xiàn)；在農(nóng)村，國家則通過將沒收的房屋無償分配給無房農(nóng)民的方式，從而保障農(nóng)民的居住權(quán)。當集中的房屋分配結(jié)束之后，國家又通過立法給農(nóng)民無償提供宅基地，由其自己建造住房保障居住權(quán)的實現(xiàn)。②

二、宅基地使用權(quán)制度的特點

《土地管理法》第8條、第62條以及《物權(quán)法》第十三章對宅基地使用權(quán)作出了規(guī)定。除法律法規(guī)外，國家對宅基地使用權(quán)也有相關(guān)的政策性規(guī)定，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（[2007]71號）等。

從宅基地使用權(quán)的性質(zhì)、價值取向以及國家的相關(guān)法律法規(guī)、政策來看，以保障農(nóng)民的基本居住為目標的宅基地使用權(quán)制度，具有以下特點：

1.農(nóng)村宅基地的所有權(quán)歸集體所有。農(nóng)民僅僅享有對宅基地的使用權(quán)。但是，農(nóng)民可以無償享有宅基地使用權(quán)。這與國家的福利政策相關(guān)，城鎮(zhèn)居民能夠享有國家提供的醫(yī)療、教育等福利保障，國家賦予農(nóng)村居民無償?shù)恼厥褂脵?quán)，使他們具有基本的居住條件。

2.宅基地使用權(quán)依身份而取得，具有一定的身份屬性，即能夠享有宅基地使用權(quán)的主體必須是本集體經(jīng)濟組織的成員，這也是由土地的保障性決定的，它只保障本集體成員的居住權(quán)，從而將非本集體經(jīng)濟組織成員、城鎮(zhèn)居民等排除在外。

3.以戶為單位，除有特殊情況外，每戶村民僅能擁有一處宅基地，且宅基地的適用要符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，且宅基地所有人出售、出租宅基地上所建房屋的，不得再申請宅基地。

4.宅基地使用權(quán)的使用、流轉(zhuǎn)受到一定的限制。基于宅基地的福利性質(zhì)，宅基地只能用于建造住宅和附屬設(shè)施，不能用于營利性活動。由于宅基地的所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民只對宅基地上的房屋享有使用權(quán)，所以宅基地使用權(quán)不可能單獨轉(zhuǎn)讓，且不能轉(zhuǎn)讓給非集體經(jīng)濟成員，不能單獨出租，不能單獨抵押、繼承、作為出資入股。

不難看出，在賦予農(nóng)村居民宅基地使用權(quán)的同時，法律、政策對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也作出了限制。這符合當時的社會環(huán)境，也為一定歷史條件所迫。一方面是由于宅基地使用權(quán)本身的保障性，另外一方面也有一定的政治性。宅基地使用權(quán)制度并非是一項簡單的保障制度或者是物權(quán)制度，其涉及到國家的土地政策。我國的人口基數(shù)較大，耕地資源缺乏，對于宅基地使用權(quán)的限制性規(guī)定實則體現(xiàn)了國家對耕地的保護政策。宅基地使用權(quán)的這一政治色彩也是限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一個重要因素。

三、宅基地使用權(quán)制度現(xiàn)階段存在的問題

我國對宅基地使用權(quán)制度的立法，崇尚的是社會法的價值理念，以對農(nóng)民的生存保障功能作為首要的制度設(shè)計因素，宅基地使用權(quán)制度體現(xiàn)了國家對農(nóng)民基本生存權(quán)的保障。但是，社會是不斷發(fā)展的，沒有任何一個制度能夠自始至終滿足社會發(fā)展的要求。我國的宅基地使用權(quán)制度在現(xiàn)在的社會環(huán)境下逐漸暴露出一些問題：

1.宅基地閑置。一方面，中國的工業(yè)化和城市化快速發(fā)展，人口向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)聚集成為一種必然。隨著城市化進程的推進，農(nóng)民市民化已經(jīng)成為大趨勢。一些已經(jīng)取得宅基地的農(nóng)民因為升學、就業(yè)等原因，選擇了在城市落戶，無可避免地造成了農(nóng)村出現(xiàn)大量"空心村"的現(xiàn)象。另一方面，宅基地取得及使用具有無償、無期限性，一些農(nóng)民在申請到一處宅基地后由于合法的房屋繼承關(guān)系，又取得了另一處甚至幾處宅基地，這就造成了"一戶多宅"的合法存在。而由于缺少閑置宅基地回收制度，法律又對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進行了諸多限制，農(nóng)民多余的宅基地無法通過市場進行轉(zhuǎn)讓，宅基地被閑置成為一種必然。根據(jù)一項資料顯示：中國城市化率從1996年的30.5%提高到了2006年的43.9%，正是在城市化增長最快的這10年，城鎮(zhèn)常住人口1.7億，城鎮(zhèn)面積增加到3209萬畝，而與此同時的數(shù)據(jù)顯示農(nóng)村人口減少了9308萬，農(nóng)村居民點卻增加了150萬畝。截至2006年底，我國村莊建設(shè)用地已達2.48億畝，是城鎮(zhèn)用地規(guī)模的4.86倍，按當年農(nóng)業(yè)人口計算，人均村莊建設(shè)用地224平米，高出國家定額最高值（150平米/人）的49.3%，其中宅基地1.85億畝，占村莊建設(shè)用地的75%。根據(jù)一些省市農(nóng)村宅基地和房屋閑置情況的調(diào)研，估算出宅基地閑置率在10%-15%左右，即使按照較低的標準10%計算，全國2億畝農(nóng)村宅基地中有近2000萬畝處于閑置狀態(tài)。③

2.立法缺失，管理混亂。我國現(xiàn)行法律中，只有《土地管理法》、《物權(quán)法》等對農(nóng)村宅基地有所規(guī)定。但是這些規(guī)定大多是原則性規(guī)定，較為籠統(tǒng)，缺乏可操作性。很多涉及宅基地的糾紛都是依靠地方政府來解決。由于地區(qū)差異，各地關(guān)于宅基地觀點不一，導(dǎo)致了各地宅基地的管理混亂。目前，國家進行新農(nóng)村建設(shè)的文件接連出臺，但各地"拆舊建新"為主要模式的新農(nóng)村建設(shè)僅僅處于起步狀態(tài)，村鎮(zhèn)規(guī)劃相當混亂。沒有相關(guān)的責任主體對舊宅基地進行收回、開發(fā)和整理。④

3.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形市場的存在。雖然法律對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進行了諸多限制，但是在一些城鄉(xiāng)結(jié)合部，由于經(jīng)濟利益的驅(qū)動、農(nóng)民與市民需求互補等原因，實際上已經(jīng)大量存在著宅基地出租、抵押、買賣等各種形式的流轉(zhuǎn)，如"畫家村"宋莊。由于缺乏法律規(guī)范，無法可依，買賣雙方的利益都得不到保障，法律糾紛不斷。這種隱形市場的存在，也嚴重擾亂了土地市場，造成了土地權(quán)屬的混亂。

4.宅基地登記制度不完善?，F(xiàn)階段，很多地方?jīng)]有形成完善的宅基地登記制度，有的地方甚至對宅基地沒有做任何登記。沒有登記或者登記不完善，就很難對宅基地進行監(jiān)管，沒有監(jiān)管就很難避免違章建筑和違法流轉(zhuǎn)等的產(chǎn)生。

四、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意義

一個法律制度，如果跟不上時代的需要或要求，而且死死抱住上個時代的只具有短暫意義的觀念不放，那么顯然是不可取的。⑤法律對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)定了諸多限制的初衷是為了維護農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)，維護農(nóng)民的合法權(quán)益，保障農(nóng)民的居住權(quán)。但是隨著改革開放和市場經(jīng)濟的不斷深入，農(nóng)民不再完全依賴于土地，其收入來源逐漸廣泛，農(nóng)民的居所也不僅僅局限于宅基地上所建的房屋，在這樣的情形下，宅基地的財產(chǎn)功能已經(jīng)遠遠超過其保障功能。所以，對農(nóng)村宅基地的改革迫在眉睫，放寬宅基地使用權(quán)的限制具有重要的意義。

1.憲法規(guī)定："公民在法律面前一律平等"、"國家依照法律的規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)"。我國《物權(quán)法》第三條第三款也明確規(guī)定："國家實行社會主義市場經(jīng)濟，保障一切市場主體平等法律地位和發(fā)展權(quán)利。"城市的房屋可以自由移轉(zhuǎn)，農(nóng)村的宅基地房屋即使有所閑置也無法進行移轉(zhuǎn)，對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過多限制與憲法及法律規(guī)定的平等原則有悖。物體能夠充分滿足人類的需要，才能充分發(fā)揮其使用價值。宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的一種，其最終目的和價值取向就是充分發(fā)揮宅基地的使用價值。 因此，筆者建議應(yīng)該還原宅基地使用權(quán)為真實用益物權(quán)的本來面目，充分發(fā)揮宅基地的作用。

2.市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。在市場經(jīng)濟下，要充分發(fā)揮市場這只"無形的手"的作用。目前，已經(jīng)出現(xiàn)了宅基地使用權(quán)交易的隱形市場，這是政府難以進行調(diào)控的。為了避免隱形市場對土地市場造成負面的影響，就應(yīng)該將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)置于市場經(jīng)濟體制中，用市場來對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進行調(diào)節(jié)。市場的調(diào)節(jié)，加上政府的宏觀調(diào)控，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)必然會走上正確的道路。

3.社會發(fā)展的需要。改革開放以來，我國的經(jīng)濟發(fā)展取得了很大的成就，但同時也不可避免地造成很多社會問題，如貧富差距的擴大等。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，城市興起了房地產(chǎn)開發(fā)的浪潮，城市的居民在房地產(chǎn)開潮中獲得了巨大的收益。城市的居民只要取得房產(chǎn)證、土地證等就可以將自己的房屋上市交易。但是，農(nóng)民即使有多余的宅基地房，也無法上市交易。為了避免貧富差距的進一步擴大，筆者建議應(yīng)放寬對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展"十二五"計劃》提出："統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，促進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會管理一體化。"但是，在對宅基地使用權(quán)移轉(zhuǎn)進行限制的情形下，很難做到城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展。宅基地使用權(quán)的限制給農(nóng)民的融資帶來種種阻力，嚴重阻礙了農(nóng)村的發(fā)展。因此，放寬宅基地流轉(zhuǎn)政策，有利于加快農(nóng)村的發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化進程。

4.有利于解決土地資源稀缺的問題。從上個世紀九十年代開始，住房問題就一直是社會普遍存在的民生熱點問題。特別是2003年以來，城市商品房價格一路飆升，炒房固然是導(dǎo)致這一問題的因素之一，但其真正問題是住房緊張，也就是住房供不應(yīng)求。一方面，城市土地資源的缺乏，加上農(nóng)村居民市民化，給城市帶來了各方面的壓力；另一方面，農(nóng)村居民大量涌向城市，農(nóng)村的土地閑置。對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進行相對放寬，既可以緩解城市的壓力，又可以解決農(nóng)村土地閑置的問題，將資金引進農(nóng)村，促進農(nóng)村的建設(shè)。

五、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體系的構(gòu)建

宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是指農(nóng)民個體將其占有的宅基地通過出租、轉(zhuǎn)讓、入股等方式讓他人使用的狀態(tài)。從現(xiàn)階段情況來看，允許宅基地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)是十分必要的。但同時，要防止宅基地無限制地進入市場，對農(nóng)村的土地資源和農(nóng)村的穩(wěn)定造成威脅，也要預(yù)防因宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)而引起的投機和地產(chǎn)經(jīng)營的波動，沖擊土地市場。所以，筆者認為，應(yīng)當構(gòu)建一個合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體系。要建立合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體系，就要從大方向上進行把握。第一，以符合國家的總體規(guī)劃為大前提。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)要符合土地的規(guī)劃方針，要在土地總體規(guī)劃的范圍內(nèi)。第二，對土地的用途進行管制，嚴格區(qū)分建設(shè)用地和耕地，防止國家的耕地流失。第三，建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)審查機制。應(yīng)對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的各方面進行審查，只有符合條件的才能允許流轉(zhuǎn)。第四，建立完善的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度。無論是宅基地使用權(quán)通過出租、轉(zhuǎn)讓還是入股等其他方式流轉(zhuǎn)，都要進行登記以供管理。

如何放寬以及放寬程度是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度放寬的難題。是否任何宅基地使用權(quán)都可以自由流轉(zhuǎn)？宅基地使用權(quán)的本質(zhì)是保障農(nóng)民的居住權(quán)，所以宅基地流轉(zhuǎn)不應(yīng)違背這一本質(zhì)。只有在保障農(nóng)民基本居住權(quán)的基礎(chǔ)上，才允許宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。所以筆者認為，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)具備以下幾個條件：第一，轉(zhuǎn)讓人具有兩處以上的宅基地，這樣保障轉(zhuǎn)讓后至少留有一處宅基地，保障了自身的居住。但是，也有例外：如果轉(zhuǎn)讓人在城鎮(zhèn)有自己的住所且宅基地閑置的，可以將允許其轉(zhuǎn)讓。第二，宅基地使用權(quán)的受讓方一般應(yīng)為本集體經(jīng)濟組織的成員。至于城市居民能否成為宅基地使用權(quán)受讓人，有很多觀點。有的學者認為，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓人和受讓人都必須為同一經(jīng)濟組織成員；有的學者認為應(yīng)當放寬宅基地使用權(quán)的受讓人必須為本集體經(jīng)濟組織成員這一條件，應(yīng)當用市場來決定受讓方。筆者認為，城鎮(zhèn)居民能否成為宅基地使用權(quán)的受讓方不能一概而論，可以規(guī)定低收入的城鎮(zhèn)居民如因特殊貧困等原因不能購買房屋的，可以成為宅基地使用權(quán)的受讓方?，F(xiàn)階段，政府采取了很多方式來解決城市低收入家庭的住房問題，如果允許城市的低收入家庭可以購買宅基地，可以減輕政府的壓力。但是，在確認城市居民可以成為宅基地使用權(quán)的受讓人時，政府應(yīng)當嚴格把握，防止投機的產(chǎn)生。

目前，我國尚未規(guī)定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的細則，要想真正將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)起來，必須對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)細則進行詳盡的規(guī)定。筆者認為，應(yīng)當從以下幾方面入手：第一，對現(xiàn)階段的宅基地使用權(quán)情況進行登記，對宅基地使用權(quán)的情況進行全面了解。對于合法的宅基地使用權(quán)，應(yīng)當辦法產(chǎn)權(quán)證；不合法的應(yīng)當進行糾正或者通過其他方式轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ǖ?，產(chǎn)權(quán)證為宅基地使用權(quán)的憑證。第二，各地對宅基地使用權(quán)的情況進行調(diào)研，根據(jù)各地宅基地使用權(quán)的不同情況來制定不同的管理辦法，設(shè)定一個宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍。第三，對于可以流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)進行審批，對滿足流轉(zhuǎn)條件的，允許其上市交易。第四，簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議。在簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議時，應(yīng)當對協(xié)議進行全面的審查。第五，根據(jù)轉(zhuǎn)讓協(xié)議進行變更登記并頒發(fā)新的產(chǎn)權(quán)證。

結(jié)語

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革和發(fā)展是歷史的必然趨勢，現(xiàn)階段對宅基地使用權(quán)制度的改革已經(jīng)迫在眉睫。雖然現(xiàn)階段我國宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)還沒有完全放寬，但宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的改革已是必然。各部門應(yīng)當在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中發(fā)揮自己的作用，才能使宅基地使用權(quán)滿足社會發(fā)展的需要，使宅基地使用權(quán)制度更好地度過轉(zhuǎn)型期，讓宅基地使用權(quán)正確、有效流轉(zhuǎn)起來。

注釋：

①白非：《物權(quán)法例論》，法律出版社2005版第223頁。

②劉?。骸锻恋貦?quán)利沉思錄》，法律出版社2009版第89頁。

③李萍、黃義忠：《城市化視角中的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題研究》，載《上海農(nóng)村經(jīng)濟》2012年第6期第11頁。

④邢琳：《我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的法律研究》，載《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2012年6月上第78頁。