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[關(guān)鍵詞] 土地發(fā)展權(quán)；歸屬；啟示

【中圖分類號】 D912.3 【文獻標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1007-4244（2014）02-058-1

土地發(fā)展權(quán)（Land Development Right，LDR），是對土地在利用上進行再發(fā)展的權(quán)利，即土地所有權(quán)人或土地使用權(quán)人改變土地現(xiàn)有用途或者提高土地利用程度的權(quán)利。我國《土地管理法》將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。據(jù)此，有的學(xué)者將土地發(fā)展權(quán)分為以下三類：農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地（商業(yè)用地）的權(quán)利（即農(nóng)地發(fā)展權(quán)）、提高建設(shè)用地利用度（建筑容積）的權(quán)利（即市地發(fā)展權(quán)），以及對未利用地進行開發(fā)的權(quán)利（即未利用地發(fā)展權(quán)）。受人類中心主義的支配，我國關(guān)于土地的分類是以土地的經(jīng)濟利用價值為標(biāo)準(zhǔn)的。

土地發(fā)展權(quán)在我國土地權(quán)利體系中的地位土地是傳統(tǒng)物權(quán)法研究的核心內(nèi)容，因而土地權(quán)利當(dāng)然成為物權(quán)的核心所在。我國《物權(quán)法》大體遵循大陸法系的傳統(tǒng)，但又具有中國特色，我國土地權(quán)利體系中并沒有土地發(fā)展權(quán)，那么如果創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)，則其將處于何種位置呢？這一問題涉及土地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)、土地使用權(quán)以及其他有關(guān)權(quán)利的關(guān)系。土地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)的關(guān)系問題實際上是土地發(fā)展權(quán)是否獨立或附屬于土地所有權(quán)的問題。對土地所有權(quán)而言，立法的重點轉(zhuǎn)向如何調(diào)整土地的使用，促進產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，使土地發(fā)揮更大的社會效益。由此，土地使用權(quán)便逐漸從所有權(quán)中分離出來，成為一種獨立的物權(quán)。順應(yīng)這種趨勢，土地發(fā)展權(quán)也得以創(chuàng)設(shè)，從土地所有權(quán)中分離出來成為一種獨立的可轉(zhuǎn)讓的物權(quán)。

不同的權(quán)利分配方式對當(dāng)事人有著不同的行為刺激。如果我國創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)制度，那么該權(quán)利應(yīng)如何配置？在我國，集體土地發(fā)展權(quán)歸屬于土地所有權(quán)人――集體經(jīng)濟組織如何呢？依據(jù)《土地管理法》第10條和《物權(quán)法》第60條之規(guī)定，集體土地所有權(quán)可歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織和村內(nèi)集體經(jīng)濟組織所有，但目前不僅集體所有權(quán)主體沒有人格化的代表，而且這三級集體組織之間的界限也不清楚，從而導(dǎo)致集體土地所有權(quán)在事實上被虛置。所有權(quán)主體的非明晰化造成了權(quán)利真空，產(chǎn)生的最嚴(yán)重問題就是對土地的侵蝕和公共資源的浪費。產(chǎn)權(quán)不清晰，集體土地就缺乏合理的流轉(zhuǎn)機制。并且，如果將集體土地發(fā)展權(quán)歸屬于集體經(jīng)濟組織，則由于主體虛位，事實上將使土地發(fā)展權(quán)集體所有演變成村委會主任或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長所有，從而使產(chǎn)權(quán)更加復(fù)雜，權(quán)力尋租將不可避免。另外，由于農(nóng)民不享有土地發(fā)展權(quán)，則其如需提高土地集約度或改變土地用途，必須向村委會或鄉(xiāng)政府交納一定的土地發(fā)展費，這會使目前我國農(nóng)村土地利用集約度低、相當(dāng)一部分土地粗放經(jīng)營的現(xiàn)狀雪上加霜，同時農(nóng)民也享受不到土地增值收益，這只能鼓勵農(nóng)民行為的短期化和機會主義傾向。如此，集體土地發(fā)展權(quán)只能歸屬于集體土地使用權(quán)主體――農(nóng)民。其實，集體土地使用權(quán)是一種獨立的物權(quán)，由于土地的承包期長達30年或者更久，使得該權(quán)利也具有準(zhǔn)所有權(quán)的屬性，農(nóng)民得以對土地為直接支配和排他性利用。農(nóng)民是集體土地的真正使用者、土地發(fā)展行為的真正責(zé)任和后果的真正承擔(dān)者，集體土地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)民在一定程度上擴大了農(nóng)民對集體土地的處分權(quán)能，能夠真正起到對權(quán)利人行為的正向激勵作用，有利于配合《農(nóng)村土地承包法》的實施而長期穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系，鼓勵農(nóng)民向土地投資。國家通過購買土地發(fā)展權(quán)和實行土地用途管制制度，不但有利于保護耕地，而且有利于增加農(nóng)民收入，使經(jīng)濟增長的成果惠及廣大農(nóng)民。這是在我國特殊國情背景下特有的制度創(chuàng)新安排。

如果實行土地發(fā)展權(quán)國有化就意味著農(nóng)民集體或農(nóng)民失去土地發(fā)展權(quán)，難以消除現(xiàn)行土地征收制度的缺陷，也根治不了農(nóng)用地未經(jīng)審批擅自改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地隱形市場交易。土地發(fā)展權(quán)歸原土地所有權(quán)人所有的制度設(shè)計，在使廣大農(nóng)民得到土地發(fā)展權(quán)對價的同時，也激勵廣大農(nóng)民更加珍惜土地，特別是保護耕地的積極性。土地一級市場的隱形市場將自動消失。國家亦不必投入巨大的行政管理成本來整頓土地一級市場的隱形市場，土地違法案件也會大大減少，其效率是極高的。由于國家主要是作為政治組織而存在的，而主要不是作為市場主體設(shè)立的。土地發(fā)展權(quán)作為一項財產(chǎn)權(quán)，不應(yīng)由國家所有。計劃經(jīng)濟之所以走向失敗，原因就在于國家不可能掌握與經(jīng)濟有關(guān)的全部信息。全部信息的假定使計劃經(jīng)濟最終被淘汰。早在2002年，我國市場經(jīng)濟發(fā)展程度已達69%，按照國際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)測定，我國是發(fā)展中的市場經(jīng)濟國家。如果實行土地發(fā)展權(quán)國有化，其結(jié)果必然是土地發(fā)展權(quán)制度運行無法產(chǎn)生效率。從表面上看，實行土地發(fā)展權(quán)國有化，有利于國家通過掌控土地發(fā)展權(quán)，達到控制農(nóng)民集體或農(nóng)民擅自變更土地使用性質(zhì)的行為，起到保護耕地的作用；其實不然，實行土地發(fā)展權(quán)國有化，不僅意味著由國家獨享土地發(fā)展權(quán)的巨大經(jīng)濟價值，形成的結(jié)果是政府與民爭利；而且也不符合土地發(fā)展權(quán)的制度功能，土地發(fā)展權(quán)的制度功能在于，規(guī)范土地使用性質(zhì)改變而產(chǎn)生的發(fā)展性利益的分配和權(quán)利歸屬。實行土地發(fā)展權(quán)國有化與土地用途管制制度功能重疊，其結(jié)果仍然不能解決土地使用性質(zhì)變更而產(chǎn)生的發(fā)展性利益分配和權(quán)利歸屬問題。

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一、引言

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城市的不斷擴張，為了滿足公共利益用地和城市建設(shè)用地的需要，大量農(nóng)地被征用或轉(zhuǎn)用。我國土地所有制分為國家所有和農(nóng)村集體所有，由于城市土地使用制度的不斷完善，我國對土地發(fā)展權(quán)的壓抑主要表現(xiàn)在農(nóng)村集體所有制的土地上，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的壓抑也始于農(nóng)村集體所有的農(nóng)用地的用途轉(zhuǎn)變，也就是說土地用途管制制度的限制是權(quán)利邊界擴張的始然。土地發(fā)展權(quán)就是將土地變更為不同使用性質(zhì)的權(quán)利，是一種可以與土地所有權(quán)分割而單獨處分的產(chǎn)權(quán)，它既可以與土地所有權(quán)合為一體由擁有土地所有權(quán)的土地?fù)碛姓咧?，也可以由只擁有土地發(fā)展權(quán)不擁有土地所有權(quán)者支配，它是土地處分權(quán)中最重要的權(quán)利。產(chǎn)權(quán)本身是財產(chǎn)權(quán)利束的總稱，既然壓抑集中于集體所有制的土地上，那么農(nóng)地發(fā)展權(quán)設(shè)立就顯得尤為重要。目前而言，學(xué)術(shù)界有以下幾種觀點：沈守愚認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該歸國家，農(nóng)地開發(fā)者必須向國家購買，才能開發(fā)農(nóng)地；另一種觀點認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該歸農(nóng)地所有者，國家向農(nóng)地所有者購買發(fā)展權(quán)，或發(fā)展權(quán)可像其他普通商品一樣在市場上自由交易。前者可以理解為“漲價歸公”的思想，但農(nóng)地保護與農(nóng)民利益難以保證，后者具有一定的可行性，符合市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。事實上，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的主體之爭，其實質(zhì)是土地由于使用性質(zhì)變化產(chǎn)生的增值收益歸誰所有的問題。本文首先分析在集體所有制下，對農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的壓抑和抗?fàn)?，再基于產(chǎn)權(quán)完善的角度來分析農(nóng)地發(fā)展權(quán)設(shè)立的必要性。

二、對“漲價歸公”理論的質(zhì)疑和公共利益征地對農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的侵害

根據(jù)《土地管理法》中的規(guī)定，對公共利益性質(zhì)的征地是指對軍事用地、基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)用地、國家扶持的重點項目和法律行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。基于公共利益的征地并不意味著對農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的不壓抑，因為在此過程中農(nóng)民并沒有獲得相應(yīng)理該有的補償。溫鐵軍和朱守銀的研究表明，在征地過程中，如果成本為100，農(nóng)民得到的補償只占其中的5％～10％；農(nóng)村集體及農(nóng)民所得到的農(nóng)地征用價格大概為出讓價格的1/10，而農(nóng)地出讓價格又大概是農(nóng)地市場價格的1/5，也就是說補償價格、出讓價格和市場價格的比例為1：10：50，可見農(nóng)民的權(quán)利受到侵害是不爭的事實。

有些學(xué)者依據(jù)“漲價歸公”思想，認(rèn)為農(nóng)民并沒有對土地的增值進行任何的投資，所以不應(yīng)該在征地的過程中獲得高額補償，相反，正是由于國家的投資建設(shè)性作用，使得某塊土地因區(qū)位而增值，在國家擁有土地終極所有權(quán)的情況下，即意味著國家擁有增值收益是有理可依的。但是也有學(xué)者認(rèn)為，被征地農(nóng)民要率先分享城市化的好處；周其仁則直接從批判“成本定價”的理論入手，說漲價歸公是錯誤的，認(rèn)為農(nóng)民永久地放棄土地的使用權(quán)，也是一種成本，從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)的角度來講，農(nóng)民擁有土地的使用權(quán)，其權(quán)利本身就是有價的，從而從產(chǎn)權(quán)理論的角度出發(fā)，對“漲價歸公”的理論提出了質(zhì)疑。土地的增值收益是因人口增加、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步等社會經(jīng)濟因素所致，是社會全體的貢獻，而不是土地所有者的單獨的貢獻。在“三農(nóng)”問題被大力關(guān)注的今天，保護農(nóng)民弱勢群體的利益成為學(xué)術(shù)界和政府部門的焦點。農(nóng)民是集體土地的微觀主體，農(nóng)地由于用途的轉(zhuǎn)變，其價格在沒有任何投資的前提下的上漲，其本質(zhì)就是一種被置于公共領(lǐng)域的級差地租。從經(jīng)濟學(xué)的角度來說產(chǎn)權(quán)是指人們對資源的使用所引起的相互認(rèn)可的行為關(guān)系，不是實物量上的限制，而是界定人們在經(jīng)濟活動中如何受益，如何受損，以及如何進行補償?shù)囊?guī)則，以至形成對交易行為的合理預(yù)期。產(chǎn)權(quán)在內(nèi)部化外部性的同時，將浮游于公共領(lǐng)域的利益內(nèi)化為“個人利益”，可見，產(chǎn)權(quán)的所有者理應(yīng)獲得土地的增值收益是毋庸置疑的。

德姆塞茨認(rèn)為，當(dāng)被置于公共領(lǐng)域資源的經(jīng)濟價值上升時，利益相關(guān)者就傾向于把這種資源的產(chǎn)權(quán)界定得更加清楚，因此，產(chǎn)權(quán)是內(nèi)生的、且是不斷產(chǎn)生和不斷變化的演進的過程，產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵也是隨著時代的發(fā)展而不斷發(fā)展的。引導(dǎo)人們實現(xiàn)將外部性較大地內(nèi)在化的激勵是產(chǎn)權(quán)的一個主要功能，外部效應(yīng)的內(nèi)部化常常會引發(fā)產(chǎn)權(quán)的變遷。產(chǎn)權(quán)=G（經(jīng)濟剩余），說明產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟利益剩余的函數(shù)，當(dāng)然此處的經(jīng)濟剩余是一個廣泛的概念。征地補償費是征地制度改革的最重要內(nèi)容，如何提高補償，一直是學(xué)術(shù)界爭論的焦點，將征地價格與市場價格掛鉤，按市場價格對失地農(nóng)民進行補償在理論界達成了一致同意，但是為什么要進行這樣的分配，總需要一個合理的依據(jù)，因為產(chǎn)權(quán)的完整和相應(yīng)的權(quán)利內(nèi)容才是分享收益的憑證。產(chǎn)權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)和分配的變化，要求財產(chǎn)所有者變得更加具體，設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)成為必然。在法律上，農(nóng)村集體和農(nóng)民因為共有產(chǎn)權(quán)的完善，使農(nóng)民擁有與政府部門談判或協(xié)商的經(jīng)濟地位，在完善集體土地產(chǎn)權(quán)的同時，合理地維護了失地農(nóng)民的利益。

三、非公共利益的征地行為與集體建設(shè)用地的自發(fā)流轉(zhuǎn)

《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第八條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓?！眹彝耆珘艛嗔送恋匾患壥袌?，農(nóng)村集體土地要改變使用方式，唯一的合法途徑就是通過國家征用土地，將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，再通過“批租”方式來滿足非農(nóng)建設(shè)的需要，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地的發(fā)展權(quán)，可見農(nóng)地發(fā)展權(quán)受到了侵犯。近年來，農(nóng)民積極地進行集體建設(shè)用地的自發(fā)流轉(zhuǎn)，關(guān)鍵也就在于它能夠有效地對抗征地制度對農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的侵犯。征用是滿足工業(yè)建設(shè)用地的需求的主要手段，農(nóng)民集體所有土地不能直接進入土地一級市場，然而，隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展和整體投資環(huán)境的改善，非農(nóng)建設(shè)對土地的需求越來越大，現(xiàn)今許多地區(qū)，已悄然形成了一種集體建設(shè)用地“隱形市場”，既集體經(jīng)濟組織直接把土地的使用權(quán)讓渡給企業(yè)或者個人使用，從而獲得收益。例如，到2002年南海全市工業(yè)用地共15萬畝，其中非經(jīng)征地改變集體所有制的土地7.3萬畝，幾乎占到一半；據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，2002年昆山市有6.66公頃的集體土地直接入市流轉(zhuǎn)，2003年新增加94.48公頃，增長率為1418.62％，遠遠大于1978―2003年全國農(nóng)地非農(nóng)化的年平均水平。這種饒開“征地”，以入股、租賃等多種形式的集體建設(shè)用地的直接流轉(zhuǎn)是對農(nóng)民農(nóng)地發(fā)展權(quán)長期受侵犯的一種對抗，也對國家獨占農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的一種挑戰(zhàn)，可見設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)，完善集體產(chǎn)權(quán)成為必然，在不同土地產(chǎn)權(quán)制度下，土地資源的流轉(zhuǎn)性不同，土地?fù)碛兄男庞脙r值不同，土地的市場價值也不同。

（一）非公共利益征地行為損失測算的理論模型。征地目標(biāo)的模糊，使得發(fā)生在非公共利益性質(zhì)的征地之中的壓抑現(xiàn)象最為明顯。根據(jù)黃祖輝等的測算，非公共利益性質(zhì)的征地活動剝奪了集體土地所有者的土地發(fā)展權(quán)，集體土地使用者遭受雙重?fù)p失，既政府實施“警察權(quán)”時對農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的壓抑帶來的損失，和非公共利益性質(zhì)的征地行為造成的對農(nóng)民集體土地發(fā)展權(quán)的壓抑造成的損失。集體土地的直接入市流轉(zhuǎn)，即可以體現(xiàn)農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)屬性，也可以減少非公共利益征地對農(nóng)民產(chǎn)權(quán)壓抑的損失。

就現(xiàn)實情況而言，一幅農(nóng)地直接轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，可以有兩種途徑，其一為非公共利益性質(zhì)的征地，其二為以集體的名義通過出租、入股等形式流轉(zhuǎn)。假設(shè)某塊農(nóng)地農(nóng)用的價值為，非農(nóng)用價值為；農(nóng)民從政府那里獲得的征地補償為，直接流轉(zhuǎn)收益為，顯然。與差值則被各級政府層層分配獲得，到農(nóng)民手中所剩無幾，可見土地增值收益分享是不公平。每年都有一定數(shù)量的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)的數(shù)量和收益之間的關(guān)系并不是一階連續(xù)的可導(dǎo)函數(shù)，而是呈離散型分布。設(shè)開始統(tǒng)計的時點為1，則非公共利益征地行為對農(nóng)民造成的損失為，其中為第i年轉(zhuǎn)征用土地的數(shù)量。農(nóng)民通過途徑一獲得的凈收益為；通過途徑二獲得的凈收益為，顯然，可見集體建設(shè)用地的自發(fā)流轉(zhuǎn)緩減了對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的侵害。

農(nóng)村集體土地從最初的自發(fā)、違規(guī)流轉(zhuǎn)，發(fā)展到現(xiàn)在的試點改革，說明農(nóng)民正在逐步顯化自己的權(quán)利主體地位，以便更為有效地掌握和行使農(nóng)地發(fā)展權(quán)。土地管理部門和政府對已經(jīng)發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)事實采取默認(rèn)的態(tài)度，承認(rèn)農(nóng)民的既得利益。在分權(quán)的體制下，地方政府從傳統(tǒng)意義上的治理人，變?yōu)楝F(xiàn)代意義上的經(jīng)濟人，地方政府鼓勵制度創(chuàng)新，農(nóng)民要求政府立法支持農(nóng)民集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)呼聲也越來越高，其最終目的在于確立自己的權(quán)利主體資格。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的設(shè)立有利于合理規(guī)范集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民個人產(chǎn)權(quán)能力增強的同時，也保證了在市場交易的過程中，自身的權(quán)利不受侵犯，保障自己的既得利益。

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[關(guān)鍵詞]土地征用；農(nóng)地發(fā)展權(quán)；土地增值收益；農(nóng)民權(quán)益

中圖分類號：F321.1 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2012）04-0062-04

隨著我國工業(yè)化、城市化進程的加快，越來越多的土地從農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用途，引起農(nóng)地的增值。從我國目前的征地補償制度來看，在給予農(nóng)民或村集體的土地補償中并未包含農(nóng)地發(fā)展權(quán)的收益，其結(jié)果是將農(nóng)民和村集體拒之于土地增值收益之外，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。針對這一狀況，學(xué)術(shù)界從理論上做了大量研究，一致認(rèn)為農(nóng)民在土地征用中獲取的補償偏低。本文以天津為例，對農(nóng)地非農(nóng)化過程中農(nóng)民權(quán)益的流失進行量化分析，認(rèn)為應(yīng)建立基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的土地征用補償機制，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，以最大程度地維護農(nóng)民權(quán)益。

一、天津農(nóng)地征用和土地市場發(fā)育狀況

近年來，天津經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程持續(xù)保持高速狀態(tài)，對土地的需求也日益強勁。各類建設(shè)用地的旺盛需求，需要不斷通過征地來加以滿足?！笆濉逼陂g，天津共征用農(nóng)用地23115hm2，新增建設(shè)用地16775hm2，2005年建設(shè)用地總規(guī)模346269hm2，占全市土地總面積的29.06%。到“十一五”期間，征用農(nóng)用地猛增到44000hm2，新增建設(shè)用地28431hm2，平均每年新增建設(shè)用地面積6000余hm2。2010年建設(shè)用地總規(guī)模達374700hm2，占全市土地總面積的31.44%。從征用土地的使用方向看，多以各類開發(fā)區(qū)用地為主，約占征地總量的70%左右，其他劃撥類用地不足30%①。

由于受到土地剛性需求的影響，天津市土地價格呈現(xiàn)較高的增長速度。據(jù)天津土地交易中心統(tǒng)計資料，從2000年的1074萬元/hm2增長到2008年的2063萬元/hm2，增長近一倍，以年均9%的速度在提高。與此同時，土地征用價格也有一定的提高。2004年土地征用價格為56.9萬元/hm2，2006年為84.7萬元/hm2，2008年為90.7萬元/hm2，2010年為108.4萬元/hm2，增長較為明顯。盡管如此，土地征用價格遠趕不上土地市場價格。依常理，征用價格本應(yīng)成為土地征用或城市新增建設(shè)用地成本的核心方面，然而由于其價格低、增幅慢而沒有發(fā)揮相應(yīng)的作用。以2008年為例，土地市場價格為2063萬元/hm2，而對應(yīng)的土地征用價格只有90.7萬元/hm2，僅僅占土地價格的4.4%。即使考慮政府的基礎(chǔ)設(shè)施投入，其巨額的利潤空間也使得政府不可能考慮提高城市內(nèi)部存量土地的集約利用水平，而更多地會選擇通過土地征用來進一步增加城市建設(shè)用地?！笆晃濉逼陂g，新增建設(shè)用地供應(yīng)方式主要為劃撥、協(xié)議出讓和“招拍掛”出讓三種。隨著國家市場化取向的土地供應(yīng)政策的出臺,土地資源配置的市場化程度不斷推進,以“招拍掛”方式出讓的土地面積呈明顯的遞增趨勢，而行政劃撥逐年減少。目前在天津市征用土地中，純屬行政劃撥目錄范圍內(nèi)的醫(yī)院、學(xué)校以及其他基礎(chǔ)設(shè)施類項目用地僅占30%左右，而屬于經(jīng)營性的商業(yè)、房地產(chǎn)和工業(yè)項目用地約占70%，這些經(jīng)營性用地基本采取“招拍掛”方式供地。2009年天津土地有償使用率均值為72.56%。在全市區(qū)范圍內(nèi)基本形成了以市場機制為基礎(chǔ)的土地資源配置方式。

二、農(nóng)地非農(nóng)化過程中農(nóng)民土

地權(quán)益流失的量化分析 根據(jù)我國現(xiàn)有制度安排，農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地一是征用，二是土地供應(yīng)。在土地非農(nóng)化過程中，土地收益分為征用過程中的收益和供應(yīng)過程中的收益。在土地征用過程中，收益主要是土地征用收入，其中一部分以征地補償費用的形式歸村集體和農(nóng)戶所有，另外一部分以稅費的形式歸地方財政所有。據(jù)調(diào)查，地方政府所收取的稅費占土地征用價格的30%左右。在土地供應(yīng)階段，收益主要是土地供應(yīng)收入，歸地方財政和中央財政所有。按照國家規(guī)定，地方政府占有土地供應(yīng)收入的70%，中央財政占30%?？梢姡恋厥找媸窃谥醒胝?、地方政府、村集體及農(nóng)戶之間進行分配的。然而，不同主體對利益追求和博弈的結(jié)果卻不同。由于農(nóng)民處于弱勢地位，在付出土地的巨大代價后，只能得到較少的征地補償費，而在土地出讓過程中產(chǎn)生的巨額增值收益，即土地發(fā)展權(quán)價格卻與農(nóng)民毫不相干，巨額增值收益在地方政府和中央政府之間進行了分割。以天津市西青區(qū)為例，2006年征用農(nóng)地平均綜合區(qū)片價為157.5萬元/hm2，農(nóng)地出讓價格為3000萬元/hm2(一級市場)。顯然，征地價格和出讓價格相差懸殊，土地平均供應(yīng)價格是平均征用價格的近20倍，在土地非農(nóng)化過程中，土地增值幅度相當(dāng)大。征地價格過低導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受損。

限于數(shù)據(jù)的可獲性和準(zhǔn)確性，下面以天津市西青區(qū)的區(qū)片土地征用為例進行分析。假設(shè)征用土地一公頃，以此來計算土地非農(nóng)化過程中的收益及其分配情況見表1。以天津市西青區(qū)為例進行的實證研究表明，每有1公頃的土地非農(nóng)化，就會產(chǎn)生1770萬元的純收益，這部分純收益在地方政府、中央政府、農(nóng)民（包括村集體）之間分配，三者所占的比例分別為63.73％、24.92％和11．36％。從以上分析可以看出，在土地供應(yīng)過程中所產(chǎn)生的增值部分全部歸地方政府和中央政府所有，農(nóng)民只在土地征用中得到少量補償，這些補償并不足以彌補農(nóng)民因失去土地而帶來的經(jīng)濟損失。因為在農(nóng)民失去土地后，原有的農(nóng)村家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)也被打破，附著在土地上的各種保障也就隨之消失了。于是，失地農(nóng)民成了“種田無地、就業(yè)無門、保障無份”的“三無”人員，無法維持原有的生活水平。

篇4

關(guān)鍵詞 土地整理；生態(tài)文明建設(shè)；建議；措施

中圖分類號 F321.1 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2014）06-0339-03

Study on Land Consolidation Based on the Concept of Ecological Civilization Construction

XU Jie 1 YU Li-ming 2 LI Qin 3

（1 Department of Ecology and Environment，Suzhou Polytechnic Institute of Agriculture，Suzhou Jiangsu 215008； 2 Suzhou Solid Waste Management Center； 3 Suzhou Environment Science Research Institute）

Abstract Starting with the research on the relationship of land consolidation and ecological civilization construction，this paper analyzed the main problems in traditional land consolidation and put forward some related suggestions based on the concept of ecological civilization construction.Finally，this paper discussed the measures of land reconsolidation based on the concept of ecological civilization construction in Suzhou City.

Key words land consolidation；ecological civilization construction；suggestions ；measures

黨的十報告首次單篇論述生態(tài)文明，首次提出“建設(shè)美麗中國”的理念，將生態(tài)文明建設(shè)提高到一個前所未有的高度，要求“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程”[1]。十更明確提出國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，要優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、建立國土空間開發(fā)保護制度[2]。而土地整理是對土地利用方式、土地利用結(jié)構(gòu)和土地利用關(guān)系的重新規(guī)劃與調(diào)整，其本質(zhì)特征是調(diào)整人與地的關(guān)系，科學(xué)合理的土地整理能具體體現(xiàn)合理開發(fā)利用國土、促進土地資源保護的目的[2-4]。目前對土地整理的研究已經(jīng)有很多成果，而對生態(tài)文明建設(shè)的研究成果更多，這些研究對土地整理和生態(tài)文明建設(shè)分別做了全面的論述，但土地整理和生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合的研究還很少。十提出的國土生態(tài)文明建設(shè)的新要求，是今后一個時期土地整理工作的方向。對人類而言，土地既具有經(jīng)濟價值和功能，又具有生態(tài)作用和功能，十要求土地整理工作更加注重土地生態(tài)建設(shè)，將數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)一體的理念引入土地整理，生態(tài)化是土地整理的發(fā)展趨勢[2，5]?；谏鷳B(tài)文明建設(shè)理念的土地整理探析對合理開發(fā)利用國土、實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用、解決我國土地利用問題等具有一定的借鑒意義。

1 土地整理和生態(tài)文明建設(shè)的概念內(nèi)涵

1.1 土地整理

從世界發(fā)展歷史來看，西歐國家德國最先出現(xiàn)了“土地整理”的概念，其被記載在巴伐利亞州的法律中。從我國歷史發(fā)展來看，土地整理制度最先出現(xiàn)在西周時期，當(dāng)時的井田制度就是土地整理的雛形。而正式提出土地整理的概念是在20世紀(jì)90年代中后期，土地整理在我國已經(jīng)經(jīng)過了10多年的發(fā)展[6]。

土地整理的目的是科學(xué)合理利用土地，充分發(fā)揮土地的潛力，提高土地利用率；土地利用依據(jù)是土地規(guī)劃或者城市規(guī)劃所確定的目標(biāo)和用途；土地利用的方式是綜合治理和調(diào)整改造?？傊M行土地利用是在滿足人們?nèi)找嬖鲩L的生產(chǎn)和生活需要的同時兼顧生態(tài)效益，達到社會效益、經(jīng)濟效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一，最終實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用[7]。在實際生產(chǎn)中對土地整理的概念有狹義和廣義的區(qū)分。狹義的土地整理僅僅是指利用多種手段，對農(nóng)村地區(qū)田、水、路、林、村進行綜合整治，使可利用的土地面積增加，同時提高土地的質(zhì)量，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中對環(huán)境的污染，在獲得經(jīng)濟效益的同時兼顧生態(tài)效益。而廣義的土地整理的內(nèi)容則包括了土地墾復(fù)和土地開發(fā)[8]。土地墾復(fù)是指經(jīng)過規(guī)劃和設(shè)計，利用科學(xué)合理的措施，使已經(jīng)遭到破壞的土地重新被利用；土地開發(fā)則是指對未利用地或利用效率低下的土地，通過工程、生物或綜合的措施，使其成為可利用的和經(jīng)濟、社會、生態(tài)綜合效益較高的土地的過程[9]。

1.2 生態(tài)文明建設(shè)

生態(tài)文明是人類在改造自然以造福自身的過程中為實現(xiàn)人與自然之間的和諧所做的全部努力和所取得的全部成果，它表征著人與自然相互關(guān)系的進步狀態(tài)[10]。對于生態(tài)文明基本內(nèi)涵的理解，學(xué)者們從文明的組成要素和進程2個維度給出了見解（圖1）[11]。從文明的組成要素來看，生態(tài)文明是社會文明的重要組成部分，與物質(zhì)文明、精神文明和政治文明相對應(yīng)；從文明的進程來看，生態(tài)文明是人類社會繼原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后的一種新的文明形態(tài)，是人類迄今最高的文明形態(tài)[12]。生態(tài)文明要求在利用現(xiàn)有資源獲得利益的基礎(chǔ)上，不改變原有的文明狀態(tài)，在利用資源的同時保護資源，不影響子孫后代對資源的可持續(xù)利用。生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)、政治建設(shè)和文化建設(shè)五位一體、相輔相成。生態(tài)文明建設(shè)須貫穿經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)、政治建設(shè)和文化建設(shè)的各方面和全過程[1]。

1.3 土地整理和生態(tài)文明建設(shè)的相互關(guān)系

土地整理和生態(tài)文明有密切的聯(lián)系。生態(tài)文明是土地整理的根本目的。在我國，土地整理的目標(biāo)和理念隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展其內(nèi)涵也在不斷變化。土地整理工作已經(jīng)逐漸由注重整理后土地的數(shù)量向注重整理后土地的質(zhì)量變化。在土地整理的過程中引入了數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體的理念[4，13]。生態(tài)文明以尊重和維護生態(tài)環(huán)境為主旨，以可持續(xù)發(fā)展為根據(jù)，以未來人類的繼續(xù)發(fā)展為著眼點。生態(tài)文明和當(dāng)前土地整理工作的目標(biāo)和理念是一致的，生態(tài)文明是土地整理的新要求，土地整理要求生態(tài)文明的指導(dǎo)[9]，以生態(tài)文明作為土地整理的新目標(biāo)，發(fā)展生態(tài)型土地整理，有利于促進土地整理與生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)景觀的和諧統(tǒng)一，以確保土地資源的可持續(xù)利用[14]。另一方面，土地整理是建設(shè)生態(tài)文明的重要手段和方法。現(xiàn)代化的土地整理采用機械、工程、生態(tài)等方面的措施，通過改變過去的粗放型、浪費型的土地利用方式，來增加產(chǎn)出，減少農(nóng)藥、化肥等的投入，最終實現(xiàn)提高土地利用率的目的[4]。從世界范圍看，發(fā)達國家的土地整理已經(jīng)整體性地表現(xiàn)出服務(wù)于生態(tài)建設(shè)的特征，例如在德國，土地整理的原則首先是保護生態(tài)環(huán)境和景觀，其中包括了土地利用和村莊景觀保護[2，4]。我國的土地整理工作起步較晚，對生態(tài)建設(shè)的重視還不夠，而以生態(tài)文明理念為引領(lǐng)，在系統(tǒng)總結(jié)過去10多年土地整理工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，更加尊重自然，以可持續(xù)土地整理為抓手，可以促進耕地資源保護和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，嚴(yán)守1.2億hm2耕地紅線，并能進一步推進生態(tài)文明建設(shè)[2]。

2 傳統(tǒng)土地整理中存在的主要問題

2.1 規(guī)劃設(shè)計層面

在以往土地規(guī)劃的過程中，通過采取田塊合并、田面平整等措施，著眼與增加耕地面積尤其是刻意追求耕地的連片成方效果，對改變生活條件和生態(tài)格局的考慮較少[15]。這種土地整理的方式能夠增加耕地的面積，但是也改變了整理和規(guī)劃區(qū)原有的地貌形態(tài)和天然植被狀況，改變了地表水流和局部小氣候狀況，破壞了野生動植物的棲息地，破壞了原有的生物多樣性，導(dǎo)致被整理區(qū)生物種群趨于單調(diào)，使生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)簡單化而變得不穩(wěn)定，甚至不可逆，生態(tài)平衡受到破壞，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了極大的不確定性和風(fēng)險性，環(huán)境風(fēng)險日益增加[14-16]。

2.2 工程技術(shù)層面

土地整理工作在工程技術(shù)層面過分重視人機通行方便和能灌能排，缺乏對整理區(qū)水土保育重構(gòu)技術(shù)、景觀生態(tài)再造技術(shù)的考慮[4]。為了通行的方便，將原有的溝渠截彎取直，水利與結(jié)構(gòu)的設(shè)計也都以水流的順暢和提高輸水排水功能為主要目的，用水時，快來快去，不用水時，渠干溝枯，斷絕了河水涵養(yǎng)萬物的功能，斷絕了野生動植物的生機[4，17]。農(nóng)田水利設(shè)施和交通設(shè)施追求混凝土和高品位的設(shè)計，田間的道路、溝渠大量鋪筑水泥，既沒有石料經(jīng)濟，增加了投資，又降低了景觀的多樣性，改變了被整理區(qū)內(nèi)部的生境，也使得區(qū)域內(nèi)土地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)趨于簡化，不利于系統(tǒng)功能的穩(wěn)定與提高，不利于農(nóng)田生態(tài)環(huán)境的持續(xù)發(fā)展，影響了生態(tài)保護[4，14-17]。施工工藝以追求經(jīng)濟利益為目標(biāo)，極少考慮生態(tài)環(huán)境保護，施工中推土機船堅炮利，機械化填埋造成土壤板結(jié)，使土壤團粒結(jié)構(gòu)變差，機械化平整破壞了發(fā)育近千年的耕作層，使有機質(zhì)含量減少，易發(fā)生結(jié)構(gòu)退化[15，18]。

3 基于生態(tài)文明建設(shè)理念的土地整理建議

3.1 加強土地整理的景觀生態(tài)規(guī)劃設(shè)計

景觀主要體現(xiàn)于土地生態(tài)系統(tǒng)中，可以認(rèn)為每一塊土地就是一個景觀單元[16]。為了保證土地資源的可持續(xù)利用，改善土地整理項目區(qū)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)簡單的狀況，土地整理中不能僅僅立足于短期的單純的地塊合并、調(diào)整改造，必須在規(guī)劃設(shè)計階段就融入景觀生態(tài)設(shè)計思想，將景觀生態(tài)規(guī)劃理念和設(shè)計方法引入到土地整理中，提高項目區(qū)的景觀多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，在戰(zhàn)略層面上落實好土地整理服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)、途徑[4，14，19]。把生態(tài)、景觀作為一個整體來考慮，重視自然界已有自然生態(tài)系統(tǒng)，最大限度的利用原生地貌、使用鄉(xiāng)土植被，仿效自然原型進行規(guī)劃設(shè)計[20-21]。

3.2 推進土地整理的生態(tài)景觀技術(shù)應(yīng)用

在土地整理的過程中推廣應(yīng)用生態(tài)景觀技術(shù)。在不同的地區(qū)，根據(jù)土地現(xiàn)狀及社會、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，因地制宜的使用不同的生態(tài)景觀技術(shù)，在增加土地利用面積的同時達到美化環(huán)境的目的[4，7，22]。例如，在進行農(nóng)田整理的過程中，要進行合理規(guī)劃，充分利用田間、地頭、溝邊的土地，營造良好的生態(tài)景觀，在美化環(huán)境的同時打造穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)。在村莊整理實踐中，要從實際出發(fā)，多采用當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)土和特色樹種進行美化和綠化，彰顯地域和文化特色的同時吸引觀光客。

3.3 建立土地整理的生態(tài)環(huán)境評價體系

在進行土地整理的過程中，運用現(xiàn)代化的手段，不但能夠減輕勞動強度，改善勞動環(huán)境，還能夠創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。而土地整理活動對生態(tài)環(huán)境會產(chǎn)生各種影響，這種影響直接對生態(tài)平衡產(chǎn)生作用[23]。鑒于土地利用改變對生態(tài)環(huán)境的影響及其在生態(tài)系統(tǒng)中的重要性，土地整理中需要建立生態(tài)環(huán)境評價體系，加強生態(tài)效益的評價[20]。在構(gòu)建土地整理的生態(tài)環(huán)境評價體系時，要把包括土地整理規(guī)劃、項目選定、項目準(zhǔn)備、項目評估、項目談判、項目實施以及項目回顧（總結(jié)）整個流程都納入評價體系中。根據(jù)不同層次，可以構(gòu)筑區(qū)域土地利用總體規(guī)劃的評價、土地整理規(guī)劃評價和土地整理項目評價3個層次的評價體系[24]。通過建立土地整理生態(tài)環(huán)境評價公眾參與機制，更好地提升土地整理生態(tài)環(huán)境評價的全面性、準(zhǔn)確性和可接受性。橫向上，建立土地整理生態(tài)環(huán)境評價的多元參與機制，可以擴大公眾參與的廣度；縱向上，讓公眾全程參與土地整理生態(tài)環(huán)境評價，能夠提升公眾參與的深度[25]。

3.4 建立土地整理的生態(tài)補償機制

生態(tài)補償機制是指以促進生態(tài)平衡和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展為目的，依據(jù)誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償?shù)脑瓌t以及外部性、公共物品等理論，綜合運用法律、行政以及市場等各種手段，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展相關(guān)各方之間利益關(guān)系，有利于優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、促進資源節(jié)約、加強生態(tài)的恢復(fù)與保護、推進生態(tài)文明制度建設(shè)，是生態(tài)文明建設(shè)中重要的政策手段[26-27]。土地整理生態(tài)補償制度是一項系統(tǒng)性、長期性、復(fù)雜性的戰(zhàn)略任務(wù)，應(yīng)加大對土地整理生態(tài)補償?shù)目蒲泄リP(guān)投入[29]。

4 蘇州土地整理的生態(tài)文明建設(shè)措施

蘇州經(jīng)濟發(fā)達，人口密集，土地資源緊缺，用地矛盾十分突出，這對土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化、土地生態(tài)環(huán)境保護提出了更高要求[30]。在生態(tài)文明建設(shè)進程中，蘇州一直是一個積極實踐、努力創(chuàng)新的典型地區(qū)[31]。蘇州的土地整理工作圍繞生態(tài)文明建設(shè)展開：一是堅持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活、生態(tài)和生物的“四生”功能定位，確立 “四個百萬畝”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃[31-32]。加大土地整理力度，落實百萬畝優(yōu)質(zhì)水稻、百萬畝特色水產(chǎn)、百萬畝高效園藝、百萬畝生態(tài)林地[33]。圍繞“四個百萬畝”，加強基本農(nóng)田保護，大規(guī)模開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高耕地質(zhì)量，維護耕地生態(tài)功能。二是在無國家級和省級濕地專門立法的情況下，出臺《蘇州市濕地保護條例》（以下簡稱《條例》），加大濕地保護、開發(fā)和管理力度[34]。蘇州濕地資源豐富，其中永久性水稻田占很大的比例，《條例》在全國范圍內(nèi)首次將永久性水稻田納入濕地保護的范圍，加強了對稻田生態(tài)價值的認(rèn)識和保護[35]。三是出臺《關(guān)于建立生態(tài)補償機制的意見（試行）》（以下簡稱《意見》），在江蘇全省率先探索試行生態(tài)補償機制[36]，及時將《意見》進行補充和完善并上升為地方性法規(guī)《蘇州市生態(tài)補償條例》。通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，以基本農(nóng)田、水源地、生態(tài)濕地和生態(tài)公益林為重點，建立生態(tài)補償機制，對因保護生態(tài)環(huán)境而經(jīng)濟發(fā)展受到限制的區(qū)域進行經(jīng)濟補償，形成了有利于保護農(nóng)田、水域、森林、濕地等自然資源和農(nóng)業(yè)物種資源的激勵機制[32-33]。

5 結(jié)語

實施生態(tài)文明建設(shè)，首先是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開發(fā)強度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，構(gòu)建科學(xué)合理的城市景觀格局、生態(tài)經(jīng)濟格局和生態(tài)安全格局。生態(tài)文明建設(shè)是一項復(fù)雜、巨大的系統(tǒng)工程，無論從我國社會經(jīng)濟的發(fā)展過程還是從實際需求看，土地整理服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)是大勢所趨。土地整理必須要有一個整體觀念、全局觀念和系統(tǒng)觀念，必須將生態(tài)文明建設(shè)理念融入到土地整理工作中。土地整理在對土地進行整合、規(guī)劃、墾復(fù)、利用的基礎(chǔ)上，在追求經(jīng)濟效益的同時，要注重生態(tài)效益，要建立穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境，改善土地整理地區(qū)的生態(tài)景觀，最終達到社會效益、經(jīng)濟效益、生態(tài)效益的有機結(jié)合。

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篇5

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；適度規(guī)模經(jīng)營；社會保障體系；農(nóng)業(yè)保險

建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)必須創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，這就需要推進土地適度規(guī)模經(jīng)營。適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，有利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；有利于加快農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移；有利于土地資源的充分利用；有利于克服小規(guī)模家庭經(jīng)營的局限性增加農(nóng)民收入，提高生產(chǎn)率?？墒墙ㄔO(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)又必須堅持，保證農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)，要解決這個矛盾就是要推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。為此，要探尋土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營之間的關(guān)系，筆者針對東臺市的土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營進行了專題調(diào)查。

一、研究設(shè)計和現(xiàn)狀分析

本次調(diào)查一共調(diào)查了9個鎮(zhèn)里的44村。從各村的情況來看，在完善土地流轉(zhuǎn)機制的大的政治背景情況下，各個村在土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營方面都取得了相應(yīng)的進步。

（一）合同規(guī)范化

簽訂合同是指土地流轉(zhuǎn)雙方用書面合同來確定流轉(zhuǎn)的權(quán)利與義務(wù)。在進行土地流轉(zhuǎn)過程中，村委會作為轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方的中間人，制定相關(guān)土地流轉(zhuǎn)合同，然后本著自愿的原則由當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶自己親自簽下合同。在有效回收的435份問卷中，通過簽訂合同流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶有289戶，占66.4%，但也有通過口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶93戶，占21.3%。簽訂合同的農(nóng)戶占大多數(shù)，土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生的糾紛大大減少。充分領(lǐng)會了黨的十六大報告做出的“地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”。

（二）實行目標(biāo)考核

東臺市土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營工作列為新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行考核，對工作成效突出的單位及個人給以表彰和獎勵，完不成年度目標(biāo)任務(wù)的不能評為先進單位和個人。在農(nóng)經(jīng)工作會議上，各鎮(zhèn)都遞交了目標(biāo)責(zé)任狀，農(nóng)辦每季度對全市土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營情況進行考核。使得各鎮(zhèn)都全力推進土地流轉(zhuǎn)，促進規(guī)模進程。且為保證土地合法流轉(zhuǎn)，堅持對土地流轉(zhuǎn)過程進行逐一審核，定期檢查，凡發(fā)現(xiàn)違反農(nóng)村土地承包法規(guī)的，一律予以制止，責(zé)令恢復(fù)原承包經(jīng)營關(guān)系。并且制定了扶持政策，東臺市制定并下發(fā)了《關(guān)于推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，安排了轉(zhuǎn)型資金用于扶持合法有效的土地流轉(zhuǎn)。對流轉(zhuǎn)土地實行土地股份合作制經(jīng)營的組織者都有獎勵。鼓勵農(nóng)村種養(yǎng)大戶建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)園區(qū)。

（三）土地規(guī)模經(jīng)營形式多樣化

有土地股份合作社、蔬菜經(jīng)濟合作社、食用菌栽培、品牌蔬菜及農(nóng)產(chǎn)品、花木園區(qū)、蠶桑核心方、農(nóng)產(chǎn)品深加工等，都有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模種植，其中土地股份合作社有利于使土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營過程更加合法更加有序，帶來了“農(nóng)民成‘股民’，土地變資本”的可喜變化，同時這些成為股民的農(nóng)戶還可以到種植園進行務(wù)工獲得兩次收益。以東臺市梁垛鎮(zhèn)梁垛村為例，共吸收688個農(nóng)戶入股，設(shè)計七個村民小組，入股土地653.797畝，占總承包面積38.6%，折成股份653.797股，且每股分紅保底1000元，另視經(jīng)營效益追加分紅。同時，這部分土地的農(nóng)戶中又將有285個勞動力轉(zhuǎn)移到務(wù)工經(jīng)商等第二、三產(chǎn)業(yè)中去，到時從事第二、三產(chǎn)業(yè)勞動力比例將達到86%。并且無公害蔬菜生產(chǎn)基地的建設(shè)，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化，農(nóng)業(yè)經(jīng)營實現(xiàn)了由傳統(tǒng)的粗放型向高效益、集約化發(fā)展。

二、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營過程中出現(xiàn)的問題

（一）信息流通不暢

在有效回收的調(diào)查問卷435份中，有43戶，占9.88%不知道土地流轉(zhuǎn)這一政策，只是在電視上看到，并不知道這一政策已經(jīng)落實到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)，信息流通不暢，延緩了土地流轉(zhuǎn)的進程。并且對于有意向想把自己的土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶，造成了一定的阻礙。所以筆者要加強土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳，爭取讓每家每戶都對土地流轉(zhuǎn)有所了解。對于本村土地較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府應(yīng)提供外面土地承包的信息，鼓勵本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民到外地進行流轉(zhuǎn)，促進勞動力的轉(zhuǎn)移。

（二）農(nóng)業(yè)保險不完善

在走訪過程中，筆者了解到有些農(nóng)戶進行土地規(guī)模經(jīng)營后，大面積的土地卻沒有上保，原因是即使上了保險，遭遇旱災(zāi)或是水災(zāi)，給予的賠償不是很多，而且還有諸多限制。因此在調(diào)查訪問的農(nóng)戶中有149戶沒有給農(nóng)業(yè)買保險，占38.0%。農(nóng)戶說與其買保險交了那么多的錢，不如不買保險，自己來承擔(dān)損失?？墒墙Y(jié)果可想而知，一旦遭遇嚴(yán)重一點的天災(zāi)，農(nóng)戶的能力跟本不足以抵擋。所以政府在農(nóng)業(yè)保險方面可以給予農(nóng)民優(yōu)惠，減少限制。真正做到為人民服務(wù)，為農(nóng)民謀利益。

（三）少部分耕地在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后變?yōu)榉寝r(nóng)用地

這些耕地大部分被道路的修建、城鎮(zhèn)、工廠、搬遷占用。這種情況主要發(fā)生在城鎮(zhèn)郊區(qū)和偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)。政府對土地用途監(jiān)管不嚴(yán)，執(zhí)行耕地保護政策力度不大，使得部分農(nóng)村土地存在著土地流轉(zhuǎn)后用于第二、三產(chǎn)業(yè)開發(fā)的現(xiàn)象。有121戶將土地流轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，占30.9%。由于第二、三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效益比農(nóng)業(yè)的高，且承包土地的價格是按照農(nóng)業(yè)用途為標(biāo)準(zhǔn)的，而當(dāng)土地用途發(fā)生變化時，土地的承包價格要高得多，因此農(nóng)戶對這部分差價得不到合理的分配，從而產(chǎn)生糾紛。即使部分耕地不轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，這些耕地也會被用來種經(jīng)濟作物。然而糧食安全對經(jīng)濟的影響是全世界舉目共賭的。從2007年年初世界食品漲價指出，這場經(jīng)濟影響就波及全球。且對國家來說，糧食是最重要的戰(zhàn)略物資。如果流轉(zhuǎn)的土地都用來修建道路，建造工廠，種植經(jīng)濟作物，那么糧食安全問題必將令人擔(dān)憂。2011年中央1號文件也規(guī)定：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。也就是說，流轉(zhuǎn)后的土地，仍然只能用于發(fā)展農(nóng)業(yè)，不能用作房地產(chǎn)開發(fā)等其他用途。

（四）在進行土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營中，60歲-70歲的農(nóng)民值得關(guān)注

在走訪調(diào)研的435戶中有93.9%的農(nóng)戶家中有60-70歲的農(nóng)民，因為這些農(nóng)民將自己的土地流轉(zhuǎn)出去以后，由于年齡上的限制，即使出去打工，也幾乎不會有工廠會顧用他們。所以他們幾乎不會想把自己的土地流轉(zhuǎn)出去，這樣就成了土地流轉(zhuǎn)過程中的阻礙。筆者建議政府可以把這些勞動力引到周圍土地規(guī)模經(jīng)營上去，可以提供給他們短工做。例如，每天去蔬菜大棚里除草，有時可以打農(nóng)藥，每天有固定的工資，按天計算，月底結(jié)算。這樣就很好地解決了60歲-70歲農(nóng)民的工作問題，這樣他們也會很樂意地流轉(zhuǎn)自己的土地。這不僅促進了土地流轉(zhuǎn)，而且為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供了充足的勞動力。 轉(zhuǎn)貼于

（五）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展

基礎(chǔ)設(shè)施的完善，可以吸引更多的種植能手、養(yǎng)殖大戶、龍頭企業(yè)來當(dāng)?shù)剡M行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營?？墒菗?jù)筆者所了解，國家在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施上沒有給予相應(yīng)的撥款。如果農(nóng)村要建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，這部分資金就要由村委會或者鎮(zhèn)政府承擔(dān)，可是村委會一般不可能拿出大部分資金來進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這就給基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來了一定的困難。因此，建議國家在基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)給予相關(guān)的補貼，為農(nóng)村進行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供強有力的后盾。

（六）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在假流轉(zhuǎn)現(xiàn)象

有些村為了達到上級政府規(guī)定的土地流轉(zhuǎn)的任務(wù)，進行了假流轉(zhuǎn)。一個農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)給另一個農(nóng)戶，而這個農(nóng)戶又將流轉(zhuǎn)過的土地再流轉(zhuǎn)給原來流轉(zhuǎn)給他的農(nóng)戶，這樣就造成了一個假象，土地流轉(zhuǎn)的面積在增加。但是事實上是土地之間不是在進行流轉(zhuǎn)而是在進行交換，且交換的是同一塊土地。這嚴(yán)重地阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進程，而且會掩蓋土地流轉(zhuǎn)的弊端，因此，必須要進行整改。需要上級政府加強監(jiān)管，確保土地流轉(zhuǎn)合理有序地進行；需要各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)自覺自發(fā)地進行土地流轉(zhuǎn)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為；需要加大對農(nóng)戶宣傳土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢，讓農(nóng)戶能自發(fā)地進行流轉(zhuǎn)，并切身地感受到進行土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的好處。

三、針對以上問題提出的相應(yīng)對策

（一）進一步探索創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，積極穩(wěn)妥推進土地股份合作經(jīng)營

土地股份合作社的成立進一步規(guī)范了干部的行為，形成了管理程序化，增加了透明度，加強了農(nóng)民的知情權(quán)。鼓勵農(nóng)村中大戶等經(jīng)營主體通過流轉(zhuǎn)土地建立農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)基地，開發(fā)適度規(guī)模經(jīng)營。鼓勵龍頭加工企業(yè)圍繞本地優(yōu)勢特色產(chǎn)品，牽頭組織農(nóng)民開展合股、合作、協(xié)作，建立原料基地。支持專業(yè)市場、合作組織、農(nóng)民經(jīng)濟人、種養(yǎng)大戶等市場主體領(lǐng)辦土地股份合作社，統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營，按股保底分紅。積極推進土地流轉(zhuǎn)體制規(guī)模試點，探索合作的新形式，鼓勵農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營權(quán)入股組建土地股份合作社。支持和鼓勵合作組織參與土地流轉(zhuǎn)。

（二）進一步加大財政扶持、獎勵力度，引導(dǎo)土地向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、重點項目、農(nóng)業(yè)園區(qū)集中

在三倉鎮(zhèn)新五村，筆者了解到當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶即使在外地承包大面積的土地，也沒有得到獎勵。并且在農(nóng)戶貸款上，部分農(nóng)戶在尋找擔(dān)保人方面仍存在困難，且每年都會有農(nóng)民因還不起貸款而自殺的現(xiàn)象。所以各個當(dāng)?shù)卣畱?yīng)根據(jù)政策從財政對“三農(nóng)”投入中安排專項資金，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，壯大規(guī)模經(jīng)營主體、培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)園區(qū)。強化金融信貸支持，不斷創(chuàng)新農(nóng)村信用擔(dān)保方式，重點扶持龍頭企業(yè)、合作組織等，連片發(fā)展高效規(guī)模設(shè)施農(nóng)業(yè)。進一步加大對土地流轉(zhuǎn)的獎勵，提高農(nóng)民的積極性。鼓勵政策作為推動土地流轉(zhuǎn)的催化劑，應(yīng)將之落實到位。通過給農(nóng)民補貼的方式，進一步提高農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)的積極性，推動農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營。

（三）解決從土地上解放出來的剩余勞動力

當(dāng)農(nóng)戶將自己的土地流轉(zhuǎn)出去之后，他們自己的就業(yè)問題一時難以得到解決。但是可以讓解放出來的勞動重新回到土地，為那些進行土地規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶打工，這樣不僅解決了60歲-70歲農(nóng)民的工作問題，這樣他們也會很樂意地流轉(zhuǎn)自己的土地。不僅促進了土地流轉(zhuǎn)，而且為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供了充足的勞動力。并且還應(yīng)加快農(nóng)村勞動力向非農(nóng)轉(zhuǎn)移。要依托當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢，大力發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)的集聚帶動人口的集聚，促進農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

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篇6

關(guān)鍵詞：集約用地; 政策調(diào)控; 節(jié)約意識

Abstract: this paper discusses the increasingly prominent contradiction of the land, and puts forward four Suggestions to realize intensive land utilization, improve the land use efficiency and relieve land difficult and economic development of contradictions, and promoting economic and social harmony and all-round development.

Keywords:intensive land use; Policy control; Saving consciousness

中圖分類號：F301.0文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：

隨著城市化進程的快速推進，城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等建設(shè)對增量建設(shè)用地的需求日趨旺盛，但土地可供應(yīng)量受到可利用土地資源的制約以及國家“最嚴(yán)格的土地管理制度”的宏觀調(diào)控。土地供需矛盾突出，如何合理配置有限的土地資源，加強土地集約利用，提高土地利用效率，積極應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展對建設(shè)用地的需求，成為擺在我們面前的一項嚴(yán)峻課題。招遠市立足本市實際，妥善處理保護與發(fā)展、當(dāng)前與長遠的關(guān)系，采取一系列措施，積極推動土地集約利用。

一、提高認(rèn)識,增強集約用地的危機感和緊迫感

城市發(fā)展需要占用土地，糧食生產(chǎn)安全需要耕地保障，而土地供給有限。圍繞處理好保護和發(fā)展的關(guān)系，解決好當(dāng)前土地供求的尖銳矛盾，市委、市政府進行深入調(diào)研，形成統(tǒng)一認(rèn)識，實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用，必須注重不斷地提高城市土地的使用效率，在土地資源緊缺的條件下，只有走集約利用的道路，把一塊地當(dāng)兩塊用，才能給我們的子孫后代留下更多的土地資源，實現(xiàn)可持續(xù)利用的預(yù)期目標(biāo)。市委、市政府出臺一系列剛性政策和規(guī)定，要求全市上下，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部，切實從我市嚴(yán)峻的土地實情出發(fā)，從保護耕地和保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，充分認(rèn)識集約利用土地的重要性，把保障供地與集約用地有機統(tǒng)一起來，切實在內(nèi)涵挖潛、集約利用上下工夫。充分挖掘盤活存量建設(shè)用地，能利用非耕地的，盡量用非耕地；能用劣地的，盡量用劣地；能搞多層廠房的，盡量搞多層廠房；盡量發(fā)展高層建筑和高層住宅。

二、加強法規(guī)政策宣傳，促進節(jié)約集約用地意識。

(一）加強國土資源政策宣傳。制定國土資源政策法規(guī)宣傳計劃，結(jié)合6.25土地日專題宣傳、開展節(jié)約集約用地現(xiàn)場觀摩等活動，用通俗易懂的語言舉辦延伸至縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的國土資源知識培訓(xùn)講座，廣泛散發(fā)國土資源知識“口袋書”等形式，深入宣傳節(jié)約集約用地和合法合規(guī)的重大意義，盡量使更多的人知道土地不能“敞開用、隨便要”的意識。

進行有的放矢的宣傳，逐步扭轉(zhuǎn)當(dāng)前普遍存在的一些錯誤觀念，諸如 “保護耕地就會影響發(fā)展”、“國土部門只是手續(xù)部門”、“土地工作是國土部門一家之事”等，努力提升全社會節(jié)約集約用地和合法合規(guī)用地的意識。通過宣傳，引導(dǎo)各部門，基層政府，認(rèn)真研究如何順應(yīng)“村村點火、鄉(xiāng)鄉(xiāng)冒煙”的實際，綜合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，讓各鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠用土地整治政策做到土地指標(biāo)“自產(chǎn)自用”。整治土地，可以實現(xiàn)“農(nóng)業(yè)升級、農(nóng)民增收、保障用地”，真正是“國家提倡、政府補助、一舉多得”的好政策。利用好國家的各項好政策，千方百計地敞開“前門”；要做到教育、警示、巡查、查處及時，嚴(yán)嚴(yán)實實地堵住“后門”。

(二)公開透明國土資源政策。利用第二次土地調(diào)查成果，加快推進“一張圖”工程，廣泛公開國土資源工作程序和方法，公開土地利用規(guī)劃圖，做到國土的資源部門土地利用家底清、違法用地反映及時，全民全社會知道“什么地能用、地怎么用、手續(xù)怎么辦”。改變各級領(lǐng)導(dǎo)“憑概念、憑感覺”用地的傳統(tǒng)做法，做到用地“重空間、重實據(jù)”。

三、積極尋求提高土地集約利用水平對策，將集約用地工作落到實處

（一）強化規(guī)劃計劃管理,嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地。從強化規(guī)劃計劃管理、制定土地投資強度標(biāo)準(zhǔn)、完善地價管理、依法處置閑置土地、嚴(yán)格執(zhí)行征地補償標(biāo)準(zhǔn)和各類產(chǎn)業(yè)、工程項目建設(shè)用地定額指標(biāo)等方面入手，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地的規(guī)模，推動土地集約利用工作的開展。

1、強化規(guī)劃計劃管理，嚴(yán)格土地用途管制。土地利用總體規(guī)劃是實施土地用途管制制度，正確處理資源保護與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的重要依據(jù)。必須建立合理用地集約用地的引導(dǎo)機制，采用國土規(guī)劃、城市規(guī)劃、空間單元設(shè)計多層次規(guī)劃相結(jié)合的方式，從空間容量和結(jié)構(gòu)優(yōu)化兩方面，全面構(gòu)建未來區(qū)域發(fā)展的基本框架，合理配置土地資源，強化土地利用的規(guī)劃依據(jù)，使其實現(xiàn)對各項建設(shè)的有效控制和引導(dǎo)。同時，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，認(rèn)真落實土地用途管制制度。堅持做到不符合規(guī)劃的用地不批，不符合土地用途管制制度的用地不批，扎緊口子，嚴(yán)格把關(guān)，強化規(guī)劃計劃對建設(shè)用地的管理，促進土地的集約利用。

2、提高土地投資強度，嚴(yán)格把好土地供應(yīng)關(guān)。為促進集約用地工作的開展，市政府明確規(guī)定，建設(shè)項目供地必經(jīng)根據(jù)單位面積的投資額來確定，進入開發(fā)區(qū)的項目投資額每畝不得低于200萬元。遼寧盼盼防盜門集團在項目洽談時,提出投資1000萬、占地50畝到我市投資建分廠,因投資強度不夠，謝絕該項目進區(qū)。開發(fā)區(qū)自成立以來，先后有10多個項目因投資額過低，被終止土地供應(yīng)。同時，強調(diào)對一些分期實施的大型項目可預(yù)留規(guī)劃用地，根據(jù)其實際到帳資金和生產(chǎn)、建設(shè)進度，實行分期供地，堅決杜絕假借項目進行圈地。認(rèn)真執(zhí)行各類產(chǎn)業(yè)、工程項目建設(shè)用地定額指標(biāo)。在項目征地時，根據(jù)項目所屬產(chǎn)業(yè)確定出其最多用地面積，改變以前申請多少批多少的情況，到目前為止根據(jù)工程項目建設(shè)用地定額指標(biāo)核定項目用地節(jié)約用地1000多畝，從而最大程度減少土地浪費，節(jié)約集約利用土地。

篇7

我國憲法規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營。即一方面是農(nóng)戶的分戶承包經(jīng)營，另一方面是村組的合作統(tǒng)籌經(jīng)營；兩種經(jīng)營相互配合、相互促進。但是鳳陽農(nóng)村實行的是一種單層經(jīng)營。為什么說是一種單層經(jīng)營？因為實行的是一種土地完全承包。說其完全：一是所有土地全部承包給農(nóng)戶，集體一點不剩；二是以戶為單位承包，幾十年不變，一包到底。土地完全承包，其使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)完全掌握在農(nóng)戶手中，村組沒有一點權(quán)力，擁有一個空頭的所有權(quán)；只有“分”而無“統(tǒng)”，無法實現(xiàn)雙層經(jīng)營，所以是一種單層經(jīng)營。

土地完全承包和單層經(jīng)營，其弊端是明顯的。

一、嚴(yán)重影響了農(nóng)村的社會穩(wěn)定，成為當(dāng)前農(nóng)村很多矛盾和糾紛的引發(fā)點

當(dāng)前農(nóng)村帶有普遍性的矛盾和糾紛主要有三類，都與土地的完全承包有關(guān)。

第一類是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的矛盾，突出的是農(nóng)田基本建設(shè)，尤其是水利建設(shè)方面的矛盾。鳳陽是個易旱易澇的地方，每到干旱季節(jié)，農(nóng)民因爭水而發(fā)生的矛盾很多。水利矛盾，說到底是建設(shè)不足的問題。六、七十年代，國家在鳳陽境內(nèi)興建了四大水庫、機站和一批中小型水利建設(shè)項目，之后又不斷增補完善，目前從大的方面基本解決了農(nóng)村缺水問題，但是村組與主干工程配套以及村組自備塘壩和灌溉渠道建設(shè)長期不足，成為建設(shè)的死角?！按蟀伞币郧埃恋丶w經(jīng)營，這種矛盾還不十分明顯；“大包干”以后，小塊分割經(jīng)營，這種矛盾就突出起來。為什么這種狀況長期解決不了呢？原因除資金外，最主要的還是土地問題。水利建設(shè)必然要使用土地，由于土地掌握在農(nóng)戶手中，村組沒有一點機動權(quán)，只能與農(nóng)戶協(xié)商，這種協(xié)商往往難以成功。前不久，鳳陽殷澗洪山村經(jīng)村民會議討論，一致要求修一面大塘。村干部也認(rèn)為很有必要，于是自籌資金把大塘修好了。這面塘解決了周圍400多畝農(nóng)田的灌溉問題。但是修塘過程中占用了五戶農(nóng)民的八畝土地。被占土地的農(nóng)民說：這是好事，我們都知道，但是受益是大登陸文秘站網(wǎng)網(wǎng)查看更多文章家的，不能讓我們五戶損失土地，請補償土地吧。村里哪有土地可以補償呢？只好協(xié)商經(jīng)濟補償，農(nóng)民不愿意，聲稱，如果不給土地就要上訪。村干部本來想做件好事，結(jié)果卻落得一身的不是。村組水利建設(shè)滯后，農(nóng)民用不上水；即使用得上，成本增加，水費難以協(xié)調(diào)，經(jīng)常與水利部門形成對立，所以又造成很多水利設(shè)施閑置，渠道無人管護，毀壞嚴(yán)重，反過來進一步加深了水利矛盾。

第二類是農(nóng)民生活上的矛盾，突出的是宅基地和道路建設(shè)方面的矛盾。農(nóng)村宅基地每戶之間都有明顯的界限，隨著人口增長，原來的房子不夠用了，需要增加建設(shè)，往往與鄰居產(chǎn)生矛盾。而且“大包干”以后，農(nóng)戶人口增減不均，有的不夠用了，需要尋找新的地方，由于土地在農(nóng)戶手中，村組無法進行統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)民只能在自家承包地或者承包山上建設(shè)，而自家承包地、承包山不一定適合建房，沒有辦法，只得硬著頭皮建。所以，現(xiàn)在到農(nóng)村去，經(jīng)?？吹?，一方面村莊建設(shè)零散，土地大量浪費，另一方面房子又建在耕地上，就是這個原因。房子建在耕地上，必然影響周邊農(nóng)戶的生產(chǎn)，往往成為農(nóng)村矛盾的引發(fā)點。村莊道路建設(shè)也是如此，也是因為土地問題難以解決。

第三類是農(nóng)民與工商投資者的矛盾。政府要發(fā)展經(jīng)濟，就要千方百計招引投資者。投資者來了，首先要解決土地問題。政府把農(nóng)民的土地拿來了，而失去土地的農(nóng)民就會采取各種形式進行抵制。中國農(nóng)民是從封建社會走來的，特別看重土地的作用：他們不僅把土地看作是當(dāng)代人的飯碗，同時也看作是子孫后代幸福的依靠，其價值無法用金錢來衡量。土地被征用了，如果村組掌握了一定的土地調(diào)控權(quán)，給予相應(yīng)調(diào)整補充，或者政府有能力幫助失去土地的農(nóng)民安置就業(yè)，他們也就算了，但是現(xiàn)在這兩個方面都無法辦到，農(nóng)民必然與村組和地方政府形成對立，就要上訪。上訪解決不了，他們就會與投資者過不去。俗話說，強龍不壓地頭蛇。這時候投資者已深感不妙，后悔來投資，而準(zhǔn)備來投資的聽說了，也趕緊縮回去。工商投資對于當(dāng)?shù)貋碚f是件好事，但這只是就周邊整體而言的，對于失去土地的少數(shù)農(nóng)民來說，眼前就是一件壞事，因為失了去土地，就失去了生活門路，他們又怎能善罷甘休呢？

土地完全承包還有一種潛在的矛盾，即土地與勞力之間的矛盾。完全承包，以戶為單位一包到底，承包的土地在農(nóng)戶之間固化了。而農(nóng)戶的人口是在不斷變化的，二十多年過去了，變化還很大。有的農(nóng)戶在承包初期可能是人口小戶，現(xiàn)在已經(jīng)變成了人口大戶；有的農(nóng)戶在承包初期可能是人口大戶，二十多年中，由于人口死亡或兒女出嫁、上學(xué)、參軍，現(xiàn)在變成了人口小戶。但是承包的土地還是那么多。我在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有一戶，七八年承包的時候，他家共有九口人，承包了三十多畝土地，現(xiàn)在只剩下老頭一人；而相鄰的一戶，七八年全家只有五口人，承包了十幾畝土地，現(xiàn)在全家已有二十多口人，人均幾分地。土地多、勞力少，土地少、勞力多，這就造成一部分農(nóng)戶無地可種，另一部分農(nóng)戶種不了。土地多，收入多，人口少，家庭負(fù)擔(dān)輕；土地少，收入少，人口多，家庭負(fù)擔(dān)重，這又進一步加劇了農(nóng)村貧富差距，使一部分農(nóng)戶逐步走向貧困化，成為社會問題。過去土地收益少，農(nóng)民對這種情況反映還不太強烈，現(xiàn)在土地收益好了，很多群眾心里就不平衡了。他們說：土地是集體的，同樣是村民，為什么有的人種不了，有的人無地可種，難道回到舊社會了嗎！從去年開始，國家逐漸取消農(nóng)業(yè)稅，增加對農(nóng)民的補貼；土地多的補貼多，土地少的補貼少，很多農(nóng)民就不愿意了。而且我在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于土地一包到底，很多上學(xué)、參軍成為國家公職人員，現(xiàn)在還繼續(xù)承包著土地。他們一方面拿著國家工資，另一方面又坐收土地收益，農(nóng)民意見很大，也影響了公職人員在農(nóng)民心目中的形象。隨著國家對農(nóng)民補貼增加，土地收益更加顯著，我想農(nóng)民的這種不滿還會加深，甚至?xí)纬赊r(nóng)村新的不穩(wěn)定因素。

二、嚴(yán)重制約了農(nóng)村乃至縣域經(jīng)濟的發(fā)展，成為農(nóng)村和縣域經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸

第一，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。單層經(jīng)營，不僅制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身，也影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益的整體發(fā)揮。

很多生產(chǎn)條件受到制約。水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件的改善是農(nóng)業(yè)發(fā)展的前提，這個問題解決不了，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響很大。小塊土地，不利于機械使用，難以提高生產(chǎn)效率。分割承包，土地不能合理利用，造成了相當(dāng)數(shù)量的浪費。土地與勞力失衡，不利于土地的精耕細作，經(jīng)常出現(xiàn)拋荒現(xiàn)象。一家一戶經(jīng)營，無法進行市場預(yù)測，不利于特色產(chǎn)品的開發(fā)，也不利于農(nóng)業(yè)新技術(shù)的推廣應(yīng)用。

農(nóng)業(yè)綜合效益難以發(fā)揮。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟走出低效農(nóng)業(yè)，必然要走產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的路子。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，首先是規(guī)?；?，其次是企業(yè)化，第三是科技化。一家一戶承包經(jīng)營，無法實現(xiàn)規(guī)?；?，也無法實現(xiàn)企業(yè)化；科技化更是以強大的資金和技術(shù)為后盾的，農(nóng)戶很難企望。過去我們也搞規(guī)?；教幝犝f萬畝什么、

萬畝什么的。實際上這種規(guī)?；瘺]有科技化作為支撐，還是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?。而傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)本身已經(jīng)規(guī)?；?，不存在繼續(xù)規(guī)?；膯栴}。低層次科技型的規(guī)?；邙P陽也曾出現(xiàn)過，如樓店大棚蔬菜、棗巷蘑菇生產(chǎn)等，不過這種規(guī)?；蠖嗪镁安婚L，原因在于缺少企業(yè)化經(jīng)營。企業(yè)化經(jīng)營并不是有幾家公司在那里收購產(chǎn)品就企業(yè)化了，關(guān)鍵要有一個一頭連接市場，一頭連接生產(chǎn)，組成緊密的生產(chǎn)、研發(fā)、加工、銷售一體化的龍頭公司。這里一體化非常重要，如果農(nóng)戶是農(nóng)戶、公司是公司，只有生產(chǎn)、銷售兩個環(huán)節(jié)并不能形成一體化。一體化的龍頭公司不僅加工、銷售要企業(yè)化，生產(chǎn)也同樣要企業(yè)化。而生產(chǎn)企業(yè)化，公司本身是無法解決的，這就需要一個媒介，就是合作經(jīng)濟組織。單層經(jīng)營，無法產(chǎn)生合作經(jīng)濟組織。這種組織形式出現(xiàn)不了，“公司+農(nóng)戶”就無法實現(xiàn)，雙層經(jīng)營就無法實現(xiàn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的整體效益也就難以發(fā)揮。

土地完全承包阻礙了農(nóng)村雙層經(jīng)營，走的是一條傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、小農(nóng)業(yè)、低效農(nóng)業(yè)的路子。這種經(jīng)營形式延續(xù)下去，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟難以振興發(fā)展。

第二，嚴(yán)重制約了農(nóng)村工業(yè)化的進程。無農(nóng)不穩(wěn)，無工不富。農(nóng)村經(jīng)濟、縣域經(jīng)濟都離開工業(yè)化。但是鳳陽農(nóng)村工業(yè)化一直滯后，原因在哪里？原因當(dāng)然很多，但是我認(rèn)為最主要的還是土地的完全承包。

土地完全承包阻礙了鄉(xiāng)村集體工業(yè)的發(fā)展，使鳳陽在八十年代失去了第一次農(nóng)村工業(yè)化的大好時機。鳳陽農(nóng)村工業(yè)和全國其他地區(qū)一樣，萌發(fā)于七十年代。那時候，國家不允許個人發(fā)展工業(yè)，只能發(fā)展社隊集體工業(yè)。七十年代，鳳陽社隊工業(yè)開始起步，也形成了一些基礎(chǔ)，但是緊接著“大包干”出現(xiàn)了，農(nóng)村忙于土地承包，發(fā)展農(nóng)業(yè)，把社隊工業(yè)丟在了腦后。不僅是丟在腦后，而且是一次沉重打擊，這其中打擊最大的莫過于村辦工業(yè)。那時候村一級組織多數(shù)有幾部拖拉機或汽車搞運輸，有一些米面加工廠、茶林場，有的甚至還有建筑隊、窯廠、皮鞋廠、五金廠、農(nóng)具廠、礦山開采加工廠等。鳳陽梅市蔣莊村當(dāng)時就有21個村辦企業(yè)?！按蟀伞钡臅r候，強調(diào)一個“分”字，一分到底。村辦工業(yè)在“分”字中被肢解了。拖拉機、汽車不好分，有的地方就拆成零件分。從那以后，村辦工業(yè)在鳳陽大地上基本銷聲匿跡。而就在這個時候，沿海地區(qū)農(nóng)村工業(yè)正是從村辦工業(yè)起步，尤其是江蘇?！按蟀伞钡臅r候，江蘇很多地方就沒有一分到底。他們一方面把村辦工業(yè)保留下來，另一方面也沒有將土地完全承包，村一級留有很大的土地調(diào)控余地。八十年代，群眾溫飽問題基本解決了，國家開始支持工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，沿海地區(qū)隨之跟上。那時候，貸款比較容易，但是有一條，承辦單位必須有自有資金。沿海地區(qū)由于集體工業(yè)沒有被分掉，留下了很多辦工業(yè)的種子，尤其是村一級組織擁有大量的土地機動權(quán)。八十年代，國家對土地管理沒有現(xiàn)在這樣嚴(yán)格，誰擁有土地，誰就可以發(fā)展，誰就擁有了發(fā)展資本。所以他們把土地“喬裝打扮”，拉上圍墻，平整土地，做出建設(shè)的樣子，然后爭取銀行貸款，銀行一看很滿意，貸款給了，企業(yè)就這樣發(fā)展起來了。沿海地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然不像村組一級擁有土地，但是他們與村組合作，互相取長補短，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)也隨之發(fā)展。那時候沿海的城市就不具備這樣的優(yōu)勢，他們辦企業(yè)首先就遇到土地問題。九五年，省政研室做過一個比較：“大包干”之前稱為“市”的地方，到九五年，安徽與江蘇相比，差距并不很大，差距最大的在農(nóng)村。當(dāng)然現(xiàn)在不能這樣比較了，但是可以說明一個問題，即八十年代至九十年代初，江蘇經(jīng)濟發(fā)展的主要動力在農(nóng)村，而不是城市。按理說，同在一個地方，城市發(fā)展工業(yè)比農(nóng)村有優(yōu)勢，為什么那時候江蘇會出現(xiàn)這種現(xiàn)象呢？原因就是那時候江蘇的城市不具有農(nóng)村那個土地優(yōu)勢。八十年代，鳳陽各級政府也沒有放松村級工業(yè)的發(fā)展，其力度比現(xiàn)在大，但是就是發(fā)展不起來，原因也在于：一方面村辦工業(yè)沒有了基礎(chǔ)，另一方面沒有地方可以發(fā)展，也不能像江蘇那樣把土地變作資本吸引貸款。那時候鳳陽鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級工業(yè)雖然沒有在“大包干”中被分掉，但是和村一樣沒有土地，發(fā)展不了新項目，只能靠原有的那點企業(yè)滾動發(fā)展，其速度不可能快。在中國，農(nóng)村的工業(yè)化，八十年代是最好的起步時期，很多地方都是在那個時期起步的。但是鳳陽錯過了這個大好時機，不僅推遲了十多年的發(fā)展，對后來的發(fā)展也產(chǎn)生了很多不利影響。

土地完全承包還嚴(yán)重影響了農(nóng)村民營工業(yè)的發(fā)展，尤其是對民營工業(yè)的起步極其不利。在農(nóng)村，尤其是欠發(fā)達地區(qū)，集體工業(yè)發(fā)展不起來，只能靠民營工業(yè)的發(fā)展。民營工業(yè)如果不是從已有的工業(yè)企業(yè)中分化、生發(fā)產(chǎn)生，那就只能從農(nóng)戶中產(chǎn)生。農(nóng)戶在從農(nóng)業(yè)邁向工業(yè)的過程中，最初選擇的經(jīng)濟形式是家庭副業(yè)和手工作坊。他們通過家庭副業(yè)和手工作坊，進一步積累資金、技術(shù)和市場經(jīng)驗，實現(xiàn)二次積累和創(chuàng)業(yè)，然后才能形成真正意義上的工業(yè)。而處在這個時期，他們的資金、技術(shù)力量都很薄弱，離不開本土，只能利用莊前屋后現(xiàn)有的條件成長，是一種地地道道的“本土經(jīng)濟”。這種經(jīng)濟的發(fā)展最取決于本地已有的發(fā)展條件，比如經(jīng)營條件、電力條件、資源條件、交通運輸條件等。土地完全承包、單層經(jīng)營，使農(nóng)村公益建設(shè)受到嚴(yán)重制約，很難為他們提供這些條件。他們要經(jīng)營場地，解決不了；要電力供應(yīng)，解決不了；要出村道路，還是解決不了。這種環(huán)境無法讓農(nóng)村的家庭副業(yè)、手工作坊產(chǎn)生出來，尤其是手工作坊。所以，鳳陽農(nóng)村為什么出現(xiàn)不了外地的那些水暖村、電子村、豆腐村、編織村、鞋帽村、頭巾村、紐扣村、服裝村，就是這個道理。另外，完全承包，讓更多的農(nóng)民捆在土地上，限制了他們的視野和觀念，也限制了他們接觸工業(yè)的機會、學(xué)習(xí)技術(shù)的機會和聚集資金的機會，進一步影響了他們從農(nóng)業(yè)向工業(yè)邁進的步伐。所以家庭工業(yè)發(fā)展不起來，嚴(yán)重影響了民營工業(yè)的起步和形成，使民營工業(yè)的發(fā)展成了無源之水。不過鳳陽也有兩種家庭工業(yè)沒有受到這種環(huán)境的影響，一是石英石、石灰石開采，二是農(nóng)副產(chǎn)品加工。石英石、石灰石開采從山頭上起步，與農(nóng)民的土地矛盾??；農(nóng)副產(chǎn)品加工從鄉(xiāng)村集體糧油加工廠中起步，與農(nóng)民的土地矛盾也小。到了九十年代初，鳳陽采取了變通措施，與農(nóng)民“返租倒包”，解決了工業(yè)建設(shè)用地；又積極爭取銀行貸款和財政周轉(zhuǎn)金，對民營工業(yè)進行扶持。這時候鳳陽的兩種家庭工業(yè)紛紛從山頭上走下來，從鄉(xiāng)村的米面廠房里鉆出來，形成了一批民營工業(yè)。所以，鳳陽民營工業(yè)雖然在九十年代以后有所發(fā)展，但是到目前為止也僅限于這兩個行業(yè)，是有其客觀原因的。九十年代后期以后，“返租倒包”被禁止了，土地難題又來了，民營工業(yè)再度停滯不前。

農(nóng)村實行是從鳳陽開始的。這既是中國農(nóng)民的創(chuàng)造，也是國家對農(nóng)村經(jīng)濟體制和土地政策的一項重大改革。這項改

篇8

【關(guān)鍵詞】全站儀；南方CASS軟件；數(shù)據(jù)采集；繪制地形圖

隨著測繪儀器的更新，計算機軟件的不斷發(fā)展，數(shù)字化測圖已成為當(dāng)前主要的測圖方法，與傳統(tǒng)的測量方法相比，具有高效、靈活、方便、簡約等諸多優(yōu)點，越來越受到廣大測繪工作者的青睞。本文將結(jié)合實際工作，通過利用全站儀和南方CASS軟件來就測繪地形圖的過程及其注意事項進行探討。

一、建立平面控制網(wǎng)

首先根據(jù)測區(qū)周圍已有控制點和測區(qū)地形情況，平面控制網(wǎng)布設(shè)成閉合導(dǎo)線的形式。按測量規(guī)范要求對所測量地區(qū)進行選點、埋石、編號，并造標(biāo)。點盡可能選在地勢高且平坦的地方，導(dǎo)線邊長盡量達到最大邊長，以提高等級控制點的控制效率。

二、野外測繪工作

（1）按照控制點的布設(shè)形式，利用全站儀進行控制測量，按照圖根控制測量的規(guī)范要求，對測量結(jié)果進行測量平差，求得控制點的坐標(biāo)和高程。如果測區(qū)較大，一個測站不能觀測到周圍全部碎部，這時還應(yīng)該建立多個圖根控制點（采用支導(dǎo)點方法）。（2）碎部測量數(shù)據(jù)采集，主要采用極坐標(biāo)法，在現(xiàn)場繪制草圖，將各碎部點點號標(biāo)注在草圖的相應(yīng)位置上，并注記地物地貌。室內(nèi)用點號定位方法成圖。地貌采點測量時，采用多棱鏡進行，地形變化較大地區(qū)，一般在地形線上采集足夠多的點，多觀測特征點，要有足夠的密度，這樣生成的等高線才能真實反映實際地貌，地形變化不大地方，可以適當(dāng)放寬點的采集密度。

三、數(shù)據(jù)傳輸

每天測量工作完成后，必須把全站儀內(nèi)存中的數(shù)據(jù)文件傳輸?shù)接嬎銠C中，才能進行地形圖的繪制。傳輸方法有兩種：一種是用全站儀自帶的傳輸軟件；一種是用CASS軟件傳輸。傳輸前必須將全站儀和軟件上通訊參數(shù)設(shè)為一致，并給文件起名為***.dat。

四、數(shù)據(jù)處理

（1）地物繪制。進入CASS主界面，點擊繪圖處理菜單中的“展野外測點點號”，點擊對應(yīng)的坐標(biāo)數(shù)據(jù)文件“***.DAT”，按“打開”，便可在屏幕上展出野外測點的點號。使用工具欄中的各種工具進行編輯，根據(jù)所測地物點的點號及野外作業(yè)時繪制的草圖，到右側(cè)屏幕區(qū)選擇相應(yīng)的地形圖圖式符號來繪制地物。一般繪圖順序為：先繪各種控制點、道路、水渠、河流等線狀地物，使整個圖形有個大致輪廓；其次繪房屋、獨立地物、植被、管線設(shè)施等。為避免操作錯誤或突然斷電造成數(shù)據(jù)丟失，工作中要養(yǎng)成隨時存盤的習(xí)慣。地物繪制完成后，選取“編輯”菜單下的“刪除”目錄下的“刪除實體所在的圖層”，點擊注記點號，刪除注記點，在地圖上只保留有繪制的地物。（2）等高線的繪制。點擊“繪圖處理”菜單下的“展高程點”，彈出數(shù)據(jù)文件對話框，選取目標(biāo)文件“***.dat”，打開，命令區(qū)提示：“注記高程點的距離（m）：”直接回車，表示不對高程點注記進行取舍，測量的高程點全部展出來。用多段線選擇需要繪制等高線的區(qū)域，點擊 “等高線”菜單下的“建立DTM”，選擇“***.dat”，確定，不規(guī)則三角網(wǎng)將出現(xiàn)在選定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)實際草圖刪除不需要的三角形并保存。左鍵點取“等高線”菜單下的“繪制等高線”，輸入等高距后選擇擬合方式后“確定”，系統(tǒng)馬上繪制出等高線，在繪制過程中，等高距可根據(jù)工程的實際需要設(shè)置，再選擇“等高線”—“刪三角網(wǎng)”， 從而完成地貌的測繪。（3）文字注記。用鼠標(biāo)點擊右側(cè)菜單的“文字注記”項，依提示輸入文字高度、注記內(nèi)容、注記位置，完成文字注記。最后對圖紙進行全面整飾，繪圖工作即可完成。下圖就是利用上面所述方法繪制的地形圖。

五、結(jié)語

采用全站儀與CASS軟件聯(lián)合進行數(shù)字化測圖，它不僅省時、省力；而且可以提高采集數(shù)據(jù)的速度和質(zhì)量，從而有效地提高了工作效率。

參 考 文 獻

[1]馮煒.基于全站儀的地形圖測繪方法研究[J].科技促進發(fā)展（應(yīng)用版）.2010（12）

篇9

[關(guān)鍵詞]地方權(quán)力　土地發(fā)展權(quán)　體制創(chuàng)新

[中圖分類號]D922.33；D035；D035.5　[文獻標(biāo)識碼]A　[文章編號]1000－7326(2011)09－0046－05

我國土地權(quán)力配置體制實行中央高度集中，這不僅體現(xiàn)在國家高度壟斷土地一級市場，實行土地用途管制制度和耕地占補平衡制度，而且把土地利用用途與年度占地計劃管理相結(jié)合。這種土地權(quán)力配置體制不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟新體制，在實踐中產(chǎn)生了很多矛盾與困境。為了解決矛盾、擺脫困境，廣東、浙江和廈門等地在土地開發(fā)利用過程中，創(chuàng)造性地運用土地發(fā)展權(quán)制度的思想，對現(xiàn)行土地權(quán)力配置體制進行了重大創(chuàng)新。當(dāng)前，我國政府希望嚴(yán)格保護稀缺的耕地資源，與地方高速城市化和工業(yè)化用地需求不斷增長相矛盾，上述體制性創(chuàng)新不僅可以為此找到解決矛盾、擺脫困境切實可行的辦法，而且也為我國未來中央與地方之間土地開發(fā)利用過程中的土地權(quán)力分工體制改革提供鮮活的實踐經(jīng)驗。

一、我國現(xiàn)行土地權(quán)力配置體制缺陷與土地發(fā)展權(quán)制度功效

(一)我國現(xiàn)行土地權(quán)力配置體制缺陷

我國現(xiàn)行土地權(quán)力配置體制不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟新體制，嚴(yán)重束縛著經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展。市場經(jīng)濟體制強調(diào)以市場為中心，引入競爭機制，通過市場供求關(guān)系調(diào)節(jié)經(jīng)濟。在市場經(jīng)濟體制下，土地開發(fā)利用必須尊重市場機制，依照經(jīng)濟規(guī)律來調(diào)節(jié)經(jīng)濟發(fā)展對土地資源的需求和供應(yīng)。早在2002年，我國市場經(jīng)濟發(fā)展程度已達69％，按照國際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)測定，我國已經(jīng)是發(fā)展中的市場經(jīng)濟國家。到今天我國市場經(jīng)濟發(fā)展程度已有更大提升。土地權(quán)力配置體制必須適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要。改革開放以來，隨著我國市場經(jīng)濟的建立和不斷完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，外資的引進，預(yù)算內(nèi)投資項目不斷減少，沿用計劃經(jīng)濟時代按計劃批土地的土地權(quán)力配置體制已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要。1986年國家土地管理局成立以來，我國開始建立一種以土地利用總體規(guī)劃與年度占地計劃相結(jié)合的管理模式，把土地利用用途與年度總量控制相結(jié)合。土地利用總體規(guī)劃一般規(guī)定了10到15年一個地區(qū)新增建設(shè)用地總量。新增建設(shè)用地規(guī)模取決于建設(shè)占用耕地“規(guī)劃指標(biāo)”；年度占地計劃規(guī)定了一個地區(qū)當(dāng)年新增建設(shè)占用耕地數(shù)量。為了達到保護耕地的目的，我國土地制度從規(guī)劃上保證耕地總量平衡，在用途上實行土地用途管制制度，在占用耕地補償上實行“占多少，補多少”原則。從上述內(nèi)容不難看出，我國土地開發(fā)利用過程中的土地權(quán)力體制沒能完全克服計劃經(jīng)濟條件下土地權(quán)力體制的路徑依賴。這種土地權(quán)力體制中央集權(quán)和計劃色彩很濃，中央確立年度指標(biāo)后，逐級分解。這是一種遠程多層次式的控制，違背基本的管理學(xué)原理，不具備現(xiàn)代管理所必需的反饋調(diào)節(jié)機制，因而難以避免低效率。

這種土地權(quán)力體制的缺陷還在于：土地年度計劃涉及各地區(qū)、各部門、各種經(jīng)濟類型的各類用地，制定計劃時需要以充分的信息為基礎(chǔ)，但市場經(jīng)濟條件下信息千變?nèi)f化，事前取得的信息不僅有限，而且不準(zhǔn)確。用地預(yù)測、指標(biāo)分解都要求有高效的信息處理能力。信息量巨大、處理難度極高的這一工作，實際上通常是根據(jù)很不完整、很不準(zhǔn)確的信息進行較簡單的處理而完成的。中央政府預(yù)測確定的耕地保有量、基本農(nóng)田保護率、建設(shè)占用規(guī)定量等規(guī)劃控制指標(biāo)層層分解，直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級把耕地的利用類型和用途落實到具體地塊。這就使計劃與實際需求之間不可避免地存在矛盾，而且在實踐中幾乎沒有調(diào)和的余地。因而只能出現(xiàn)兩種結(jié)果：要么計劃束縛實踐；要么實踐沖破計劃。當(dāng)計劃束縛實踐時，對經(jīng)濟發(fā)展勢必形成阻礙；當(dāng)實踐沖破計劃時，土地開發(fā)利用管理制度與“塊塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制、“分灶吃飯”的財政體制等其他方面不健全的體制和制度因素相結(jié)合，就會成倍放大宏觀管理的失控效應(yīng)。上世紀(jì)90年代以來，我國年度總量控制在一些經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)幾乎完全失效就是例證。

(二)土地發(fā)展權(quán)制度功效

土地發(fā)展權(quán)是土地變更為不同性質(zhì)使用之權(quán)，如由農(nóng)地變更為城市建設(shè)用地。創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)后，其他一切土地的財產(chǎn)權(quán)或所有權(quán)以目前已經(jīng)編定的正常使用的價值為限，即土地所有權(quán)的范圍，以現(xiàn)在已經(jīng)依法取得的既得權(quán)利為限。至于此后變更土地使用類別的決定權(quán)則屬于發(fā)展權(quán)。由于土地發(fā)展權(quán)創(chuàng)設(shè)的主要目的在于保護農(nóng)地，保護自然資源，保護生態(tài)環(huán)境，保護社會公共利益，因而土地發(fā)展權(quán)又稱為農(nóng)地發(fā)展權(quán)。

20世紀(jì)40年代，為解決土地開發(fā)利用過程中產(chǎn)生的新問題，英國率先創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)制度。1947年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》采納《阿斯瓦特報告》(uthwart Report)的建議，實行土地發(fā)展權(quán)“國有化”，即一切私有土地將來的發(fā)展權(quán)(亦即土地變更使用類別之權(quán))歸國家所有，由國家獨占。私有土地仍然保持私有，從此，任何私有土地只能保持原有使用類別的占有、使用、收益與處分之權(quán)。變更使用類別之權(quán)為國家所有，由國家獨占。私有土地所有人或其他任何人如想變更土地的使用類別，在實行開發(fā)之前，必須先向政府購買發(fā)展權(quán)(土地發(fā)展權(quán))?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》實行土地發(fā)展權(quán)國有化后，英國開發(fā)土地的勢頭立即得到遏制。

20世紀(jì)60年代以來，美國在土地分區(qū)管制基礎(chǔ)上，仿照英國的做法，創(chuàng)設(shè)了土地發(fā)展權(quán)制度。與英國土地發(fā)展權(quán)制度不同的是，美國土地發(fā)展權(quán)制度通過兩種形式確立，即土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)(Transfer of Development Right，簡稱TDR)和土地發(fā)展權(quán)征購(Purchase of Development of Right，簡稱PDR)。土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)由土地使用受限制的土地所有者將其土地上的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓人，土地發(fā)展權(quán)受讓人因此獲得土地發(fā)展權(quán)并支付對價。土地發(fā)展權(quán)受讓人將購得的土地發(fā)展權(quán)與自己土地上的土地發(fā)展權(quán)疊加，可以對自己擁有的土地進行額外的開發(fā)。土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)采用市場機制，其功能在于保護優(yōu)質(zhì)農(nóng)地、環(huán)境脆弱地等。土地發(fā)展權(quán)征購由美國各州及地方政府出資，用公共資金從土地所有者手中購買土地發(fā)展權(quán)，從而將該土地發(fā)展權(quán)掌握在政府手里。一般而言，政府也不開發(fā)；土地所有者將土地發(fā)展權(quán)出賣后，仍然保留農(nóng)地繼續(xù)耕種，但沒有改變土地用途、求得更大發(fā)展機會的權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)征購的主要目的在于保護農(nóng)地，特別是城市周邊的優(yōu)質(zhì)耕地。到2003年末，美國共有23個州建立了土地發(fā)展權(quán)征購制度。到2008年，美國有30個州建立了土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度，受保護的農(nóng)地、自然保護區(qū)和開放空間等達30萬英畝。

二、運用土地發(fā)展權(quán)征購制度思想，補償果農(nóng)受限的土地發(fā)展權(quán)

2007年廣州市海珠區(qū)政府與龍?zhí)督?jīng)濟聯(lián)社簽訂租地合約。通過租地合約方式保護農(nóng)業(yè)生態(tài)公園的做法，被稱之為“龍?zhí)蹲獾亍睆V東模式。

廣州市海珠區(qū)東南部萬畝果園有廣州“南肺”和羊城“綠心”之譽，但隨著廣州市城市化進程的加快及工商業(yè)的迅速發(fā)展，這塊生態(tài)濕地自上世紀(jì)90年代以來大量農(nóng)業(yè)用地被侵占，果林面積銳減數(shù)干畝，水污染、病蟲害加劇和果樹老化，導(dǎo)致水果連年減產(chǎn)失收，果農(nóng)陷于貧困。為了加強對廣州“南肺”和羊城“綠心”的保護，2007年1月4日廣州市海珠區(qū)政府與龍?zhí)督?jīng)濟聯(lián)社簽訂租地合約。合同約定：由政府出資按每畝每年1500元向果農(nóng)租地，租期10年；龍?zhí)督?jīng)濟聯(lián)社與1113戶果農(nóng)簽訂土地承包合同，再由街道代表政府與龍?zhí)督?jīng)濟聯(lián)社簽具租地合約；果農(nóng)土地集中后建設(shè)一個農(nóng)業(yè)生態(tài)公園，收益65％歸果農(nóng)，35％歸政府，政府收益部分用于公園生態(tài)系統(tǒng)改造等。廣州市海珠區(qū)政府還計劃在整個萬畝果園逐步推廣“龍?zhí)蹲獾亍蹦Ｊ?，建設(shè)一個超大型“氧庫”。

“龍?zhí)蹲獾亍睆V東模式是運用土地發(fā)展權(quán)征購制度建設(shè)農(nóng)業(yè)生態(tài)公園的有益嘗試，它與美國土地發(fā)展權(quán)征購制度具有很強的“制度暗合”性。目前，我國生態(tài)環(huán)境和耕地保護所面臨的情況與美國當(dāng)年配置土地發(fā)展權(quán)時的歷史背景十分相似，但我國在中央權(quán)力體系中還沒有正式制度規(guī)范土地發(fā)展權(quán)。土地使用權(quán)出讓金不是土地發(fā)展權(quán)對價，土地征收補償費也不包括土地發(fā)展權(quán)對價。隨著我國城市化和工業(yè)化進程的加快，生態(tài)環(huán)境和耕地保護所面臨的問題越來越成為人們關(guān)注的焦點。我國現(xiàn)行土地開發(fā)利用管理制度采用土地用途管制與年度占地計劃相結(jié)合的管理模式，既不能遏制土地違法行為，也無法從根本上解決耕地的銳減問題。我國有必要借鑒美國土地發(fā)展權(quán)制度思想，配置土地發(fā)展權(quán)，解決現(xiàn)實生活中現(xiàn)有土地權(quán)利制度不能解決的現(xiàn)實問題，推進我國土地權(quán)力體制創(chuàng)新?！褒?zhí)蹲獾亍睆V東模式運用美國土地發(fā)展權(quán)征購制度思想建設(shè)農(nóng)業(yè)生態(tài)公園的做法，使廣東地方政府通過規(guī)劃控制保護果林但犧牲了果農(nóng)的部分發(fā)展權(quán)：而政府租地建生態(tài)公園，又對果農(nóng)的土地發(fā)展權(quán)進行補償。這是地方政府積極運用權(quán)力，賦予果農(nóng)土地發(fā)展權(quán)，推進法治建設(shè)的有益嘗試。

三、運用土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度思想。建立區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移政策

以浙江省為例，現(xiàn)行土地權(quán)力體制與城市化、工業(yè)化速度較快的經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生巨大矛盾。具體表現(xiàn)在：規(guī)劃指標(biāo)和計劃指標(biāo)無法滿足快速增長的建設(shè)用地需求：在空間布局上，規(guī)劃的新增建設(shè)用地在空間上與實際需要也不完全匹配；在補充耕地量上，由于補充耕地量與建設(shè)占用耕地量掛鉤，使耕地補充潛力較小而用地量較大的地區(qū)很難達到占補平衡的要求。為破解這種建設(shè)用地困局，在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，浙江省陸續(xù)出臺了以“折抵、復(fù)墾指標(biāo)”、“待置換用地區(qū)”為兩個基本要素的“區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”政策體系；同時，通過創(chuàng)造性地引入土地發(fā)展權(quán)跨區(qū)交易的市場機制，建立了以“折抵指標(biāo)有償調(diào)劑”、“基本農(nóng)田易地代?！?、“易地補充耕地”為3個主要內(nèi)容的“跨區(qū)域土地發(fā)展權(quán)交易”政策體系，從而最終形成了一套被稱之為土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易的“浙江模式”。

區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移政策由兩個維度構(gòu)成。區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的第一個維度是引入“折抵指標(biāo)”和“復(fù)墾指標(biāo)”?！罢鄣种笜?biāo)”是指經(jīng)過土地整理新增有效耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)?！皬?fù)墾指標(biāo)”提出“對按規(guī)劃集中遷建的農(nóng)村居民點和工業(yè)企業(yè)，已經(jīng)退宅還田、退建還耕的面積，可在新址等量置換農(nóng)用地，作為新的建設(shè)用地”。區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的第二個維度是“待置換用地區(qū)”和“基本農(nóng)田集中置換政策”。即在獲得相應(yīng)的土地指標(biāo)(折抵指標(biāo)和復(fù)墾指標(biāo))之后，這些指標(biāo)必須在類似的“建設(shè)留用地區(qū)”上使用。浙江省在基本農(nóng)田劃區(qū)定界過程中引入了“待置換建設(shè)留用地”的概念，允許在城鄉(xiāng)居民點周邊劃定“待置換用地區(qū)”?！按脫Q用地區(qū)”的含義是，通過土地整理新增有效耕地獲得的折抵指標(biāo)(或復(fù)墾指標(biāo))可以將事先劃定的“待置換用地區(qū)”中的耕地置換出來用于非農(nóng)建設(shè)。當(dāng)然待置換用地潛力測算須符合一定的條件。

“區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”政策的引入雖然可以增加建設(shè)占用耕地量，但仍然存在一個跨區(qū)域不平衡的問題，經(jīng)濟發(fā)展快速的地區(qū)建設(shè)占用耕地量大，但補充耕地的潛力卻較小，而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的情況正好相反，因此遠遠不能滿足省內(nèi)經(jīng)濟最為發(fā)達的地市建設(shè)用地需求。為了解決這個問題，浙江省創(chuàng)造性地引入市場機制，通過構(gòu)建“折抵指標(biāo)有償調(diào)劑”、“基本農(nóng)田易地代?！焙汀耙椎匮a充耕地”三項制度，實現(xiàn)了“跨區(qū)域土地發(fā)展權(quán)交易”。

土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易的“浙江模式”，是我國地方土地權(quán)力體制創(chuàng)新中運用土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度的成功范例。作為一個地區(qū)間耕地資源稟賦不同而經(jīng)濟發(fā)展又非常不均衡的大國，在維持中央權(quán)力既定的耕地保護目標(biāo)和不對土地利用計劃管理整體框架進行根本性調(diào)整的前提下，如何在全國范圍內(nèi)引入“區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”和“跨區(qū)域土地發(fā)展權(quán)交易”的系統(tǒng)性改革方案，實現(xiàn)土地利用效率提高和跨區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，是深化當(dāng)前我國土地政策體系改革必須要處理的重大問題。浙江省已經(jīng)進行的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易的地方土地權(quán)力體制創(chuàng)新，不僅具有新制度經(jīng)濟學(xué)和轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟學(xué)層面的重要理論意義，更有對我國土地權(quán)力體制創(chuàng)新的現(xiàn)實價值。

四、釋放現(xiàn)行制度壓抑的土地發(fā)展權(quán)。解決土地增值收益分配問題

“金包銀”工程是特指在工業(yè)集中區(qū)周邊的村，按照工業(yè)集中區(qū)開發(fā)建設(shè)的要求統(tǒng)一規(guī)劃，對村莊進行規(guī)劃改造，為工業(yè)集中區(qū)提供配套生活服務(wù)設(shè)施，并逐步對村莊內(nèi)部進行環(huán)境整治和改造，使村莊環(huán)境和村民住房得到改善的改造工程。具體來說，就是工業(yè)集中區(qū)為解決被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活出路，按人均15平方米預(yù)留空置地，利用征地款集資，在村莊統(tǒng)一代建商住兩用建筑，提供給農(nóng)民，或開店或出租，但不能轉(zhuǎn)賣，主要用于提供工業(yè)區(qū)外員工的飲食、購物、居住等配套服務(wù)。其中，“金”是指緊鄰工業(yè)集中區(qū)，在住宅較密集、人口相對集中且規(guī)劃允許保留的村莊為工業(yè)集中區(qū)規(guī)劃建設(shè)的配套用房(簡稱“金邊”)?！敖疬叀钡慕ㄔO(shè)必須統(tǒng)一政策、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，一般為底層店面、上部公寓的商業(yè)用房，為村民提供經(jīng)營性收入的來源，被征地農(nóng)民通過享受征地拆遷政策以征地補償款為投入，基本實現(xiàn)每戶被征地農(nóng)民擁有一套居住用房、一套公寓(用作出租)和一個店面(或一份股份)?！般y”是指“金邊”內(nèi)按照城市標(biāo)準(zhǔn)進行改造建設(shè)的村莊，實現(xiàn)就地城市化(簡稱“銀里”)。

“金包銀”工程在具體的實施中有兩個核心環(huán)節(jié)：分配方式和建設(shè)模式。分配方式有兩種：一是對于容易分割的實行長期分割實物，如公寓店面等；二是對于不便或無法分割的采取分配股權(quán)，如通用廠房等?！敖疬叀钡慕ㄔO(shè)包括：一是自籌自建，自我管理。由被征地拆遷的村民利用補償款個人集資，按照統(tǒng)一規(guī)劃和要求建設(shè)，建好后再分配到各家各戶，自我管理，獨立經(jīng)營，直接受益。二是集資入股，股權(quán)分紅。由集體和村民集資入股，統(tǒng)一建設(shè)，集中管理，項目收益按股權(quán)分紅。三是統(tǒng)一代建，產(chǎn)權(quán) 分配。先由代建公司進行統(tǒng)一立項，項目建好后按成本價交由當(dāng)?shù)卮迕窆芾硎芤?。四是集體投資，村民分紅。由村集體所有的土地、資產(chǎn)等進行投資，集體管理，村民以15平方米的土地使用權(quán)屬入股，按股權(quán)分紅。對于“銀里”的建設(shè)主要有兩種模式：一是對房屋比較新的村按照“路通、水暢、污治、安全”的要求組織舊村改造；二是對房屋比較舊、而且拆遷量比較大的村按照城鎮(zhèn)格局組織新村建設(shè)，因其“邊”和“里”都是新的，被稱為“金包銀”工程。

廈門“金包銀”工程安置模式是運用土地發(fā)展權(quán)制度思想，賦予農(nóng)民集體和農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，破解土地征收難題和困境的一種有益的地方土地權(quán)力體制創(chuàng)新。如何破解土地征收難題和困境，實踐中比較多地采用以下三種方式：一是提高土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)；二是規(guī)范政府的征地行為；三是土地?fù)Q保障。提高土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)，雖然可以使農(nóng)民的安置補償?shù)玫礁纳疲窃摲绞饺匀粺o法突破現(xiàn)行的中央權(quán)力體制確定的“產(chǎn)值倍數(shù)法”制度約束，而且在具體執(zhí)行過程中存在較大隨意性。規(guī)范政府的征地行為可以在一定程度上縮小征地范圍，但是由于我國中央層面現(xiàn)行立法沒有界定公共利益的目的和范圍，如何規(guī)范政府行為也缺乏法律依據(jù)。土地?fù)Q保障目前尚未形成全國統(tǒng)一的制度安排，保障資金的籌措也缺乏制度保障。因此，上述三種方式雖然有一定價值，但不能徹底破解土地征收的難題和困境，特別是未能解決土地征收過程中由于土地用途變更而產(chǎn)生的土地增值收益分配問題，被現(xiàn)行制度壓抑的土地發(fā)展權(quán)未能釋放。

篇10

就目前情況來看，我國實行的是農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度。隨著社會的不斷發(fā)展與進步，社會對農(nóng)村土地金融發(fā)展提出了更高的要求。因此，農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的弊端日益凸顯出來，一定程度上阻礙了農(nóng)村土地金融和農(nóng)村經(jīng)濟的良好發(fā)展。具體來講，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

1.未明確確定“集體”這一概念。

一方面，在《中華人民共和國土地管理法》中，已明確規(guī)定農(nóng)村的土地屬于集體。另一方面，對于“集體”這個概念的界定卻比較模糊。《土地管理法》、《民法通則》中雖然都有關(guān)于“農(nóng)民集體”的表述，但沒有良好解決“農(nóng)民集體”同農(nóng)民個人的利益關(guān)系。因此，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體出現(xiàn)模糊不清的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的利益主體虛化，不能良好適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求。

2.土地抵押權(quán)上的矛盾。

在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度下，土地抵押權(quán)是其權(quán)能內(nèi)容之一。就目前我國關(guān)于土地抵押權(quán)的立法來看，存在不一致性。在《農(nóng)村土地承包法》中，規(guī)定農(nóng)村土地可以被轉(zhuǎn)讓、抵押等。但是在《擔(dān)保法》中，又規(guī)定歸集體所有的土地（比如宅基地、耕地等）使用權(quán)不能抵押。因此，根據(jù)《擔(dān)保法》中的規(guī)定，農(nóng)民的宅基地、耕地等的抵押權(quán)受到法律的限制。

3.土地使用權(quán)不清晰。

承包經(jīng)營權(quán)屬于使用性質(zhì)，農(nóng)民在土地中獲得的權(quán)力非常小，即耕種權(quán)、一部分的收益權(quán)以及非常狹小的處分權(quán)。在農(nóng)民經(jīng)濟發(fā)展中，土地是重要的資產(chǎn)，目前土地使用權(quán)嚴(yán)重影響了農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)權(quán)能。假設(shè)土地可以自由抵押、流轉(zhuǎn)，但如果其中出現(xiàn)了問題，就會產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)（比如農(nóng)民失去賴以生存的資產(chǎn)——土地，農(nóng)村金融發(fā)展受挫等）。我國土地產(chǎn)權(quán)界定模糊，從而導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后，農(nóng)民一直生活在貧困的邊緣。一方面，資金投入是農(nóng)民生產(chǎn)中的必備因素，目前土地產(chǎn)權(quán)模糊造成產(chǎn)權(quán)權(quán)能不足，從而大大影響了農(nóng)民的融資能力，促使農(nóng)民不能開展大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，造成農(nóng)村和城市居民的雙重貧困。另一方面，隨著我國城市的快速發(fā)展，吸引了大量的農(nóng)村金融剩余，造成一部分農(nóng)村資金和人力的外流，所以出現(xiàn)很多土地棄耕的情況，造成城市資源分配不均，進一步加劇了農(nóng)村金融貧乏現(xiàn)象。

二、促進農(nóng)村金融與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的措施

針對目前農(nóng)村金融與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中存在問題，必須要采取有力的措施加以解決，促進農(nóng)村金融和農(nóng)村經(jīng)濟的良好發(fā)展，從而不斷提高農(nóng)民收入。具體來講，可以從以下三個方面入手。

1.完善農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

由于農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方面存在較大的問題，政府需站在發(fā)展農(nóng)村土地金融和農(nóng)村經(jīng)濟角度，在政策上予以傾斜，引導(dǎo)和支持農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟。具體而言，可以采取以下三個方面的措施。

1.1不斷完善相應(yīng)的制度。

為了進一步發(fā)展農(nóng)村土地金融和農(nóng)村經(jīng)濟，我國必須要立足當(dāng)前農(nóng)村土地使用權(quán)方面的弊端，盡快出臺相應(yīng)的政策，進一步完善相應(yīng)的制度。第一，進一步明確集體土地的產(chǎn)權(quán)，保障農(nóng)民的農(nóng)業(yè)組織規(guī)范化；第二，科學(xué)對待集體土地的產(chǎn)權(quán)問題，維護農(nóng)民的合法權(quán)益，實現(xiàn)農(nóng)村土地金融的良好發(fā)展。

1.2確保流轉(zhuǎn)方法的合法化。

第一，建立健全相應(yīng)的政策，比如土地投資政策、投資補償政策等，并且根據(jù)社會的不斷發(fā)展，及時做出相應(yīng)的修改。第二，在遵循經(jīng)濟發(fā)展的前提下，綜合考察農(nóng)業(yè)發(fā)展的具體情況，制定相應(yīng)的政策，引導(dǎo)農(nóng)民正確對待土地流轉(zhuǎn)，從而幫助農(nóng)民提供土地的使用率，推動農(nóng)村經(jīng)濟的健康快速發(fā)展。第三，土地流轉(zhuǎn)之后，可能會產(chǎn)生一系列的問題，比如土地用途變化造成的問題、權(quán)屬關(guān)系變化帶來的糾紛等。這就要求政府相關(guān)部門制定相應(yīng)的對策，避免不必要的糾紛。

2.采取集體抵押土地所有權(quán)的方法進行融資。

根據(jù)相關(guān)調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)民貸款之所以比較難，最主要的原因就是缺乏有效的抵押資產(chǎn)。在農(nóng)村土地使用權(quán)中，由于其存在一定的風(fēng)險，所以銀行不接受農(nóng)民以土地使用權(quán)作為抵押。針對這種情況，考慮到我國法律明確規(guī)定農(nóng)村土地貴集體所有，在融資的時候，就可以采取集體抵押土地所有權(quán)的方式，從而向金融機構(gòu)獲得貸款。這樣一來，產(chǎn)權(quán)則獲得明晰。在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中，可以在農(nóng)村中集體成立合作社，村民以土地入股并且享受分紅。農(nóng)村合作社在金融機構(gòu)和種植大戶（或農(nóng)業(yè)企業(yè)）之間起到橋梁作用。采用農(nóng)村合作社方式發(fā)展農(nóng)村土地金融和農(nóng)村經(jīng)濟，實現(xiàn)農(nóng)村土地以集體抵押或轉(zhuǎn)讓，具有多種優(yōu)勢。一方面，它可以有效保證土地的集中化、規(guī)?；?jīng)營，從而彌補了小塊土地的使用效率不高的問題，大大提升土地使用率；另一方面，它還可以有效提高土地使用權(quán)權(quán)能，從而進一步提高了土地使用權(quán)的抵押價值。

3.采用家庭農(nóng)場的方式盡心運作。

就農(nóng)村土地金融發(fā)展來看，經(jīng)濟發(fā)展不佳，最主要的問題是農(nóng)村金融市場開發(fā)不夠（比如沒有實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營）。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式下，農(nóng)民采用的是小塊土地耕種，其成本高、收益小，無法達到規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。在農(nóng)村土地金融和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中，走家庭農(nóng)場的運作方式，由于家庭成員之間的價值取向和目標(biāo)均不存在較大的分歧，且方便內(nèi)部的溝通和協(xié)商。采用這種方式來經(jīng)營，以家庭成員為主要勞動力，采用集約化、規(guī)?；?、商品化的經(jīng)營模式，大大提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

三、結(jié)語