［摘要］目前公共政策研究“范式”逐步轉(zhuǎn)變，第三部門開始在我國(guó)發(fā)展壯大，逐漸參與公共政策制定，徹底改變了原來(lái)由政府領(lǐng)導(dǎo)的單一制、自上而下的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，使自下而上的草根參與意識(shí)不斷增強(qiáng)。盡管在西部大開發(fā)戰(zhàn)略的背景下，西部地區(qū)在各方面取得了快速的發(fā)展，由于其特殊的原因限制等，使得公共政策的制定和執(zhí)行更加復(fù)雜，科學(xué)性較低。本文從第三部門參與公共政策制定的內(nèi)涵及其必要性、困境、優(yōu)化對(duì)策三個(gè)部分展開論述，以期更好地為西部地區(qū)公共政策的制定提供建議，服務(wù)于西部地區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

［關(guān)鍵詞］西部地區(qū)；第三部門；公共政策；制定

1第三部門參與政策制定的內(nèi)涵及其必要性

1．1第三部門參與公共政策制定的內(nèi)涵。要理解第三部門參與的前提并理解第三部門的含義，第三部門也稱“非政府組織”或“社會(huì)中介組織”，它是和公共部門、私人部門相對(duì)而言的另外一個(gè)部門，指的是各種非政府、非營(yíng)利性的民間組織。約翰•霍普金斯大學(xué)LesterM．Salamon教授把組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性、非政治性和非宗教性稱為“非政府公共組織”。而第三部門的公共政策參與，是指第三部門通過(guò)各種途徑，向政府轉(zhuǎn)達(dá)民眾利益和要求，或者提出各種政策意見和建議，協(xié)助政府改進(jìn)公共政策，以保證公共政策制定的公共利益取向，政策的執(zhí)行不偏離預(yù)定的軌道，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、集體和個(gè)人利益的整合。1．2第三部門參與公共政策制度的必要性。1．2．1第三部門參與確保了公共政策制定的科學(xué)性。第三部門是公民參與公共政策的合理、有效的途徑，是公民社會(huì)參與公共政策不可或缺的細(xì)胞載體。第三部門的公共政策參與，是實(shí)現(xiàn)由“群眾社會(huì)”向“參與社會(huì)”轉(zhuǎn)換的紐帶。亨廷頓在《變動(dòng)中的社會(huì)秩序》一書中探討社會(huì)的政治安定問(wèn)題時(shí)，曾提到過(guò)兩種社會(huì)類型：群眾社會(huì)和參與社會(huì)。在這兩種社會(huì)里，都具有高水平的政治參與，但在群眾社會(huì)里，政治參與是無(wú)結(jié)構(gòu)的，無(wú)常規(guī)的，漫無(wú)目的和雜亂無(wú)章的，因?yàn)槿罕娙狈δ軌虬衙癖姷恼卧竿驼位顒?dòng)與他們領(lǐng)袖的政治目標(biāo)和決定聯(lián)系起來(lái)的組織結(jié)構(gòu)。而第三部門作為公民社會(huì)的載體，以其靈活的形式和積極的行為參與到公共政策過(guò)程中，可以增加公民利益表達(dá)的渠道及有效性，提高公民參與政策的積極性，有利于實(shí)現(xiàn)制度化、理性化的政策參與。1．2．2第三部門參與提高了決策信息充分性。第三部門組織在社會(huì)中具有廣泛的基礎(chǔ)性，包括一切既不屬于政府部門，又不屬于以營(yíng)利為目的所有社會(huì)組織，其目的又是維護(hù)組織及組織內(nèi)成員的共同利益，履行社會(huì)事務(wù)的管理功能。第三部門在歸納、總結(jié)單個(gè)人的信息基礎(chǔ)上形成集中的，能反映本組織成員最大利益的信息并通過(guò)直接與決策者交流的形式反饋給他們，從而為政府或決策者獲取信息提供了一條捷徑。另外，第三部門是反映、表達(dá)和代表各種利益要求的利益表達(dá)主體，可以強(qiáng)化利益表達(dá)主體的自主性，加強(qiáng)利益表達(dá)的清晰度和透明度，暢通利益表達(dá)渠道，使不同利益主體的不同要求明晰化，擴(kuò)大不同利益主體之間以及不同利益主體與政府決策部門的信息交流和溝通。1．2．3第三部門參與為政策執(zhí)行提供依據(jù)。第三部門不僅承擔(dān)相當(dāng)部分的公共政策的執(zhí)行任務(wù)，而且對(duì)于那些必須由政府執(zhí)行的公共政策還可以進(jìn)行有效的監(jiān)督。第三部門可以通過(guò)“顧客主權(quán)”對(duì)政府公共政策的執(zhí)行施加壓力，迫使政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)產(chǎn)生更強(qiáng)的責(zé)任感，提高政策執(zhí)行的質(zhì)量。另外，第三部門對(duì)社會(huì)政策的積極參與，不僅有助于提高公共政策的社會(huì)認(rèn)同度和接受度，而且有助于減少公共政策貫徹執(zhí)行的成本和阻力，使公共政策的實(shí)施獲得積極的社會(huì)支持環(huán)境，提高政策的執(zhí)行效率。由于第三部門其在社會(huì)公私領(lǐng)域的獨(dú)特地位，能夠達(dá)到組織機(jī)構(gòu)和個(gè)人之間以及對(duì)社會(huì)公民之間利益的整合，在政府和公民之間搭起一座溝通的橋梁，它一方面?zhèn)鲗?dǎo)政府政策，另一方面又能夠反映民眾的訴求，使不同人的要求找到一個(gè)合法的表達(dá)途徑和利益代言人，第三部門的參與增強(qiáng)了公眾社會(huì)訴求的表達(dá)效力和對(duì)公共政策的影響力。

2西部地區(qū)第三部門參與公共政策存在的困境

在西部地區(qū)雖然有不少第三部門在不同的領(lǐng)域以不同的方式參與政府的決策過(guò)程，以期通過(guò)影響政府的決策來(lái)獲取自己的利益，但從總體上來(lái)看，我國(guó)第三部門對(duì)政策制定過(guò)程的參與程度仍然比較低。造成我國(guó)第三部門公共政策制定參與不足的原因有以下幾個(gè)方面。2．1能力不足導(dǎo)致對(duì)政府的依賴性比較強(qiáng)。首先，我國(guó)第三部門中有相當(dāng)一部分團(tuán)體掛靠于政府，官方色彩比較濃厚。比如我國(guó)的工會(huì)、婦聯(lián)、殘疾人聯(lián)合會(huì)等群眾團(tuán)體，由于歷史原因形成了與政府的特殊關(guān)系，雖然掛著第三部門的牌子，有正規(guī)的組織體系，以其非營(yíng)利性的特征服務(wù)公眾，但這些組織在人員構(gòu)成和運(yùn)作方式上卻是官本位的，官方色彩比較濃；其次，與國(guó)際社會(huì)相比，我國(guó)第三部門的資金來(lái)源過(guò)分依賴于政府。對(duì)政府的依賴必然造成第三部門在開展工作時(shí)始終難以擺脫行政化色彩，勢(shì)必會(huì)影響其自治性的特征和自主性的發(fā)揮。2．2第三部門參與公共政策渠道的非廣泛性。我國(guó)社會(huì)公眾參與公共政策過(guò)程，目前有兩種可以利用的正式渠道：一是人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議；二是黨和政府開設(shè)了來(lái)信來(lái)訪、領(lǐng)導(dǎo)接待日、各種不定期的座談會(huì)等渠道，但參與的機(jī)會(huì)比較少，不足以對(duì)政府決策造成很大的影響，也不足以使政策存在的問(wèn)題得到很好地解決。這對(duì)第三部門進(jìn)入政府的政策過(guò)程構(gòu)成了障礙，也影響了其政策參與的效用，同時(shí)，第三部門的政策參與缺乏制度保障，政府對(duì)第三部門的政策建議和意見常常重視不夠，有時(shí)甚至置之不理。2．3參與方式形式化。第三部門參與方式形式化，即表現(xiàn)為走一走過(guò)程，沒(méi)有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。究其原因，主要體現(xiàn)在：一是政府面臨的環(huán)境因素等多方面的原因?qū)е?，而真正要使政策得到第三部門的同意和支持，其中需要耗費(fèi)的人力和物力等成本是相當(dāng)大的；二是政府艱辛萬(wàn)苦制定出來(lái)的政策，不想通過(guò)第三部門參與的方式被一票否決，但又想避免在執(zhí)行過(guò)程中遭到各方的阻力，只能走過(guò)場(chǎng)的形式，通過(guò)一定的方式讓第三部門支持該項(xiàng)政策?？傊鞑康貐^(qū)由于其特殊的原因，使得第三部門參與公共政策存在形式化。

摘要：第三部門和制度供給不是單項(xiàng)的被制約和制約關(guān)系，它們之間是辯證的、雙向互動(dòng)的制約和促進(jìn)關(guān)系。一方面，第三部門必然在制度的制約和規(guī)范下參與社會(huì)管理、提供公共服務(wù)和從事社會(huì)公益活動(dòng)；另一方面，第三部門可以參與社會(huì)制度供給過(guò)程，既可以為自身爭(zhēng)取生存與發(fā)展的制度空間，又可以改變某些領(lǐng)域制度供給滯后的現(xiàn)狀，為整個(gè)社會(huì)增加制度資本存量，增進(jìn)社會(huì)資本。

關(guān)鍵詞：第三部門制度供給辯證關(guān)系正式制度非正式制度

學(xué)術(shù)界在研究中國(guó)第三部門現(xiàn)狀時(shí)，總要指出第三部門在當(dāng)前中國(guó)缺乏存在和發(fā)展的制度空間，言外之意是制度與第三部門之間僅是單向的制約或促進(jìn)關(guān)系，這種觀點(diǎn)有失偏頗。第三部門與制度之間應(yīng)是辯證的制約與促進(jìn)關(guān)系，二者之間的辯證互動(dòng)，尤其是第三部門對(duì)社會(huì)制度供給的促進(jìn)和提升作用才是第三部門和社會(huì)制度供給之間關(guān)系的真諦所在，也是第三部門社會(huì)功能的應(yīng)有之義。對(duì)二者之間的辯證關(guān)系作深入研究，闡明第三部門在制度供給，尤其在改變中國(guó)當(dāng)前制度供給相對(duì)滯后現(xiàn)狀中的重要作用，是本文的主旨所在。

一、第三部門、制度、制度供給的內(nèi)涵

第三部門的概念是20世紀(jì)70年代末在西方形成并流行起來(lái)的，它源于人們對(duì)社會(huì)構(gòu)成“兩分法”的重新審視和再劃分。最早沖破“兩分法”的束縛，提出“第三部門”概念的是美國(guó)學(xué)者利維特。他認(rèn)為，以往人們把社會(huì)組織一分為二——非公即私，非私即公——的劃分方法忽略了大批處于政府和私營(yíng)企業(yè)之間的社會(huì)組織，指出這類社會(huì)組織所從事的是政府和私營(yíng)企業(yè)“不愿做，做不好，或不常做的”的事，并進(jìn)而把這類社會(huì)組織統(tǒng)稱為“第三部門”[①]。聯(lián)合國(guó)憲章第71條將第三部門定義為：第三部門是指國(guó)際范圍內(nèi)從事非營(yíng)利性活動(dòng)的政府以外的所有組織，其中包括各種慈善機(jī)構(gòu)、援助組織、青少年團(tuán)體、學(xué)會(huì)、合作協(xié)會(huì)、經(jīng)營(yíng)者協(xié)會(huì)等。[②]由此可見，第三部門指的是介于政府部門與企業(yè)部門之間或之外的社會(huì)部門，它是除政府機(jī)構(gòu)和營(yíng)利機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織，它與政府部門以及企業(yè)部門共同構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)的三大支柱。第三部門對(duì)公共管理的功能主要有：推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有助于解決社會(huì)就業(yè)問(wèn)題；為社會(huì)提供廣泛的社會(huì)公共服務(wù)；有利于維護(hù)公民權(quán)利，制約政府權(quán)力，參與公共決策，推進(jìn)民主政治；有利于增進(jìn)和激發(fā)服務(wù)公益和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的公民精神，促進(jìn)自律性社會(huì)秩序的形成和維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定；第三部門對(duì)社會(huì)資本的積累有積極貢獻(xiàn)[③]。這里，第三部門促進(jìn)自律性社會(huì)秩序的形成和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定以及促進(jìn)社會(huì)資本積累的功能，指的就是第三部門可以參與社會(huì)制度供給過(guò)程，促進(jìn)社會(huì)制度的供給，以增進(jìn)社會(huì)資本存量。

人類社會(huì)各種經(jīng)濟(jì)主體都在特定的環(huán)境中進(jìn)行著各自的經(jīng)濟(jì)行動(dòng)，這種活動(dòng)必然要建立在一定的信任與秩序基礎(chǔ)之上，在毫無(wú)秩序的地方，社會(huì)交往的代價(jià)必然高昂，也就無(wú)信任和合作可言。但特定的社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)與利益分配格局決定了各種經(jīng)濟(jì)主體行動(dòng)的動(dòng)機(jī)和目的，同時(shí)由于存在著“知識(shí)問(wèn)題”以及“經(jīng)濟(jì)人”傾向等，都決定了無(wú)論人們所處的社會(huì)或組織環(huán)境給他們規(guī)定了怎樣的規(guī)范，他們的現(xiàn)實(shí)追求都是實(shí)現(xiàn)自身效益的最大化，這必然導(dǎo)致各種機(jī)會(huì)主義和不可預(yù)見行為。為了克服各種不可預(yù)見性和機(jī)會(huì)主義行為，就必須有一定的制度規(guī)范，使各經(jīng)濟(jì)主體只能在特定制度許可的范圍內(nèi)選擇和實(shí)施自己的行動(dòng)，以確保必要的秩序和信任，維持各經(jīng)濟(jì)主體的合法利益，增強(qiáng)各種經(jīng)濟(jì)主體從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與創(chuàng)新的動(dòng)力和信心。那么什么是制度？馬爾科姆·盧瑟福認(rèn)為，制度是行為的規(guī)律性或規(guī)則，它一般為社會(huì)群體成員所接受，詳細(xì)規(guī)定具體環(huán)境中的行為，它要么自我實(shí)施，要么由外部權(quán)威來(lái)實(shí)施。制度是人類相互交往的規(guī)則。它抑制著可能出現(xiàn)的、機(jī)會(huì)主義的和乖僻的個(gè)人行為，使人們的行為更可預(yù)見并由此促進(jìn)著勞動(dòng)分工和財(cái)富創(chuàng)造。[④]制度作為維持社會(huì)秩序的規(guī)則系統(tǒng)，對(duì)理解人際交往具有重要價(jià)值，它在協(xié)調(diào)個(gè)人行動(dòng)上發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。制度的關(guān)鍵功能是通過(guò)系統(tǒng)性和非隨機(jī)性的關(guān)于行為和事件的規(guī)則系統(tǒng)來(lái)約束人們行為，增進(jìn)社會(huì)秩序，以鼓勵(lì)信賴和信任，減少協(xié)調(diào)人類活動(dòng)的社會(huì)成本與合作成本。當(dāng)秩序占主導(dǎo)地位時(shí)，人們就可以預(yù)見未來(lái)，更好地與他人合作，也能更有信心地從事創(chuàng)新活動(dòng)。制度還可以設(shè)法克服資源的稀缺性，以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此制度是一種最重要的社會(huì)資本。

一、經(jīng)濟(jì)法是為克服市場(chǎng)失靈而干預(yù)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法

在經(jīng)濟(jì)資源配置中，人們對(duì)市場(chǎng)和政府各自應(yīng)起多大作用這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)有一個(gè)辯證發(fā)展過(guò)程。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，在市場(chǎng)規(guī)律這只看不見的手的引導(dǎo)下，資源能夠目動(dòng)達(dá)到最優(yōu)配置，利己主義動(dòng)機(jī)會(huì)驅(qū)使個(gè)人在追求自身利益的同時(shí)不知不覺(jué)地實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益；而政府，盡管是出于良好愿望和社會(huì)利益，試圖干預(yù)資源配置過(guò)程，也往往會(huì)適得其反。斯密把政府活動(dòng)僅限于國(guó)家安全、法律秩序的維持和部分社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的建立和維護(hù)，斯密給人們樹立的是這樣的信念——自由放任，聽之任之，不要干預(yù)。

新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)繼承了亞當(dāng)·斯密的自由放任信仰，通過(guò)引進(jìn)邊際分析、效用分析和均衡分析方法來(lái)論證市場(chǎng)機(jī)制的完美無(wú)缺。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，在自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)上，消費(fèi)者偏好是一根指揮棒，引導(dǎo)資源的配置方向。而資源是否得到最優(yōu)配置最終取決于消費(fèi)者在多大程度上得到滿足；市場(chǎng)調(diào)節(jié)方式是邊際微調(diào)，通過(guò)資源在各種用途上的邊際對(duì)比來(lái)驅(qū)使資源流向最有利的方向?qū)崿F(xiàn)帕累托最優(yōu)境界，出自對(duì)自由市場(chǎng)的堅(jiān)定信仰，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家不主張政府介入資源配置過(guò)程。

隨著自由資本主義向壟斷資本主義過(guò)渡，資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所固有的一系列弊端如失業(yè)、貧富分化、周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)更加嚴(yán)重，特別是1929—1933年的大經(jīng)濟(jì)危機(jī)，使人們清楚地認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)機(jī)制本身的局限性。

在市場(chǎng)體制下，社會(huì)資源的配置是通過(guò)價(jià)格機(jī)制的作用來(lái)實(shí)現(xiàn)的，但市場(chǎng)調(diào)節(jié)及價(jià)格機(jī)制發(fā)生作用有一定的前提條件，如果說(shuō)市場(chǎng)供求力量可以有效地配置資源，那么它是建立在以下三個(gè)假設(shè)條件之上的：首先，市場(chǎng)是完全競(jìng)爭(zhēng)的，沒(méi)有一個(gè)企業(yè)有影響市場(chǎng)價(jià)格的市場(chǎng)勢(shì)力；其次，不存在外部性，市場(chǎng)結(jié)果只與市場(chǎng)的參與者（買者與賣者）有關(guān)，對(duì)旁觀者的福利沒(méi)有影響；第三，不存在公共產(chǎn)品。但這種假設(shè)在現(xiàn)實(shí)中是不存在的。市場(chǎng)不是理想的，存在著市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)失靈主要表現(xiàn)為：

（一）外部性問(wèn)題。所謂外部性，就是某個(gè)經(jīng)濟(jì)主體在生產(chǎn)或消費(fèi)過(guò)程中所產(chǎn)生的一種外在于市場(chǎng)體系的外在影響或效應(yīng)關(guān)系，或者說(shuō)是一種未被市場(chǎng)交易包括在內(nèi)的額外成本及收益。依據(jù)個(gè)人或社會(huì)是否無(wú)償?shù)叵硎芰祟~外收益或是否承受了不是由他導(dǎo)致的額外成本這一標(biāo)準(zhǔn)，外在性可分為積極的有利的外部性（或稱為外部經(jīng)濟(jì)）與消極的有害的外部性（或稱為外部不經(jīng)濟(jì)）。外部性問(wèn)題之所以會(huì)引起市場(chǎng)失靈，在西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)者看來(lái)，原因在于消極的外部性會(huì)引起供給過(guò)度，即私人活動(dòng)的水平常常要高于社會(huì)所需要的最優(yōu)水平，而積極的外部性會(huì)引起需求過(guò)度，即私人活動(dòng)的水平會(huì)低于社會(huì)所需要的最優(yōu)水平，由此必然會(huì)使市場(chǎng)供求失衡，使社會(huì)資源配置偏離完全競(jìng)爭(zhēng)條件下的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

摘要：第三部門在公共管理中具有獨(dú)特的功能優(yōu)勢(shì)。它可以提供部分公共產(chǎn)品，提升公共管理績(jī)效，促進(jìn)社會(huì)自治和秩序穩(wěn)定等，但目前政府在第三部門的管理上，還存在一些政策上的滯后。

本文從公共政策管理的視角，運(yùn)用學(xué)科前沿理論，在綜合分析、評(píng)判第三部門發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)目前第三部門的功能、困境及發(fā)展趨勢(shì)，作了比較深入的探討，提出了第三部門發(fā)展的路徑選擇，特別強(qiáng)調(diào)公共政策管理的作用及其體系設(shè)計(jì)。指出:第一，第三部門作為公共政策一方主體，仍需政府的監(jiān)督、引導(dǎo)和管理;第二，政府作為公共政策決策的主體，擁有資源優(yōu)勢(shì)，以及堅(jiān)持公共性的政策目標(biāo)和價(jià)值取向，它對(duì)暫時(shí)處于相對(duì)弱勢(shì)地位的政策對(duì)象第三部門承擔(dān)著管理的職責(zé)和義務(wù);第三，政府對(duì)第三部門的管理應(yīng)符合現(xiàn)實(shí)需要，即有度、有序。

本文的研究成果，無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐層面上，都是相當(dāng)有限的，存在著不足，今后將在政府與第三部門關(guān)系、第三部門的屬性、產(chǎn)權(quán)、運(yùn)作機(jī)制和制度環(huán)境等方面進(jìn)一步開拓。

關(guān)鍵詞:第三部門，政府，公共政策，管理

前言

1.1選題動(dòng)機(jī)與研究?jī)r(jià)值

一、當(dāng)前農(nóng)村公共物品供給的現(xiàn)狀分析

1.“供給主導(dǎo)型”農(nóng)村公共物品供給機(jī)制不能滿足農(nóng)民真實(shí)需要

由于農(nóng)民在整個(gè)社會(huì)生活中處于弱勢(shì)群體的地位,導(dǎo)致在當(dāng)前農(nóng)村公共物品的供給機(jī)制中,處于主導(dǎo)地位的不是需求方(農(nóng)民),而是供給方(各級(jí)政府)。而農(nóng)民所處的位置又很難通過(guò)有效的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制來(lái)約束政府的行為,這就會(huì)使各級(jí)政府在自身利益的驅(qū)動(dòng)下做有利于自己的制度安排。各級(jí)政府往往更傾向于提供反映自身偏好的公共物品,也就是說(shuō)此時(shí)政府作為公共物品的提供者就會(huì)凌駕于作為需求者的農(nóng)民之上,主導(dǎo)農(nóng)村公共物品的供給決策,形成了“供給主導(dǎo)型”的農(nóng)村公共物品供給機(jī)制。這種供給機(jī)制客觀上造成了農(nóng)村公共物品不能滿足農(nóng)民的真實(shí)需要。另一方面,與農(nóng)民利益相關(guān)、事關(guān)農(nóng)村發(fā)展的公共物品供給卻嚴(yán)重不足。事實(shí)上,前者供給過(guò)量與后者供給短缺存在著內(nèi)在的因果關(guān)系,也是供給主導(dǎo)型的供給機(jī)制造成的嚴(yán)重后果。

2.政府對(duì)農(nóng)村公共物品供給的財(cái)政支出嚴(yán)重不足

農(nóng)村公共物品的供給需要有財(cái)政的大力支持,但目前我國(guó)仍未擺脫“重城市、輕農(nóng)村”的財(cái)政投入模式,在社會(huì)發(fā)展投入上城市比農(nóng)村獲得更多的投資和發(fā)展的資源。我國(guó)財(cái)政農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政支出總體的比重趨于不斷下降。我國(guó)教育投入占國(guó)民生產(chǎn)總值比重不僅低于發(fā)達(dá)國(guó)家,亦低于很多發(fā)展中國(guó)家。但就是在這樣有限的投入中也存在嚴(yán)重的城市傾向,導(dǎo)致農(nóng)村的教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺,教育水平不斷下降,甚至難以為繼。另一方面由于上下級(jí)政府之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問(wèn)題,下級(jí)政府在自身利益的驅(qū)動(dòng)下,財(cái)政支農(nóng)資金不到位或被擠占、挪用,造成農(nóng)村公共物品虛假提供的現(xiàn)象。

3.農(nóng)村公共物品供給籌資渠道受限問(wèn)題日漸突出

摘要：第三部門在公共管理中具有獨(dú)特的功能優(yōu)勢(shì)。它可以提供部分公共產(chǎn)品，提升公共管理績(jī)效，促進(jìn)社會(huì)自治和秩序穩(wěn)定等，但目前政府在第三部門的管理上，還存在一些政策上的滯后。

本文從公共政策管理的視角，運(yùn)用學(xué)科前沿理論，在綜合分析、評(píng)判第三部門發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)目前第三部門的功能、困境及發(fā)展趨勢(shì)，作了比較深入的探討，提出了第三部門發(fā)展的路徑選擇，特別強(qiáng)調(diào)公共政策管理的作用及其體系設(shè)計(jì)。指出:第一，第三部門作為公共政策一方主體，仍需政府的監(jiān)督、引導(dǎo)和管理;第二，政府作為公共政策決策的主體，擁有資源優(yōu)勢(shì)，以及堅(jiān)持公共性的政策目標(biāo)和價(jià)值取向，它對(duì)暫時(shí)處于相對(duì)弱勢(shì)地位的政策對(duì)象第三部門承擔(dān)著管理的職責(zé)和義務(wù);第三，政府對(duì)第三部門的管理應(yīng)符合現(xiàn)實(shí)需要，即有度、有序。

本文的研究成果，無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐層面上，都是相當(dāng)有限的，存在著不足，今后將在政府與第三部門關(guān)系、第三部門的屬性、產(chǎn)權(quán)、運(yùn)作機(jī)制和制度環(huán)境等方面進(jìn)一步開拓。

關(guān)鍵詞:第三部門，政府，公共政策，管理

前言

1.1選題動(dòng)機(jī)與研究?jī)r(jià)值

一、“第三部門”產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)分析

“第三部門”作為西方制度背景下產(chǎn)生的產(chǎn)物，其概念首先是由列維特等人在1973年提出，按照美國(guó)約翰•霍普金斯大學(xué)非營(yíng)利組織比較中心的“結(jié)構(gòu)—運(yùn)作”定義，“第三部門”應(yīng)具有組織性、私有性、非營(yíng)利性、自治性和自愿性的特征，它是不同于政府和企業(yè)的相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)組織。福建林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革中由林農(nóng)自愿組織產(chǎn)生的“第三部門”，包括家庭林場(chǎng)和各種協(xié)會(huì)等，實(shí)質(zhì)上是林農(nóng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中聯(lián)合自助組織和實(shí)現(xiàn)共同利益的機(jī)構(gòu)，是人的聯(lián)合，非資本組合體，在林業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮著十分重要的作用。

（一）“第三部門”產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)背景

福建集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革中“第三部門”的興起，發(fā)端于過(guò)去的福建集體林業(yè)體制在林業(yè)生產(chǎn)中存在的弊端，有著深層次的經(jīng)濟(jì)和政治原因。一方面，自2003年福建開始的集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革以來(lái)，目前全省基本完成對(duì)林木所有權(quán)和林地使用權(quán)尚未明晰的集體商品林及縣級(jí)人民政府規(guī)劃的宜林地的改革任務(wù)，實(shí)現(xiàn)“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”的目標(biāo)，建立經(jīng)營(yíng)主體多元化，形成權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的集體林經(jīng)營(yíng)管理新機(jī)制。福建集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的結(jié)果使原來(lái)的集體經(jīng)濟(jì)組織體制發(fā)生了變化，出現(xiàn)了分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，經(jīng)營(yíng)主體多元化；林農(nóng)可以相對(duì)自由地流轉(zhuǎn)林地使用權(quán)和林木資源，利益主體多元化。這些不同利益主體為了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中處于有利地位，需要建立能夠反映自己利益的組織來(lái)維護(hù)自身利益，這為“第三部門”的產(chǎn)生提供了可能。另一方面，林地、林木經(jīng)營(yíng)的規(guī)?？s小，原來(lái)由集體經(jīng)濟(jì)組織完成的工作，如森林病蟲害防治、森林火災(zāi)預(yù)防和撲救等，這些工作是單個(gè)農(nóng)戶無(wú)法完成的；同時(shí)，受林業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的影響，非林農(nóng)自愿組織起來(lái)的其他社會(huì)組織在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用不突出，這種經(jīng)濟(jì)環(huán)境促使林農(nóng)自愿組織的“第三部門”產(chǎn)生。

（二）“第三部門”產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)原因

人們對(duì)森林經(jīng)營(yíng)重要性已經(jīng)有了明確的認(rèn)識(shí)。森林經(jīng)營(yíng)既給其經(jīng)營(yíng)者帶來(lái)?yè)p益又使森林經(jīng)營(yíng)者以外的單位或個(gè)人獲取損益，前者即是森林經(jīng)營(yíng)的內(nèi)部效應(yīng)，后者則是森林經(jīng)營(yíng)的外部效應(yīng)。森林經(jīng)營(yíng)的內(nèi)、外部效應(yīng)均有正負(fù)之分，其中正效應(yīng)是指有利而無(wú)害的效應(yīng)，負(fù)效應(yīng)是指無(wú)利而有害的效應(yīng)。一般而言，森林經(jīng)營(yíng)的外部效應(yīng)基本表現(xiàn)為正效應(yīng)，如休閑效應(yīng)、防護(hù)效應(yīng)、涵水效應(yīng)、調(diào)節(jié)氣候交叉重疊構(gòu)成森林經(jīng)營(yíng)外部效應(yīng)。森林經(jīng)營(yíng)外部效應(yīng)改善了人類的生存環(huán)境，但森林經(jīng)營(yíng)外部效應(yīng)的受益主體并未通過(guò)貨幣或其他等價(jià)物的支付而受益。就商品林而言，經(jīng)營(yíng)者雖然從中獲得經(jīng)濟(jì)收益，但生態(tài)效益被社會(huì)無(wú)償享用；而公益林相對(duì)其投入而言，經(jīng)濟(jì)收益很少，其生態(tài)效益也被社會(huì)無(wú)償享用。這就使?fàn)I林的邊際收益小于社會(huì)邊際收益，如果沒(méi)有彌補(bǔ)這種差異，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，就不可能使森林資源達(dá)到最佳供給量。因此，作為非市場(chǎng)交換商品，森林具有公共物品的特征，任何個(gè)人或群體不能從公共物品的消費(fèi)中排除出去，且一個(gè)人對(duì)公共物品的消費(fèi)并不排斥他人對(duì)同一公共物品的消費(fèi)，消費(fèi)者無(wú)法為消費(fèi)公共物品而付費(fèi)?？梢姡兇獾淖杂墒袌?chǎng)不能提供公共物品，或者提供過(guò)少的公共物品，由此導(dǎo)致外在性的存在。而外部性是“市場(chǎng)失靈”的主要原因之一，在這種情況下，有效的政府行政管理是必要的。

摘要：福建集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)入第二階段后，隨著廣大林農(nóng)自治能力的逐步提高，市場(chǎng)和政府不能涵蓋的林業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域方面出現(xiàn)了“第三部門”。本文對(duì)“第三部門”的出現(xiàn)、現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)分析，并在此基礎(chǔ)上，提出要加強(qiáng)對(duì)“第三部門”的制度支持與約束，完善提高“第三部門”自身參與能力的政策措施。

關(guān)鍵詞：福建；“第三部門”；集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)

自2003年4月，福建省開始進(jìn)行集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，拉開了全國(guó)集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的序幕。福建省經(jīng)過(guò)三年的集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，已完成明晰產(chǎn)權(quán)的村有11602個(gè)，基本上實(shí)現(xiàn)了明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)、“均山均林”的階段性改革目標(biāo)。改革的第一階段完成后，政府職能和集體體制都已發(fā)生變化，出現(xiàn)了許多新情況和新問(wèn)題，其中如何防止小農(nóng)化傾向問(wèn)題，如何規(guī)范林地、林木流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，如何使林農(nóng)獲得林業(yè)生產(chǎn)所需要的資金，以及如何應(yīng)對(duì)森林資源保護(hù)出現(xiàn)的新情況等，已成為各級(jí)地方政府擔(dān)心的問(wèn)題。在這種變革時(shí)期，有些社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是市場(chǎng)這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”解決不了或者解決不好的，市場(chǎng)和政府不能涵蓋整個(gè)林業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，隨著廣大林農(nóng)自治能力的逐步提高，需要建立和發(fā)展“第三只手”，這“第三只手”就是“第三部門”。［1］

一、“第三部門”產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)分析

“第三部門”作為西方制度背景下產(chǎn)生的產(chǎn)物，其概念首先是由列維特等人在1973年提出，按照美國(guó)約翰•霍普金斯大學(xué)非營(yíng)利組織比較中心的“結(jié)構(gòu)—運(yùn)作”定義，“第三部門”應(yīng)具有組織性、私有性、非營(yíng)利性、自治性和自愿性的特征，它是不同于政府和企業(yè)的相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)組織。福建林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革中由林農(nóng)自愿組織產(chǎn)生的“第三部門”，包括家庭林場(chǎng)和各種協(xié)會(huì)等，實(shí)質(zhì)上是林農(nóng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中聯(lián)合自助組織和實(shí)現(xiàn)共同利益的機(jī)構(gòu)，是人的聯(lián)合，非資本組合體，在林業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮著十分重要的作用。

（一）“第三部門”產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)背景

摘要：建設(shè)和諧發(fā)展的新農(nóng)村建設(shè)，必須加大對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的監(jiān)管，通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的監(jiān)管模式的比較，分析了政府主導(dǎo)型監(jiān)管行為與收益的“弱相關(guān)、不規(guī)則相關(guān)”、第三部門監(jiān)管行為與收益的“強(qiáng)相關(guān)、正相關(guān)”和市場(chǎng)監(jiān)管行為與收益的“強(qiáng)相關(guān)、負(fù)相關(guān)”。最后，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)的背景，構(gòu)建了政府主導(dǎo)下的多元監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管行為與收益的“協(xié)調(diào)、可持續(xù)的正相關(guān)”。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料；監(jiān)管模式；比較研究

新農(nóng)村建設(shè)中，要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的和諧發(fā)展，真正做到以農(nóng)民為本，以農(nóng)業(yè)為基，以農(nóng)村社會(huì)和諧為最終目標(biāo)，必須加大對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的監(jiān)管力度，務(wù)必做到以下幾點(diǎn)：第一，保護(hù)農(nóng)民利益。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料包括農(nóng)藥、獸藥、種子、肥料、飼料和飼料添加劑、農(nóng)機(jī)及零配件和漁機(jī)漁具，這些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料事關(guān)農(nóng)民的切身利益，農(nóng)資的質(zhì)量、數(shù)量、價(jià)格、服務(wù)的高低直接影響農(nóng)民的利益；第二，建立生態(tài)綠色農(nóng)業(yè)，保護(hù)農(nóng)業(yè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的供給的數(shù)量和質(zhì)量，直接決定農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的好壞影響初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量。

比如，飼料和飼料添加劑，它的質(zhì)量高低會(huì)大大影響動(dòng)物的肉質(zhì)的好壞；第三，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧與可持續(xù)發(fā)展。對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的監(jiān)管關(guān)系人與自然的和諧以及農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料如一些農(nóng)藥、獸藥、種子、肥料、飼料和飼料添加劑等的使用，會(huì)對(duì)自然生態(tài)產(chǎn)生影響，可能會(huì)影響到生物種類、質(zhì)量、數(shù)量等，甚至?xí)?dǎo)致生物的變異，危害生物倫理和生物種的多樣性；第四，實(shí)現(xiàn)食品安全的源頭控制。食品安全問(wèn)題已經(jīng)是一個(gè)嚴(yán)峻的社會(huì)問(wèn)題，引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，比如非典、禽流感、蘇丹紅等都與食品有關(guān)。而食品安全是一個(gè)系統(tǒng)工程，它包括從農(nóng)田帶餐桌整個(gè)過(guò)程，很多食品安全問(wèn)題是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料質(zhì)量不合格或不正確使用導(dǎo)致的。所以，在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中必須反思、重構(gòu)以往的監(jiān)管模式，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的有效監(jiān)管。

一、動(dòng)態(tài)契約理論——從傳統(tǒng)社會(huì)契約論到動(dòng)態(tài)的社會(huì)契約論

傳統(tǒng)的社會(huì)契約論構(gòu)建了“政治國(guó)家——市民社會(huì)”的兩元架構(gòu)，隨著社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展變化，兩元架構(gòu)下出現(xiàn)了“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的現(xiàn)象，于是社會(huì)對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)提出了新的需求，動(dòng)態(tài)的社會(huì)契約論也就應(yīng)運(yùn)而生。動(dòng)態(tài)社會(huì)契約論包括兩層內(nèi)涵：一方面，人們將部分權(quán)力讓渡給某個(gè)主權(quán)者——即政府（國(guó)家）。由于社會(huì)情形的變遷，又將部分權(quán)力讓渡給第三部門組織；政府為了保障人們的安全、自由、正義、公平、秩序、效率，也將一些人們讓渡的權(quán)力，讓渡給第三部門組織。另一方面，第三部門——社團(tuán)既是其成員締結(jié)契約的結(jié)果，又是人們與政府締結(jié)契約的結(jié)果，因此在其社會(huì)與契約關(guān)系中，根據(jù)社會(huì)地位（角色）即身份不同，分別施加不同的影響，即保持人們交易過(guò)程中的“校正公平”。動(dòng)態(tài)的社會(huì)契約論以新自然法思想與社會(huì)連帶主義思想為底蘊(yùn)，彌補(bǔ)了社會(huì)契約論的不足與契約自由的流弊，構(gòu)建了從政府、個(gè)人的二元社會(huì)主體結(jié)構(gòu)到政府、社會(huì)第三部門、個(gè)人三元社會(huì)主體結(jié)構(gòu)，并且形成了三元互動(dòng)結(jié)構(gòu)下權(quán)利形態(tài)：第一，以人們手中掌握的不斷締約能力——即憲法上規(guī)定的結(jié)社權(quán)，不斷對(duì)政府（國(guó)家）施加壓力，迫使各國(guó)政府不斷改善，滿足社會(huì)公共需求；第二，使公共利益的單一代表制（政府）轉(zhuǎn)化為公共利益的多個(gè)代表制（政府、社團(tuán)、個(gè)人），形成公共利益代表者的有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；第三，社會(huì)第三部門主體藉此取得合法權(quán)利，能夠增強(qiáng)其成員收集信息的能力，強(qiáng)化其判斷力。社會(huì)動(dòng)態(tài)理論的確立，從自然法、契約論的角度論證了公共產(chǎn)品供給主體多元化的合法性和合理性，是政府主體監(jiān)管、社會(huì)第三部門主體監(jiān)管、市場(chǎng)主體監(jiān)管進(jìn)行合理的產(chǎn)權(quán)配置的理論基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料監(jiān)管作為公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，它的供給主體可以是政府主體，也可以是社會(huì)第三部門主體和市場(chǎng)主體，使它們?cè)谌?dòng)格局進(jìn)行有效的競(jìng)爭(zhēng)，并形成對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料監(jiān)管的多元監(jiān)管模式。

摘要：由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與知識(shí)經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展，使得社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出“共時(shí)擠壓”的特性，這樣的環(huán)境促使中國(guó)公共行政退出市場(chǎng)領(lǐng)域，市民社會(huì)開始發(fā)育；公共行政退出社會(huì)領(lǐng)域，公共領(lǐng)域開始出現(xiàn)；與此同時(shí)，公共治理理論興起。治理的興起是知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，為適應(yīng)當(dāng)前行政主體多元化的變化趨勢(shì)，中國(guó)的行政發(fā)展必須實(shí)現(xiàn)其發(fā)展范式的轉(zhuǎn)換，從傳統(tǒng)的管理走向現(xiàn)代治理。

關(guān)鍵詞：知識(shí)經(jīng)濟(jì)；治理；公共治理

一、治理的興起是知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)

“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”，公共行政的發(fā)展從傳統(tǒng)公共行政到新公共行政，再由新公共行政到新公共管理的治理，這些行政范式的轉(zhuǎn)變都根源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化。西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家行政模式的轉(zhuǎn)變根源于市民社會(huì)的充分發(fā)展和公共領(lǐng)域的崛起。當(dāng)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與市民的社會(huì)發(fā)展已經(jīng)初具規(guī)模時(shí)，公共行政模式不做相應(yīng)調(diào)整，必將使中國(guó)公共行政發(fā)展陷入困境。在當(dāng)今的時(shí)代狀態(tài)下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與信息技術(shù)這兩種力量從根本上改變了歷史發(fā)展的速度、路徑、性質(zhì)，由于市場(chǎng)力量的擴(kuò)展和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)，現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展從空間和時(shí)間上出現(xiàn)了一種伸縮現(xiàn)象，由于技術(shù)的飛速發(fā)展而使得時(shí)間被大大壓縮；由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而使得空間被大大擴(kuò)展，即市場(chǎng)全球化使得單一國(guó)家市場(chǎng)、社會(huì)、政府的涉及領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大。這種特異的現(xiàn)象在學(xué)界被稱為“共時(shí)擠壓性”。而當(dāng)代中國(guó)公共行政正處于這一歷史情境之中，正是這一特性，為起步較慢、摸索著前進(jìn)的中國(guó)公共行政發(fā)展帶來(lái)困難。

中國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，其結(jié)果不僅僅是經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，在公民與國(guó)家及政府的關(guān)系上也發(fā)生了深刻變化。從公民的立場(chǎng)上，他們開始重新界定國(guó)家與政府的作用，并且普遍關(guān)注經(jīng)濟(jì)、教育、醫(yī)療、福利等方面問(wèn)題，他們把政府放于批判與比較的視野中進(jìn)行審視，形成了對(duì)于國(guó)家與政府的公共性、合法性方面的挑戰(zhàn)。

在釋放了經(jīng)濟(jì)職能的同時(shí)，國(guó)家和政府也深刻地感受到了公民對(duì)于高品質(zhì)的社會(huì)服務(wù)的需求。而傳統(tǒng)的行政模式越來(lái)越無(wú)法滿足這種需求。為此，政府開始在某些領(lǐng)域推出，讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)支配下的社會(huì)體系自發(fā)地完成這些功能。首先，政府釋放具有經(jīng)濟(jì)性特征的社會(huì)事務(wù)，例如，政府實(shí)行的事業(yè)單位企業(yè)化、放開對(duì)電信通訊行業(yè)的壟斷、結(jié)束福利分房商品房貨幣化等等；其次，政府開始釋放一些公共性的領(lǐng)域，例如高等教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公路鐵路等。國(guó)家這樣的釋放性活動(dòng)，使得一些介于民間和政府之間的半民間半官方的組織產(chǎn)生，如慈善性機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、公民的自主組織、非盈利性咨詢服務(wù)組織等。以上這些現(xiàn)象的存在說(shuō)明公共領(lǐng)域已經(jīng)形成，也意味著公共行政中的“公共”已開始回歸于社會(huì)。