摘要：法治行政符合行政法基本原則的標(biāo)準(zhǔn)和含義。它包括四方面內(nèi)容：政府行政行為應(yīng)有組織法上的依據(jù)；政府行政行為應(yīng)有行為法上的依據(jù)；政府遵守之法應(yīng)為合乎理性之法；政府違法行政應(yīng)負(fù)法律責(zé)任。法治行政原則以行政法的理論基礎(chǔ)“控權(quán)—平衡”論為其立論基礎(chǔ)，體現(xiàn)了行政關(guān)系主體的平等，以及現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力交融與合作和行使行政權(quán)主體多元化趨勢(shì)的特點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：行政法；法治行政；行政法基本原則

一、行政法基本原則的含義

我國(guó)自20世紀(jì)80年代初開(kāi)展行政法研究以來(lái)，關(guān)于行政法基本原則的內(nèi)容名稱(chēng)就有30余種不同提法[1]（P107-108）。但這些對(duì)行政法基本原則的研究大多停留在制度層面，側(cè)重從制度層面構(gòu)筑行政法的基本原則，強(qiáng)調(diào)行政法基本原則在行政法的制定、實(shí)施與運(yùn)用方面的功能，而沒(méi)有上升到價(jià)值層面展開(kāi)探討[2].出現(xiàn)這種情況的原因是關(guān)于行政法基本原則判定標(biāo)準(zhǔn)的差異所致，這種差異表現(xiàn)為下列六種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政法基本原則應(yīng)具備法律性、特殊性、涵蓋性和適用性[3]（P46）；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)考慮原則的特殊性、普遍性、層次性、法律意義和表述上的規(guī)范性[4]（P46）；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為這種標(biāo)準(zhǔn)必須是國(guó)家行政活動(dòng)的所有環(huán)節(jié)遵循的原則，并且符合憲法原則和一國(guó)的基本政治制度，還要反映出一國(guó)行政法發(fā)展的歷史過(guò)程和對(duì)行政法作用的基本認(rèn)識(shí)[5]（P31）；第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)具體考慮它是否確實(shí)貫穿于行政組織規(guī)范、行政行為規(guī)范和監(jiān)督行政行為規(guī)范之中，是否貫穿于每個(gè)行政法律關(guān)系始終，這是判斷行政權(quán)行使是否合法與合理、檢驗(yàn)執(zhí)法和適法的標(biāo)準(zhǔn)[6]（P53-54）；第五種觀點(diǎn)認(rèn)為，在貫穿性、指導(dǎo)性的基礎(chǔ)上增加三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：即反映出在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下行政法的基本要求，體現(xiàn)出社會(huì)主義法治原則在行政法律規(guī)范的具體要求，揭示出行政法律體系的統(tǒng)一性和唯一性[7]；第六種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政法基本原則的確立標(biāo)準(zhǔn)有四項(xiàng)，即應(yīng)當(dāng)融入現(xiàn)代憲政精神，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)法律的基本價(jià)值，應(yīng)當(dāng)反映行政法的目的，應(yīng)當(dāng)是行政法中最高層次的規(guī)則[2]。

筆者認(rèn)為，確立行政法的基本原則的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從理論的高度來(lái)探討。既要強(qiáng)調(diào)其特殊性，又要考慮其憲政背景和法律價(jià)值；既要從制度層面上去提煉，又要從價(jià)值層面上去探究。確立標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有三條：

（一）行政法的基本原則應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)法的基本價(jià)值和現(xiàn)代憲政精神。自由、平等、民主、正義、理性、秩序等都是法的基本價(jià)值。行政法有其特定的規(guī)范對(duì)象和制度內(nèi)容，但其價(jià)值追求并沒(méi)有特殊性，行政法的基本原則應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)法的基本價(jià)值，并將其融入到行政法律制度之中。

編者按：本文主要從從“權(quán)力來(lái)源于官”向“權(quán)力來(lái)源于民”轉(zhuǎn)變；從政府“權(quán)力本位”向公民“權(quán)利本位”轉(zhuǎn)變；從“無(wú)限政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變；從依法“治民”向依法“治官”轉(zhuǎn)變；從“公民責(zé)任”向“政府責(zé)任”轉(zhuǎn)變進(jìn)行論述。其中，主要包括：反映了社會(huì)從人治向法治轉(zhuǎn)變的歷史進(jìn)程、權(quán)力最開(kāi)始來(lái)源于原始社會(huì)賦予強(qiáng)有力的成員處理部落內(nèi)外事務(wù)的權(quán)利、行政就是上級(jí)強(qiáng)制性管理下級(jí),下級(jí)管理民眾、以民為本的理念,公民權(quán)利主體地位得到保障、要由過(guò)去注重直接的、靜止的、事前管理,轉(zhuǎn)變?yōu)槌浞诌\(yùn)用間接的、動(dòng)態(tài)的和事后監(jiān)督管理、依法行政作為依法治國(guó)的核心、法律面前人人平等是社會(huì)主義法治的一項(xiàng)基本原則等，具體請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

依法治國(guó),建立社會(huì)主義法制國(guó)家,是我國(guó)人民當(dāng)家作主的本質(zhì)所決定的,也是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在必然要求。依法治國(guó)戰(zhàn)略方針的確立,為實(shí)現(xiàn)依法行政開(kāi)辟了道路,創(chuàng)造了前提條件,而依法行政又是依法治國(guó)的核心所在。它反映了社會(huì)從人治向法治轉(zhuǎn)變的歷史進(jìn)程.不奉行法治原則,談不上依法行政。只有通過(guò)依法行政才能依法治國(guó)。二者是互補(bǔ)的關(guān)系。為貫徹落實(shí)依法治國(guó)基本方略,堅(jiān)持執(zhí)政為民,全面推進(jìn)依法行政,建設(shè)法治政府,各級(jí)行政機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)從根本上轉(zhuǎn)變理念,改變思維方式、工作習(xí)慣和工作方法。

一、從“權(quán)力來(lái)源于官”向“權(quán)力來(lái)源于民”轉(zhuǎn)變

權(quán)力最開(kāi)始來(lái)源于原始社會(huì)賦予強(qiáng)有力的成員處理部落內(nèi)外事務(wù)的權(quán)利,這種賦予是為了公眾目的的實(shí)現(xiàn)和利益的最大化。后來(lái)部落的首領(lǐng)、酋長(zhǎng)將這種權(quán)利漸漸轉(zhuǎn)化成權(quán)力,并以軍隊(duì)、法律作為支撐權(quán)力的基礎(chǔ),國(guó)家也就產(chǎn)生了。我國(guó)現(xiàn)行憲法中明確規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”人民的權(quán)利是政府權(quán)力之源,政府權(quán)力來(lái)源于人民。政府的權(quán)力是人民通過(guò)法律授予行政機(jī)關(guān)的。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力本源于人民,直源于法律,依法行使,服務(wù)于人民。

二、從政府“權(quán)力本位”向公民“權(quán)利本位”轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的行政觀念認(rèn)為,行政就是上級(jí)強(qiáng)制性管理下級(jí),下級(jí)管理民眾,民眾只是政府管理的對(duì)象,服從政府強(qiáng)制管理是公民的責(zé)任和義務(wù)。政府不是為人民而存在,而是人民為政府而存在。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律是以經(jīng)濟(jì)主體的權(quán)利為核心的法律,意味著政府負(fù)有保障公民權(quán)利的責(zé)任,政府為保障人民權(quán)利而存在,即公民權(quán)利本位或政府責(zé)任本位。而行政訴訟、賠償和行政補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)法規(guī),則體現(xiàn)保障公民權(quán)利,以民為本的理念,公民權(quán)利主體地位得到保障。全面推進(jìn)依法行政,建設(shè)法制政府要義之一就在于“保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益”。并且“把維護(hù)最廣大人民的利益作為政府工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。而政府則是“忠實(shí)履行憲法和法律賦予的職責(zé)”。

眾所周知，國(guó)家行政機(jī)關(guān)在社會(huì)生活中扮演著組織、指揮、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)者的角色，因此，要完善和發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建立和健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的法治化，首先就必須將國(guó)家行政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)置于憲法、法律的控制和約束之下，大力倡導(dǎo)和切實(shí)實(shí)行以政府平等守法及承擔(dān)法律責(zé)任為核心內(nèi)容的法治行政。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，特別是十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)以來(lái)，黨和國(guó)家在依法行政的口號(hào)下為推動(dòng)我國(guó)行政管理活動(dòng)的法治化做了大量工作，突出表現(xiàn)為在有關(guān)國(guó)家行政活動(dòng)的立法方面取得了有目共睹的成就，建成了一套比較完整的行政法體系，基本上改變了行政活動(dòng)無(wú)法可依的狀況，而行政訴訟法和國(guó)家賠償法的頒布則奠定了政府法律責(zé)任及其追究制度的基礎(chǔ)。但是這些成績(jī)并不能說(shuō)明我國(guó)行政管理活動(dòng)的法治化已經(jīng)達(dá)到令人滿意的水平，因?yàn)樵诹⒎ㄉ先〉蔑@著成果的同時(shí)，行政執(zhí)法和司法活動(dòng)滯后，行政實(shí)踐中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問(wèn)題也得到充分暴露，普遍為人們所詬病。出現(xiàn)這種情況的原因固然是多方面的，但是，前一階段行政法治建設(shè)在立法層次上過(guò)分偏重于規(guī)定各種靜態(tài)的行政制度，忽略和輕視通過(guò)現(xiàn)代行政程序?qū)π姓ǖ膶?shí)施過(guò)程進(jìn)行有效的動(dòng)態(tài)調(diào)整，不能不說(shuō)是一個(gè)值得引起高度重視的原因。筆者以為，下一階段我國(guó)行政法治建設(shè)除了對(duì)已經(jīng)取得的成果繼續(xù)予以鞏固和深化外，應(yīng)將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期為人們忽視的現(xiàn)代行政程序的建設(shè)，在行政法的各個(gè)實(shí)施環(huán)節(jié)上建立各種行之有效的事前、事中和事后保障機(jī)制，以解決目前行政法治建設(shè)過(guò)程中存在的立法與法的實(shí)施相脫節(jié)的問(wèn)題，消除我國(guó)行政管理法治化過(guò)程中的頭重腳輕現(xiàn)象。期望現(xiàn)代行政程序問(wèn)題引起廣泛關(guān)注，并對(duì)我國(guó)行政法治的未來(lái)發(fā)展方向提出思考正是本文的目的所在。

一、行政法治必須依靠行政程序的保障和推動(dòng)

程序，是指人們?yōu)橥瓿赡稠?xiàng)任務(wù)或達(dá)到某個(gè)目標(biāo)而預(yù)先設(shè)定好的方式、方法和步驟。程序在實(shí)際操作時(shí)表現(xiàn)為人的行為過(guò)程或者某種事物（如計(jì)算機(jī)）按照人的事先設(shè)計(jì)而運(yùn)動(dòng)的過(guò)程，但是程序與人的行為或者事物運(yùn)動(dòng)的自然過(guò)程是不同的。人與事物運(yùn)動(dòng)的自然過(guò)程是隨機(jī)的，而程序則是預(yù)先設(shè)計(jì)好的，無(wú)論實(shí)際運(yùn)動(dòng)過(guò)程是否出現(xiàn)，都不影響程序的存在。具有預(yù)定性是程序的基本特征，如果人的活動(dòng)不是按照某種預(yù)定的方式、方法和步驟進(jìn)行的，那么，這種活動(dòng)即屬無(wú)程序的活動(dòng)，盡管它也必然要表現(xiàn)為某種客觀過(guò)程。程序和依程序所做之事之間的關(guān)系是手段與目的關(guān)系。一般說(shuō)來(lái)，達(dá)到某一目的的手段很少是唯一的，為達(dá)到同一目的，在多數(shù)情形下，可以通過(guò)不同途徑選擇多種手段，但這些手段對(duì)于實(shí)現(xiàn)目的所起到的效果是不一樣的。有的手段有助于迅捷地實(shí)現(xiàn)目的；有的手段雖然對(duì)于實(shí)現(xiàn)目的所需的時(shí)間較長(zhǎng)，但綜合成本較低，或者有利于維護(hù)和實(shí)現(xiàn)程序目標(biāo)以外的其他目的或價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，如有利于實(shí)現(xiàn)公平正義、維護(hù)社會(huì)倫理道德、風(fēng)序良俗或者統(tǒng)治階級(jí)的意識(shí)形態(tài)、政治法律秩序等，在這種情況下，程序并非實(shí)現(xiàn)程序目標(biāo)本身所需要的步驟，設(shè)定這種程序的目的旨在以效率換取某種價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。由于程序具有預(yù)定性，所以程序的基本功能就是限制甚至取消當(dāng)事人選擇目的實(shí)現(xiàn)之手段的自由，將實(shí)現(xiàn)目的手段規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。

程序的預(yù)定者可以借助程序的功能達(dá)到以下目的：

1.限制程序義務(wù)人的主觀隨意性。由于程序的設(shè)置，當(dāng)事人（程序義務(wù)人）沒(méi)有選擇行為手段的自由。當(dāng)程序所預(yù)先確定的要件成就時(shí)，程序義務(wù)人必須按照程序的規(guī)定作出既定的行為，而無(wú)法利用手段選擇的自由隨意加速或者阻撓程序目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由于程序具有限制義務(wù)人主觀隨意性的特性，因而它常被用于規(guī)范程序義務(wù)人的行為，防止程序義務(wù)人濫用或越出他所擁有的權(quán)力或權(quán)利。

2.保證選擇效率最優(yōu)的手段。當(dāng)事人為實(shí)現(xiàn)某種目的所選擇的手段在效率上有高下優(yōu)劣之分，這取決于當(dāng)事的人知識(shí)、能力、經(jīng)驗(yàn)等。如經(jīng)過(guò)總結(jié)、比較和篩選，事先運(yùn)用程序?qū)⒆罹咝实氖侄喂潭ㄏ聛?lái)普遍推行，則即便當(dāng)事人的知識(shí)，能力和經(jīng)驗(yàn)有欠缺，也能保證選擇效率最佳的方案，多快好省地達(dá)到程序目標(biāo)。

《中華人民共和國(guó)行政許可法》已于2003年8月27日經(jīng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò),從2004年7月1日起施行。它的頒行,對(duì)進(jìn)一步規(guī)范和限制政府行為,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,從源頭預(yù)防和治理腐敗,建設(shè)有限、統(tǒng)一、透明和便民的現(xiàn)代法治政府,都將產(chǎn)生積極的作用。

一、限制政府規(guī)制范圍,有利于建設(shè)有限政府

法治政府的第一要義是保障人民的自由,而要保障人民的自由,就必須限制政府的權(quán)力,限制政府規(guī)制的范圍。長(zhǎng)期以來(lái),尤其是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,公權(quán)力過(guò)寬過(guò)大,私權(quán)利過(guò)小過(guò)少,事事要審批,樣樣要許可,極大地限制了行政相對(duì)人的創(chuàng)造性和智慧。

無(wú)論是將行政許可理解為普遍禁止的解除,還是對(duì)公民權(quán)利的賦予,亦或是解禁和賦權(quán)的統(tǒng)一,行政許可都普遍涉及公民的權(quán)利和自由。行政許可只是眾多行政管理活動(dòng)的一種,設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)是行政管理最必要的內(nèi)容,應(yīng)將其限定在公民權(quán)利和自由最低的限度以內(nèi)。在一個(gè)社會(huì)中,個(gè)人的任何行動(dòng)如果都需要經(jīng)過(guò)許可后才能作為,這個(gè)社會(huì)就缺少發(fā)展的內(nèi)在活力。正因?yàn)槿绱?《行政許可法》第十二條從六個(gè)方面限制了政府規(guī)制社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活的范圍:法律只允許對(duì)直接關(guān)系國(guó)家安全、公共安全、人身健康與生命、財(cái)產(chǎn)安全、有限自然資源的開(kāi)發(fā)利用和有限公共資源的有效配置、公共利益的壟斷性企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等事項(xiàng)設(shè)定行政許可?！缎姓S可法》第十三條又從四個(gè)方面規(guī)定了不應(yīng)設(shè)定的行政許可事項(xiàng):公民、法人或者其他組織能夠自主決定的;市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的;行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的;行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的均不設(shè)定行政許可?！缎姓S可法》的上述規(guī)定,體現(xiàn)了法治政府減少規(guī)制、放松規(guī)制的要求。我國(guó)現(xiàn)行的行政法律法規(guī)都沒(méi)有對(duì)行政許可的設(shè)定的權(quán)限和范圍加以規(guī)制,導(dǎo)致了公權(quán)力的不斷擴(kuò)張和私權(quán)利的不斷萎縮,公權(quán)力侵奪了私權(quán)力的空間。這次《行政許可法》一方面取消了政府過(guò)去實(shí)施的大量不必要的規(guī)制,還市場(chǎng)主體和公民個(gè)人以自由另一方面將某些必要的規(guī)制轉(zhuǎn)移給行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)實(shí)施。只保留真正屬于“公共物品”范疇的行政許可,表明政府從“全能政府”向“有限政府”邁進(jìn)一大步。《行政許可法》確立了有限政府的理念,妥善處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系,大大縮小了政府審批的范圍,從根本上實(shí)現(xiàn)了還權(quán)于民。

二、取消部門(mén)規(guī)章和限制地方規(guī)章許可設(shè)定權(quán),有利于建設(shè)法制統(tǒng)一政府

法治政府必須是法制統(tǒng)一的政府。而過(guò)去我國(guó)的法律沒(méi)有對(duì)部門(mén)和地方的規(guī)制權(quán)加以限制,一些中央政府部門(mén)和地方政府通過(guò)規(guī)章為本部門(mén)爭(zhēng)權(quán),為本地方謀利,通過(guò)許可搞部門(mén)分割和地方封鎖,造成了“權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)利益化、利益法制化”的局面,政府的自利性得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

《中華人民共和國(guó)行政許可法》從去年8月27日頒布，到今年7月1日正式實(shí)施，歷時(shí)十個(gè)月。這是一部非常值得學(xué)習(xí)和研究的法律。無(wú)論用歷史的、還是現(xiàn)代的眼光，來(lái)審視這部法律，它都堪稱(chēng)是出類(lèi)拔萃的。在世界行政法治史上，也是絕無(wú)僅有的，世界上沒(méi)有一個(gè)國(guó)家象我們這樣制定專(zhuān)門(mén)的行政許可法。這主要是針對(duì)我們國(guó)家長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)、和行政管理習(xí)慣所暴露出來(lái)的問(wèn)題過(guò)于突出才制定的?！缎姓S可法》凝聚了幾乎所有現(xiàn)代行政法治的全新理念，勾劃了法治政府的基本輪廓，代表著未來(lái)法治政府的發(fā)展方向。這是《行政許可法》的最大亮點(diǎn)。

一、《行政許可法》所凝聚的現(xiàn)代行政法治理念

2001年第8期的《新華文摘》刊登過(guò)一篇文章，題目叫《經(jīng)濟(jì)全球化背景下的政府改革：中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題與前景》，它把政治民主化與經(jīng)濟(jì)全球化、信息化、市場(chǎng)化并稱(chēng)為當(dāng)今世界的四大潮流。伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化、市場(chǎng)化和政治民主化的進(jìn)程，現(xiàn)代行政法治的理念，已經(jīng)和正在發(fā)生著深刻而又巨大的變化：

（1）行政法的調(diào)整范圍在縮小，從“行政國(guó)家”走向“有限政府”。

最初，政府的行政職能是很有限的。法國(guó)著名法學(xué)家和思想家孟德思鳩，在《論法的精神》中說(shuō)，“行政，就是國(guó)家宣戰(zhàn)或媾和、派遣和接受使節(jié)、維護(hù)公共安全、防御侵略的活動(dòng)?！?/p>

在19世紀(jì)，西方國(guó)家大多實(shí)行自由放任政策，信奉“管事最少的政府是最好的政府”的理念。當(dāng)時(shí)，在英國(guó)有一句話非常流行：“除了郵局和警察，一名具有守法意識(shí)的英國(guó)人幾乎可能意識(shí)不到政府的存在而度過(guò)他的一生”。

【內(nèi)容提要】隨著改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的不斷深入，我國(guó)法治建設(shè)步伐正在加緊推進(jìn)，而依法行政作為我國(guó)目前法治建設(shè)中的一個(gè)重要部分，更為社會(huì)各界所關(guān)注，對(duì)于其在不斷的實(shí)施中所適用的程序則顯得更為關(guān)鍵和重要，因?yàn)橹挥姓?dāng)?shù)男姓绦蚴切姓ㄖ蔚母颈Ｕ希绦蚝戏?、正?dāng)，才能更好的保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，而所謂正當(dāng)?shù)倪@就是行政程序法治化。對(duì)此，筆者想就行政程序法治化形式、內(nèi)容等方面進(jìn)行論述探索，希望引起社會(huì)各界加強(qiáng)對(duì)行政行為的監(jiān)督，從而使相對(duì)人的合法權(quán)益在最大限度和最大范圍得到保障，盡快使行政程序法治化道路朝著更好的方向發(fā)展和前進(jìn)。

【關(guān)鍵詞】行政程序內(nèi)容形式法治化

法律是調(diào)整社會(huì)關(guān)系、調(diào)整人們行為、實(shí)行社會(huì)控制的基本手段，它的作用就是通過(guò)賦予社會(huì)關(guān)系參加者以一定權(quán)利并使其承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的方式，使社會(huì)主體的行為納入一定的軌道和秩序中，這就產(chǎn)生了所謂的程序問(wèn)題，即要求對(duì)人們的行為作出事先的程序安排和規(guī)定。其中，追求程序正義則是一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，也是當(dāng)代法學(xué)家所重視的。

隨著當(dāng)前依法治國(guó)策略的不斷深入，依法行政也在不斷的實(shí)施中，而作為依法行政的重要過(guò)程——行政程序，則顯得更為重要和關(guān)鍵。行政程序，顧名思義，是指行政主體（主要是行政機(jī)關(guān)）行使行政管理職權(quán)的步驟、方式、順序及時(shí)限等，是規(guī)范行政權(quán)和體現(xiàn)法治形式合理的行為過(guò)程。它的種類(lèi)很多：可以區(qū)分為基本程序和非基本程序；外部行政程序和內(nèi)部行政程序；拘束行政程序和自由裁量行政程序，授益性行政行為程序與負(fù)擔(dān)行政行為程序等。

由于我國(guó)現(xiàn)如今是法治化道路，法治的核心是良法之治和法律至上。目前有人則只認(rèn)為行政程序的重要特征之一就是法定性，這沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到行政程序相對(duì)獨(dú)立價(jià)值，這是輕視程序、恣意行政的源頭。把行政程序納入法治建設(shè)軌道，與現(xiàn)代法治精神來(lái)整合和規(guī)范多樣化的行政程序，從而有效的實(shí)現(xiàn)行政目的，更好的保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，正當(dāng)?shù)男姓绦蚴切姓ㄖ蔚母颈Ｕ?，這就是行政程序法治化。

對(duì)于行政程序法治化，我們可以從內(nèi)容和形式兩個(gè)方面進(jìn)行闡述。其形式上表現(xiàn)為行政程序法也可以稱(chēng)為行政法律制度，即規(guī)定行政行為方式與步驟的法律規(guī)范的總和。它不僅包括行政程序法典還有散見(jiàn)于其他法律法規(guī)和規(guī)章中的有關(guān)行政程序的法律規(guī)范；其內(nèi)容則表現(xiàn)為首先是憲政環(huán)境下的行政法治，是司法監(jiān)督下的行政法治，是授權(quán)和控權(quán)相統(tǒng)一的行政法治，是形式和實(shí)質(zhì)相統(tǒng)一的行政法治，是實(shí)體公正和程序公正相統(tǒng)一的行政法治，是靜態(tài)意義和動(dòng)態(tài)意義統(tǒng)一的行政法治?？傊?，其最終目的是使我國(guó)的行政權(quán)力引向良性運(yùn)行發(fā)展的行政程序法治化這種目標(biāo)模式。

一、行政程序法治化的涵義

在行政程序及其法治化問(wèn)題上，國(guó)內(nèi)行政法學(xué)界存在著頗多誤解與混亂。比如有的學(xué)者認(rèn)為，行政程序的重要特征之一，就是法定性。[65]這實(shí)際上是把法定性視為行政程序與生俱來(lái)的組成部分，顯然是錯(cuò)誤的。如前所述，行政程序是行政行為的表現(xiàn)形式。這意味著只要有行政行為，就一定會(huì)有行政程序。只不過(guò)我們以前不太重視行政程序問(wèn)題，尤其是沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到行政程序的相對(duì)獨(dú)立價(jià)值，因而對(duì)行政程序缺乏制度上的規(guī)范，由此導(dǎo)致行政行為不同程度的恣意。我們今天倡導(dǎo)行政程序的法治化，正是要把行政程序納入法治建設(shè)的軌道，矯正輕視程序、恣意行政的流弊。而把法定性視為行政程序的特征的觀點(diǎn)，客觀上否定了行政程序法治化這一命題的重大理論意義和現(xiàn)實(shí)意義，否定了我國(guó)行政法學(xué)界近些年來(lái)所作的諸多努力，也與相關(guān)論者的初衷相背離。筆者認(rèn)為，法定性不是行政程序的特征，而是行政程序法或行政程序法治化的一項(xiàng)原則。

國(guó)內(nèi)行政法學(xué)界另有一些學(xué)者將行政程序法治化稱(chēng)作“行政程序法制化”的。[66]這雖然說(shuō)不上錯(cuò)誤，但顯然是不妥當(dāng)?shù)?。因?yàn)榘凑债?dāng)今法學(xué)界尤其是法理學(xué)界的主流觀點(diǎn)，“法制”一詞主要是指靜態(tài)意義上的法律制度，它并不指涉法律制度的價(jià)值內(nèi)容。以此類(lèi)推，則行政程序法制化僅僅是指行政程序法定，即以法律來(lái)規(guī)范各種各樣的行政程序。對(duì)于法治建設(shè)來(lái)講，這顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

國(guó)內(nèi)行政法學(xué)界還有一些學(xué)者提出了“行政程序法典化”的主張。[67]這對(duì)于行政程序過(guò)于隨意、過(guò)于雜亂的中國(guó)現(xiàn)實(shí)來(lái)講，是有著極大的針對(duì)性的。但它實(shí)際上只是“行政程序法制化”的一部分內(nèi)容，因而更不能以之代替行政程序法治化。

那么，到底什么是行政程序法治化呢？

法治的核心是良法之治與法律至上。正當(dāng)?shù)男姓绦蚴切姓ㄖ蔚母颈Ｕ希彩欠ㄖ谓ㄔO(shè)的一大關(guān)鍵。所謂行政程序法治化，就是把行政程序納入現(xiàn)代法治建設(shè)的軌道，以現(xiàn)代法治精神來(lái)規(guī)范與整合多樣化的行政程序，從而有效地實(shí)現(xiàn)行政目的，更好地保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

摘要：行政自由裁量權(quán)作為行政權(quán)力的一項(xiàng)重要內(nèi)容，一方面對(duì)有效管理社會(huì)，維護(hù)社會(huì)秩序，推進(jìn)法治政府的構(gòu)建具有重要意義。但另一方面由于行政自由裁量權(quán)的靈活性特征突出，其行使難免存在偏離立法目的，濫用自由裁量權(quán)謀取私人利益等亂象。一旦濫用將嚴(yán)重?fù)p害行政相對(duì)人權(quán)益，降低政府公信力。因此在法治建設(shè)大背景下，對(duì)行政自由裁量權(quán)濫用的控制勢(shì)在必行。

關(guān)鍵詞：行政自由裁量權(quán)；濫用；控制；法治政府

從歷史發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，行政法學(xué)中行政自由裁量權(quán)的出現(xiàn)可定位于第二次世界大戰(zhàn)。戰(zhàn)前行政法學(xué)更注重授予行政機(jī)關(guān)管理權(quán)限，依法行政成為行政人員主要的執(zhí)法依據(jù)。戰(zhàn)后世界格局重新調(diào)整，經(jīng)濟(jì)的振興賦予了行政自由裁量權(quán)存在的必要性，為防止權(quán)力的濫用，控權(quán)機(jī)制的探究成為重點(diǎn)。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的浪潮下，行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的管理范圍擴(kuò)大，已有的行政法律法規(guī)存在滯后性尚不能及時(shí)處理社會(huì)生活繁榮帶來(lái)的變化，此時(shí)為了及時(shí)應(yīng)對(duì)靈活多變的社會(huì)關(guān)系，在立法者不能立即提供處理方案時(shí)，授予行政機(jī)關(guān)行政自由裁量權(quán)成為必然。以此結(jié)束因法律的滯后性和抽象性帶來(lái)的糾紛久而不決狀態(tài)。

一、行政自由裁量權(quán)概述

（一）內(nèi)涵

行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的一項(xiàng)核心內(nèi)容，區(qū)別于一般行政法定權(quán)。針對(duì)行政自由裁量權(quán)概念的界定，不同學(xué)者給出不同見(jiàn)地。但萬(wàn)變不離其宗，眾多概念表達(dá)上雖存有些微差異，可本質(zhì)上均是圍繞行政自由裁量權(quán)特性得出的定義。例如王珉燦學(xué)者在其《行政法概要》一書(shū)中對(duì)其解釋為，行政機(jī)關(guān)在處理相關(guān)社會(huì)事務(wù)時(shí)，法律并沒(méi)有與之對(duì)應(yīng)的具體規(guī)定，行政人員就可以在主觀標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)選擇一種方式處理。［1］姜明安教授認(rèn)為，行政自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)在行政管理中依據(jù)法律法規(guī)自行判斷自行作出行政決定的權(quán)力。另外，戴維斯認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力時(shí)，雖有對(duì)公共權(quán)力的限制，但并不排除行政人員自主選擇的可能性。［2］從定義可以明了，行政自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)在處理社會(huì)事務(wù)，行使行政管理權(quán)時(shí)未有具體法律法規(guī)規(guī)定時(shí)，可以在一定程度上享有自由選擇的權(quán)力。這里的自由依賴于行政機(jī)關(guān)對(duì)具體事務(wù)的分析判斷。

摘要：行政收費(fèi)是行政主體對(duì)特定的管理性對(duì)人強(qiáng)制收取費(fèi)用的行政行為，由于行政部門(mén)自身利益的驅(qū)動(dòng)，常常導(dǎo)致收費(fèi)的混亂，引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。本文從法學(xué)的視角觀之，行政收費(fèi)的相關(guān)立法滯后是問(wèn)題的主要原因，無(wú)論是在程序上還是實(shí)體上都不符合現(xiàn)代法治的要求，而建設(shè)法治政府的是我們追求的目標(biāo)，也是WTO規(guī)則的內(nèi)在要求，因此必須規(guī)范行政行為，把行政收費(fèi)納入法治的軌道。

關(guān)鍵詞：法治行政收費(fèi)依法行政

引言

行政收費(fèi)并非法律術(shù)語(yǔ)，而是一個(gè)法學(xué)理論術(shù)語(yǔ)。目前通說(shuō)認(rèn)為：行政收費(fèi)是國(guó)家機(jī)關(guān)向特定對(duì)象實(shí)施特定管理，提供特定服務(wù)強(qiáng)制收取相應(yīng)對(duì)價(jià)的一種具體行政行為①。因此行政收費(fèi)也可稱(chēng)為政府收費(fèi)，在我國(guó)，與行政收費(fèi)相關(guān)且已被立法確認(rèn)的概念是行政性及事業(yè)性收費(fèi)。1982年遼寧省物價(jià)局首先使用了行政性收費(fèi)和事業(yè)性收費(fèi)的概念，并為1987年制定的《中華人民共和國(guó)價(jià)格管理?xiàng)l例》所確認(rèn)。國(guó)家物價(jià)局、財(cái)政部(1988)價(jià)涉字278號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)行政事業(yè)性收費(fèi)管理的通知》規(guī)定：“行政性收費(fèi)是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位為加強(qiáng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)管理所收取的費(fèi)用。事業(yè)性收費(fèi)是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位為社會(huì)或個(gè)人提供特定服務(wù)所收取的費(fèi)用?！雹跓o(wú)論怎樣定義行政收費(fèi)，事實(shí)上都是對(duì)管理相對(duì)人財(cái)產(chǎn)的一種直接處分和變相剝奪，對(duì)相對(duì)人來(lái)說(shuō)并不亞于行政處罰，而行政處罰隨著行政處罰法的出臺(tái)，至少已經(jīng)在法律上得到了規(guī)制，行政收費(fèi)卻至今還沒(méi)有相應(yīng)的比較高層次的法律出臺(tái)，其直接后果就是導(dǎo)致了行政收費(fèi)的泛濫，不僅損害了相對(duì)人的利益，增加社會(huì)的不穩(wěn)定因素，也嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象。作為一個(gè)向現(xiàn)代法治社會(huì)轉(zhuǎn)型的國(guó)家，法治政府的建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急，尤其是在加入WTO后，WTO對(duì)我國(guó)政府行為的影響是空前的，法治政府、陽(yáng)光政府的理念在更新我們的原有的觀念，法治政府的核心是依法行政，政府的行為必須有法律的授權(quán)，受到法律的規(guī)制，這是現(xiàn)代法治社會(huì)的一個(gè)基本要求。本文試圖從法治的視角解讀行政收費(fèi)存在的問(wèn)題，進(jìn)而為行政收費(fèi)找出一條法治路徑。

一、行政收費(fèi)的法治資源匱乏

現(xiàn)代法治國(guó)家的核心理念之一就是依法行政，英國(guó)法學(xué)家威德說(shuō)過(guò)：行政法定義的第一個(gè)含義就是它是關(guān)于控制政府權(quán)力的法。對(duì)行政權(quán)的控制是行政法治的基本內(nèi)容和價(jià)值取向。行政收費(fèi)作為一項(xiàng)與相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利密切相關(guān)的行政行為，自然應(yīng)當(dāng)奉行行政法治的原則，而當(dāng)我們從行政法學(xué)的角度對(duì)各種不同的行政收費(fèi)行為加以解剖時(shí)，我們會(huì)驚奇的發(fā)現(xiàn)法治資源的匱乏。主要表現(xiàn)在：

摘要：行政收費(fèi)是行政主體對(duì)特定的管理性對(duì)人強(qiáng)制收取費(fèi)用的行政行為，由于行政部門(mén)自身利益的驅(qū)動(dòng)，常常導(dǎo)致收費(fèi)的混亂，引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。本文從法學(xué)的視角觀之，行政收費(fèi)的相關(guān)立法滯后是問(wèn)題的主要原因，無(wú)論是在程序上還是實(shí)體上都不符合現(xiàn)代法治的要求，而建設(shè)法治政府的是我們追求的目標(biāo)，也是WTO規(guī)則的內(nèi)在要求，因此必須規(guī)范行政行為，把行政收費(fèi)納入法治的軌道。

關(guān)鍵詞：法治行政收費(fèi)依法行政

引言

行政收費(fèi)并非法律術(shù)語(yǔ)，而是一個(gè)法學(xué)理論術(shù)語(yǔ)。目前通說(shuō)認(rèn)為：行政收費(fèi)是國(guó)家機(jī)關(guān)向特定對(duì)象實(shí)施特定管理，提供特定服務(wù)強(qiáng)制收取相應(yīng)對(duì)價(jià)的一種具體行政行為①。因此行政收費(fèi)也可稱(chēng)為政府收費(fèi)，在我國(guó)，與行政收費(fèi)相關(guān)且已被立法確認(rèn)的概念是行政性及事業(yè)性收費(fèi)。1982年遼寧省物價(jià)局首先使用了行政性收費(fèi)和事業(yè)性收費(fèi)的概念，并為1987年制定的《中華人民共和國(guó)價(jià)格管理?xiàng)l例》所確認(rèn)。國(guó)家物價(jià)局、財(cái)政部(1988)價(jià)涉字278號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)行政事業(yè)性收費(fèi)管理的通知》規(guī)定：“行政性收費(fèi)是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位為加強(qiáng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)管理所收取的費(fèi)用。事業(yè)性收費(fèi)是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位為社會(huì)或個(gè)人提供特定服務(wù)所收取的費(fèi)用?！雹跓o(wú)論怎樣定義行政收費(fèi)，事實(shí)上都是對(duì)管理相對(duì)人財(cái)產(chǎn)的一種直接處分和變相剝奪，對(duì)相對(duì)人來(lái)說(shuō)并不亞于行政處罰，而行政處罰隨著行政處罰法的出臺(tái)，至少已經(jīng)在法律上得到了規(guī)制，行政收費(fèi)卻至今還沒(méi)有相應(yīng)的比較高層次的法律出臺(tái)，其直接后果就是導(dǎo)致了行政收費(fèi)的泛濫，不僅損害了相對(duì)人的利益，增加社會(huì)的不穩(wěn)定因素，也嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象。作為一個(gè)向現(xiàn)代法治社會(huì)轉(zhuǎn)型的國(guó)家，法治政府的建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急，尤其是在加入WTO后，WTO對(duì)我國(guó)政府行為的影響是空前的，法治政府、陽(yáng)光政府的理念在更新我們的原有的觀念，法治政府的核心是依法行政，政府的行為必須有法律的授權(quán)，受到法律的規(guī)制，這是現(xiàn)代法治社會(huì)的一個(gè)基本要求。本文試圖從法治的視角解讀行政收費(fèi)存在的問(wèn)題，進(jìn)而為行政收費(fèi)找出一條法治路徑。

一、行政收費(fèi)的法治資源匱乏

現(xiàn)代法治國(guó)家的核心理念之一就是依法行政，英國(guó)法學(xué)家威德說(shuō)過(guò)：行政法定義的第一個(gè)含義就是它是關(guān)于控制政府權(quán)力的法。對(duì)行政權(quán)的控制是行政法治的基本內(nèi)容和價(jià)值取向。行政收費(fèi)作為一項(xiàng)與相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利密切相關(guān)的行政行為，自然應(yīng)當(dāng)奉行行政法治的原則，而當(dāng)我們從行政法學(xué)的角度對(duì)各種不同的行政收費(fèi)行為加以解剖時(shí)，我們會(huì)驚奇的發(fā)現(xiàn)法治資源的匱乏。主要表現(xiàn)在：