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【內(nèi)容提要】隨著改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的不斷深入，我國法治建設(shè)步伐正在加緊推進(jìn)，而依法行政作為我國目前法治建設(shè)中的一個重要部分，更為社會各界所關(guān)注，對于其在不斷的實(shí)施中所適用的程序則顯得更為關(guān)鍵和重要，因?yàn)橹挥姓?dāng)?shù)男姓绦蚴切姓ㄖ蔚母颈Ｕ希绦蚝戏?、正?dāng)，才能更好的保障行政相對人的合法權(quán)益，而所謂正當(dāng)?shù)倪@就是行政程序法治化。對此，筆者想就行政程序法治化形式、內(nèi)容等方面進(jìn)行論述探索，希望引起社會各界加強(qiáng)對行政行為的監(jiān)督，從而使相對人的合法權(quán)益在最大限度和最大范圍得到保障，盡快使行政程序法治化道路朝著更好的方向發(fā)展和前進(jìn)。

【關(guān)鍵詞】行政程序內(nèi)容形式法治化

法律是調(diào)整社會關(guān)系、調(diào)整人們行為、實(shí)行社會控制的基本手段，它的作用就是通過賦予社會關(guān)系參加者以一定權(quán)利并使其承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的方式，使社會主體的行為納入一定的軌道和秩序中，這就產(chǎn)生了所謂的程序問題，即要求對人們的行為作出事先的程序安排和規(guī)定。其中，追求程序正義則是一個關(guān)鍵點(diǎn)，也是當(dāng)代法學(xué)家所重視的。

隨著當(dāng)前依法治國策略的不斷深入，依法行政也在不斷的實(shí)施中，而作為依法行政的重要過程——行政程序，則顯得更為重要和關(guān)鍵。行政程序，顧名思義，是指行政主體（主要是行政機(jī)關(guān)）行使行政管理職權(quán)的步驟、方式、順序及時限等，是規(guī)范行政權(quán)和體現(xiàn)法治形式合理的行為過程。它的種類很多：可以區(qū)分為基本程序和非基本程序；外部行政程序和內(nèi)部行政程序；拘束行政程序和自由裁量行政程序，授益性行政行為程序與負(fù)擔(dān)行政行為程序等。

由于我國現(xiàn)如今是法治化道路，法治的核心是良法之治和法律至上。目前有人則只認(rèn)為行政程序的重要特征之一就是法定性，這沒有充分認(rèn)識到行政程序相對獨(dú)立價值，這是輕視程序、恣意行政的源頭。把行政程序納入法治建設(shè)軌道，與現(xiàn)代法治精神來整合和規(guī)范多樣化的行政程序，從而有效的實(shí)現(xiàn)行政目的，更好的保障行政相對人的合法權(quán)益，正當(dāng)?shù)男姓绦蚴切姓ㄖ蔚母颈Ｕ?，這就是行政程序法治化。

對于行政程序法治化，我們可以從內(nèi)容和形式兩個方面進(jìn)行闡述。其形式上表現(xiàn)為行政程序法也可以稱為行政法律制度，即規(guī)定行政行為方式與步驟的法律規(guī)范的總和。它不僅包括行政程序法典還有散見于其他法律法規(guī)和規(guī)章中的有關(guān)行政程序的法律規(guī)范；其內(nèi)容則表現(xiàn)為首先是憲政環(huán)境下的行政法治，是司法監(jiān)督下的行政法治，是授權(quán)和控權(quán)相統(tǒng)一的行政法治，是形式和實(shí)質(zhì)相統(tǒng)一的行政法治，是實(shí)體公正和程序公正相統(tǒng)一的行政法治，是靜態(tài)意義和動態(tài)意義統(tǒng)一的行政法治。總之，其最終目的是使我國的行政權(quán)力引向良性運(yùn)行發(fā)展的行政程序法治化這種目標(biāo)模式。

一、行政程序法治化形式

（一）行政程序法治化形式目標(biāo)模式

目前行政程序法治化形式即行政程序法目標(biāo)模式是指一國行政程序法因理想效果設(shè)計(jì)而確定的主要立法目的及整合規(guī)則，以及由此呈現(xiàn)出來的總體風(fēng)格和特征，是行政程序法價值取向或價值模式的法律化。

1、效率模式。此種模式行政程序主要以提高行政效率為目標(biāo)，主要考慮如何更有利于行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)，便于對社會進(jìn)行管理，提高行政效率。其特征有：第一，注重行政程序規(guī)范的科學(xué)性、合理性；第二，行政行為的步驟緊湊、方式簡便易行；第三，對行政人員的職權(quán)和職責(zé)規(guī)定明確；第四，行政官員的自由裁量度極大。

2、公正模式。通過一系列見空行政權(quán)行使制度來防止和控制行政權(quán)的濫用，從而達(dá)到保障相對人合法權(quán)益的目的從而形成相應(yīng)的程序體系，也稱為權(quán)利模式。其特點(diǎn)有：第一重視行政相對人的參與，第二重視行政活動過程順序的合理性，第三注重對影響公民權(quán)利義務(wù)行政行為的程序控制。

當(dāng)今主流觀點(diǎn)就是公正和效率這兩種目標(biāo)模式且這兩者存在著極為密切的聯(lián)系，各個國家觀點(diǎn)也不同，但對于民主性、價值性和技術(shù)性、操作性都極強(qiáng)的我國來講，認(rèn)為法律的首要價值是追求社會公正，重點(diǎn)應(yīng)放在對行政權(quán)力運(yùn)行的控制和行政主體的約束機(jī)制上。我國目前距離法治國家要求還有一定的差距，從而決定了以公正優(yōu)先、兼顧效率的目標(biāo)模式。

（二）行政程序法治化形式基本原則

到目前為止，我國還沒有制定法典形式的行政程序法，但已經(jīng)出現(xiàn)不少法律中規(guī)定了行政程序規(guī)范。如：《行政訴訟法》、《行政許可法》等并且制定了一部既符合世界潮流又符合我國國情的行政程序法勢在必行，從而這貫穿于指導(dǎo)于其中的基本原則問題自然顯得非常重要。

借鑒外國經(jīng)驗(yàn)和結(jié)合中國的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為可確立如下基本原則。第一，程序合法性原則。這包括行政主體作出行政行為所應(yīng)遵循的步驟、方式、方法等程序規(guī)則和法定程序必須得到嚴(yán)格遵守。第二，程序合理性原則。這也稱為合比例原則。表現(xiàn)為程序的設(shè)定和對法定程序的選擇兩方面，行政程序在法定范圍內(nèi)的選擇必須客觀、適度、符合理性。第三，公開、公正原則。公開原則是對行政相對人的公開，體現(xiàn)為法律公開、資料公開、決定公開等方面；公正原則則要求平等地對待當(dāng)事人各方，排除各種可能造成不平等或偏見的因素。第四，參與原則。相對人有權(quán)參與行政過程并發(fā)表自己的意見并對意見要求給予重視。第五，效率、復(fù)審原則。既要注重效率又要體現(xiàn)公平合法保護(hù)相對人權(quán)益。第六，誠實(shí)信用、信賴保護(hù)原則。在現(xiàn)在以誠信為特征的社會中，這點(diǎn)原則有助于穩(wěn)定行政法律關(guān)系，從而更加切實(shí)有利于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。

（三）行政程序法治化形式基本制度

行政程序法基本制度是指在行政程序的各個階段上具有相對獨(dú)立性，并起著連接各個階段的橋梁作用，同時對整個行政程序又具有重要影響的規(guī)則體系，其法律價值在于使行政程序法基本原則具體化，它是行政現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和能切實(shí)保障及推進(jìn)行政的現(xiàn)代化。

現(xiàn)代行政程序制度在我國還未全面確立，仍然還不完善，但為了加快行政程序法典化的進(jìn)程，表現(xiàn)為：第一，信息公開制度。當(dāng)前當(dāng)事人的資訊權(quán)無從落實(shí)，不利于保障當(dāng)事人合法權(quán)益和行政權(quán)的公正行使，這就成為我國行政程序法首要制度，可賦予當(dāng)事人查閱卷宗的權(quán)利可以提出申訴。第二，教示制度。行政主體賦有的以書面或口頭形式告知相對人并加以指導(dǎo)的義務(wù)，表明享有哪些權(quán)利、承擔(dān)哪些義務(wù)并如何行使。通過為行政主體設(shè)定教示的法律義務(wù)，使行政權(quán)的行使配合人民權(quán)利之保證而調(diào)適，有助于使行政權(quán)力和相對人權(quán)利恢復(fù)平衡，達(dá)到溝通、協(xié)調(diào)行政主體和相對人之間的關(guān)系。第三，聽證制度。這是現(xiàn)代行政程序法的核心制度。當(dāng)行政機(jī)關(guān)在作出一項(xiàng)行政決定之前，應(yīng)當(dāng)給予行政相對方參與并發(fā)表意見的機(jī)會，就有關(guān)事實(shí)問題和合法問題廣泛聽取利害關(guān)系人意見，以達(dá)到合法、合理的目的。第四，回避制度。行政機(jī)關(guān)工作人員在可能會影響行政職權(quán)的情況下，依法不得在某一機(jī)關(guān)、某一地區(qū)或不得行使某一職權(quán)。第五，說明理由制度。行政機(jī)關(guān)應(yīng)將作出行政決定在事實(shí)上和法律上的理由對行政相對人說明，具有說服、自律、證明、保護(hù)功能。第六，時效制度。行政法律關(guān)系主體雙方的行為給予時間上限制，以保證行政效率和保障當(dāng)事人合法權(quán)益有效的程序制度。

當(dāng)然，行政程序法基本制度還包括其他很多方面如聽取意見制度、起草審查制度、表明身份制度、合議制度、順序制度、行政救濟(jì)制度、復(fù)議制度等，這些都反映了我國行政程序法律制度的一大進(jìn)步。體現(xiàn)了行政程序法律的各項(xiàng)基本原則。

（四）行政程序法治化形式的作用

制定一部行政程序法一定會有相應(yīng)的作用，可以有統(tǒng)一的相關(guān)法律制度規(guī)定，將合理的既能提高行政效率又能保護(hù)公民權(quán)益的程序法律化，制度化。免去不必要或煩瑣程序從而提高了行政效率；又可以在程序上對行政機(jī)關(guān)起制約作用，防止其失職，越權(quán)和濫用職權(quán)，成為與腐敗行為等行政違法行為做斗爭的重要手段。

具體表現(xiàn)為：第一，是開辟公民直接參與行政權(quán)行使的新途徑。在傳統(tǒng)的民主制度中，參與機(jī)制的范圍很狹小，只限于議會成員和元首，而現(xiàn)如今民主政治也有所擴(kuò)展和突破，公民相對人可以在正當(dāng)合理的法律范圍內(nèi)提出抗辯，從而使現(xiàn)代行政法治精神的合作與協(xié)商得到體現(xiàn)。第二，使行政相對人權(quán)利保障具體化，它偏重于將一般公民的各項(xiàng)人身，財產(chǎn)等轉(zhuǎn)化為含有具體內(nèi)容可即時操作的權(quán)利；行政相對人一般由實(shí)體法中所規(guī)定的義務(wù)承擔(dān)人轉(zhuǎn)化為程序方面的權(quán)利的主體，這樣通過程序權(quán)利的行使，行政相對人可維護(hù)具體實(shí)體權(quán)利不受行政行為侵害又防止其實(shí)體義務(wù)的非法增加，第三：監(jiān)督行政主體依法行使職權(quán)，為行政合法運(yùn)行規(guī)定了法定程序這是具體化了的和有實(shí)際內(nèi)容和操作形式的內(nèi)容；給予相對人同等成分機(jī)會來陳述理由和要求，明確告知其程序權(quán)利以及程序結(jié)束后產(chǎn)生的法律后果；并對行政自由裁量權(quán)實(shí)施可行性的監(jiān)控，引導(dǎo)行政權(quán)趨于正當(dāng).合理，對行政機(jī)關(guān)行政行為實(shí)行有效監(jiān)督和制約，以使其達(dá)不到偏袒一方當(dāng)事人或者謀求自身利益的目的。

二、行政程序法治化內(nèi)容

行政程序法治化要求行政權(quán)力的取得和行使必須依據(jù)法律的規(guī)定并依照法定的程序。既不得越權(quán)和濫用職權(quán)也不得失職，一切行政行為要接受監(jiān)督，違法的行政行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展催生的要求，是政治穩(wěn)定和民主政治制度確立的要求，是對政府權(quán)力擴(kuò)張的控制以及對政府科學(xué)管理的強(qiáng)烈要求，同時法治思想普及這個文化背景又是又一必然要求。沒有程序法治，也就不可能實(shí)現(xiàn)行政法治，在張揚(yáng)程序正義的今天，行政程序法治應(yīng)引起我們的重視。

法律上要求內(nèi)容與形式是一致的，但理想和現(xiàn)實(shí)往往是相差很多的，行政程序法治化構(gòu)想十分全面、美好，但在實(shí)踐中操作起來還是會存在一些困難和阻礙的。

從我國目前已有法律法規(guī)來看行政程序法治化在內(nèi)容上比較落后，還存在著較多的問題，具體表現(xiàn)為：

第一、行政觀念頑固存在，嚴(yán)重影響制約著我國行政程序法治的健康發(fā)展。傳統(tǒng)觀念把行政法看為“治民之法”、“管理之法”、“權(quán)大于法”，行政機(jī)關(guān)有案不受，變相“調(diào)解”、官官相護(hù)等司法不公現(xiàn)象在不同程度地存在著，這些都嚴(yán)重影響制約著我國行政程序法的健康發(fā)展；

第二，與行政救濟(jì)銜接的司法審查范圍過窄不能對行政行為實(shí)施有效的監(jiān)督。目前我國司法審查范圍尚過窄，抽象行政行為和行政立法行為、內(nèi)部行政行為等排除在司法審查之外。這不適應(yīng)民主和行政法治的發(fā)展要求，也不符合世界民主法治的發(fā)展趨勢。如以前認(rèn)為消防部門對火災(zāi)原因及事故責(zé)任認(rèn)定屬“鑒定結(jié)論”是不可訴行為，現(xiàn)認(rèn)為屬于“行政確認(rèn)行為”是可認(rèn)行為，從而更大范圍保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

第三，司法不獨(dú)立及司法腐敗，要實(shí)現(xiàn)司法公正，首先要司法獨(dú)立，不應(yīng)有任何約束，以事實(shí)為依據(jù)并依據(jù)法律來裁決受理的案件；法院內(nèi)部法官整體素質(zhì)不高，司法腐敗出現(xiàn)了問題。不偏不倚進(jìn)行公正司法，及時糾正行政違法行為，對行政程序法治建設(shè)至關(guān)重要。

第四，行政執(zhí)法“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”，不按規(guī)定向當(dāng)事人公開辦事程序，隨意解釋法律廣大自己權(quán)利，報批程序不履行，關(guān)關(guān)設(shè)卡，亂罰款，亂收費(fèi)，局部行政執(zhí)法嚴(yán)重混亂。行政程序法治中包括行政程序立法，立了法公民才可以去遵守，但行政程序立法問題頗多，這是形成行政程序法治化較欠缺，不全面內(nèi)容的直接原因。體現(xiàn)在行政程序法治缺乏明確的憲法規(guī)定；缺乏統(tǒng)一行政程序立法，往往重視后程序，輕事前和事中程序；行政程序由行政機(jī)關(guān)自身設(shè)定，往往擴(kuò)大自己權(quán)利，增加相對人義務(wù)，義務(wù)不對等；行政程序的參與性弱，透明度低，公開性十分不明顯，說明理由基本制度也沒有得到落實(shí)；責(zé)任制度不健全，缺乏對行政主體違法行為應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任方面的規(guī)定，違反法定程序不會影響行政行為的效力，這嚴(yán)重?fù)p害行政程序的權(quán)威性。

（三）針對問題提出的分析對策

可見我國行政程序法治化道路還是有點(diǎn)曲折的，首先存在的那些不利問題和因素則是嚴(yán)重的“絆腳石”，既然問題存在就必須解決。筆者認(rèn)為可從以下一些方面進(jìn)行解決：

第一，加強(qiáng)現(xiàn)代司法理念的教育，提高思想認(rèn)識，改進(jìn)觀念。物質(zhì)決定意識，意識反作用于物質(zhì)，正確的思想意識有利于促進(jìn)物質(zhì)的，反之則阻礙物質(zhì)的發(fā)展。在我國當(dāng)前，無論是行政人員，還是群眾，他們的思想觀念仍然停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，十分落后，在他們看來，現(xiàn)在仍然是“權(quán)大于法”，“以權(quán)代法”等。為此，我們應(yīng)該積極引導(dǎo)人們由傳統(tǒng)觀念向現(xiàn)代法治觀念轉(zhuǎn)變，只有思想上轉(zhuǎn)變過來，行動上就會表現(xiàn)出來，也只有這樣，才能真正體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)政府是人民的政府，政府工作人員是人民的公仆的形象；

第二，要有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，就必須有法可依。在我國，當(dāng)前行政程序法仍然是單行法，在立法上存在嚴(yán)重問題，這不利于依法行政。故制定一部統(tǒng)一的行政程序法典則是當(dāng)務(wù)之急。這樣才能從整體上進(jìn)行規(guī)范，引導(dǎo)；

第三，嚴(yán)肅行政執(zhí)法。執(zhí)法是法律程序中很關(guān)鍵的一步，要求各級國家行政機(jī)關(guān)必須依照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)，既不失職也不越權(quán)，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償，按規(guī)定的權(quán)限及程序辦事，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，公開透明，嚴(yán)格監(jiān)督，以防止以權(quán)謀私、權(quán)錢交易現(xiàn)象的產(chǎn)生；

第四，擴(kuò)大司法審查的范圍，強(qiáng)化對行政行為的監(jiān)督。我們要想保證行政程序合法化，保證依法行政，必須加強(qiáng)對行政行為的有效監(jiān)督。

三、行政程序法治化前景的探索

程序就是操作規(guī)程，沒有程序保障，實(shí)體權(quán)利義務(wù)是無法實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)然，如果沒有實(shí)體規(guī)定，行政程序是空洞的和無意義的。實(shí)踐中有些法律難以操作就是缺乏具體行政程序規(guī)定，它是行政機(jī)關(guān)正確作出行政決定和實(shí)施行政決定及提高行政效率，保護(hù)公民權(quán)益的最基本保障。它包括行政立法程序、行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為程序，對行政行為進(jìn)行司法審查程序，其中第二個執(zhí)法程序則是行政程序中最為關(guān)鍵和重要的。

將行政程序和法治相結(jié)合形成行政程序法治化，這是我國法治建設(shè)處于發(fā)展態(tài)勢中的又一突出表現(xiàn)，是有利于更加接近“法治國家”所要求的標(biāo)準(zhǔn)。從內(nèi)容和形式上闡述行政程序法治化，表明行政程序法治化存在著內(nèi)外二兩個方面，研究它有著很重要的實(shí)用價值。

行政程序法治化道路是十分漫長和存在和一定阻礙的，這就需要努力朝著“法治國家”所構(gòu)想的方向發(fā)展。首先要促使實(shí)際部門高度重視此項(xiàng)工作引起立法部門和政府部門的關(guān)注；對立法理論如立法目標(biāo)模式和基本原則做深入系統(tǒng)的研究。，作好充分的理論準(zhǔn)備；從已經(jīng)有的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和整理新的思路，借鑒其他各國，各地區(qū)經(jīng)驗(yàn)和成果，實(shí)事求是有步驟，有計(jì)劃進(jìn)行，切不可盲目追求速度，否則會使行政程序法治化道路朝不好的方向甚至相反的方向發(fā)展。

行政程序法治化的構(gòu)想，筆者認(rèn)為在形式上必須是加快行政程序法典化步伐，盡快地制定統(tǒng)一的行政程序法。我國雖然制定了行政許可程序法、行政處罰、強(qiáng)制、裁決等程序法，但這些都是分散的分布于各單行法律法規(guī)中。同時制定行政程序法典化已成為一種國際趨勢，我國法治建設(shè)要取得發(fā)展，須符合這種趨勢；最為重要的是制定行政程序法典的時機(jī)已經(jīng)成熟，從國際上講20世紀(jì)是世界各國公法得到顯著發(fā)展的世紀(jì)，達(dá)到了制定程序法典的歷史高潮。隨著中國入世，與世界各國聯(lián)系更加密切，即國際和其他地區(qū)立法經(jīng)驗(yàn)可借鑒，從國內(nèi)講《行政訴訟法》的確立標(biāo)志著我國行政法建設(shè)在價值取向和指導(dǎo)思想上的重大突破，《行政處罰法》第一次確立了行政聽證制度，并明確規(guī)定不遵守法定程序的行政處罰無效。這都表明國內(nèi)立法條件已趨成熟。

這就要求我國的行政程序法典化形式步伐必須加快，盡可能全面的制定一部統(tǒng)一的適用于所有行政領(lǐng)域的，規(guī)范各部門，各類別行政行為基本程序的行政程序法典。并且要求采用程序與實(shí)體內(nèi)容兼顧方式，但以規(guī)范程序?yàn)橹攸c(diǎn)；采用外部程序與內(nèi)部程序兼顧方式以規(guī)范外部程序?yàn)橹攸c(diǎn)；應(yīng)對行政救濟(jì)程序作原則規(guī)定和重要補(bǔ)充規(guī)定，另外應(yīng)采用共通行政程序與類別行政程序兼顧方式，但以規(guī)范共通行政程序?yàn)橹攸c(diǎn)。

行政程序法治化從內(nèi)容上須達(dá)到構(gòu)想則是對前面所涉及到的狀況進(jìn)行及時、恰當(dāng)、有效地解決。要求人民法院對行政機(jī)關(guān)行為的審查即司法審查的范圍擴(kuò)大，從具體的行政行為擴(kuò)展到部分抽象的行政行為；轉(zhuǎn)變頑固的傳統(tǒng)“官本位”和“家長制”的頑固思想，真正成為人民的公仆；使行政和司法分開，深化司法改革實(shí)現(xiàn)真正的司法獨(dú)立，嚴(yán)格執(zhí)法，對行政行為進(jìn)行切實(shí)有效監(jiān)督，從而使相對人的合法權(quán)益在最大限度和最大范圍得到保障，盡快使行政程序法治化道路朝著更好的方向發(fā)展和前進(jìn)。

注釋與參考文獻(xiàn)

1周永坤編：《法理學(xué)---全球視野》，法律出版社，2000年版

2楊海坤黃學(xué)賢編：《中國行政程序法典化---從比較法角度研究》，法律出版社，1999年版

3楊海坤主編：《跨入21世紀(jì)的中國行政法學(xué)》，中國人事出版社，2003年版

4參見應(yīng)松年的《行政程序法治化》載《法學(xué)研究》2003年第5期

5方世榮著：《行政法與行政訴訟法》，中國人民公安大學(xué)出版社，2003年版

6樊崇義著：《行政程序法律制度》載《中國法學(xué)》，2004年第2期