導(dǎo)語(yǔ)：行政程序法治化探究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、行政程序法治化的涵義

在行政程序及其法治化問(wèn)題上，國(guó)內(nèi)行政法學(xué)界存在著頗多誤解與混亂。比如有的學(xué)者認(rèn)為，行政程序的重要特征之一，就是法定性。[65]這實(shí)際上是把法定性視為行政程序與生俱來(lái)的組成部分，顯然是錯(cuò)誤的。如前所述，行政程序是行政行為的表現(xiàn)形式。這意味著只要有行政行為，就一定會(huì)有行政程序。只不過(guò)我們以前不太重視行政程序問(wèn)題，尤其是沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到行政程序的相對(duì)獨(dú)立價(jià)值，因而對(duì)行政程序缺乏制度上的規(guī)范，由此導(dǎo)致行政行為不同程度的恣意。我們今天倡導(dǎo)行政程序的法治化，正是要把行政程序納入法治建設(shè)的軌道，矯正輕視程序、恣意行政的流弊。而把法定性視為行政程序的特征的觀點(diǎn)，客觀上否定了行政程序法治化這一命題的重大理論意義和現(xiàn)實(shí)意義，否定了我國(guó)行政法學(xué)界近些年來(lái)所作的諸多努力，也與相關(guān)論者的初衷相背離。筆者認(rèn)為，法定性不是行政程序的特征，而是行政程序法或行政程序法治化的一項(xiàng)原則。

國(guó)內(nèi)行政法學(xué)界另有一些學(xué)者將行政程序法治化稱作“行政程序法制化”的。[66]這雖然說(shuō)不上錯(cuò)誤，但顯然是不妥當(dāng)?shù)?。因?yàn)榘凑债?dāng)今法學(xué)界尤其是法理學(xué)界的主流觀點(diǎn)，“法制”一詞主要是指靜態(tài)意義上的法律制度，它并不指涉法律制度的價(jià)值內(nèi)容。以此類推，則行政程序法制化僅僅是指行政程序法定，即以法律來(lái)規(guī)范各種各樣的行政程序。對(duì)于法治建設(shè)來(lái)講，這顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

國(guó)內(nèi)行政法學(xué)界還有一些學(xué)者提出了“行政程序法典化”的主張。[67]這對(duì)于行政程序過(guò)于隨意、過(guò)于雜亂的中國(guó)現(xiàn)實(shí)來(lái)講，是有著極大的針對(duì)性的。但它實(shí)際上只是“行政程序法制化”的一部分內(nèi)容，因而更不能以之代替行政程序法治化。

那么，到底什么是行政程序法治化呢？

法治的核心是良法之治與法律至上。正當(dāng)?shù)男姓绦蚴切姓ㄖ蔚母颈Ｕ?，也是法治建設(shè)的一大關(guān)鍵。所謂行政程序法治化，就是把行政程序納入現(xiàn)代法治建設(shè)的軌道，以現(xiàn)代法治精神來(lái)規(guī)范與整合多樣化的行政程序，從而有效地實(shí)現(xiàn)行政目的，更好地保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

行政程序法治化與行政程序法制化的一個(gè)重大區(qū)別，就在于它不僅包涵了后者，而且標(biāo)示了現(xiàn)代行政程序法制的價(jià)值取向，即必須是符合現(xiàn)代法治精神的民主化和科學(xué)化的法制，從而揭示了現(xiàn)代行政程序與古代行政程序的分野，也為現(xiàn)代行政程序法制建設(shè)豎起了一道警示牌。

二、行政程序法治化的形式

行政程序法治化的形式，就是行政程序法，即規(guī)定行政行為的方式與步驟的法律規(guī)范的總和。它不僅包括行政程序法典，還包括散見(jiàn)于其它法律、法規(guī)和規(guī)章中的有關(guān)行政程序的法律規(guī)范。

（一）行政程序法的目標(biāo)模式

行政程序法的目標(biāo)模式是指一國(guó)行政程序法因理想效果設(shè)計(jì)而確定的主要立法目的及其整合規(guī)則，以及由此而呈現(xiàn)出來(lái)的總體風(fēng)格合特征。[68]立法者對(duì)行政程序法的性質(zhì)和理想效果的不同選擇或定位，便形成了不同的行政程序法目標(biāo)模式。

1.控制模式。這一模式是以控制下級(jí)行政機(jī)關(guān)為宗旨而制定行政程序法，并形成相應(yīng)的程序體系。它主要借助于行政程序的預(yù)決、選擇和約束功能，來(lái)預(yù)防行政機(jī)關(guān)偏離最高統(tǒng)治者的意志，并通過(guò)補(bǔ)救功能來(lái)保證統(tǒng)治者的意志得到貫徹。這一模式主要存在于古代社會(huì)。

2.效率模式。此種模式的行政程序主要以提高行政效率為目標(biāo)，行政程序立法的設(shè)計(jì)主要考慮如何更有利于行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)，便于對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，提高行政效率。效率模式的主要特征有：第一，行政官員的自由裁量度極大；第二，行政行為的步驟緊湊，方式簡(jiǎn)便易行；第三，對(duì)行政人員的職權(quán)和職責(zé)規(guī)定明確；第四，注重行政程序規(guī)范的科學(xué)性、合理性。德國(guó)1963年行政程序法以及西歐一些國(guó)家的早期行政程序法大體上屬于這一模式。

3.權(quán)利模式。該模式的行政程序主要以保障公民權(quán)益為主要目標(biāo)，行政程序立法的設(shè)計(jì)主要考慮如何防止和控制行政權(quán)濫用，如何避免行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)中以權(quán)謀私和侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益。權(quán)利模式的主要特征有：其一，注重對(duì)影響公民權(quán)利義務(wù)的行政行為的程序控制；其二，注重行政職權(quán)行使中對(duì)公民權(quán)利的程序保障；其三，注重行政行為盡可能為公民提供參與機(jī)會(huì)，如規(guī)定聽(tīng)證制度等；其四，程序設(shè)計(jì)比較完備。美國(guó)的行政程序法基本上屬于這一模式。[69]

不過(guò)，從現(xiàn)代各國(guó)的行政程序法來(lái)看，純粹選擇一種模式的比較少見(jiàn)，多數(shù)國(guó)家都是以一種模式為主兼容另一種模式。戰(zhàn)后制定行政程序法典的國(guó)家對(duì)于目標(biāo)模式的選擇，有的偏重權(quán)利模式，有的則以權(quán)利模式與效率模式并重。中國(guó)行政程序法應(yīng)選擇以權(quán)利模式為主、兼顧行政效率的模式。這是我國(guó)行政法學(xué)者較為一致的觀點(diǎn)。

（二）行政程序法的結(jié)構(gòu)模式

行政程序法的結(jié)構(gòu)模式是指一國(guó)行政程序法律制度的構(gòu)成樣式。就基本模式來(lái)說(shuō)，行政程序法的結(jié)構(gòu)主要有兩種模式，即分散模式和法典模式。

分散模式是指一國(guó)行政程序法規(guī)范分散規(guī)定于各單行法律、法規(guī)之中，沒(méi)有統(tǒng)一的專門行政程序法典。在分散模式下，立法機(jī)關(guān)分別就特定領(lǐng)域或特定事項(xiàng)制定單行行政程序法律、法規(guī)。如行政法規(guī)、規(guī)章制定程序法、行政許可程序法、行政處罰程序法、行政強(qiáng)制執(zhí)行程序法、行政裁決程序法等。

法典模式是指一國(guó)制定一部統(tǒng)一的、適用于所有行政領(lǐng)域的、規(guī)范各部門、各類別行政行為基本程序的行政程序法典。在法典模式下，并不排除同時(shí)制定某些行業(yè)性單行行政程序法規(guī)，規(guī)定某一特定領(lǐng)域或特定事項(xiàng)的較具體的行政程序；也不排除個(gè)別行政管理法律、法規(guī)中在規(guī)定行政實(shí)體問(wèn)題的同時(shí)，規(guī)定有關(guān)的行政程序內(nèi)容。

隨著現(xiàn)代民主、法治的發(fā)展，目前世界上越來(lái)越多的國(guó)家都已制定或準(zhǔn)備制定統(tǒng)一的行政程序法典，行政程序法典化已呈現(xiàn)為一種國(guó)際趨勢(shì)，而且迄今已經(jīng)過(guò)了兩個(gè)階段。第一階段是19世紀(jì)末20世紀(jì)初，最早以法典形式規(guī)定行政程序的國(guó)家是西班牙，它于1889年制定了《行政手段標(biāo)準(zhǔn)法》。由于該法制定后對(duì)提高行政效率、減少政府侵害公民權(quán)益發(fā)揮了一定作用，被其他各國(guó)紛紛仿效。奧地利于1925年7月21日通過(guò)了《行政手續(xù)法》，該法共6編80條，是一部較為完備的行政程序法。捷克斯洛伐克于1925年、南斯拉夫于1929年相繼制定各自的行政程序法典，使行政程序法的法典化形成歷史上的第一個(gè)高潮。第二個(gè)階段是在20世紀(jì)40—60年代，以美國(guó)1946年制定的《聯(lián)邦行政程序法》為標(biāo)志，很多國(guó)家制定了行政程序法。如匈牙利于1957年、意大利于1960年先后制定行政程序法典。1950年奧地利在其《行政手段法》的基礎(chǔ)上，又制定了《一般行政程序法》、《行政處罰法》、《行政處罰程序法》、《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》等4個(gè)行政程序法典。聯(lián)邦德國(guó)在1976年制定了行政程序法。日本在1964年制定了《行政程序法草案》，1994年頒布了《行政程序法》。

（三）我國(guó)行政程序法的狀況

新中國(guó)建立后，我國(guó)制定了一些包含一定行政程序的法律規(guī)范，如20世紀(jì)50年代初，國(guó)家在《關(guān)于勞動(dòng)爭(zhēng)議解決程序的規(guī)定》和《政務(wù)院關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》等法律文件中，開(kāi)始規(guī)定有關(guān)行政程序，但絕大部分行政行為仍然處于沒(méi)有法定程序規(guī)范的狀態(tài)中。十一屆三中全會(huì)以后，隨著社會(huì)主義法制建設(shè)的發(fā)展，不少的法律、法規(guī)中規(guī)定了有關(guān)行政程序的法律規(guī)范，如有關(guān)行政立法程序的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》；有關(guān)規(guī)定行政執(zhí)法程序的《治安管理處罰條例》（1986.3.通過(guò)，1994.5.修訂）、《稅收征收管理法》（19929.通過(guò)，1995.2.修訂）；有關(guān)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作程序的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（國(guó)務(wù)院辦公廳1987.2.，1993.11.修訂）；有關(guān)涉及行政裁判程序的《土地管理法》（1986.6.通過(guò)，1998.8.第二次修訂）、《行政處罰法》（1996.3）、《行政復(fù)議法》（1999.4）、《企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》（1993.7）等。

從已有的法律、法規(guī)的規(guī)定來(lái)看，我國(guó)行政程序立法在總體上還比較落后，還存在著較多的問(wèn)題，主要有：許多行政程序未法律化，如行政許可程序、行政強(qiáng)制執(zhí)行程序等；行政程序法所規(guī)定的程序內(nèi)容過(guò)于概括、簡(jiǎn)單，并在很多方面缺乏時(shí)限規(guī)定；有些行政程序側(cè)重于賦予行政主體程序上的權(quán)力，而缺少行政義務(wù)和違反程序的法律后果與責(zé)任的規(guī)定；現(xiàn)有行政程序法中缺乏保障公民合法權(quán)益的民主公正的制度，缺乏公開(kāi)性和參與性；行政程序立法不統(tǒng)一，沒(méi)有一部統(tǒng)一的行政程序法典。不過(guò)，這種狀況正在加緊改變之中。

三、行政程序法治化的價(jià)值

（一）開(kāi)辟公民直接參與行政權(quán)行使的新途徑

在傳統(tǒng)的民主制度中，參與機(jī)制只限于通過(guò)選舉議會(huì)組成人員和選舉國(guó)家元首來(lái)實(shí)現(xiàn)其民主參與的目的，從而完成民主的社會(huì)實(shí)踐。這種民主實(shí)踐在議會(huì)主權(quán)強(qiáng)盛的年代里被認(rèn)為是一種最好的民主政治。

但是，20世紀(jì)初以來(lái)，各國(guó)普遍出現(xiàn)了議會(huì)大權(quán)旁落和行政權(quán)擴(kuò)張的社會(huì)變遷結(jié)果；國(guó)家權(quán)力重心也由議會(huì)轉(zhuǎn)到了政府。在民主國(guó)家中，人們普遍認(rèn)為原有的民主政治還可以控制議會(huì)，但已無(wú)法通過(guò)議會(huì)有效地控制政府，有時(shí)議會(huì)反而被政府所控制。人們普遍感到了傳統(tǒng)的民主政治已產(chǎn)生了危機(jī)。因此，行政程序法治化的內(nèi)容之一，就是要求事先監(jiān)督與事后監(jiān)督并舉，預(yù)防性監(jiān)督與追懲性監(jiān)督并重；即作為國(guó)家權(quán)力主體的公民應(yīng)當(dāng)有權(quán)越過(guò)議會(huì)直接參與到政府行使行政權(quán)的過(guò)程中。在這個(gè)過(guò)程中，公民權(quán)可以成為約束行政權(quán)合法、正當(dāng)行使的一種外在規(guī)范力量，并隨時(shí)可以對(duì)行政權(quán)的行使是否合法、正當(dāng)，在法律范圍內(nèi)提出抗辯，為行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)提供一個(gè)反思的機(jī)制。如果行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)其行政行為有不合法或欠缺正當(dāng)性的情況，即可以自動(dòng)糾正。這種合作與協(xié)商正是現(xiàn)代行政法法治精神的體現(xiàn)。

（二）使行政相對(duì)人權(quán)利保障具體化

行政程序法治化對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的具體保障體現(xiàn)在下述兩個(gè)方面：

首先，行政程序法治化更側(cè)重于將憲法、法律，包括行政實(shí)體法中所規(guī)定的一般公民的各項(xiàng)人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)等轉(zhuǎn)化為含有具體應(yīng)用內(nèi)容而可以即時(shí)實(shí)際操作的權(quán)利。例如，對(duì)于行政狀況的知情權(quán)、對(duì)于行政活動(dòng)的參與權(quán)、對(duì)于行政侵權(quán)違法的抗辯訴訟權(quán)等。這些主要由行政程序法進(jìn)行規(guī)定的，具有實(shí)體性與程序性合一性質(zhì)的權(quán)利，無(wú)疑是行政相對(duì)人在受治于行政管理之際取得主動(dòng)、予以抗?fàn)幍挠辛ξ淦鳌?/p>

其次，在行政程序法律關(guān)系中，行政相對(duì)人一般由實(shí)體法中所規(guī)定的義務(wù)承擔(dān)者轉(zhuǎn)化為程序方面權(quán)利的主體。例如，納稅人按行政實(shí)體法規(guī)定有納稅義務(wù)，同時(shí)也意味著依照行政程序法享有對(duì)納稅額不服提出要求減免或抗辯申訴的程序性權(quán)利。而行政主體在行使職權(quán)過(guò)程中的各項(xiàng)程序性義務(wù)，如告知原因、說(shuō)明理由、舉行聽(tīng)證、答辯、公正裁判等，在原則上也可以被推定為是行政相對(duì)人的程序性權(quán)利，即要求了解知情、要求舉行聽(tīng)證答辯、要求公開(kāi)裁判等。因此，通過(guò)程序權(quán)利的行使，行政相對(duì)人可維護(hù)其實(shí)體權(quán)利不受行政行為侵害，同時(shí)防止其實(shí)體義務(wù)的非法增加。

（三）提高行政效率

行政行為的效率取決于多方面的因素，而行為方式的適當(dāng)選擇、環(huán)節(jié)的合理安排、過(guò)程的科學(xué)組合等都在很大程度上影響著行政效率。行政程序法治化所要求的法定程序，是立法者為行政主體選擇的盡可能科學(xué)合理的程序，去除了不必要的繁文縟節(jié)，減少了不必要的人力、物力和時(shí)間的耗費(fèi)。同時(shí)，行政程序法治化通過(guò)引導(dǎo)行政相對(duì)人依法行事、鼓勵(lì)他們自覺(jué)地參與和配合行政管理行為，可以釋放行政相對(duì)人因不理解而產(chǎn)生的怨氣，減少行政行為的阻力和障礙，促進(jìn)對(duì)行政行為的認(rèn)同和自覺(jué)履行，從而有效地提高行政效率。

（四）監(jiān)督行政主體依法行使職權(quán)

首先，行政程序法治化為行政權(quán)力的合法運(yùn)行規(guī)定了法定程序，這種法定程序是具體化了的、并具有實(shí)際內(nèi)容和操作形式的義務(wù)。它意味著行政主體必須、只能、不得如何去做，否則須由其承擔(dān)某種否定性法律后果。

其次，行政程序法治化要求行政主體應(yīng)當(dāng)給予行政相對(duì)人同等、充分的機(jī)會(huì)來(lái)陳述理由和要求，明確告知其程序權(quán)利以及程序結(jié)束后產(chǎn)生的法律后果。許多國(guó)家因此都將聽(tīng)證、告知、回避等法律程序制度列為行政程序法不可缺少的內(nèi)容，其目的都是為了監(jiān)督行政主體依法行使行政職權(quán)。

再次，行政程序法治化可以對(duì)行政自由裁量權(quán)實(shí)施可行性的監(jiān)控。由于行政程序法治化要求行政主體不得基于不正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)來(lái)解釋有關(guān)行政程序的模糊概念，以達(dá)到偏袒一方當(dāng)事人或者謀求自身利益的目的，并且有一整套公開(kāi)的相關(guān)性程序制度，因而相對(duì)于行政實(shí)體法來(lái)說(shuō)，行政程序法可以有效地監(jiān)督和制約行政自由裁量權(quán)，并引導(dǎo)行政權(quán)趨于正當(dāng)、合理。