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│人民檢察院│

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│民事行政檢察卷宗(卷)│

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│年度宇第號│

[摘要]我國正處于政治經(jīng)濟改革的關(guān)鍵時期，社會形勢不斷發(fā)生變化。這一時期的法制建設(shè)，既要學(xué)習(xí)西方一些先進的經(jīng)驗，保證改革能夠快速進行，又要契合中國的實際情況，尊重中國的歷史傳統(tǒng)意識，還要使社會和國家利益的損失降低到最小限度，促使社會能夠順利轉(zhuǎn)型。在此過程中民事行政檢察工作大有可為。本文就是想通過對我國民事行政檢察制度的歷史、現(xiàn)狀以及世界各國民事行政檢察制度的經(jīng)驗并結(jié)合我國特有的社會實際，分析我國現(xiàn)階段民事行政檢察制度的存在的合理性，并對我國民事行政檢察制度下一步的完善做出自己的展望，以期對我國的民事行政檢察制度的發(fā)展有所裨益

[關(guān)鍵詞]民事行政檢察合理性分析現(xiàn)狀完善

我國的民事行政檢察制度同世界上其他國家相比有其比較有特色的地方，另外，自新中國建立以來，我國的民事行政檢察制度也經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過程。這使得現(xiàn)行的民事行政檢察制度在理論上存在很大爭議，在現(xiàn)實中存在諸多困難。我們應(yīng)該看到不管從歷史上還是現(xiàn)實社會的需要上看，我國的民事行政檢察制度都有其存在的必要性，而且就現(xiàn)行的制度設(shè)計來說，民事行政檢察還遠沒有發(fā)揮其應(yīng)有作用，應(yīng)該進一步發(fā)展民事行政檢察的內(nèi)容，使其在對我國的現(xiàn)代社會的建設(shè)做出自己更大的貢獻。

一、我國現(xiàn)階段民事行政檢察制度存在的合理性

近年來，隨著我國民事行政抗訴案件的大幅增加，加之世界上的法治先進國家并沒有民事行政抗訴制度。一些學(xué)者對我國現(xiàn)行的民事行政檢察制度提出了質(zhì)疑?！耙驗閺娀瘷z察院對法院民事審判活動的監(jiān)督權(quán)，其結(jié)果必然是弱化法院審判權(quán)行使的獨立性，從而損害法院審判權(quán)的權(quán)威性，危及司法公正及社會正義?！?/p>

那么我國的民事行政檢察制度到底還有沒有存在的價值呢？答案是肯定的，不管是從我國建國以后民事行政檢察制度發(fā)展的歷史，還是從民事行政檢察制度的現(xiàn)實合理性上，都可以看出該制度不應(yīng)該弱化，更不應(yīng)該取消，而應(yīng)該進一步的豐富發(fā)展，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

本文作者：韓成軍工作單位：中國政法大學(xué)

近年來，從司法界所披露的形形色色的錯案來看，導(dǎo)致錯案的原因很多，大致可以從以下幾個方面加以分析:審判人員的職業(yè)素養(yǎng)。除卻司法人員故意違法和犯罪導(dǎo)致的錯案，也有個別法官業(yè)務(wù)水平低于“一般法官水準”而產(chǎn)生的錯案。中國的法官不像英美法系的法官已經(jīng)有多年的律師從業(yè)經(jīng)驗。一名法官經(jīng)過司法考試、崗前業(yè)務(wù)培訓(xùn)以及一定時期的審判實務(wù)鍛煉，最多只能算是一名符合形式要件的法官，其尚缺乏多年司法實踐錘煉和積淀形成的“一般法官”的司法水準。這種只符合形式要件的法官從嚴格意義上說，并不具備處理復(fù)雜疑難案件的資格和能力，正如美國大法官卡多佐所說，“在無數(shù)的訴訟中，法律都是非常清楚的，法官也沒有什么裁量?！薄?0〕然而，由于我國處于社會主義市場經(jīng)濟體制的初級階段，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和變遷，立法的滯后性也越來越突顯?！?1〕司法立法顯然不同于先前適用形式邏輯的簡單案件，它要求法官具有相當?shù)乃疁?，而如果沒有長期的司法實踐，法官根本不可能具備“司法立法”和處理復(fù)雜疑難案件的能力?！?2〕目前法官遴選中偏愛形式要件、忽視實質(zhì)要件的做法使得上述問題更加凸顯。法院內(nèi)部的行政管理體制。眾所周知，我國法院系統(tǒng)內(nèi)部一直推行庭長負責(zé)制、院長負責(zé)制以及由審判委員會研究重大、復(fù)雜和疑難案件的制度和慣例。盡管上述行政化機制確實在提高辦案質(zhì)量，正確適用法律方面產(chǎn)生了一定的實效，但我們要辯證地看待這個問題。這些行政性設(shè)置在司法實踐中也的確“制造”了一個又一個駭人聽聞的錯案。行政性機制不僅容易引入司法外來干預(yù)，更容易成為個別人，特別是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人推卸錯案責(zé)任的“擋箭牌”?？傊?，隨著司法官整體水準的提升，我國法院內(nèi)在的行政性機制應(yīng)當逐步剔除，但這些行政性司法管理機制可能要在相當長的歷史時期內(nèi)存在，由此作為一種監(jiān)督與約束機制，民事行政訴訟監(jiān)督也具有長期存在的合理性。司法外的非法干預(yù)。從我國當前的司法實踐來看，那些所謂重大的、疑難的、有影響的以及爭議標的比較大的案件更容易受到司法機關(guān)外的“過問”和“關(guān)注”，這些干預(yù)下所形成的判決結(jié)果必然是具有“具體人格化”的判決，與馬克思•韋伯所說的形式理性法的“非人格化”形成兩級反差。因此如何消除法院外部強大的公權(quán)力的非法介入一直是擺在我國實務(wù)界和理論界面前的重大課題。正如有學(xué)者所說，“在一定意義上，司法權(quán)并不屬于國家權(quán)力的范疇，而屬于社會權(quán)力的范疇;退一步說，即使說它屬于國家權(quán)力的范疇，但與其他兩種國家權(quán)力比較，也是非常弱小的國家權(quán)力。司法權(quán)及行使司法權(quán)的司法機關(guān)的存在根據(jù)在于它的社會公信力，司法機關(guān)的權(quán)威性更在于它要比其他國家機關(guān)具有更強大、更令人信服的社會公信力?！薄?3〕由于法治主義和司法最終權(quán)威是來自西方社會的舶來品，在“移植”這一先進制度和機制時，必然會存在相當長的培育和生長階段。在此期間，必然存在“依據(jù)事實、運用法律、摻雜人情”的歷史“陣痛”。為此，順應(yīng)時代潮流，構(gòu)建具有中國特色的法制化的訴訟監(jiān)督制度也許是培育司法最終權(quán)威的無奈之舉。我國審判機關(guān)當前的社會公信力較差，社會對其公正審判都存在一定質(zhì)疑，即使賦予審判機關(guān)絕對的審判獨立也未必就能保證民事行政錯案的絕對減少，這是賦予檢察機關(guān)行使民事行政訴訟監(jiān)督權(quán)的強大社會基礎(chǔ)，這說明在今后相當長的法治演變過程中，檢察機關(guān)民事行政訴訟監(jiān)督的存在確有必要。

民事行政檢察監(jiān)督權(quán)與審判權(quán)目的具有一致性。民事行政訴訟監(jiān)督權(quán)的目的與國家審判權(quán)行使的目的具有一致性，即二者的目的都是為了保障當事人的合法權(quán)益。國家設(shè)立審判機關(guān)的目的就是為了保障當事人的公平審判權(quán);民事行政訴訟監(jiān)督權(quán)是對公平審判權(quán)可能遭到嚴重侵害的當事人的事后救濟機制。它的事后監(jiān)督性質(zhì)決定其不會直接侵害人民法院的獨立審判權(quán)。再者，檢察機關(guān)在行使民事行政訴訟監(jiān)督權(quán)時，并不代表任何一方當事人利益，它只是為了維護國家利益、社會公共利益和當事人的公平審判權(quán)益，不存在所謂的“當事人+檢察院”的訴訟主體，也不存在破壞民事訴訟中當事人訴訟地位平等的問題。也許從客觀現(xiàn)實來看，檢察機關(guān)的主張可能只與一方當事人的利益相符而與另一方當事人的利益相悖，但這往往是案件的具體事實和法律適用的結(jié)果，很難說就是檢察機關(guān)的偏袒行為。更何況，檢察機關(guān)行使民事行政訴訟監(jiān)督權(quán)時并非不受限制，檢察機關(guān)僅行使程序性權(quán)力，只有人民法院才有權(quán)對當事人的實體權(quán)利義務(wù)作出實質(zhì)和最終的裁判。民事行政檢察權(quán)效力的程序性。檢察權(quán)是一種程序性的權(quán)力，而不是實體性的權(quán)力，檢察權(quán)的行使只會對當事人產(chǎn)生程序性權(quán)利義務(wù)的影響?！?4〕具體來說，檢察權(quán)的程序效力又可分為程序啟動效力和程序終止效力，其中程序啟動效力是指檢察權(quán)的行使能夠啟動某個法律程序的開始和運行，比如檢察機關(guān)提起刑事公訴可以啟動對一個被告人的刑事審判;程序終止效力則是指檢察權(quán)的行使能夠使某個法律程序終止，比如檢察機關(guān)的民事行政抗訴可以導(dǎo)致一個生效民事行政判決、裁定的暫停執(zhí)行。在這里，檢察機關(guān)的程序性效力體現(xiàn)在兩點:一是終止原裁判的執(zhí)行;二是強制審判機關(guān)啟動再審程序。檢察機關(guān)的這種程序性法律效力僅能構(gòu)成對審判權(quán)某種程度的制約和牽制，而不能從根本上抗衡審判權(quán)。民事行政訴訟監(jiān)督權(quán)與既判力理論并不矛盾。因為判決具有既判力是有重要前提基礎(chǔ)的，即當事人的公平審判權(quán)在法院的審判活動中已然得到了充分保障。如果法院在作出判決的過程中沒有充分保障當事人的公平審判權(quán)，當事人就可以對其提出再審的請求?！?5〕依據(jù)上述理論，在民事行政審判活動中，如果當事人的公平審判權(quán)受到嚴重侵害，該裁判的既判力也就失去了正當性基礎(chǔ)。對于這種失去既判力基礎(chǔ)的裁判，檢察機關(guān)作為對審判活動進行監(jiān)督的機關(guān)，當然可以強制地督促審判機關(guān)啟動再審程序，以救濟當事人在原來的審判活動中受到侵害的公平審判權(quán)，因此民事行政檢察抗訴權(quán)的實質(zhì)其實就是強制再審決定權(quán)。〔16〕當然，為了稱謂的方便，也可以繼續(xù)稱之為抗訴權(quán)。民事行政檢察監(jiān)督的組織和人員保障。我國上下級審判機關(guān)是監(jiān)督關(guān)系，上下級檢察機關(guān)是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系;同級審判機關(guān)和檢察機關(guān)共同產(chǎn)生于同級人大并對其負責(zé)。這種審判機關(guān)與檢察機關(guān)同級平等的權(quán)力構(gòu)造與上下級檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系能夠在一定程度上削減地方政府對地方審判權(quán)的干預(yù)。而我國司法不公的重要原因之一就是來自審判機關(guān)之外的各種“外力”干預(yù)，由我國檢察機關(guān)上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系決定，檢察機關(guān)可以通過行使民事行政訴訟監(jiān)督職權(quán)對地方政府的非法干預(yù)實施一定的“反干預(yù)”。在司法知識培養(yǎng)和訓(xùn)練方面，檢察官與律師、法官一樣，都要實現(xiàn)通過司法考試，并接受一定時期的法律適用技能培養(yǎng)和司法訓(xùn)練。由于法律職業(yè)共同體的長期歷練，使得檢察官與法官、律師一樣，都能夠成為理性和公正的化身和縮影。并且，社會公眾一般也都把檢察機關(guān)與審判機關(guān)共同作為司法機關(guān)來對待，檢察機關(guān)與檢察官的司法屬性為我國確立民事行政訴訟監(jiān)督制度提供了重要的理論支撐。

一、以檢察改革的總體思路指導(dǎo)民事行政檢察監(jiān)督方式問題的研究

總書記在黨的十五大報告中指出：“推進司法改革，從制度上保證司法機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，建立冤案、錯案責(zé)任追究制度。”2這給中國司法機關(guān)進行司法改革提出了重要的任務(wù)。研究民事行政檢察監(jiān)督方式，必須將其放在司法改革的大環(huán)境之中，以司法改革的總體思路作指導(dǎo)，才能夠真正理解和把握民事行政檢察監(jiān)督方式研究的目標和方向。

（一）民事行政檢察改革在國家司法改革中的地位

要弄清民事行政檢察監(jiān)督方式研究在國家司法改革中的地位，首先是要弄清檢察改革在國家司法改革之中的地位，弄清民事行政檢察改革在檢察改革中的地位。

第一，檢察改革在國家司法改革中具有舉足輕重的地位。

國家的司法改革，應(yīng)當包括審判改革、檢察改革、偵查改革、監(jiān)獄制度改革，以及律師制度改革。其中最重要的內(nèi)容，就是審判改革和檢察改革。從總體上說，國家的司法機關(guān)，就是審判機關(guān)和檢察機關(guān)。國家的司法改革，最主要的就是對審判機關(guān)和檢察機關(guān)的改革，只有審判機關(guān)和檢察機關(guān)實現(xiàn)司法改革的要求，國家的司法制度才能發(fā)生真正的變革，其他的司法制度才能夠跟隨其后實現(xiàn)改革，實現(xiàn)依法治國的治國方略。因此，檢察改革是國家司法改革中的最重要的內(nèi)容之一，它關(guān)系到國家司法制度的根本變革。沒有檢察改革，就談不上司法制度的全面改革；沒有檢察改革的成功，就沒有國家司法制度改革的成功。

隨著我國經(jīng)濟高速增長，社會主義市場經(jīng)濟的建立，進入了一個整合時期，市場經(jīng)濟主體之間的利益關(guān)系、矛盾，需要得到法津規(guī)范的調(diào)整。這個時期的民事，經(jīng)濟審判工作中司法不公的問題比較突出，法院及法官的一些違法審判行為游離于檢察監(jiān)督之外，群眾呼聲較大；當審判公正出現(xiàn)問題時，人們對監(jiān)督者的作用寄予了更高的期望。所以強化民事行政檢察工作是順應(yīng)社會的需要。

一、民行檢察工作的現(xiàn)狀

民行檢察開展工作的主要法律依據(jù)是：《民事訴訟法》第十四條“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督?！钡谝话侔耸鍡l至一百八十八條對檢察機關(guān)的監(jiān)督方式做了具體的規(guī)定?！缎姓V訟法》第十條“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督?！钡诹臈l對檢察機關(guān)的監(jiān)督方式做了規(guī)定。目前民行檢察主要業(yè)務(wù)：抗訴、再審檢察建議、支持或監(jiān)督起訴；其中只有抗訴有明確的法律依據(jù)?？乖V必然引起再審程序的發(fā)生，有一定的強制效力；但其對審判工作僅僅是程序上的影響，在實體的判決結(jié)果上發(fā)揮不了監(jiān)督作用，任憑你抗訴理由千千條，再審時完全可以置于一邊。實踐中，各級法院更是對檢察監(jiān)督采取或明或暗的抵制，對檢察機關(guān)抗訴的案件責(zé)難多于理性的分析和思考，甚至于心存抵觸知錯不改或者對檢察機關(guān)抗訴的案件久拖不決，當事人被拖得精疲力竭，欲罷不能。這直接影響了檢察監(jiān)督的效果。人們形容抗訴與再審沖突的現(xiàn)象：“你抗你的，我判我的”，早已向社會揭示了再審抗訴程序設(shè)計不科學(xué)所致的不良后果，不論抗訴再審若干，最終決定權(quán)也屬于法院。特別是要糾正最高法院的錯誤裁判必須依靠最高法院自身。這樣，法院實質(zhì)上執(zhí)掌的是可以不受任何監(jiān)督制約的完整權(quán)力，在一定程度上使辦案以“法律為準繩”異化為“以法院為準繩”。至于檢察建議，法院更是愛理就理，不理便如同廢紙。支持起訴工作由于沒有法律依據(jù)，不僅要取得企業(yè)的配合，還要懇求法院的支持協(xié)助，其中不僅體會不到絲毫監(jiān)督者的凜然，反而覺得為完成工作任務(wù)得到別人的幫助而欠了別人的情；這應(yīng)該是監(jiān)督者的悲哀。

二、完善民行檢察監(jiān)督制度、消除立法缺陷

檢察機關(guān),民事行政檢察監(jiān)督權(quán)是由中國的政治體制所決定的，也是國家權(quán)利配置的結(jié)果,同時更具有其現(xiàn)實存在的合理性。但在立法上的先天不足，規(guī)定的過于原則籠統(tǒng)，沒有程序上的系統(tǒng)性；造成在實踐中難以發(fā)揮其應(yīng)有的效能。要強化民行檢察監(jiān)督，使民行檢察制度真正體現(xiàn)其價值，就必須從立法上完善法律監(jiān)督程序，使民行檢察監(jiān)督有法可依，使操作程序系統(tǒng)、規(guī)范并趨于科學(xué)合理；為達到監(jiān)督效果可否在立法上著重明確以下幾點：

1、啟動重大民事、行政案件公訴制度。對于某些損害國家利益或公民重大權(quán)益的民事行政行為，如果還沒有啟動訴訟程序，檢察機關(guān)就無法對其合法性進行監(jiān)督，這無疑是檢察監(jiān)督的“盲區(qū)”；公訴權(quán)是檢察權(quán)的一項重要職能，而我國卻無人代表公共利益提起訴訟，對此，我國立法應(yīng)當考慮賦予檢察機關(guān)提起民事行政公訴的權(quán)力。我國《憲法》中規(guī)定：檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)?！缎淌略V訟法》第七十七條第二款規(guī)定：如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以附帶提起民事訴訟。據(jù)此推論，檢察機關(guān)應(yīng)當具有民行公訴權(quán)。檢察機關(guān)的民事行政公訴權(quán)理論在國外由來已久，并被許多國家所采用；在我國的《澳門民事訴訟法典》中，就規(guī)定檢察官有權(quán)提起民事訴訟。基于涉及侵犯國家和社會公共利益的民事行政違法行為時有發(fā)生；因此，啟動民事行政案件公訴制度就顯得尤為重要。立法中應(yīng)明確規(guī)定，檢察機關(guān)在國家利益和公共利益，因民事行政行為受到損害或可能受到損害，且無其他途徑可救濟的條件下，應(yīng)代表國家提起訴訟。包括：侵害國家利益和社會公益的案件，諸如：資源保護、環(huán)境污染、重大責(zé)任事故等；損壞社會公共設(shè)施的案件；沒有起訴主體或受侵害對象為群體的重大民事案件；涉及違反公序良俗的民事、行政案件；均可由檢察機關(guān)代表國家提起公訴。

摘要：民事行政檢察監(jiān)督制度是一個國家的檢察機關(guān)依法對民事和行政訴訟活動實行監(jiān)督的制度。早期的民事行政檢察監(jiān)督制度是資本主義經(jīng)濟發(fā)展后的政治產(chǎn)物；我國的民事行政檢察監(jiān)督制度建立的較晚，需要進一步完善。

關(guān)鍵詞：民事行政；檢察監(jiān)督；代表模式。

我國民事行政檢察監(jiān)督制度的發(fā)展簡史

我國檢察機關(guān)監(jiān)督民事行政訴訟作為一項法律制度，是近代才開始的。光緒33年（1907年）10月29日，批準了修正的高等以下各級審判廳試辦章程第四章規(guī)定了各級檢察廳通則。

國民政府16年（1927年）公布的各省高等法院檢察官辦事權(quán)限暫行條例，地方法院檢察官辦事權(quán)限暫行條例都規(guī)定了法院編制法第90條的內(nèi)容。1934年4月8日公布的中華蘇維埃共和國司法呈現(xiàn)規(guī)定："蘇維埃法庭為兩審終審制，任何案件經(jīng)過兩審后不能再上訴，但是，檢察院認為該案件經(jīng)過兩審后，尚有不同意見時，還可以向司法機關(guān)抗議，再行審判一次。"

新中國的民事行政訴訟檢察監(jiān)督制度，建立于20世紀40年代末50年代初。1949年12月經(jīng)主席批準頒布了《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》。其第三條規(guī)定了檢察署的職權(quán)：……2、對各級司法機關(guān)違法判決提出抗議……5、對與全國社會與勞動人民利益有關(guān)之民事案件及一切行政訴訟均得代表國家公益參與之。其職權(quán)由第三處執(zhí)掌。1950年《中華人民共和國訴訟程序試行通則（草案）》對人民檢察院的民事行政訴訟職責(zé)作樂詳細的規(guī)定。包括檢察機關(guān)在民事訴訟中的地位、職權(quán)以及參與訴訟、調(diào)卷、抗訴等等的具體程序。

檢民行不提抗[]號

__________________：

__________________不服______________人民法院_______________號民事(行政)判決(裁定)一案，經(jīng)我院審查認為，本案不符合《人民檢查院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》規(guī)定的提請抗訴條件，決定不提請抗訴。

年月日

（院印）

說明

關(guān)鍵詞:民事行政抗訴/運行績效/績效評估

內(nèi)容提要:民事行政抗訴制度的績效體現(xiàn)在兩個方面，一是通過對人民法院生效民事、行政判決和裁定進行審查，對確有錯誤的判決、裁定進行抗訴，以保證人民法院最終作出的判決、裁定的正確性。二是通過民事行政抗訴制度的運作，促使人民法院民事、行政審判質(zhì)量不斷提高。采用回歸分析的方法對全國檢察機關(guān)民事行政抗訴案件數(shù)量和人民法院再審民事行政判決和裁定改判率進行數(shù)量關(guān)系驗證，分析結(jié)果證明，民事行政抗訴制度從設(shè)立起就發(fā)揮出制度的即時效應(yīng)。從制度的長期績效來看，民事行政抗訴制度的運行促進了人民法院民事行政審判質(zhì)量的提高。

對人民法院錯誤的生效民事、行政判決和裁定提出抗訴，是檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的重要內(nèi)容。

1990年開始實施的行政訴訟法和1991年開始實施的民事訴訟法分別確立了人民檢察院有權(quán)對行政訴訟和民事審判活動實行法律監(jiān)督的基本原則，并賦予人民檢察院對人民法院錯誤的生效民事、行政判決和裁定行使抗訴權(quán)。這兩部法律的實施標志著我國民事行政抗訴制度正式確立。近二十年過去了，我國民事行政抗訴制度在司法實踐中的運行效果如何？是否達到了制度設(shè)計的目的？對這些問題進行實證研究，不僅可以客觀評價我國民事行政抗訴制度的價值，為相關(guān)理論研究提供數(shù)據(jù)支持，更為重要的是，通過對民事行政抗訴制度的績效評估，可以發(fā)現(xiàn)制度運行中存在的問題，為進一步修改和完善民事行政抗訴制度提供合理的政策建議。

績效評估，指對組織員工、團隊及整個組織的績效結(jié)果作出盡可能客觀公正的測量、考核和評價。[1]部分學(xué)者在研究民事行政抗訴制度時也涉及制度運行效果的評價問題，但這些研究只是從民事行政抗訴案件的數(shù)量增長和質(zhì)量（改判率）方面來描述民事行政檢察工作取得的成績。[2]由于研究的重點并不是績效評估問題，這些研究都沒有采用統(tǒng)計學(xué)方法對數(shù)據(jù)進行深入分析。

筆者提出民事行政抗訴制度運行績效的“倒U型曲線”假說并采用全國1993年至2009年共17年的人民檢察院民事行政抗訴案件數(shù)據(jù)和人民法院相關(guān)審判數(shù)據(jù)進行了驗證，建立二元線性回歸模型對民事行政抗訴制度運行績效進行評估。

一、以檢察改革的總體思路指導(dǎo)民事行政檢察監(jiān)督方式問題的研究

總書記在黨的十五大報告中指出："推進司法改革，從制度上保證司法機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，建立冤案、錯案責(zé)任追究制度。"2這給中國司法機關(guān)進行司法改革提出了重要的任務(wù)。研究民事行政檢察監(jiān)督方式，必須將其放在司法改革的大環(huán)境之中，以司法改革的總體思路作指導(dǎo)，才能夠真正理解和把握民事行政檢察監(jiān)督方式研究的目標和方向。

（一）民事行政檢察改革在國家司法改革中的地位

要弄清民事行政檢察監(jiān)督方式研究在國家司法改革中的地位，首先是要弄清檢察改革在國家司法改革之中的地位，弄清民事行政檢察改革在檢察改革中的地位。

第一，檢察改革在國家司法改革中具有舉足輕重的地位。

國家的司法改革，應(yīng)當包括審判改革、檢察改革、偵查改革、監(jiān)獄制度改革，以及律師制度改革。其中最重要的內(nèi)容，就是審判改革和檢察改革。從總體上說，國家的司法機關(guān)，就是審判機關(guān)和檢察機關(guān)。國家的司法改革，最主要的就是對審判機關(guān)和檢察機關(guān)的改革，只有審判機關(guān)和檢察機關(guān)實現(xiàn)司法改革的要求，國家的司法制度才能發(fā)生真正的變革，其他的司法制度才能夠跟隨其后實現(xiàn)改革，實現(xiàn)依法治國的治國方略。因此，檢察改革是國家司法改革中的最重要的內(nèi)容之一，它關(guān)系到國家司法制度的根本變革。沒有檢察改革，就談不上司法制度的全面改革；沒有檢察改革的成功，就沒有國家司法制度改革的成功。

一、國外的幾種民事行政檢察監(jiān)督制度的代表模式

檢察機關(guān)參加民事訴訟作為一項重要的法律制度，最早可以追溯到資產(chǎn)階級大革命時期的法國，1806年法國民事訴訟法典對這種制度作了明文規(guī)定。以后個資本主義國家相繼效仿，普遍建立了檢察機關(guān)參加民事訴訟的制度。但是由于各國檢察模式不同，法律對檢察機關(guān)民事行政檢察的權(quán)能設(shè)定存在較多地方的不同，所以在西方國家中，檢察機關(guān)在民事行政訴訟中以國家人、公益起訴人為主要角色，而以原蘇聯(lián)為代表的社會主義國家則除代表國家社會公共利益提起訴訟職能外，還規(guī)定了檢察機關(guān)對民事、行政訴訟的廣泛的監(jiān)督權(quán)。因此概括起來，國外主要有四種立法例模式，即法國立法例模式、英美立法例模式、德日立法例模式和蘇俄立法例模式。其中法國模式和蘇俄模式是兩種制度下最具代表性的。

1、法國立法例模式

在法國，檢察院是國家和社會利益的代表，有權(quán)依照《民事訴訟法》第十三編"檢察院"一章的規(guī)定，作為主要當事人（即原告）的身份提起訴訟，也可以作為從當事人參與訴訟。檢查官的身份是從當事人。法國檢察機關(guān)的民事訴訟職權(quán)不僅在《民事訴訟法典》中有規(guī)定，更重要的內(nèi)容在《法國民法典》這部實體法中所規(guī)定的。在這部法律中，至少有59個條文對共和國檢查官、檢察院和檢察部門在民事訴訟中的職權(quán)作了規(guī)定。③法國訴訟理論認為，凡是涉及到國家利益、社會公共利益，涉及到公民的重大利益的民事活動，檢察官參與其中，就能起到對以上利益者的維護作用。在行政訴訟活動方面，1799年，在中央成立國家參事院，作為國家之首的咨詢機關(guān)，同時受理行政案件。1872年賦予國家參事院委任審判權(quán)，從此開始取得獨立于政府的地位，在法律上成為法國的最高行政法院。1889年，法國廢除了部長法官制，即除法律另有規(guī)定外，一切行政訴訟可以直接向行政法院起訴。行政訴訟由此更加健全的建立和發(fā)展起來。值得一提的是，我國澳門通過的《澳門民事訴訟法典》中也規(guī)定了與法國立法例模式相近的內(nèi)容。

2、蘇俄立法例模式

蘇俄模式是包括我國在內(nèi)的多個社會主義國家的檢察監(jiān)督制度的理論依據(jù)。1928年俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國民事訴訟法第2條規(guī)定：檢察長認為對保護國家或者勞動人民的利益有必要的時候，可以提起訴訟或者隨時參加訴訟。1964年的《民事訴訟法典》和《蘇聯(lián)和各加盟共和國民事訴訟法綱要》都規(guī)定，檢查長有權(quán)參與民事訴訟活動，并對其實行監(jiān)督。檢察張從維護國家利益、社會利益或保護公民的權(quán)利和法律保障的利益出發(fā)，有權(quán)提起訴訟或在訴訟的任何階段參與訴訟，可以按照上訴程序提出抗訴，也可以按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。蘇聯(lián)解體后一些法律被廢除，但愛其后的一些時間里對民事訴訟監(jiān)督的必要性被立法者重新認識，所以在新頒布的《俄羅斯仲裁法院組織法》中規(guī)定檢察機關(guān)對法院的判決有權(quán)進行監(jiān)督，提出抗訴。