摘要：社會救助的“社區(qū)化”管理是發(fā)展趨勢。本文以煙臺市上夼西路社區(qū)為個案，初步探究存在的問題。并提出了相應(yīng)政策建議，力求為社會救助“社區(qū)化”之路提供有益參考。

關(guān)鍵詞：社會救助“社區(qū)化”；社區(qū)就業(yè)；新型分類救助；資源整合；“一站式”服務(wù)

社會救助制度作為現(xiàn)代社會保障體系中的重要組成部分，在保障社會弱勢群體基本生活、維護社會穩(wěn)定、促進社會再生產(chǎn)等方面發(fā)揮了重要作用。社區(qū)作為現(xiàn)代社會的地域、生產(chǎn)與生活單位，是社會救助制度有效實施的載體。特別是隨著現(xiàn)代社會救助的主體逐步由政府向多元化社會主體過渡，社區(qū)更是起到了“緩沖帶”與“執(zhí)行平臺”的作用。

一、相關(guān)概念界定

（一）社會救助

所謂社會救助，是依據(jù)法律規(guī)定，政府和社會對因自然災(zāi)害或其他原因而無法維持最低生活水平的無收入和低收入的個人或家庭給予幫助，滿足其生存需要的制度。結(jié)合對上夼西路社區(qū)的實地調(diào)研，筆者將本文的社會救助界定為：對弱勢群體的政策性救濟與幫助，它包括物質(zhì)方面的救濟、政策性幫扶和精神性撫慰。具體分為以下三種：經(jīng)常性救助，也即最低生活保障制度；臨時性救助，即針對于突發(fā)疾病、災(zāi)禍、災(zāi)難，生活陷入困境的家庭的救濟；特殊群體救助，即針對于各種特殊對象的救助與幫扶，如失業(yè)人員、空巢老人、貧困學(xué)生等?，F(xiàn)實中三種救濟形式覆蓋的群體有所交叉。

把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體，是黨的十七大提出的一項重要任務(wù)。廣大農(nóng)村地區(qū)要實現(xiàn)這一任務(wù)，一個重要方面就是實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)化管理。*年以來，*省長治市從建設(shè)社會主義新農(nóng)村的需要出發(fā)，選擇36個鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為試點開展“推進農(nóng)村服務(wù)社區(qū)化”工作，總結(jié)經(jīng)驗后逐步向全市推廣。實踐證明，推進農(nóng)村服務(wù)社區(qū)化，是新形勢下加強基層黨建工作的有益探索，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的有效舉措。

明確目標把握內(nèi)涵

農(nóng)村服務(wù)社區(qū)化，核心是服務(wù)，關(guān)鍵是管理，根本目的是保障廣大農(nóng)民群眾共享發(fā)展成果。長治市農(nóng)村服務(wù)社區(qū)化的目標和內(nèi)涵包括以下三個方面：

保障農(nóng)村可以享受到像城市社區(qū)一樣快捷高效、周到全面的服務(wù)。具體包括：村民辦事便利、網(wǎng)絡(luò)廣電通暢、文體設(shè)施健全、社會保障無憂、醫(yī)療站所聯(lián)網(wǎng)、垃圾處置及時、集市交易方便、服務(wù)網(wǎng)點便利、中小超市惠民、公交聯(lián)通集鎮(zhèn)等等。實現(xiàn)這些目標，需要適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新趨勢，通過加強宣傳，把城市社區(qū)服務(wù)理念引入農(nóng)村，教育引導(dǎo)基層干部和廣大農(nóng)民群眾樹立社區(qū)理念，營造“社區(qū)是我家，建設(shè)靠大家”的氛圍。同時，結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變，建立農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心，使公共服務(wù)資源向農(nóng)村延伸，構(gòu)建社區(qū)化服務(wù)體系。

探索建立政府公共服務(wù)、村民自我服務(wù)與市場化商業(yè)服務(wù)相結(jié)合的社區(qū)服務(wù)體系。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，協(xié)調(diào)涉農(nóng)部門、結(jié)對幫扶單位等，使各種社會資源向基層傾斜、向農(nóng)村傾斜、向困難群眾傾斜，將救助低保、計生醫(yī)療、文體教育、治安環(huán)保、便民服務(wù)等政府公共服務(wù)、市場化服務(wù)延伸到農(nóng)村社區(qū)，探索建立政府公共服務(wù)、村民自我服務(wù)與市場化商業(yè)服務(wù)有機結(jié)合、相互促進的社區(qū)服務(wù)體系，為群眾提供全方位、多渠道的服務(wù)。

發(fā)揮農(nóng)村黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。以改善民生為重點，發(fā)揮村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，改善基礎(chǔ)設(shè)施，弘揚文明新風(fēng)，帶領(lǐng)農(nóng)民積極參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，共同建設(shè)自己美好的家園。以建立黨員服務(wù)中心、服務(wù)站、服務(wù)網(wǎng)點和民情接待室為載體，以黨員為主體，以富民、便民、親民、安民為目標，廣泛開展黨員示范工程、黨員創(chuàng)業(yè)基地、黨員聯(lián)戶、黨員承諾、結(jié)對幫扶、無職黨員設(shè)崗定職等主題實踐活動，通過黨員服務(wù)群眾的具體行動來體現(xiàn)黨員的先鋒模范作用，帶動農(nóng)村各項工作的開展。

為進一步規(guī)范我縣卷煙市場經(jīng)營秩序，建立和健全煙草專賣專營長效管理機制，維護消費者合法權(quán)益，倡導(dǎo)誠信守法、文明經(jīng)商理念，促進社區(qū)精神文明建設(shè)，結(jié)合我縣實際，現(xiàn)就全面開展煙草專賣社區(qū)化管理工作通知如下：

一、指導(dǎo)思想

以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，落實科學(xué)發(fā)展觀，動員和聯(lián)合社區(qū)方面力量齊抓共管，構(gòu)建煙草專賣管理網(wǎng)絡(luò)化、市場化和社區(qū)管理體系，形成“社區(qū)引導(dǎo)、行業(yè)自律、誠信管理、文明興商、綜合監(jiān)管”的運作模式，凈化和規(guī)范社區(qū)煙草市場，促進社區(qū)精神文明建設(shè)，最終達到社會、行業(yè)、經(jīng)營者、消費者“四滿意”。

二、組織領(lǐng)導(dǎo)

為切實加強我縣煙草專賣社區(qū)化管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo),縣里成立了以縣人民政府縣長助理賈秋林任組長的奉新縣煙草專賣社區(qū)化管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（設(shè)在縣煙草專賣局），具體負責(zé)日常工作。

三、工作重點和目標

摘要：社會救助的“社區(qū)化”管理是發(fā)展趨勢。本文以煙臺市上夼西路社區(qū)為個案，初步探究存在的問題。并提出了相應(yīng)政策建議，力求為社會救助“社區(qū)化”之路提供有益參考。

關(guān)鍵詞：社會救助“社區(qū)化”；社區(qū)就業(yè)；新型分類救助；資源整合；“一站式”服務(wù)

社會救助制度作為現(xiàn)代社會保障體系中的重要組成部分，在保障社會弱勢群體基本生活、維護社會穩(wěn)定、促進社會再生產(chǎn)等方面發(fā)揮了重要作用。社區(qū)作為現(xiàn)代社會的地域、生產(chǎn)與生活單位，是社會救助制度有效實施的載體。特別是隨著現(xiàn)代社會救助的主體逐步由政府向多元化社會主體過渡，社區(qū)更是起到了“緩沖帶”與“執(zhí)行平臺”的作用。

一、相關(guān)概念界定

（一）社會救助

所謂社會救助，是依據(jù)法律規(guī)定，政府和社會對因自然災(zāi)害或其他原因而無法維持最低生活水平的無收入和低收入的個人或家庭給予幫助，滿足其生存需要的制度。結(jié)合對上夼西路社區(qū)的實地調(diào)研，筆者將本文的社會救助界定為：對弱勢群體的政策性救濟與幫助，它包括物質(zhì)方面的救濟、政策性幫扶和精神性撫慰。具體分為以下三種：經(jīng)常性救助，也即最低生活保障制度；臨時性救助，即針對于突發(fā)疾病、災(zāi)禍、災(zāi)難，生活陷入困境的家庭的救濟；特殊群體救助，即針對于各種特殊對象的救助與幫扶，如失業(yè)人員、空巢老人、貧困學(xué)生等?，F(xiàn)實中三種救濟形式覆蓋的群體有所交叉。

景區(qū)的旅游開發(fā)和商業(yè)化旅游活動的開展和經(jīng)營給當?shù)鼐用裉峁┲苯踊蜷g接的就業(yè)機會，帶動和促進所在地區(qū)經(jīng)濟和社會的發(fā)展。但旅游發(fā)展也會對目的地社區(qū)造成很多負面影響［1］，旅游地“過度商業(yè)化”即為目的地旅游發(fā)展面臨的困境之一［2］［3］［4］，學(xué)者倡導(dǎo)“有限制”的商業(yè)化［5］?？刂颇康牡芈糜紊虡I(yè)化進程成為減緩目的地“過度商業(yè)化”，促進旅游地長遠發(fā)展的重要手段。保繼剛等認為，政府的前瞻性措施能夠控制目的地旅游商業(yè)化［6］。對于國內(nèi)很多目的地社區(qū)而言，由于旅游業(yè)發(fā)展迅速，政府在旅游發(fā)展初期看重對經(jīng)濟目標的追求，而前瞻性措施不夠充分，往往使得區(qū)域旅游商業(yè)化過度發(fā)展。因此，更多的目的地面臨的是旅游商業(yè)化事后控制，此時涉及利益主體多樣，社區(qū)即為其一。社區(qū)是目的地增長管理中特有的重要因素［7］，是旅游可持續(xù)發(fā)展宏觀系統(tǒng)中不可或缺的機制［8］。旅游商業(yè)化的控制也就不僅僅屬于政府干預(yù)的范疇，而擴大至社區(qū)治理層面。社區(qū)治理是指在一定區(qū)域范圍內(nèi)政府與社區(qū)組織、社區(qū)公民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動［9］。治理是針對“政府失靈”導(dǎo)致的“合法性危機”而產(chǎn)生的［10］［11］，“治理”意味著一系列來自政府又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者的管理活動［12］，是一種良性的協(xié)調(diào)、溝通和合作機制［13］。在當前社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的特殊時期，我國的社區(qū)建設(shè)和管理中多為“政府主導(dǎo)”模式［14］。對于旅游地社區(qū)治理而言，旅游商業(yè)化的治理模式是否也是政府主導(dǎo)型的?旅游商業(yè)化的社區(qū)治理的具體表征如何?旅游商業(yè)化的社區(qū)治理效果如何?其原因何在?這些都是值得探討的問題。本研究的基礎(chǔ)材料來源于2009年7月和2010年8月在喀納斯村的兩次田野調(diào)查，通過對政府相關(guān)人員及社區(qū)居民進行訪談，非參與式觀察社區(qū)居民日常生活、經(jīng)營及政府管制等活動場景，獲取了較為豐富的一手研究材料。在此基礎(chǔ)上，以喀納斯圖瓦人社區(qū)為例，從社區(qū)治理視角出發(fā)，剖析在政府前期干預(yù)缺失的背景下，政府對社區(qū)過度商業(yè)化和社區(qū)過度參與進行社區(qū)治理時所采取的措施及過程、產(chǎn)生的效果及原因，為尋求有效的旅游商業(yè)化社區(qū)治理模式提供借鑒。

一、喀納斯社區(qū)旅游商業(yè)化歷程及表征

1．喀納斯村社區(qū)概況?？{斯村是禾木喀納斯蒙古族自治鄉(xiāng)下屬的一個村，位于著名的喀納斯旅游區(qū)的下湖口處，距離喀納斯湖3．5公里，是大喀納斯旅游區(qū)內(nèi)的主要社區(qū)之一。喀納斯村還是我國蒙古族圖瓦人主要聚居的村落之一，在漫長的歷史進程中，喀納斯村相對閉塞的地理環(huán)境和獨特的自然條件決定了其獨特的社會經(jīng)濟特征。圖瓦人以游牧、狩獵為主要生計，牧業(yè)人口占主要比重;經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，居民主要從事初級的畜牧養(yǎng)殖業(yè)及少量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以往收入來源不足;生活水平較低，傳統(tǒng)的牧業(yè)經(jīng)濟難以滿足當?shù)鼐用袢找嬖鲩L的消費需要。因此，在旅游業(yè)進入之前，當?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活在相當長的時間內(nèi)處于原始、保守、封閉的低水平狀態(tài)?？{斯原本為一個村落，但出于旅游開發(fā)的需要而被分為老村和新村。1999年，位于現(xiàn)藍湖餐廳所在地的部分老村村民在政府的指導(dǎo)下，搬遷到現(xiàn)觀魚亭下喀納斯河以西的區(qū)域，形成喀納斯新村。此次搬遷過程中，原有的126戶人家中53戶搬遷到新村，38戶留在老村，19戶遷往自己新選擇的定居點，其余16戶搬遷到禾木村或白哈巴村［15］?，F(xiàn)在的喀納斯新村和老村之間相距約4公里，有旅游區(qū)間車相連通。兩村面積之和約3平方公里，至2009年底全村人口238戶、787人。其中，蒙古族圖瓦人666人，占全體村民的85%，哈薩克族97人，回族20人，漢族3人①。在旅游發(fā)展過程中，喀納斯村具有獨特的圖瓦民族風(fēng)情、特色小木屋建筑和民族風(fēng)味飲食，成為了旅游區(qū)內(nèi)對游客有較大吸引力的旅游資源之一。

2．喀納斯村旅游商業(yè)化表征?？{斯圖瓦人社區(qū)目前主要的商業(yè)形式為民族家訪、旅游紀念品店、超市、馬匹租賃及紀念品攤位經(jīng)營等。民族家訪。民族家訪是喀納斯村村民參與旅游發(fā)展的方式之一，拉動了部分村民就業(yè)，是融合民居參觀、服飾及歌舞欣賞、民族飲食品嘗以及民俗體驗為一體的社區(qū)旅游形式。這種舞臺化、表演化的產(chǎn)品成為團隊游客最常參與的文化娛樂項目之一。超市。在喀納斯新村和老村，分布有約十家超市，面積大的三十多平方米，面積小的僅十幾平方米。超市主要針對本地村民及景區(qū)內(nèi)的務(wù)工人員，針對村民的超市營業(yè)時間一般為全年，另外一些則僅在喀納斯景區(qū)開放的時間段內(nèi)營業(yè)②。超市內(nèi)售賣的多是油、鹽、醬、醋、蔬菜、煙、酒等基本生活用品，較大的超市還賣衣服、鞋帽，并提供手機話費充值服務(wù)。旅游紀念品店。旅游紀念品店主要分布在游客經(jīng)常逗留的老村。在喀納斯老村游客來往較頻繁的公路兩旁，分布有芒達勒西、大紅魚、奇石緣等6家旅游紀念品店③，售賣的紀念品一部分是從阿勒泰或烏魯木齊進貨回來的標準化商品如手鏈、手機掛墜等。另一部分則是喀納斯當?shù)丶爸苓厖^(qū)域的特產(chǎn)，如羊皮、奶酒、禾木蜂蜜、馬鞍、哈薩克繡毯、戈壁玉石等。馬匹租賃。牧民出租馬匹給游客在喀納斯村較為常見，每戶村民可在有剩余勞動力時，帶上1－2匹馬參與馬匹租賃。這種社區(qū)參與旅游的方式雖耗費一定的人力、畜力和時間，但對于缺乏參與資本和能力的大多數(shù)牧民來說卻可以直接帶來現(xiàn)金收入。紀念品攤位。在新村停車場、喀納斯湖邊平臺上、神仙灣的斜坡上分布有村民及周邊鄉(xiāng)民們的攤位，出售松子、酸奶、奶疙瘩、羊皮及方便面、帽子、水、披肩等游客較常用的物品。酒吧。酒吧主要分布在新村，約3－4家，少數(shù)小餐館在晚上也充當酒吧角色。游客、村民都會光顧，主要售賣啤酒及花生等小食。家庭旅館和餐館。雖然景區(qū)管委會已經(jīng)在2005年禁止喀納斯村的村民從事家庭旅館和餐飲接待服務(wù)，但由于市場需求的刺激，仍有部分村民利用自家民房經(jīng)營家庭旅館，也有少部分村民出租民房給外來經(jīng)營者經(jīng)營餐館或家庭旅館。餐飲供給包括揪片子、大盤雞、烤羊肉等新疆特色食品。住宿設(shè)施相對簡單，大多為多人間，床鋪密度大，僅部分房間提供電視。

3．社區(qū)參與旅游及旅游商業(yè)化歷程。社區(qū)旅游商業(yè)化過程與社區(qū)旅游參與相伴而生。為便于厘清社區(qū)參與旅游及旅游商業(yè)化歷程，本文將社區(qū)參與旅游及旅游商業(yè)化過程大致劃分為以下幾個階段進行分析。第一階段(1980—1986年)，未參與時的非商業(yè)化期。此階段村民并沒有參與到旅游中來，此時喀納斯村還沒有成為真正的旅游景區(qū)，到喀納斯來的外地人其主要目的并不是以旅游觀光為目的，喀納斯村的主要經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)以狩獵游牧為主，同時伴有少量的農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，沒有針對旅游的商業(yè)。第二階段(1986—1996年)，個別參與的低度商業(yè)化期。此時為喀納斯旅游發(fā)展早期，村內(nèi)旅游接待為政府主導(dǎo)型，設(shè)施比較少且大多簡陋，層次較低。在旅游旺季，餐館旅館等接待設(shè)施常常供不應(yīng)求。此階段，極個別村民開始自行開發(fā)家庭旅館和餐館，也有具有遠見的外來經(jīng)營戶進入并開展旅游經(jīng)營活動。總體而言，參與旅游經(jīng)營的社區(qū)居民極少，旅游商業(yè)化處于萌芽階段。第三階段(1996—2006年)，無序參與的過度商業(yè)化期。此階段為國內(nèi)旅游市場快速發(fā)展的時期，喀納斯景區(qū)的游客量也呈現(xiàn)出“井噴式”增長。為滿足游客需要，政府鼓勵全社會大辦旅游業(yè)。社區(qū)居民開始參與到經(jīng)營家庭旅館、民族風(fēng)味餐館或者家訪等旅游商業(yè)活動中。由于旅游較傳統(tǒng)畜牧業(yè)能取得更多更穩(wěn)定的經(jīng)濟收入，村民參與旅游積極性較高，形成了“家家都有旅店、餐廳”(受訪者語)的情況。后來部分村民因自己經(jīng)營效益不好，就在每年5月至9月的旅游季節(jié)將自家的房屋出租(售)給外來的經(jīng)營戶，獲取租金，自己則繼續(xù)從事傳統(tǒng)的牧業(yè)。到2005年底，新老村共有130戶人家將自家房屋出租給外來經(jīng)營戶①。

此階段喀納斯村中小餐館、小旅館林立，雖在一定程度上緩解了游客量快速增長帶來的需求壓力，但也帶來了社區(qū)的無序參與和景區(qū)的過度商業(yè)化。第四階段(2006年至今)，限制參與的商業(yè)化控制期。這一階段，阿勒泰地委、行署根據(jù)《大喀納斯旅游總體規(guī)劃》，對景區(qū)的管理體制進行了改革，于2006年7月正式成立喀納斯景區(qū)管理委員會，與喀納斯國家級自然保護區(qū)管理局實行“一套機構(gòu)，兩塊牌子”的管理模式，并賦予該管委會“景區(qū)政府”的所有權(quán)限。之后喀納斯景區(qū)管委會著手對喀納斯村過度商業(yè)化進行整治，禁止喀納斯村開展家庭旅館和餐飲接待服務(wù)。期間關(guān)停經(jīng)營房屋153戶，拆除床位3490張，絕大部分從事旅游住宿、旅游餐飲的外來經(jīng)營戶離開喀納斯村，到賈登峪接待中心繼續(xù)開展旅游住宿、餐飲等經(jīng)營活動。這一階段，喀納斯村內(nèi)旅游商業(yè)大幅減少。至2009年，新老村僅極少數(shù)村民自主經(jīng)營或出租房屋給他人經(jīng)營家庭旅館和餐館;老村沿線分布家訪、超市、旅游紀念品店共20家左右;新村公路沿線及停車場附近分布十幾個攤位和少數(shù)幾家小餐館、超市和酒吧;湖邊平臺上和神仙灣等地也建立起有序的固定攤位。至此，喀納斯社區(qū)商業(yè)化得到一定程度的控制。下文將對喀納斯社區(qū)的商業(yè)化治理措施和效果予以進一步分析。

隨著改革開放的不斷深入，特別是計劃經(jīng)濟時期形成的單位制被打破，社區(qū)建設(shè)已提上議事日程。但是，由于我國的社區(qū)建設(shè)目前尚處于初級階段，因而無論在理論上還是在實踐上都有一個逐漸探索的過程。

事實上，聯(lián)合國早在1948年就提出了“以社區(qū)為基礎(chǔ)的社會發(fā)展”的理念，并在1951年通過了專門的議案，確定

了“社區(qū)發(fā)展計劃”，1955年還通過了《通過社區(qū)發(fā)展促進社會進步的報告》。這些決議和報告認為，只有開展全面的地方建設(shè)運動，以基層社區(qū)為單位，由政府的有關(guān)機構(gòu)同社區(qū)內(nèi)部的民間團體、合作組織、互動組織等通過合作，發(fā)動居民自發(fā)地投身于社區(qū)建設(shè)，才能使發(fā)展中國家的社會問題得到有效的解決，使經(jīng)濟有較大的發(fā)展。國際社會很早就將社區(qū)建設(shè)視為社會現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。

首先，社區(qū)組織是一種與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的社會組織方式。在從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的過程中，國家、社會、企業(yè)和個人之間的關(guān)系也隨之發(fā)生了重大變化。在城鎮(zhèn)，政企分開和企業(yè)內(nèi)部的改革使過去企業(yè)辦社會、辦行政和辦福利的狀況得以改變，職工從原來的“單位人”逐漸變成了“社會人”。在農(nóng)村，土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行加速了農(nóng)民的自由流動，許多農(nóng)民離開了土地成為了“城里人”。這就迫切需要新的社會組織來承擔(dān)過去由單位或村莊行使的社會職能。發(fā)達國家的經(jīng)驗證明，社區(qū)作為人們生產(chǎn)和生活的重要活動場所，可以通過一定的組織方式和規(guī)則體系實現(xiàn)對社區(qū)人員的行為控制、思想教育和社會保障等職責(zé)，以實現(xiàn)社會的有機整合。

其次，社區(qū)發(fā)展是政治民主化的基礎(chǔ)。社區(qū)組織是與民主政治相一致的社會組織方式，對于推進政治文明建設(shè)具有重要意義。社區(qū)組織更多的是一種社會化服務(wù)組織，服務(wù)社區(qū)內(nèi)的人員是其主要職能。社區(qū)組織與社區(qū)內(nèi)人員之間的關(guān)系不是控制，而是服務(wù)。社區(qū)組織通過對人們共同生活的公共空間和公共事務(wù)的管理，以實現(xiàn)社區(qū)發(fā)展的共同目標，追求社區(qū)公共利益的最大化。這就與傳統(tǒng)的社會組織主要是控制組織參與者個人的自主行為有了本質(zhì)性的區(qū)別。社區(qū)組織的發(fā)育和發(fā)展，實際上意味著國家與社會關(guān)系的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代國家體制的發(fā)展方向是從“政治國家”向“國家社會”轉(zhuǎn)變。也就是說，在國家與社會的關(guān)系上，國家將逐步從社會的決定者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣木S護者。這種轉(zhuǎn)變要求有充分發(fā)達的社會組織的存在。而在所有的社會組織之中，社區(qū)組織是最基本和最普遍的。從這種意義上說，社區(qū)參與就是社區(qū)成員對社區(qū)責(zé)任的分擔(dān)和成果的共享，社區(qū)參與程度是衡量社區(qū)民主化程度的重要指標。

再次，社區(qū)發(fā)展是社會文化現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。社區(qū)文化是社會文化的載體。社區(qū)文化建設(shè)，實際上是一個國家文化程度的重要表征。社區(qū)文化不僅包括實體文化，也包括諸如社會風(fēng)氣、社會心理和社會輿論等觀念性文化。社區(qū)作為人們共同生活的區(qū)域，通過風(fēng)俗習(xí)慣、語言等承載了文化發(fā)展的決定性要素。只有當社區(qū)整體的文化達到現(xiàn)代水平時，生活在社區(qū)內(nèi)的個體才有可能真正享受到現(xiàn)代文明成果。也只有千千萬萬個社區(qū)的文化有較大的提高后，全社會的文化才能真正發(fā)生質(zhì)的變化。因此，加強社區(qū)文化建設(shè)，是國家和民族文化建設(shè)的重要內(nèi)容，對于促進人的自由而全面發(fā)展至關(guān)重要。

*派出所積極探索勤務(wù)工作模式，大膽嘗試社區(qū)民警專職化道路，并取得明顯實效。自率先實行責(zé)任區(qū)民警“一區(qū)一警”工作制以來，該所民警的辦案能力、工作積極性及群防群治工作成效等多個方面明顯提高。同時，由于群眾關(guān)注的治安熱點問題得到及時查處，群眾的滿意度明顯上升。

*派出所成立于2008年9月，轄區(qū)內(nèi)行業(yè)場所眾多，

治安狀況復(fù)雜，為了建立一套與之相適應(yīng)的勤務(wù)工作模式，該所在充分醞釀?wù){(diào)研的基礎(chǔ)上，于今年2月中旬開始，正式啟動以社區(qū)民警專職化為主要內(nèi)容的社區(qū)警務(wù)建設(shè)，在全局率先實行了責(zé)任區(qū)民警“一區(qū)一警”工作制。

實行“一區(qū)一警”后，為了確保社區(qū)民警能真正沉下去做好責(zé)任區(qū)工作，以取得預(yù)期的工作成效，該所從四個方面進行了規(guī)范、完善和保障：一是明確社區(qū)民警工作職責(zé)。規(guī)定社區(qū)民警的主要工作陣地就是社區(qū)警務(wù)室，并著重做好五項工作：社區(qū)安全防范網(wǎng)絡(luò)的組織、聯(lián)絡(luò)，治安管理的服務(wù)與檢查，社情民意的收集、上報，協(xié)助社區(qū)（村）調(diào)處矛盾糾紛及配合刑事民警開展案件線索的調(diào)查，為社區(qū)群眾排憂解難。二是明確內(nèi)部保安跟班制和社區(qū)民警日常工作聯(lián)勤制。按每名社區(qū)民警配備一名內(nèi)部保安進行配置，不足部分從社區(qū)保安隊伍選調(diào)，在此基礎(chǔ)上，規(guī)定相鄰的兩個社區(qū)民警實行日常工作聯(lián)勤，相互配合。三是明確民警下社區(qū)的工作時間和相關(guān)要求。規(guī)定每個社區(qū)民警一周確保有三天能到社區(qū)工作，社區(qū)民警到社區(qū)工作時必須先到社區(qū)警務(wù)室和社區(qū)居委會報到并定期召開社區(qū)民警工作交流會。另外，所主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)要經(jīng)常到社區(qū)實地查訪了解民警的工作情況和見警率、群眾滿意度等情況。四是明確值班接處警等日常工作運轉(zhuǎn)機制。派出所值班分五班輪轉(zhuǎn)，采用接處警主、副班制和辦案坐堂制，并以班為單位，每個民警輪流負責(zé)接警、巡邏、辦案。

實行社區(qū)民警專職化后，*派出所在以下五個方面有了明顯的提高：

一是民警的辦案能力和積極性明顯提高。通過加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專題輔導(dǎo)和嚴肅工作紀律要求，該所民警的思想認識逐步統(tǒng)一，接處警業(yè)務(wù)能力不斷提高，現(xiàn)該所110接處警工作已基本達到了專職接處警水平。同時，以前的專職接處警民警調(diào)到社區(qū)民警崗位后，學(xué)習(xí)辦案的欲望得到了滿足，有了更加多的鍛煉機會，工作積極性得到了激發(fā)。

在城市實施依法治市，是建設(shè)社會主義政治文明的重要內(nèi)容之一。依法治市的基礎(chǔ)是社區(qū)法治建設(shè)。“法律進社區(qū)”是社區(qū)法治化的初步實踐和必然途徑。

社區(qū)是城市廣大群眾工作、居住和生活的重要場所，是城市社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)和關(guān)鍵部位，其建設(shè)和發(fā)展與法治的關(guān)系日益密切，社區(qū)法治化已成為擺在司法行政人員面前的一個重要課題。2001年，和司法部等國家9部委頒布了“四進社區(qū)”的意見，“法律進社區(qū)”放在了社區(qū)法治化的重要日程。南京市白下區(qū)司法局作為區(qū)委、區(qū)政府主管“法律進社區(qū)”的職能部門，進行了初步的實踐，并對實現(xiàn)社區(qū)法治化作了有益的探索。

一、法律進社區(qū)，是社區(qū)法治化的客觀要求

在計劃經(jīng)濟的體制下，國家對企事業(yè)單位的管理，一般是通過隸屬關(guān)系管理，國家對居民的管理，一般是通過單位實現(xiàn)的。隨著市場經(jīng)濟體制的建立，許多企事業(yè)單位成為“無主管”，單位和居民的社會需求和生活需求主要通過社區(qū)得以滿足。社區(qū)與單位和居民的關(guān)系越來越密切。如何處理好社區(qū)成員之間的關(guān)系，需要法律來明確，依法規(guī)范各方面的社會行為，“法律進社區(qū)”順應(yīng)了這一客觀要求。

維護社區(qū)穩(wěn)定，需要法律進社區(qū)。居民是社區(qū)的主體，也是社區(qū)法治的主體，居民穩(wěn)定社區(qū)就穩(wěn)定。隨著人民生活水平和文化水平的提高，對法律需求的不斷增強，居民維護自身權(quán)益的意識也不斷增強。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，居民的思想觀念、生活方式、相互關(guān)系發(fā)生了較大變化，人們遇到更多的社會、經(jīng)濟、法律等問題，社區(qū)成為糾紛矛盾相對集中的敏感地。例如在社區(qū)內(nèi)占用公共綠地的糾紛、建筑物影響居民采光通風(fēng)的糾紛、物業(yè)管理與業(yè)主的糾紛、遺產(chǎn)繼承和贍養(yǎng)糾紛，等等，這些糾紛與過去相比，具有復(fù)雜性、難調(diào)性、易激化性等特點，僅僅依靠說服教育、行政手段遠遠不夠，還必須依靠法律手段，化解矛盾，促進穩(wěn)定。

實現(xiàn)社區(qū)有序管理，需要法律進社區(qū)。隨著城市管理中心的下移，社區(qū)作為轄區(qū)基層管理的載體，管理任務(wù)越來越重，首先是社區(qū)成員自治事務(wù)管理，如治安、環(huán)境、物業(yè)、人口、生活等等，還擔(dān)負著一定的行政工作的管理，如計劃生育、流動人口、刑釋解教人員安置幫教等等。各種社會問題使社區(qū)管理職能加大，要想管理好，必需步入法治化軌道。

我們街道辦事處，是區(qū)政府派出機構(gòu)，轄區(qū)范圍9平方公里，常住人口近10萬人，轄區(qū)既是市區(qū)主要繁華地區(qū)之一，又是市中心的重要組成部分，轄區(qū)內(nèi)單位集中，商業(yè)網(wǎng)點集中，市場繁榮，流動人口多，人口密度高。隨著我市經(jīng)濟體制的改革發(fā)展及百萬人口城市建設(shè)進程的加快，城市管理、社會保障、社區(qū)黨建等一大批新的工作，例如企業(yè)改制后，離退休職工實行社會化管理，同時下崗失業(yè)人員走向社會，加之勞動衛(wèi)生、弱勢群體救助等社會保障體系的完善都需要街道社區(qū)來承擔(dān)，另外城市在擴大，居民生活水平在提高，對城市管理、衛(wèi)生保潔等方面的要求也越來越高，所有這些使得原先的管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)這種需求。主動適應(yīng)街道社區(qū)工作任務(wù)的變化，充分發(fā)揮基層黨組織和共產(chǎn)黨員凝聚人心、服務(wù)群眾的作用，創(chuàng)造和諧城市社會環(huán)境是擺在我們面前的重要課題。面對這一課題，我們結(jié)合開展黨員先進性教育活動，并在市委、區(qū)委組織部門的正確指導(dǎo)下，探索引進并創(chuàng)新實踐了社區(qū)網(wǎng)格化管理模式，使各級黨組織、政府職能部門和各種社會組織的資源得以充分有效地整合，努力實現(xiàn)社區(qū)管理與服務(wù)的全覆蓋。我們的主要做法是：以街道社區(qū)為網(wǎng)，以服務(wù)內(nèi)容為格，將后街里巷、居民小區(qū)、社區(qū)單位全部納入社區(qū)動態(tài)管理，形成橫向到邊、縱向到底的社區(qū)管理網(wǎng)格體系，把社區(qū)工作滲透到社區(qū)的各個領(lǐng)域，逐步建成一個以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，部門和單位職責(zé)明確、分工協(xié)作、資源共享、共駐共建、反應(yīng)靈敏的社區(qū)管理服務(wù)實體。

一、組織體系網(wǎng)格化。社區(qū)資源其實很豐富，可以利用的因素很多，關(guān)鍵是如何把這些資源優(yōu)化組合起來，達到功能作用有效發(fā)揮的最大化。通過網(wǎng)格化管理就能實現(xiàn)這個目標。我們通過改革管理辦法，網(wǎng)格劃分社區(qū)管理，實現(xiàn)了社區(qū)內(nèi)各種資源的有效整合。

一是黨的領(lǐng)導(dǎo)由內(nèi)向外，內(nèi)外齊抓。為了實行網(wǎng)格化需要，我們將街道黨委轉(zhuǎn)變?yōu)辄h工委，作為區(qū)委在街道的工作機構(gòu)，雖然看似名上變化，但工作內(nèi)涵上卻擴大了，黨工委不僅要管內(nèi)，更重要的是發(fā)揮好轄區(qū)內(nèi)所有黨組織、所有黨員的領(lǐng)導(dǎo)作用、協(xié)調(diào)作用，并層層片片建立起黨組織網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)黨的工作全覆蓋。在各社區(qū)居委會建立黨支部（總支部），社區(qū)黨支部在各小區(qū)建立小區(qū)黨支部，小區(qū)黨支部再以樓幢為單位建立黨小組，目前，15個社區(qū)黨總支部（黨委）、17個小區(qū)黨支部、22個雙新黨支部、117個黨小組組成的黨組織網(wǎng)格化體系，覆蓋了全轄區(qū)。與此同時建立黨建工作聯(lián)席會，街道和各社區(qū)普遍建立起黨建工作聯(lián)席會，吸收轄區(qū)內(nèi)有關(guān)單位黨組織參加，定期或不定期研究本街道(社區(qū))黨建工作情況，共同解決有關(guān)難題，通過黨建工作聯(lián)席會這一紐帶把轄區(qū)各級各類黨組織有效整合在一起。

二是居民自治由點到面，點面結(jié)合。以社區(qū)為單位調(diào)整管理區(qū)域，按社區(qū)要求組建社區(qū)居委會，社區(qū)居委會下設(shè)若干居民小組，居民小組再按樓幢(片區(qū))分別設(shè)立樓長(片長)，這樣形成了街道辦事處、社區(qū)居委會、居民小組、樓長四級組織網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)管理服務(wù)相應(yīng)由居委會一個點擴展到小區(qū)、樓幢、居民戶三個面，形成了以街道辦事處為頂點，15個社區(qū)、113個居民小組、600多個樓長為分支組成的上下互動的有機結(jié)合體。

三是職能管理由上而下，上下聯(lián)動。為適應(yīng)城市管理需要，充實社區(qū)服務(wù)力量，今年3月份，亭湖區(qū)委在我們文峰街道開展了職能部門進社區(qū)試點工作，將與居民日常生活密切的城管、公安、工商、衛(wèi)生、計生、勞動、民政、文化、環(huán)保、建設(shè)、房產(chǎn)、規(guī)劃等11個職能部門進駐社區(qū)，按照“職能進社區(qū)、人員在社區(qū)、服務(wù)在社區(qū)”的要求，實現(xiàn)服務(wù)重心下移，管理職能下沉。為此，我們在街道成立了社區(qū)管理委員會，由街道辦事處和各職能進社區(qū)的部門分管負責(zé)人共同組成，在此基礎(chǔ)上管委會建立了正常例會制度，每10天集中會辦一次，會辦社區(qū)管理中存在的問題；建立了集中辦公制度，每天有1-2名職能部門工作人員駐點值班；建立了問題銷號制度，對居民反映的問題進行登帳，解決一個銷號一個，對不能解決的加以督查通報，直至解決問題為止。在各社區(qū)，成立了社區(qū)管理服務(wù)小組，由街道領(lǐng)導(dǎo)班子成員中聯(lián)系點科級干部任組長，社區(qū)居委會主任、有關(guān)職能部門工作人員為成員，每周五集中辦理，集中會辦、匯報一次，集中研究矛盾和問題。在各居民小區(qū)、樓幢、路段，聘請了158名信息員及社區(qū)志愿者，定期、不定期向社區(qū)管理小組、社區(qū)管理委員會上報城市管理、居民生活等方面信息，同時也作為城市管理工作監(jiān)督員，專門在有關(guān)部門辦理問題上“找茬”。自開展職能部門進社區(qū)以來，信息員已經(jīng)上報各種問題信息175條，目前已經(jīng)辦結(jié)64條，正在辦理的75條，上報市有關(guān)部門處理或協(xié)調(diào)市有關(guān)方面處理的36條。

二、公共服務(wù)載體網(wǎng)格化。在城市管理和居民服務(wù)中，涉及問題面廣量大，要求我們服務(wù)更加方便群眾，更好實惠群眾，切實有效地幫助群眾解決生產(chǎn)生活中的實際困難。為我們在街道建立了五大服務(wù)中心，各社區(qū)建立起一站式服務(wù)大廳，居民小區(qū)建立便民服務(wù)網(wǎng)點，實現(xiàn)公共服務(wù)平臺的網(wǎng)格化。

社區(qū)信息化是城市信息化的基礎(chǔ)，是和諧社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容。為深化社區(qū)網(wǎng)格化管理，提升社區(qū)綜合管理和服務(wù)水平，順利完成數(shù)字社區(qū)建設(shè)的任務(wù)目標，現(xiàn)提出如下實施意見：

一、指導(dǎo)思想

以黨的十七大精神為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，結(jié)合我區(qū)社區(qū)工作的現(xiàn)狀和發(fā)展需要，以信息技術(shù)為手段，整合各方資源，逐步建成集社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)和居民自治為一體的社區(qū)共享平臺，實現(xiàn)社區(qū)事務(wù)管理和社區(qū)服務(wù)信息化。

二、發(fā)展目標和主要任務(wù)

（一）發(fā)展目標

通過計算機和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建起連接區(qū)、街道、社區(qū)的社區(qū)信息系統(tǒng)，為居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督提供保障和支撐。到年底，實現(xiàn)街道、社區(qū)100%聯(lián)網(wǎng)、100%建有門戶網(wǎng)站，構(gòu)建一體化的社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)和居民自治信息共享平臺，基本形成“資源共享、協(xié)同服務(wù)、便民利民”的社區(qū)信息化發(fā)展格局。