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摘要：社會救助的“社區(qū)化”管理是發(fā)展趨勢。本文以煙臺市上夼西路社區(qū)為個案，初步探究存在的問題。并提出了相應(yīng)政策建議，力求為社會救助“社區(qū)化”之路提供有益參考。

關(guān)鍵詞：社會救助“社區(qū)化”；社區(qū)就業(yè)；新型分類救助；資源整合；“一站式”服務(wù)

社會救助制度作為現(xiàn)代社會保障體系中的重要組成部分，在保障社會弱勢群體基本生活、維護社會穩(wěn)定、促進社會再生產(chǎn)等方面發(fā)揮了重要作用。社區(qū)作為現(xiàn)代社會的地域、生產(chǎn)與生活單位，是社會救助制度有效實施的載體。特別是隨著現(xiàn)代社會救助的主體逐步由政府向多元化社會主體過渡，社區(qū)更是起到了“緩沖帶”與“執(zhí)行平臺”的作用。

一、相關(guān)概念界定

（一）社會救助

所謂社會救助，是依據(jù)法律規(guī)定，政府和社會對因自然災(zāi)害或其他原因而無法維持最低生活水平的無收入和低收入的個人或家庭給予幫助，滿足其生存需要的制度。結(jié)合對上夼西路社區(qū)的實地調(diào)研，筆者將本文的社會救助界定為：對弱勢群體的政策性救濟與幫助，它包括物質(zhì)方面的救濟、政策性幫扶和精神性撫慰。具體分為以下三種：經(jīng)常性救助，也即最低生活保障制度；臨時性救助，即針對于突發(fā)疾病、災(zāi)禍、災(zāi)難，生活陷入困境的家庭的救濟；特殊群體救助，即針對于各種特殊對象的救助與幫扶，如失業(yè)人員、空巢老人、貧困學(xué)生等?，F(xiàn)實中三種救濟形式覆蓋的群體有所交叉。

（二）社會救助“社區(qū)化”

即社會救助制度在社區(qū)層面的實現(xiàn)過程。這不僅包括對我國社會救助相關(guān)法律、法規(guī)的執(zhí)行，也包括社區(qū)在執(zhí)行過程中探索出的具有本社區(qū)特色的社會救助措施。

（三）上夼西路社區(qū)

上夼西路社區(qū)是煙臺市奇山街道辦事處所轄的十個社區(qū)之一，該社區(qū)共有3795戶，居民10900人。

二、上夼西路社區(qū)的社會救助概況

（一）基本內(nèi)容

1.經(jīng)常性救助。救助對象為社區(qū)常住人口，低保以最低生活保障線340元為基準，采取差額補助法。此外，低保對象還享有城市醫(yī)療救助、廉租住房租賃補貼等專項優(yōu)惠政策。

2.特殊群體救助。對于社區(qū)內(nèi)失業(yè)人員推薦就業(yè)，針對“40、50困難群體”的政策優(yōu)惠等；該社區(qū)的空巢老人，除享受經(jīng)常性救助措施外可獲得義工上門服務(wù)、免費查體、“愛心門鈴”等社區(qū)服務(wù)；對社區(qū)內(nèi)貧困生進行學(xué)期初學(xué)費補助等。

3.臨時性救助。該救助形式涵蓋了社區(qū)的常住人口和流動人口，困難家庭均可申請。此外，街道辦事處及居委會還負責(zé)聯(lián)系社會慈善組織，為困難家庭提供社會慈善救助。

4.其他形式救助。社區(qū)還通過設(shè)立救助崗位、法律援助站等形式為弱勢群體提供全方位的幫扶、救助服務(wù)。

（二）執(zhí)行體制

遵循“區(qū)政府統(tǒng)籌、街道辦領(lǐng)導(dǎo)、居委會執(zhí)行”的三級管理體制。社區(qū)居民委員會作為基層群眾自治組織，在社會救助方面接受街道辦事處相應(yīng)部門的工作指導(dǎo)，起到具體執(zhí)行與服務(wù)的作用，在居民和街道辦事處之間架構(gòu)起信息溝通的橋梁。資金則主要來源于區(qū)政府的財政撥款。

（三）基本成效

通過細化的救助內(nèi)容、分層的執(zhí)行體制與嚴格的救助程序，以及義工服務(wù)、“愛心門鈴”等創(chuàng)新性措施，國家社會救助的方針政策在上夼西路社區(qū)得到了有效貫徹實施，其社會救助“執(zhí)行平臺”的作用也得到了充分發(fā)揮。若以政策落實程度為標準，已做到應(yīng)保盡保。

三、社會救助“社區(qū)化”存在問題

將社會救助制度放到社區(qū)層面來具體執(zhí)行細化了救助機制，提高了可執(zhí)行性與救助的有效性，是發(fā)展趨勢。調(diào)研發(fā)現(xiàn)仍存在以下幾方面問題。

（一）低保僅針對社區(qū)常住人口，覆蓋面窄，救助出現(xiàn)人口“盲區(qū)”

低保將流動人口排除在外，進而城市醫(yī)療救助、廉租住房租賃補貼等一系列低保戶“專有”的救助政策都沒有覆蓋到流動人口。即便是本社區(qū)的流動人口通過申請能夠得到臨時性救助，但在筆者看來，流動人口對于廉租房補貼、醫(yī)療救助等優(yōu)惠政策會有更大需求。特別是上夼西路社區(qū)這樣流動人口占總?cè)丝诮?/3的社區(qū)，如果流動人口的基本生活得不到保障，那么對于社區(qū)安定就是潛在的威脅。

（二）低保辦理周期較長、手續(xù)繁瑣，效率有待提高

居民戶的低保資格按照“居民申請———家庭經(jīng)濟情況調(diào)查———社區(qū)公示與監(jiān)督———報街道辦事處復(fù)審———報區(qū)民政局批準”流程確定，一般需要兩個月。盡管申請、辦理與審批流程立足于“兩級政府，三級管理，四級落實”的社區(qū)管理體制，具有其存在的現(xiàn)實意義，但是工作效率有待提高。

（三）資金匱乏、人員有限導(dǎo)致形式“政策化”、

“單一化”

所謂救助形式“政策化”，是指該社區(qū)執(zhí)行上級方針政策，缺少具有本社區(qū)特色的創(chuàng)新性救助方式；所謂救助形式“單一化”，是指該社區(qū)在救助形式上過分強調(diào)單純的物質(zhì)性救助。主要緣于兩大制約因素：匱乏的社區(qū)社會救助資金和有限的專業(yè)工作人員。

（四）社區(qū)內(nèi)部“融合”存在問題，救助出現(xiàn)地域“盲區(qū)”

今日花園小區(qū)建成于2003年，是上夼西路社區(qū)中建成時間較短的小區(qū)。首先，由于小區(qū)與原社區(qū)距離遠及社區(qū)服務(wù)覆蓋半徑有限，救助、幫扶與服務(wù)很難覆蓋到這一小區(qū)的居民。其次，由于小區(qū)實行封閉式管理，社區(qū)居委會與物業(yè)管理公司職能劃分不清。最后，由于建成時間較短，一方面小區(qū)內(nèi)部形成了完全的“陌生人社會”，鄰里之間的互助缺失；另一方面，小區(qū)居民對上夼西路社區(qū)的歸屬感較差，對于其提供的社區(qū)救助幫扶措施認同水平也較低。導(dǎo)致社區(qū)社會救助地域覆蓋上的“盲區(qū)”。這讓筆者對于該小區(qū)的弱勢群體，尤其是占該小區(qū)人口近30%的老年人的生活狀況甚為擔(dān)憂。

四、政策建議

（一）社區(qū)需進行相關(guān)探索，建立多樣化、特色化和有針對性的救助模式

社區(qū)需著眼于本社區(qū)社情，探索富有特色的救助形式；同時，要針對不同救助對象的需求，因人而異地實施救助，實現(xiàn)救助普遍性與特殊性有機結(jié)合。

在實現(xiàn)救助形式多樣化、特色化這一方面，筆者建議通過“社區(qū)就業(yè)”的方式來實現(xiàn)。具體來說可以有三種方式：一是由上級政府或街道辦事處出面，對養(yǎng)老院、托老所、醫(yī)療工作站、家政服務(wù)機構(gòu)等社區(qū)公共服務(wù)機構(gòu)進行資源整合，設(shè)立“社區(qū)基層服務(wù)中心”，并使社區(qū)內(nèi)的下崗失業(yè)人員、低收入人群及流動人口成為該服務(wù)中心的主力工作人員，對其進行崗前培訓(xùn)，工資則由上級財政撥款和提供有償醫(yī)療、養(yǎng)老、家政服務(wù)兩部分構(gòu)成；二是社區(qū)居委會作為中介，一方面做好失業(yè)人口及低收入人群的登記工作，一方面積極聯(lián)系本社區(qū)企業(yè)，積極向企業(yè)推薦工作人員，努力提高弱勢群體在本社區(qū)企業(yè)的就業(yè)率；三是由上級財政予以一定的資金支持，居委會負責(zé)聯(lián)系社會上的小成本創(chuàng)業(yè)項目，推動低收入人群進行社區(qū)創(chuàng)業(yè)。

在提高救助的針對性這一方面，以是否具有勞動能力為標準對弱勢群體進行分類，進而實施有針對性的新型分類救助。有勞動能力的弱勢群體，可通過上述“社區(qū)就業(yè)”的形式實施救助；部分或全部喪失勞動能力的弱勢群體，除落實國家方針政策對其實施經(jīng)常性的物質(zhì)救助外，更需關(guān)注其精神需求。鑒于此，社區(qū)可通過工作人員的定期入戶走訪、義工服務(wù)等方式表達對這一類群體的關(guān)懷，并通過民主會議、文體活動等形式為其提供社交機會，鼓勵這類人群參與到社區(qū)自治與社區(qū)活動中來。

（二）多方面入手，實現(xiàn)救助資金來源多渠道化，人員配備部門化、專業(yè)化

現(xiàn)階段社區(qū)社會救助的資金主要來源于上級財政，渠道單一，且多是“撥多少用多少”，并未建立起社區(qū)專有的社會救助基金。因此，建議社區(qū)成立社會救助專項基金，實現(xiàn)專人管理，并由該管理人員負責(zé)對內(nèi)對外聯(lián)系籌資渠道，起到一個“內(nèi)拉外聯(lián)”的作用。具體來說，“內(nèi)拉”即為爭取上級財政撥款、聯(lián)系本社區(qū)企業(yè)及居民捐助；“外聯(lián)”則為聯(lián)系社區(qū)外企業(yè)、社會慈善機構(gòu)、愛心人士等進行社區(qū)慈善活動，以整合社區(qū)內(nèi)外資源，動用一切力量進行社區(qū)社會化“大救助”。

在人員配備方面，建議在社區(qū)基層管理機構(gòu)設(shè)立專門負責(zé)社會救濟的部門，將基金籌集、救濟發(fā)放、流動人口戶籍管理等職能都納入到這一部門。一方面可以通過招考等形式引入專業(yè)人員；另一方面可以通過聘請高校教師或邀請上級社會救助部門工作人員的形式來對現(xiàn)有人員進行培訓(xùn)，雙管齊下提高社區(qū)社會救助工作隊伍的素質(zhì)。

（三）街道辦事處主導(dǎo)，居委會和物業(yè)公司聯(lián)動，推動社區(qū)公共資源整合和居民融合，減少救助的地域“盲區(qū)”具體來說，就是通過居委會與物業(yè)公司聯(lián)合宣傳與推動的方式，以上述“社區(qū)基層服務(wù)中心”為依托，將老社區(qū)的社會救助政策及醫(yī)療、家政、居家養(yǎng)老等社區(qū)服務(wù)引入到新社區(qū)，使老社區(qū)對弱勢群體的救助幫扶措施覆蓋到新型封閉社區(qū)的弱勢群體。此外，居委會和物業(yè)管理公司還須通過合作舉辦“一幫一”結(jié)對子、聯(lián)誼會、交流會、社區(qū)運動會等豐富多彩的形式來推動新老社區(qū)居民的互幫互助與情感融合，為救助社區(qū)化營造居民共同的心理認同感與融洽的人文氛圍，進而消除救助的地域“盲區(qū)”。

（四）實現(xiàn)社會救助“一站式”管理，在保證公平的基礎(chǔ)上提高救助效率

首先，可以模仿“行政審批中心”的運行模式，設(shè)置“社會救助綜合服務(wù)中心”統(tǒng)一受理轄區(qū)救助事務(wù)。經(jīng)過一段時期的“磨合”之后，考慮將這些部門的社會救助管理職能加以整合，成立“社會救助局”，實現(xiàn)真正意義上的社會救助“一個口子上下”。

其次，在基層執(zhí)行層面，一方面應(yīng)加強居委會與居民的溝通，全面掌握弱勢群體情況，接到困難居民申請后立即啟動辦理程序；另一方面則要簡化操作流程，盡快申報并督促落實，使得社區(qū)弱勢群體能夠盡快得到資金與政策扶持。在提高效率方面，可借鑒“直通車”的方式對極端困難者先給予一定墊付、對本社區(qū)低保進行按月例行審查，規(guī)定每個申請案例的辦結(jié)時限等。

（五）國家統(tǒng)籌，社區(qū)探索，逐步攻克對社區(qū)流動弱勢群體的救助難題

在現(xiàn)階段，要想解決好這一難題，除國家層面統(tǒng)籌，通過建立全國統(tǒng)一的社會保險轉(zhuǎn)續(xù)辦法來將流動就業(yè)人口納入社會保障體系外，社區(qū)層面也須進行相關(guān)探索。上下聯(lián)動，相信會探索出針對流動人口中的弱勢群體行之有效的救助措施，使社會救助真正成為一項普惠性的政策。

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