一

對于《辦法》得到廣泛認同的優(yōu)點、如大幅度減輕了當事人負擔、以及通過廢止“其他訴訟費用”而使訴訟收費得以規(guī)范等等，本文中將不再正面涉及。相反，以下的討論擬集中在《辦法》可能遭受質(zhì)疑或批評的若干問題上。綜合到目前為止從這一角度提出的種種意見，可以先把《辦法》自身及伴隨其施行而引起的問題歸納并區(qū)分為五個方面的論點[4]。因每個方面都包含若干具體問題，所以也可理解為五組問題群。第一和第二方面的論點都屬于針對《辦法》本身的質(zhì)疑或這項法規(guī)內(nèi)部可能孕含的問題。前者包括國務(wù)院作為行政機關(guān)出面制訂有關(guān)訴訟費用的法規(guī)是否合法、法規(guī)制訂的過程及程序等是否存在不足等問題；后者則指《辦法》中一些條文在文字表述上的模糊、矛盾，以及實際解釋適用時可能發(fā)生的某些理解上的困難乃至混亂等問題。從第三到第五這后三個方面的問題群都是因《辦法》實際施行而可能給審判工作和法院本身帶來的負面影響。不過相對于第三方面專指因訴訟費用收入的減少而給法院經(jīng)費保障帶來嚴重困擾的種種現(xiàn)象，第四和第五組論點則分別包含了《辦法》實施后對當事人的動機和法院的程序運作可能產(chǎn)生的消極作用。出于筆者對上述問題群之重要程度大小以及優(yōu)先順序的考慮，本稿把探討的焦點限定在后三組問題群上，原則上不再涉及第一和第二這兩方面的論點。

以下先整理并介紹從第三到第五這三組問題群中，究竟各自都包括哪些具體的論點。第三個方面的問題涉及到因?qū)嵤掇k法》而帶來的訴訟費收人大幅度下降與支撐法院運轉(zhuǎn)的資源基礎(chǔ)之間內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。在《辦法》實施之前，相當一部分法院收取的訴訟費用交地方財政再全額或扣除一定比率后返還法院，一般情況下“其他訴訟費用”還不用上繳財政，直接由本院使用。法院的辦案辦公經(jīng)費（又稱“公用經(jīng)費”）主要從收入的這部分訴訟費用中開支，而且有時法院的基本設(shè)施或硬件建設(shè)和工作人員的福利補助等一定程度上也得靠這種收人提供支持。實施“辦法”之后，“其他訴訟費用”被取消，尤其在非財產(chǎn)性案件較多、財產(chǎn)性案件標的也較小的基層法院，一般訴訟費用的收入銳減[5]。在財政仍基本維持原來“上繳返還”機制的地方，法院在經(jīng)費保障或資源基礎(chǔ)方面很可能陷入捉襟見肘、難以為繼的困境。這種困境可以在法院工作的各個領(lǐng)域或不同方面反映體現(xiàn)出來。例如，由于辦案辦公缺乏經(jīng)費而應(yīng)做的事不能去做；由于待遇及士氣下降而帶來人才的流失；由于更加依賴地方財政而加劇“司法地方化”的傾向；由于缺乏投人而使基本設(shè)施及硬件方面的工作條件難以改善；等等。

第四方面的問題集中表現(xiàn)在訴訟費用大幅度減少可能給潛在當事人的動機帶來某些不應(yīng)期許的刺激，從而引起訴訟案件在負面意義上的增加。許多作者都表示了這樣的擔心：減少之后的訴訟費用將不再構(gòu)成對當事人濫用訴權(quán)的抑制因素，《辦法》一旦實施可能導致不該起訴卻訴至法院的濫訴現(xiàn)象更多發(fā)生。也有的文獻指出，在破除一段時間內(nèi)出現(xiàn)的所謂“訴訟萬能”迷思，重新注重和努力構(gòu)建我國多元化糾紛解決機制的時代潮流中，《辦法》的實施反而可能刺激一部分本來應(yīng)該或者可以由訴訟審判之外的糾紛解決機制去處理的案件又回流到法院，從而既影響非訴訟糾紛解決機制的發(fā)展，又迫使資源有限的司法因疲于應(yīng)付而不得不經(jīng)常停留在非正式的粗放狀態(tài)[6]。此外還有一種觀點認為，許多糾紛發(fā)生是由于一方當事人故意違約或侵權(quán)而造成。這些糾紛一旦成訟，當事人中有過錯的一方因敗訴不僅將被追究違約或侵權(quán)的責任，還要負擔訴訟費用。在這類情形中，訴訟費用的大幅度降低最終并未給無過錯的當事人帶來多少好處，卻只是減輕了違約或侵權(quán)方的負擔，從而在實質(zhì)上降低了違約或侵權(quán)的成本。這意味著潛在的違約者或侵權(quán)人有可能比以前更肆無忌憚，或者在日常生活和交易活動中更易出現(xiàn)違約或侵權(quán)的行為，結(jié)果是引發(fā)更多的糾紛，其中的一部分將成為其實本無必要的訴訟案件。

第五組問題群則與《辦法》的實施可能對法院民事審判的運作整體以及某些具體程序領(lǐng)域產(chǎn)生的負面影響有關(guān)。例如，“辦法”規(guī)定，在民事審判中只要調(diào)解結(jié)案，訴訟費用就減半收取。如果適用簡易程序同樣如此。因此一個經(jīng)常被提及的論點，就是這些規(guī)定是否會抑制法院努力進行調(diào)解和選擇簡易程序的意愿。更具有一般性的問題則在于，如果法院不能通過訴訟案件的受理和審理獲得與其付出的成本大體相稱的資源，同時又有更多包括非?，嵓毜募m紛涌向法院的話，在這種激勵缺乏而壓力卻增大的情境下，民事審判中法院本該為當事人提供的服務(wù)在質(zhì)和量上會不會都出現(xiàn)明顯或同樣大幅度的下降呢，這樣的擔心顯然是合乎邏輯的，也很容易理解。

二

英國民事司法改革的重要目標之一，是實現(xiàn)程序經(jīng)濟，降低訴訟成本，減輕當事人負擔，故對訴訟費用制度進行了重大改革?！睹袷略V訟規(guī)則》第43章至第48章皆是有關(guān)訴訟費用的規(guī)定，2000年6月14日又修訂了有關(guān)訴訟指引，并于2000年7月3日生效，有關(guān)訴訟費用的規(guī)則及訴訟指引篇幅浩大，近八萬余字。這樣，先前復(fù)雜的訴訟費用規(guī)則有所簡單化。擬就英國民事訴訟中的訴訟費用及其評定作一簡要介紹和評述。

一、有關(guān)訴訟費用的一般規(guī)則

在英國民事訴訟中，訴訟費用(cost)基本上相當于訴訟成本的概念，它與我國的法院費用不一樣，指如訴訟當事人本人進行訴訟行為的，包括訴訟費(fees)、法院收費(charges)、支出(disbursements)、開支(expenses)、報酬(remuneration)、補償費用(reimbursement)，以及如在依小額索賠審理制審理的案件中，訴訟當事人由非專業(yè)訴訟人進行訴訟行為的，包括任何訴訟費或報酬(reward)。規(guī)則還規(guī)定，法院可評定如下費用：在仲裁人或公斷人前進行程序的費用、在審裁處或其他法定機構(gòu)進行程序的費用、委托人應(yīng)向律師支付的律師費用等。鑒于律師費用在訴訟成本中占據(jù)主要部分，因而，在英國所謂訴訟費用評定在某種程度上主要指的是核定當事人應(yīng)向律師支付的費用。

(一)訴訟費用承擔的規(guī)則

訴訟費用承擔的一般規(guī)則是，敗訴方承擔勝訴方的訴訟費用。但這一規(guī)則不適用于根據(jù)當事人的申請或就高等法院家事法庭的訴訟提出上訴，而在上訴法院進行的訴訟程序；以及就遺囑認證程序或家事訴訟中的裁決或命令提起上訴，而在上訴法院進行的訴訟程序。英國普通法中所謂的布洛克(bullock)命令就體現(xiàn)了訴訟費用承擔的一般原則。比如：p是d駕駛貨車的乘客，該車與d駕駛的汽車相撞，d和d相互指責，法院裁定由d承擔事故責任。在此情形下，勝訴的被告d有權(quán)從原告p獲得訴訟費用補償，因為他沒有過失而原告卻向他提起了訴訟，p應(yīng)補償d的訴訟費用，而d應(yīng)補償p支付給d的訴訟費用。這就是布洛克命令。

法院亦可不依一般的訴訟費用承擔規(guī)則而另行作出訴訟費用命令。對于一方當事人是否承擔他方當事人的訴訟費用、承擔的訴訟費用金額、以及支付訴訟費用的時間，法院擁有自由裁量權(quán)。訴訟參加人行為不當?shù)?，比如，當事人或訴訟人未依規(guī)則或法院指令對訴訟費用提起詳細評定程序，或法院認為當事人或訴訟人為啟動訴訟費用評定程序，在程序提起前或進行中的行為不合理或不適當?shù)?，則法院有權(quán)不準許補償經(jīng)評定的全部或部分訴訟費用，或者責令有過錯的當事人或訴訟人承擔其他任何當事人因其過錯行為而產(chǎn)生的訴訟費用。

1民事訴訟費用制度概述

人民法院審理民事案件需要耗費國家和當事人一定的成本，即進行訴訟時各自都需要分擔一定的訴訟費用。日本學者棚瀨孝雄將訴訟費用稱為“生產(chǎn)正義的成本”，并將其分為由國家分擔的審理成本和由當事人負擔的訴訟成本。[1]訴訟費用制度所要解決的就是在國家和當事人之間以及當事人相互之間如何合理分配這種生產(chǎn)正義的成本，以及保障當事人充分利用訴訟救濟程序?qū)崿F(xiàn)自己的各項基本權(quán)利，從而達到解決糾紛的最終目的。[1]

2我國民事訴訟費用制度之評析

我國2007年修訂的《辦法》自實施以來，較之過去的訴訟費用規(guī)則而言，取得了很大的進步。但總的看來，還存在某些欠缺，本文就以下幾個方面作一簡要評析。

2.1對民事主體的保護不平等

《辦法》第44條規(guī)定訴訟費用的免交僅適用于自然人,而將法人和其它組織完全排除在免交的主體之外。法人和其它組織作為民事主體應(yīng)當和自然人一樣受到平等的保護，是法律的內(nèi)在要求。因此，這種平等待遇同樣也應(yīng)該體現(xiàn)在司法中。

第一章總則

第一條根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱民事訴訟法）和《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）的有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。

第二條當事人進行民事訴訟、行政訴訟，應(yīng)當依照本辦法交納訴訟費用。

本辦法規(guī)定可以不交納或者免予交納訴訟費用的除外。

第三條在訴訟過程中不得違反本辦法規(guī)定的范圍和標準向當事人收取費用。

第四條國家對交納訴訟費用確有困難的當事人提供司法救助，保障其依法行使訴訟權(quán)利，維護其合法權(quán)益。

一、構(gòu)建我國股東代表訴訟費用規(guī)則的原因

從權(quán)利性質(zhì)上來講，股東代表訴訟是股東針對管理上的不正當行為，為了維護公司利益而采取的補救措施。勝訴，利益歸屬于公司而非原告?zhèn)€人。敗訴，則由原告股東自己承擔賠償責任；從訴訟結(jié)構(gòu)上看，股東代表訴訟是代位訴訟與集團訴訟的混合體，是普通民事訴訟的異常形態(tài)。這主要表現(xiàn)在：（1）兩種訴訟的訴權(quán)不同，在普通民事訴訟中，原告享有的形式意義上的訴權(quán)與實質(zhì)意義上的訴權(quán)是合一的，無論原告勝訴或敗訴，一切利益和不利益均歸屬于原告；而在股東代表訴訟中，原告股東僅有形式意義上的訴權(quán)，至于實質(zhì)意義上的訴權(quán)則歸屬于公司，即形式意義上的訴權(quán)與實質(zhì)意義上的訴權(quán)是互相分離的。勝訴后，利益歸屬于公司而非原告?zhèn)€人。敗訴，則自己承擔賠償責任。（2）兩種訴訟主張的權(quán)利不同。普通民事訴訟主張的是個人性權(quán)利，所謂個人性權(quán)利是指直接涉及個人利益的權(quán)利。諸如認購股份的權(quán)利，要求記錄其投票表決的權(quán)利等。而股東代表訴訟所主張的是團體性權(quán)利，所謂團體性權(quán)利是指直接涉及公司利益的權(quán)利。（3）兩種訴訟的程序規(guī)則不同。股東代表訴訟是為公司利益而設(shè)計的訴訟制度。鑒于公司利益與股東利益并非始終一致，立法者在訴訟制度的安排上必須最大限度地維護公司利益，防止股東濫用訴權(quán)。因此，其公法色彩比一般民事訴訟更濃。有關(guān)股東代表訴訟的諸種要求和限制無法適用于普通民事訴訟。

股東代表訴訟的上述特點，決定了以普通民事訴訟為標準設(shè)計的民事訴訟費用制度，無法實現(xiàn)立法者保護小股東利益的立法目標。這是因為：

1.股東因為巨額的訴訟費用而被迫放棄訴訟

根據(jù)《中國大百科全書/法學》的解釋,從一般意義上講,訴訟費用應(yīng)當是指進行訴訟所支出的各種費用。日本學者棚瀨孝雄將訴訟費用稱之為“生產(chǎn)正義的成本”，并將其分為兩個部分：國家負擔的“審理成本”和當事人負擔的“訴訟成本”。而當事人負擔的訴訟成本大致又由兩部分組成：一是案件受理費；二是律師費；三是其他訴訟費用。在我國，其他訴訟費用的一部分和律師費由當事人自行承擔。案件受理費由原告預(yù)先交納，其多少和征收辦法依據(jù)當事人爭執(zhí)的標的是否具有直接的財產(chǎn)價值而定。即非財產(chǎn)性案件按件收費，財產(chǎn)性案件按訴訟標的價額的大小征收。所謂財產(chǎn)性案件是指當事人爭議的權(quán)利義務(wù)具有一定物質(zhì)內(nèi)容或直接體現(xiàn)某種經(jīng)濟利益的案件；非財產(chǎn)性案件是指爭議的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系不具有直接的財產(chǎn)內(nèi)容，而是與爭議主體的人格、身份不可分離的案件，一般不直接體現(xiàn)為某種經(jīng)濟利益。法律之所以如此規(guī)定，主要是基于“利用者分擔”的原理。不可否認，股東提起代表訴訟的目的有維護自己利益的動機，但其利益的實現(xiàn)依賴于公司利益的維護。而公司利益并非股東利益的代名詞，包括股東利益、債權(quán)人利益、職工利益，甚至所在社區(qū)居民的利益。因此，股東代表訴訟的社會效益遠遠超過了訴訟對原告股東所產(chǎn)生的私人利益。股東代表訴訟的社會性使得利用者負擔原則的公正性受到了質(zhì)疑，依此所構(gòu)建的民事訴訟費用制度，也客觀上阻礙了股東提起訴訟的積極性。

2.股東為了避免承擔訴訟費用風險而不愿提起訴訟根據(jù)我國民事訴訟法的規(guī)定，訴訟費用由原告預(yù)先交納，由敗訴方最終負擔。訴訟費用的這種分擔方法一方面能使原告在訴訟前全面平衡利弊，謹慎行使訴權(quán)；另一方面也可以促使被告在訴訟前及時履行義務(wù)。

摘要：民事訴訟費用制度是民事訴訟中的一項極為重要的制度，訴訟費用的合理性在一定程度上反映了一個國家的人民享受保障的程度。我國民事訴訟費用由兩部分構(gòu)成，一是案件受理費；一是應(yīng)由當事人負擔的其他訴訟費用。征收的主要依據(jù)包括：案件訴訟性質(zhì)和非訴性質(zhì)；案件的財產(chǎn)性和非財產(chǎn)性；案件審理程序的繁簡性；訴訟案件審理的階段性等。

訴訟費用制度是各國民事訴訟法中的一項不可或缺的制度。訴訟費用與訴訟權(quán)利一樣，與訴訟者的利益是緊密相關(guān)的，訴訟費用的合理性在一定程度上反映著一個國家的人民享受法律保障的程度。在現(xiàn)代法治國家，“接受審判”的權(quán)利是憲法賦予公民的一項基本權(quán)利。而要實現(xiàn)這一基本權(quán)利，讓普通民眾真正接近正義或真正享受司法福利，合理的訴訟費用制度顯得尤為重要。因為只有在能夠承擔得起訴訟費用，且認為現(xiàn)實的訴訟費用是合理的情況下，民眾才會利用司法以實現(xiàn)自己的權(quán)利；反之，如果民眾認為訴訟費用高昂或在一定程度上是不合理的，那么他就會放棄對司法的利用，進而回避通過訴訟的方式來解決糾紛。在這種情況下，所謂的接近正義對于普通民眾來說也就成了一件可望而不可及的奢侈品。因此，筆者認為，加強訴訟費用制度的具有極為重要的與實踐意義。本文擬就訴訟費用的性質(zhì)與征收依據(jù)作一粗淺探討，以求教于同仁專家。

一、民事訴訟費用的性質(zhì)

訴訟費用是由一部分訴訟公共成本（即審判費用）和一部分訴訟私人成本（即當事人費用）構(gòu)成的。而每一部分在具體的構(gòu)成上，各個國家又并非一致。如德國和日本，其訴訟費用中的公共成本（審判費用）包括兩類：一類是司法手續(xù)費或案件受理費，另一類是當事人應(yīng)交納的其他訴訟費用，即當事人向法院外的人員所支付的費用，主要包括公告送達費以及向證人、鑒定人和翻譯人員等所支付的費用。在德國，由于實行律師強制制度，因此訴訟費用中的私人成本主要是律師費用，而日本由于不采律師強制制度，一般不承認把律師的手續(xù)費用和報酬作為訴訟費。①其當事人費用主要包括當事人或人出庭費、制作和提出訴訟文書費用等。對于美國來說，訴訟費用雖然也是由審判費用和當事人費用兩部分構(gòu)成，但每一部分在具體構(gòu)成上都與德日存有明顯的差異，就審判費用而言，其僅指案件受理費。由于美國采取按件低額收費制，因此，這部分費用在訴訟費用中所占比例較小。其當事人費用雖然與日本一樣，也不包括律師費，但是卻包括了在德國和日本屬于審判費用的一部分費用。即將證人的差旅費、住宿費、誤工補貼費、法庭記錄費、專家費等費用作為訴訟私人成本的一部分，由當事人自行支付。由此可見，訴訟費用的性質(zhì)，必須首先了解該國訴訟費用的構(gòu)成，只有在此基礎(chǔ)之上，方可對其作出的判斷。

我國訴訟費用由兩部分構(gòu)成，一部分是案件受理費或其他申請費，另一部分是應(yīng)由當事人負擔的其他訴訟費用，具體包括：勘驗、鑒定、公告、翻譯費；證人、鑒定人、翻譯人員出庭的費、住宿費、生活費和誤工補貼費；采取訴訟保全措施實際支出的費用；執(zhí)行判決、裁定或調(diào)解協(xié)議所實際支出的費用等。與其他國家相比，我國所指訴訟費用實際上就是審判費用，并沒有包括當事人費用。在審判費用中，對于第二部分費用的性質(zhì)大多沒有爭論，即具有補償性。爭論頗多的是案件受理費和其他申請費的性質(zhì)。概括起來，主要有三種觀點：（1）稅收說。該觀點認為，稅收既出自國家財政收入的需要，同時也帶有調(diào)節(jié)行為的功能。案件受理費則體現(xiàn)了稅收的這種作用和功能。受理費的收取既可以增加財政收入，亦可抑制濫訴行為[1]（P84）[2]（P173）。（2）國家規(guī)費說。該說認為，一方面，訴訟如同其他社會活動一樣，需要收取一定的規(guī)費，以表明手續(xù)或程序的開始，并顯示主體對實施該行為的慎重，另一方面，司法機構(gòu)解決民事糾紛需要作出相應(yīng)物質(zhì)耗費，因此，裁判費用也是當事人分擔這種耗費所必須作出的支付[3]（P303）。（3）懲罰說。該說認為，既然訴訟費用一般由敗訴方負擔，敗訴方對因自己的行為造成的損失承擔賠償責任，從這個意義上說，負擔訴訟費用是對違反法律規(guī)定的當事人的一種制裁[4]（P292）。

對于上述觀點，我認為第二種觀點較為科學。首先，我國案件受理費不具有稅收性。一般來說，稅費是由一般納稅人通過稅收方式上繳國庫并由國家財政以行政撥款形式統(tǒng)一分配給全社會一般納稅人共同享用的費用。如果當事人交納的案件受理費全都上繳財政，作為預(yù)算內(nèi)資金納入政府的財政預(yù)算，并且當事人交納的案件受理費粘貼印花稅票，那么在這種情況下，我們可以認定案件受理費具有稅收的性質(zhì)。在日本，案件受理費就是訴訟稅[3]（P307）。但我國不是這樣，根據(jù)1989年最高人民法院、財政部《關(guān)于加強訴訟費用管理的暫行規(guī)定》以及1996年《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》的規(guī)定，法院征收的包括案件受理費在內(nèi)的整個裁判費用分別由受訴法院、高級法院和最高法院分享。高級人民法院（計劃單列市中級人民法院）可按一定比例適當集中一部分訴訟費用，用以統(tǒng)一購置必需的業(yè)務(wù)設(shè)備和適當補助貧困地區(qū)的法院業(yè)務(wù)經(jīng)費，最高人民法院可適當集中一部分用于為全國法院系統(tǒng)購置必需的業(yè)務(wù)設(shè)備和適當補助貧困地區(qū)法院業(yè)務(wù)建設(shè)需要。其余部分上交地方財政或存入地方財政部門的“預(yù)算外資金管理專戶”，全部用于法院的業(yè)務(wù)經(jīng)費支出。由此可見，將案件受理費認定具有稅收的性質(zhì)顯然是說不通的。雖然，從清除司法腐敗、維護司法公正這個角度出發(fā)，費改稅也不失為一良策，然而，我國現(xiàn)行收支兩條線的管理方式離這一目標還相差太遠。其目的只是禁止法院動用收費、罰款和沒收財產(chǎn)的收入為自身牟取利益，并不意味著法院必須全額上交所有的訴訟費。再加上費改稅這樣一種制度的變遷，將涉及到制度變動本身所產(chǎn)生的信息成本、組織成本和技術(shù)成本，如果制度安排的改變不能使取得的收益大于這些成本的總和，則改變現(xiàn)行制度的嘗試或者會遭致失敗，或者會變形走樣。②其次，征收案件受理費也并不是對當事人的一種懲罰或經(jīng)濟制裁。懲罰說有違訴訟的目的和價值導向。一般來說，懲罰源于錯誤，處罰數(shù)額的多少取決于一方當事人主觀過錯的程度以及給對方造成的客觀后果。由于立法者與守法者，以及守法者相互之間總難以站在同一條理解的水準線上，不同的守法者對立法條文產(chǎn)生了不同的理解，并最終因理解的分歧而導致了訴訟，你能說這種分歧就是錯誤嗎？因分歧而導致訴訟就應(yīng)當受罰嗎？答案顯然是否定的。訴訟費用實行“敗訴者負擔的制度合理性只限于當事者的行為動機，而沒有對當事人進行爭議的意識和行動從道義上或法律上加以譴責的?！盵5]（P290-291）然而，懲罰說或制裁說在本質(zhì)上違反了這一原則，它否定了當事人求諸司法機關(guān)解決民事糾紛的正當性，否定了當事人尋求司法保護是當事人的一項訴權(quán)，把當事人花錢購買司法服務(wù)的行為當作反面的東西加以貶抑或限制，結(jié)果必然會壓制社會大眾對訴訟的需求，誤導大眾對爭議本身產(chǎn)生否定性評價。尤其在現(xiàn)代法治社會，“接受審判”的權(quán)利是憲法賦予公民的一項基本權(quán)利，依法進行訴訟是當事人行使訴權(quán)的表現(xiàn)，因此，將訴訟費用視為對敗訴方當事人的一種經(jīng)濟制裁的觀點更為不妥。如前所述，法院之所以向當事人征收案件受理費，主要基于“受益者分擔”的原理。即當事人除了作為納稅人承擔支撐審判制度的一般責任外，還因為具體利用審判制度獲得國家提供的糾紛解決這一服務(wù)而必須進一步負擔支撐審判的部分費用。尤其在國家尚未達到足夠富裕、財政還比較緊張的情況下，由國家投資的公共設(shè)施或提供的公共服務(wù)，通過適當收費以補足財政實屬必要。否則，對于沒有利用公共設(shè)施或沒有享受公共服務(wù)的其他納稅人來說實在是不公平的。因此，從我國現(xiàn)階段來看，向直接利用公共設(shè)施的人，即特定公共設(shè)施受益人收取或回收部分費用既是必要的，也是合理的。此外，從現(xiàn)行有關(guān)訴訟費用征收的規(guī)范性文件來看，訴訟費用也是被視為一種國家規(guī)費。如1989年最高人民法院、財政部《關(guān)于加強訴訟費用管理的暫行規(guī)定》第1條就明確規(guī)定，各級人民法院依法收取的訴訟費用屬于國家規(guī)費?？紤]到目前財政困難，撥給法院的業(yè)務(wù)經(jīng)費還不能完全滿足審判工作的需要，法院依法收取的訴訟費用暫不上交財政，以彌補法院業(yè)務(wù)經(jīng)費的不足。1996年后，法院開始推行訴訟費用收支兩條線管理，但是訴訟費用作為一種國家規(guī)費的性質(zhì)，仍然沒有改變，其用途仍主要是彌補法院業(yè)務(wù)經(jīng)費支出。

行政訴訟收費是指當事人進行行政訴訟活動，應(yīng)當向人民法院交納和支付一定數(shù)額的費用。行政訴訟通行的說法是指行政相對人與行政主體②在行政法律關(guān)系領(lǐng)域發(fā)生糾紛后依法向人民法院提起訴訟，人民法院依法定程序?qū)彶樾姓黧w的行政行為的合法性，并判斷相對人的主張是否妥當，作出裁判的一種活動。顯然行政訴訟的時間區(qū)域為：從當事人提起行政訴訟時起至行政裁判作出時止。行政訴訟收費即當事人在該時間區(qū)段應(yīng)向人民法院所交納的訴訟費用。根據(jù)1989年《人民法院訴訟收費辦法》第一章規(guī)定行政訴訟收費分為三類：1、行政訴訟案件受理費和其它訴訟費用；2、行政訴訟案件執(zhí)行申請費和其它執(zhí)行費用；3、非訴行政案件執(zhí)行申請費和其它執(zhí)行費用。顯然前述行政訴訟收費只包含《人民法院訴訟收收費辦法》中的第一類，而不包括后兩類收費。實際上，行政訴訟案件執(zhí)行是指行政訴訟終結(jié)后，依國家強制力將發(fā)生法律效力的判決，裁定及其它法律文書，按其內(nèi)容和要求加以實現(xiàn)的活動；非訴訟行政案件執(zhí)行是依國家強制力將沒有經(jīng)過行政訴訟程序，但已發(fā)生效力的行政法律文書的內(nèi)容和要求加以實現(xiàn)的活動?？梢娦姓V訟、行政訴訟案件執(zhí)行、非訴行政案件執(zhí)行，是三個不同的，有著質(zhì)的區(qū)別，又相聯(lián)系的概念。三個概念，涇渭分明，不容混淆?！度嗣穹ㄔ涸V訟收費辦法》第一章將上述三種收費統(tǒng)一稱為行政訴訟收費的作法，很值得商榷，由于不是筆者今天所要討論的范圍，姑且不議。筆者所要討論的是設(shè)立上述三種收費制度的合理性與其改革方向的問題。為了行文方便，本文以《人民法院訴訟收費辦法》為準，將上述三類收費統(tǒng)稱為行政訴訟收費(廣義)，而將第一類收費稱為行政訴訟收費(狹義)。如無特別說明本文中行政訴訟收費均指上述三種收費，即廣義上的行政訴訟收費。

在討論行政訴訟收費時，我們不能考究設(shè)立訴訟收費的必要性。概觀設(shè)立行政訴訟收費的原因，大抵有以下幾種：設(shè)立行政訴訟收費制度。⒈可以減少國家財政支出,減輕人民群眾負擔。⒉有利于增強公民、法人、其它組織的法制觀念,防止濫用訴權(quán)。⒊有利于行政機關(guān)行使職權(quán)，促進依法行政。⒋有利于體現(xiàn)當事人在在訴訟中法律地位的平等。⒌有利于維護國家的主權(quán)和經(jīng)濟利益。但筆者認為上述理由存在著邏輯上的缺陷，也嚴重不符合客觀實際。

此外，我國行政訴訟收費的標準，沒有考慮行政訴訟本身的特殊性，完全照搬民事訴訟的收費模式，將案件分為財產(chǎn)案件與非財產(chǎn)案件。非財產(chǎn)案件按件征收，財產(chǎn)案件按財產(chǎn)的價值的一定比例征收，數(shù)額越大，費用越高。從理論上講，司法實踐中將行政訴訟分為財產(chǎn)案件與非財產(chǎn)案件的做法是行不通的，因為所有的行政訴訟法律關(guān)系的客體均為具體行政行為的合法性，而非象民事訴訟法律關(guān)系中的客件，可分為：財產(chǎn)類客與非財產(chǎn)類客體。因此現(xiàn)行的行政訴訟收費制度須改革。

二、對行政訴訟收費制度質(zhì)疑

現(xiàn)行的行政訴訟收費制度的主要依據(jù)是《民事訴訟法(試行)》和依該法制定的《人民法院訴訟收費辦法》及其補充規(guī)定。從《人民法院訴訟收費辦法》規(guī)定來看，行政訴訟收費制度基本上是民事訴訟收費制度的翻版。由于民事訴訟與行政訴訟不僅是量的不同，在質(zhì)上也有明顯區(qū)別，故現(xiàn)行的行政訴訟收費制度有幾點值得商榷。(一)對行政訴訟收費制度設(shè)立原因的質(zhì)疑。

1、實行行政訴訟收費制度并不一定會減少國家財政支出，減輕人民群眾負擔。

和原來的《人民法院訴訟收費辦法》相比，《訴訟費用交納辦法》將標的額10萬元以下的財產(chǎn)糾紛案件收費比例的起點由4%下調(diào)為2.5%，對勞動爭議案件、調(diào)解結(jié)案和適用簡易程序案件、上訴案件、反訴案件等案件都較大幅度地降低了收費標準，明確和擴大按件收費的范圍，取消了原來規(guī)定中具有彈性的所有收費項目，同時對訴訟費用的交納、退還和負擔進行了規(guī)范，明確了司法救助的形式、范圍和程序，完善了訴訟費用的管理和監(jiān)督制度。

《訴訟費用交納辦法》（以下簡稱《辦法》）于2006年12月8日由國務(wù)院第159次常務(wù)會議通過，2006年12月19日國務(wù)院令第481號公布，自2007年4月1日起施行?！掇k法》的頒布實施是中央關(guān)于司法體制和工作機制改革的一項重要內(nèi)容。它取代了原來的《人民法院訴訟收費辦法》，明確人民法院不再是收費主體，當事人為維護個人合法權(quán)益提起訴訟，其交納的費用不是向人民法院交納的，而是向國家交納的，統(tǒng)一納入國家財政收費管理。

一、《辦法》出臺的過程

著手修改訴訟收費辦法，時間已經(jīng)很長了。2003年，中央決定要推進司法體制改革，明確提出了二十多項改革任務(wù)，其中有一項就是修訂訴訟收費辦法。這個問題由來已久。一是原有收費辦法的法律依據(jù)不行，《人民法院訴訟費收費辦法》是1989年制定的，當時《行政訴訟法》還沒有實施，《民事訴訟法》還是試行，我們就是在這樣一個法律基礎(chǔ)上制定的收費辦法，且一直沒有進行過完整的修訂。二是社會上對原有的《人民法院訴訟收費辦法》詬病多，特別是對其中的彈性條款反映比較大，對法院收取“實際支出的費用”反映非常強烈。三是法院認為《人民法院訴訟收費辦法》的收費標準太低，應(yīng)當提高，而社會各界認為收費標準太高，要降低。2003年，最高人民法院組成了一個司法改革研究小組，分課題地研究司法體制改革問題。2005年，最高人民法院正式向中央報送了關(guān)于司法體制改革的意見。在報送的意見中，對修改訴訟收費辦法，我們確定了幾條基本原則：一是按階段收費，改變大家反映比較強烈的不論是調(diào)解還是判決、不論是適用普通程序還是簡易程序等情況一律都按一個標準收費；二是取消彈性條款，即原收費辦法中第四條“人民法院認為應(yīng)當由當事人負擔的其他訴訟費用”；三是取消社會上反映非常強烈的像“實際支出的費用”這樣不可量化的條款。此外，還有一些涉及細節(jié)的修改建議。但是，當時沒有提出具體的收費標準，是想等中央同意了最高人民法院提出的這些基本原則后，再在這些原則的基礎(chǔ)上制定收費的標準。報告提交后，中央政法委曾三次征求法院意見，決定修訂《人民法院訴訟收費辦法》。

2005年，中央下發(fā)了關(guān)于司法體制改革若干問題初步意見的21號文件，決定訴訟收費辦法由國務(wù)院負責制定，國務(wù)院將這項任務(wù)交給了國務(wù)院法制辦。國務(wù)院法制辦接到這項任務(wù)后，找最高人民法院、財政部和發(fā)展改革委，研究怎樣啟動制定訴訟收費辦法。2005年9月，最高人民法院將起草的訴訟收費辦法草稿交給了國務(wù)院法制辦。國務(wù)院法制辦以最高人民法院提交的草稿為藍本，先后征求了地方黨委、政法委、政府、公檢法司、大中型企業(yè)和群眾的意見，召開了多次專家論證會，前后修改了十多稿。稿子出來后，國務(wù)院法制辦又與最高人民法院、財政部和發(fā)展改革委的同志一起，面對面地研究了三四次。在修改訴訟收費辦法的同時，我們法院也開展了一些相應(yīng)的工作。2005年1月，最高人民法院和財政部聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于制定基層法院公用經(jīng)費保障標準的意見，還召開了幾次會議進行布置，各省市自治區(qū)都在加緊制定基層法院公用經(jīng)費保障的標準。制定公用經(jīng)費保障標準，表面上看起來是制定一個最低公用經(jīng)費保障標準的問題，但實際上是對我們國家長期以來的法院經(jīng)費管理體制的一個很大改革，把原來主觀化的預(yù)算變成了客觀化的、標準化的預(yù)算，這是一個相當大的改革。按照國務(wù)院的立法規(guī)劃和工作進度安排，新制定的訴訟收費辦法應(yīng)當在2006年的春節(jié)前后就出臺，但由于最高人民法院對一些修改內(nèi)容有不同意見，《辦法》的出臺就拖了下來。到了《訴訟費用交納辦法》2006年9、10月份，中央要求有幾項改革措施在年底之前必須出臺，其中就包括了訴訟費的收費辦法。由于中央催得比較緊，加上2006年以來中央電視臺的新聞節(jié)目有好幾次曝光了法院在訴訟收費方面的不規(guī)范做法，以及社會上對訴訟收費存在的問題反映比較強烈，原有的訴訟收費辦法確實已經(jīng)到了非改不可的時候。2006年10月份，國務(wù)院法制辦與最高人民法院、財政部和發(fā)展改革委最后一次交換了意見，把幾個主要問題最終確定了下來。2006年12月8日，國務(wù)院法制辦將《辦法》報國務(wù)院常務(wù)會議討論通過。這就是《辦法》出臺的大致過程。應(yīng)該說，國務(wù)院法制辦在制定《辦法》過程中做了大量的工作，也充分聽取了法院系統(tǒng)的意見。他們不僅僅是聽取了最高人民法院和高、中級法院的意見，還聽取了基層法院的意見。國務(wù)院法制辦曾經(jīng)專門召開過好幾次中西部地區(qū)座談會，我們的高級法院、部分的中級法院和基層法院的同志都參加了，也都談了自己的意見?？傮w上說，制定《辦法》還是較適應(yīng)我們國家改革開放的發(fā)展需要，但法院系統(tǒng)的意見沒有被充分采納，在相關(guān)配套保障制度沒有建立起來前，客觀地說，《辦法》的出臺對法院工作的影響是很大的。

二、《辦法》修改的重點

1民事訴訟費用制度概述

人民法院審理民事案件需要耗費國家和當事人一定的成本，即進行訴訟時各自都需要分擔一定的訴訟費用。日本學者棚瀨孝雄將訴訟費用稱為“生產(chǎn)正義的成本”，并將其分為由國家分擔的審理成本和由當事人負擔的訴訟成本。[1]訴訟費用制度所要解決的就是在國家和當事人之間以及當事人相互之間如何合理分配這種生產(chǎn)正義的成本，以及保障當事人充分利用訴訟救濟程序?qū)崿F(xiàn)自己的各項基本權(quán)利，從而達到解決糾紛的最終目的。[1]

2我國民事訴訟費用制度之評析

我國2007年修訂的《辦法》自實施以來，較之過去的訴訟費用規(guī)則而言，取得了很大的進步。但總的看來，還存在某些欠缺，本文就以下幾個方面作一簡要評析。

2.1對民事主體的保護不平等

《辦法》第44條規(guī)定訴訟費用的免交僅適用于自然人,而將法人和其它組織完全排除在免交的主體之外。法人和其它組織作為民事主體應(yīng)當和自然人一樣受到平等的保護，是法律的內(nèi)在要求。因此，這種平等待遇同樣也應(yīng)該體現(xiàn)在司法中。

一、改革開放以來我國訴訟費用管理制度的發(fā)展與變遷

建國伊始至1984年之前，我國曾經(jīng)歷了一個長達30余年的訴訟無償時代。[i]1984年，最高人民法院依據(jù)《民事訴訟法（試行）》頒布了第一個全國統(tǒng)一適用的《民事訴訟收費辦法（試行）》，1985年9月20日最高人民法院、財政部印發(fā)《關(guān)于法院業(yè)務(wù)費開支范圍的規(guī)定的通知》（法（司）發(fā)[1985]23號），用以規(guī)范法院內(nèi)部的財務(wù)管理。

1989年，最高人民法院又以《人民法院訴訟收費辦法》代替了《民事訴訟收費辦法（試行）》。同時，為了配合《人民法院訴訟收費辦法》的實施，加強訴訟費用的管理工作，最高人民法院聯(lián)合財政部頒布了《關(guān)于加強訴訟費用管理的暫行規(guī)定》（法（司）發(fā)〔1989〕25號）。訴訟費用管理是法院財政制度的重要內(nèi)容，它與訴訟費用征收制度和法院經(jīng)費保障問題密切相關(guān)，因此，我們以該規(guī)定作為研究法院訴訟費用管理制度的一個起點。

（一）1989年-1996年訴訟費用管理制度

1989年9月18日最高人民法院聯(lián)合財政部頒布了《關(guān)于加強訴訟費用管理的暫行規(guī)定》（法（司）發(fā)〔1989〕25號）。《關(guān)于加強訴訟費用管理的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）該規(guī)定基本上構(gòu)建起了1989年到1996年期間的訴訟費用管理制度：

第一，訴訟費用坐收坐支制度。根據(jù)《暫行規(guī)定》，各級人民法院依法收取的訴訟費用屬于國家規(guī)費。考慮到當時的財政困難，撥給法院的業(yè)務(wù)經(jīng)費還不能完全滿足審判工作的需要，法院依法收取的訴訟費用暫不上交財政，以彌補法院業(yè)務(wù)經(jīng)費的不足。