本文作者：彭春凝工作單位：西南民族大學

一、歷史上農(nóng)村集體土地權(quán)利的性質(zhì)以及其他相關(guān)事宜

有關(guān)目前我國農(nóng)村集體土地權(quán)利的性質(zhì),這需要從歷史沿襲的其相關(guān)特性說起。而關(guān)于在五千年的封建土地所有制的性質(zhì),學界主要有三種觀點:國有制說、地主私有制說、自耕農(nóng)小土地所有制說。長期以來自耕農(nóng)小土地所有制的觀點不占主流,故這里介紹前兩種觀點。國有制說的代表學者是侯外廬。秦漢土地所有權(quán)制度,開創(chuàng)了中國封建制的國家最高的土地所有主的土地制度。其論述為:(1)漢代鹽鐵酒錢與山澤之利,是國家專有或?qū)儆诨实圩罡叩刂鞯摹?2)漢家借貧民田,實際上這正是公田賦民的土地國有制。(3)漢代從移民墾田,到所在賜公田,即土地國有的制度。歷來皇帝募罪徙戍邊,或由狹鄉(xiāng)徙寬鄉(xiāng)的移民政策,都是顯例。(4)漢代自武帝以來,置田官以六十萬人屯田,是秦以來法律化的屯田之始。此后,昭帝、宣帝、元帝置都護尉屯田,后漢光武帝以后列帝因之。屯田制到了三國時代,就成為主要國有地租的形態(tài)了。(5)漢人多以田有草者曰官田,以耕而勿有,曰不專地,故武帝有詔,以草田為漢代的皇族地主所有權(quán),而王莽的王田制,也盡收豪族地主土地而為最高地主所有。(6)秦漢以來,地租與國稅是不分別的。董仲舒和師丹的限田,王莽的王田,以及光武奪田,只是地主階級之間的內(nèi)爭表現(xiàn)形式,除了地租外,再沒有理想。后來侯外廬對上述論點加以發(fā)揮和引申,明確提出中國封建土地所有制是皇族所有制,即土地國有制的論點,秦漢以來這種土地所有制形式是以一條紅線貫串著明清以前全部封建權(quán)。盡管這并不排除私人或公共占有權(quán)和使用權(quán)。[1]地主私有制學說的代表學者是翦伯贊。自戰(zhàn)國以來,中國的土地所有制就從封建領(lǐng)主的世襲所有向著新興的封建地主階級的個人所有轉(zhuǎn)化。到秦代統(tǒng)一六國后,地主階級個人的土地所有制,即土地私有制,已完全確立。秦始皇31年使黔首自實田就是土地私有制在全國范圍取得法律保護的證明。到兩漢時期,土地私有制已經(jīng)普遍發(fā)展,根本不存在土地國有制的問題。他在談到兩漢的公田時指出,兩漢有公田,但不能因此就說兩漢的土地是國有制。作為一種土地制度,是國有或是私有必須看其在社會經(jīng)濟中是否占支配地位。兩漢的公田比起私人所有的土地來,顯然是不重要的。這樣的公田在兩漢以后的封建社會中還長期存在,它是土地私有制的伴隨物,說不上是什么制度。[2]主張地主私有制學說的張傳璽則從另一角度來說明土地國有制向私有轉(zhuǎn)化:從戰(zhàn)國到秦統(tǒng)一,是土地私有制在全國范圍內(nèi)形成確立的時期。兩漢時期,隨著土地買賣和土地兼并的發(fā)展,國有土地不斷向私有轉(zhuǎn)化,封建地主土地所有制已成為主導的所有制形式。如土地買賣契約就是一種法律行為,是所有權(quán)及其法律觀念的表現(xiàn)。[3]我國歷史上對于土地關(guān)系的調(diào)整從來就沒有停止過。從春秋時魯國的初稅畝被動地適應土地制度的演變到戰(zhàn)國時的商鞅主動地廢井田,正是貫徹一條改革土地制度的路線。5管子6中地者政之本也,是故地可以正政也,地不均平和調(diào),則政不可正也。政不正則事不可理也。,,可以正政者地也,故不可不正也。,,地不正則官不理,官不理則事不治,事不治則貨不多。戶籍、田結(jié)者,所以知貧富之不訾。故善者必先知其田,乃知其人,田備然后民可足也。[4]都說明改革土地制度的必要性,也說明了改革田制的目的是搞好農(nóng)業(yè)生產(chǎn),增加產(chǎn)量,即為了解放生產(chǎn)力。土地所有權(quán)的集中,使大量農(nóng)民淪為赤貧,貧富分化,不利于生產(chǎn)力的發(fā)展,以致事不治、貨不多。在地主土地所有制尚處于上升階段。5管子6作者即已看出這種所有制必然引起的土地兼并和當時生產(chǎn)力發(fā)展之間的矛盾。5管子6的均地思想,是我國封建地主所有制確立后首次出現(xiàn)的在封建制范圍內(nèi)調(diào)整土地關(guān)系的思想。均地均分的是土地使用權(quán),而不是土地所有權(quán)。在當時的歷史背景下,平均分配土地所有權(quán)的思想是不現(xiàn)實的,其實質(zhì)則是對封建土地制度的全盤否定,均分土地所有權(quán)和5管子6一書總的精神相違背。當然均地分力的同時,還有與之分貨的平民思想的提法,所以5管子6田制改革是在租佃制的前提下來保證每個農(nóng)民都有耕種的權(quán)利。在對我國土地私有制關(guān)系的調(diào)整過程中,還出現(xiàn)了各種限田、占田、均田方案,但都不涉及封建土地所有權(quán)本身,也都是在封建土地制度大框架內(nèi)對土地關(guān)系的調(diào)整?？墒且灿欣?如宋朝的均地思想已經(jīng)是對封建土地制度的挑戰(zhàn),重新分配的已經(jīng)不是土地租用權(quán),而是土地的所有權(quán)。這無異于提出耕者有其田的思想,要求發(fā)展自耕農(nóng)的生產(chǎn)形態(tài),反映了廣大無地農(nóng)民的愿望,反映了從封建土地制度下解放生產(chǎn)力的客觀要求。這種均地權(quán)思想是封建思想家中可能產(chǎn)生的最激進的土地思想,是我國古代土地思想發(fā)展史上的里程碑,有重大的意義,連后世反兼并的封建思想家也望塵莫及。但存在矛盾的地方是,李覯卻寄希望于封建國家來實現(xiàn)均田,這恰恰使其均田思想無法得以實現(xiàn)。從歷史發(fā)展來看,在地主制的封建制度下,土地歸個人所有,可以自由買賣,總有土地兼并和集中的趨勢。從西漢開始,這種趨勢此消彼長,從未間斷。實質(zhì)上土地兼并過程就是貧富兩極分化過程。而我國的封建土地制度就是培育土地兼并的制度,兼并發(fā)展到一定程度又不利于這個制度,迫使國家不得不和兼并勢力作斗爭。因此,封建思想家、政治家多注意于抑制兼并。其實質(zhì)是緩解生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力的矛盾。諸如董仲舒的以限制富豪占田數(shù)額為中心的限田思想,王莽的以土地國有為內(nèi)容的王田思想,西晉太康年間頒布的規(guī)定官員最高占田額和農(nóng)民按勞動力分田的占田令所體現(xiàn)的占田思想,和北魏孝文帝實行延續(xù)至唐代玄宗年間的均田制所體現(xiàn)的均田思想等等。這些土地思想從根本上說都是這一矛盾的產(chǎn)物,只是不同時期的矛盾有特殊性,故這些土地思想各有特色而已。宋朝地非己有的平土思想和明清時期出現(xiàn)的接近于耕者有其田的思想,帶有反對封建土地制度本身的性質(zhì),但畢竟在當時的社會中無法實現(xiàn)。[5]也有學者認為雙重所有土地制度,既適應大統(tǒng)一的君主國家,又適應小分散的小農(nóng)經(jīng)濟。在大多數(shù)情況下,既能保證統(tǒng)一國家的經(jīng)濟需要,又能保證老百姓得以溫飽。長期領(lǐng)先的中華文明,就是在這樣的土地上生長起來的。[6]

二、當前農(nóng)村集體土地權(quán)利的歸屬以及兩個關(guān)鍵性決定因素

之所以有了前面一部分的內(nèi)容,筆者還是認為我國土地所有制的性質(zhì)有著一定的歷史繼承。關(guān)于農(nóng)村集體土地權(quán)利的理論和實踐方面,盡管有著不同的名稱表述,但內(nèi)容卻是一樣的。以下內(nèi)容,可見一斑。農(nóng)民實踐探索出來的適合生產(chǎn)力要求的產(chǎn)權(quán)形式,即包產(chǎn)到戶,到上世紀8年代才獲得合法的制度地位。[7]有人主張認真研究土地所有權(quán)、使用權(quán)的特征與本質(zhì),從一個現(xiàn)實案例入手,分析為什么在司法實踐中同一法院對同一事實作出不同認定、不同判決的原因。而有人在分析了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本情況之后,主張制定5農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法6,認為土地流轉(zhuǎn)問題不是法律能夠單獨解決的,應當深入了解農(nóng)民對土地的真正態(tài)度,在此基礎(chǔ)上各部門共同參與解決問題。至于關(guān)于在土地流轉(zhuǎn)中遇到的土地流轉(zhuǎn)糾紛,有人主張進行了類型化分析,認為引發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的原因主要包括:法律規(guī)定與民間社會規(guī)范的沖突、政策的頻繁變化所導致的農(nóng)村現(xiàn)實利益關(guān)系的變化而產(chǎn)生沖突、農(nóng)村土地法律制度價值取向的分歧及法律規(guī)定間的內(nèi)在沖突、現(xiàn)行規(guī)定與農(nóng)村的復雜現(xiàn)實相脫節(jié)而造成的對立沖突、現(xiàn)行的雙軌并行、城鄉(xiāng)分治制度,等等。解決這些問題需要建設(shè)預防機制、多元糾紛解決機制,充分發(fā)揮農(nóng)村基層調(diào)解制度的作用,健全法律規(guī)定、減少規(guī)范內(nèi)部的沖突。這些等等問題,都是農(nóng)村集體土地權(quán)利現(xiàn)實中遇到的困境。因此,近來在5土地管理法6的修訂時,對第二條增加了根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需要,對土地供應的總量、時序、結(jié)構(gòu)實行,,市場化配置。這向符合社會主義市場經(jīng)濟的憲法原則的方向靠攏了。同時,較詳細確定了幾種土地產(chǎn)權(quán),并規(guī)定要保護土地權(quán)利人的權(quán)益:在第五條中,增加了土地權(quán)利包括國家土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、土地抵押權(quán)等,土地權(quán)利具體化了;增加了國家土地所有權(quán)人和集體土地所有權(quán)人對自己的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利,這使得土地權(quán)利因其包含處分權(quán)而更為完整;并強調(diào)土地權(quán)利人的合法權(quán)益受法律保護,任何單位和個人不得侵犯,增加了土地權(quán)利的安全性和可靠性。[8]這里,先從農(nóng)村集體土地權(quán)利的歸屬進行分析,農(nóng)村集體土地權(quán)利有債權(quán)與物權(quán)說之分。債權(quán)說的觀點是,既然土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容是由合同確定的,土地承包經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)性質(zhì)。尤其從土地轉(zhuǎn)包來看,轉(zhuǎn)包人取得的權(quán)利都是短期性的,承包人也不能自主轉(zhuǎn)讓承包權(quán),而須經(jīng)發(fā)包人同意,這種轉(zhuǎn)讓方式完全是普通債權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式。物權(quán)說的觀點是,土地承包經(jīng)營權(quán)是對物的占有、使用、收益為內(nèi)容的權(quán)利,在性質(zhì)上只是對物的支配權(quán)。有這樣幾種觀點,第一種觀點是,應該采用農(nóng)地使用權(quán)來概括這一權(quán)利。承包經(jīng)營權(quán)本意是債法的范疇,它與聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營合同相聯(lián)系,應為農(nóng)地使用權(quán)。第二種觀點是,應把農(nóng)林牧漁生產(chǎn)經(jīng)營的土地使用權(quán)統(tǒng)稱為農(nóng)用權(quán),并包括現(xiàn)行法中的土地承包經(jīng)營權(quán)和四荒土地使用權(quán)。第三種觀點是,應當借鑒羅馬法永佃權(quán)制度所具有的物權(quán)性、永佃權(quán)人享有權(quán)利的充分性以及永佃權(quán)存續(xù)期限的永久性等優(yōu)點,將承包經(jīng)營權(quán)改為永佃權(quán)。第四種觀點是,應當采用耕作權(quán)概念,即因耕作或種植而使用國家或集體所有的土地權(quán)利。[9]筆者認為,土地經(jīng)營承包權(quán)物權(quán)化有以下幾個原因:11物權(quán)化有助于保護承包經(jīng)營者的利益,排除發(fā)包人的干擾。21承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化是以契約形式來規(guī)定雙方的權(quán)利義務,有助于依法辦事。31承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的同時以承包經(jīng)營權(quán)的期限為設(shè)置條件之一,有助于穩(wěn)定土地承包經(jīng)營關(guān)系。41土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化有利于對農(nóng)村集體土地的統(tǒng)一管理,由集體來保護耕地的統(tǒng)一使用和耕地質(zhì)量的優(yōu)良。51土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化是促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件。而筆者也認為應當參照國外有些國家,如英、日等的法律規(guī)定,規(guī)定農(nóng)村集體土地權(quán)利是永佃權(quán),即物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)系長久存續(xù)之權(quán)利。如5日本6第278條永佃權(quán)的存續(xù)期間規(guī)定:11永佃權(quán)的存續(xù)期間,為2年以上5年以下。以長于5年的期間設(shè)定永佃權(quán)者,其期間縮短為5年。21永佃權(quán)的設(shè)定,可以更新。但其期間,自更新時起,不得超過5年。31未以設(shè)定行為確定永佃權(quán)存續(xù)期間者,除另有習慣情形外,其存續(xù)期間為3年。則物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地承包權(quán)的期限較長或為永久性。[1]目前,我國的土地承包經(jīng)營權(quán)分成兩種:一種是耕地的土地承包經(jīng)營權(quán)。廣義的耕地包括林地和草地;還有一種是荒地。對于耕地的承包經(jīng)營權(quán),土地承包經(jīng)營權(quán)人可以采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進行流轉(zhuǎn)。要特別注意這個流轉(zhuǎn)用詞。轉(zhuǎn)包可以,互換可以,轉(zhuǎn)讓可以。但是,為什么還要加一個等字呢?等實際上就是有關(guān)5土地承包經(jīng)營法6的單行法規(guī)了,如5土地承包法6明確規(guī)定農(nóng)村耕地的承包經(jīng)營權(quán)可以出資,但只限于發(fā)展農(nóng)業(yè)為目的,出資入股搞農(nóng)業(yè)可以。通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的荒地等農(nóng)村土地,可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押,或者是以其他方式流轉(zhuǎn)。這個地方的用詞是轉(zhuǎn)讓、入股、抵押,或者以其他方式流轉(zhuǎn)。如果是荒地的話,完全可以入股、抵押。在荒地上搞一個休閑場所,或者搞一個旅游的地方,把荒地充分利用起來,而且還可以以任何其他方式進行流轉(zhuǎn),互換、出租、轉(zhuǎn)包、贈與等。但是,轉(zhuǎn)讓入股出資是不一樣的。按照5公司法6規(guī)定,土地使用權(quán)出資入股要轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)權(quán),這里的轉(zhuǎn)讓相當于買賣的性質(zhì),而入股是出資財產(chǎn)形態(tài)的變化。因此有的土地管理部門、稅務部門就主張把股東出資的土地變成了公司所有即置于公司的名下,按轉(zhuǎn)讓的辦法來納稅;轉(zhuǎn)讓是轉(zhuǎn)讓,出資是出資。至于建設(shè)用地使用權(quán)的流通范圍。建設(shè)用地使用權(quán)人可以有權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出租、贈與或者抵押,但法律另有規(guī)定的除外。這里加了一個另外。建設(shè)用地使用權(quán)有五種。建設(shè)用地使用權(quán)人擁有了轉(zhuǎn)讓權(quán)出資權(quán)和抵押權(quán),這就是一個流通的標志了。當然,還有一個法律另有規(guī)定的除外。這個法律另有規(guī)定的除外,一是包含了對這種權(quán)利的限制,如果是劃撥的土地當然不能。二是和前面講到的荒山、荒地的流通范圍又有不一樣。為什么?因為這一部分有一個土地管理的規(guī)定,沒有經(jīng)過開發(fā)你想賣不行,想轉(zhuǎn)讓不行。如果你在兩年內(nèi)不開發(fā),國家可以收回。根據(jù)以上兩個部分,我們可以分析得出,我國沿襲著五千年的傳統(tǒng),在土地公有制的框架下,結(jié)合市場經(jīng)濟的發(fā)展要求,實行一系列有關(guān)集體土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化,這里必然繞不開兩個因素,一個是土地公有制,一個是土地市場。如何在公有制的框架內(nèi)對土地資源進行有效的配置?從法學的視角看,就是如何為公有土地設(shè)計一個科學、合理的權(quán)利體系。

三、農(nóng)村集體土地權(quán)利實現(xiàn)的法律解決機制

關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地所有權(quán)建設(shè)用地使用權(quán)土地承包經(jīng)營權(quán)宅基地使用權(quán)流通性

內(nèi)容提要:農(nóng)村土地歸農(nóng)民成員集體所有，土地所有權(quán)人有權(quán)決定土地所有權(quán)的行使方式和得到所有權(quán)權(quán)益。土地承包經(jīng)營權(quán)具有流通性，通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)也應可以入股、抵押。宅基地使用權(quán)作為一項用益物權(quán)也應具有流通性，農(nóng)民住房可以轉(zhuǎn)讓也可以抵押，宅基地使用權(quán)可以隨同農(nóng)民住房流通。

農(nóng)村土地權(quán)利是農(nóng)民對農(nóng)村土地享有的權(quán)利。正確認識和界定農(nóng)村土地權(quán)利的性質(zhì)，是保護農(nóng)民土地權(quán)益的前提和基礎(chǔ)。

一、關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)和權(quán)利行使

(一)關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)

農(nóng)村土地所有權(quán)為何種性質(zhì)？在《物權(quán)法》通過前，對此曾有不同的觀點。如何構(gòu)建農(nóng)村土地所有權(quán)也就成為學界爭論的問題。有的認為，我國農(nóng)村土地所有權(quán)存在主體虛位，有的甚至認為應將土地所有權(quán)確認為農(nóng)民個人所有，以解決農(nóng)村土地“無主”現(xiàn)象。筆者不贊同這種觀點。這不僅是因為我國《憲法》中規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，更重要的是因為我國農(nóng)村土地權(quán)屬變動的歷史原因，使我們無法或者說不能確認現(xiàn)有土地應歸哪一具體的個人所有，否則，不僅會造成今后的土地利用問題，而且會造成極大的社會動蕩。筆者認為，非屬國家所有的土地應當歸村落居民集體所有?！段餀?quán)法》第59條第1款規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。”這一規(guī)定明確了集體所有的土地歸本集體的成員集體所有。但對此仍有不同的理解和主張。有的認為，成員集體所有應為集體成員共有；有的認為應為總有。筆者不同意成員共有的觀點。這種集體成員集體共有，是由具有本村落的村民或居民身份的人共同享有的，并非每一成員按一定的份額享有，也并非每一成員退出時可以要求分出自己的應得份額，因此，這種所有的性質(zhì)應為“總有”或者稱為“合有”。有學者認為，“合有，也稱為公共共有或者共同共有，是指兩個或兩個以上的人基于某種共同關(guān)系的存在共有一物，他們不分份額平等地享有權(quán)利，對共有物之處分以全體共有人的同意決定?！薄翱傆?，是指多數(shù)人所結(jié)合之一種共同體，亦即所謂實在的綜合人之有。”盡管境外也多有學者將共同共有定義為合有，但我國法上是將共有區(qū)分為按份共有與共同共有的，也就是將共同共有作為共有的一種形式，而不是將共有僅限于分別共有或按份共有，因此，與其將“合有”作共同共有解釋，不如將其作與“總有”含義相同的解釋。也正因為如此，農(nóng)民成員集體所有屬于合有即總有。合有與共有的根本區(qū)別在于合有人構(gòu)成一個團體，每個成員不能要求對合有的財產(chǎn)分割，只是在享有所有權(quán)人的權(quán)益上應與共同共有相同，即每個人都可享有所有的財產(chǎn)的收益?！肮灿腥瞬粌H可以直接占有共有財產(chǎn)，而且有權(quán)請求分割共有財產(chǎn)。集體財產(chǎn)盡管為其成員所有，但其屬于集體所有，集體財產(chǎn)與其成員是可以分離的，尤其是任何成員都無權(quán)請求分割集體財產(chǎn)?！?/p>

「內(nèi)容提要」隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和即將制定物權(quán)法，我國的土地權(quán)利制度建設(shè)已臨關(guān)鍵階段。對土地權(quán)利整體建設(shè)，提出四項基本條件，即滿足市場經(jīng)濟需求、符合憲法原則、符合國情、與民法典和物權(quán)法相銜接等。在土地權(quán)利制度的總則規(guī)定中，提出應當堅持權(quán)利法定原則、權(quán)利絕對原則、登記原則、權(quán)利特定原則、順位原則。對土地登記應堅持“五統(tǒng)一”原則。具體權(quán)利細則，在保留兩種土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，一是讓土地使用權(quán)完全進入市場，二是在土地使用權(quán)上設(shè)立建筑權(quán)、耕作權(quán)、抵押權(quán)。

「關(guān)鍵詞」土地、權(quán)利制度、土地使用權(quán)、他項物權(quán)

我國的土地權(quán)利制度已經(jīng)到了一個關(guān)鍵的發(fā)展階段。其中的原因，首先是經(jīng)濟體制在整體上已經(jīng)踏上了向市場經(jīng)濟的更高級階段邁進的步伐，土地的權(quán)利將更加深入，更加廣泛地進入市場機制，這樣，改革初期從香港引進的曾經(jīng)發(fā)揮過巨大作用的而現(xiàn)在越來越不滿足需要的土地批租制度，就必須從根本上予以更新。另外，目前正在醞釀制定物權(quán)法典，這是我國調(diào)整財產(chǎn)關(guān)系的基本法律，以土地權(quán)利為核心的不動產(chǎn)法將肯定是其最重要的內(nèi)容。另外土地法的制定也在積極地進行。在這種形勢下研究設(shè)計土地權(quán)利制度，不但對經(jīng)濟體制進一步的發(fā)展有現(xiàn)實意義，而且對未來民法典或者物權(quán)法典的立法將發(fā)生巨大影響。

1發(fā)展我國土地權(quán)利制度的基本條件

由于市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和即將制定民法典或者民法物權(quán)法，目前我國的土地權(quán)利制度建設(shè)遇到了一個非常關(guān)鍵的發(fā)展階段。鑒于以土地權(quán)利為核心的不動產(chǎn)權(quán)利體系對國家、民族以及整個社會的存在和發(fā)展所具有的重大政治經(jīng)濟意義，借制定民法典或者物權(quán)法，以及制定土地法的良好機會，發(fā)展、完善現(xiàn)行的土地權(quán)利體系，很有必要也很有意義，而且是我們法學家和實踐家們共同的責任。

在發(fā)展土地權(quán)利制度時，必須尊重和服從如下條件：

編者按：本文主要從問題的提起；建筑物所有權(quán)必須以地權(quán)為其正當根據(jù)；《物權(quán)法》第142條但書的應有內(nèi)容；集體土地所有權(quán)作為建筑物所有權(quán)的正當根據(jù)進行論述。其中，主要包括：建筑物所有權(quán)不可能憑空孤立存在,必須以地權(quán)作為自己的正當根據(jù)、法律創(chuàng)設(shè)了地上權(quán)制度、建筑物所有權(quán)以地權(quán)為其正當根據(jù)、設(shè)置例外,得有充分的必要性和正當性、由開發(fā)商在房地產(chǎn)項目開發(fā)中配套建設(shè)的市政公共設(shè)施,可以甚至必須歸國家所有、分析第二種情形不宜作為《物權(quán)法》第142條但書所包含的內(nèi)容、國有土地租賃可以根據(jù)具體情況實行短期租賃和長期租賃、對因發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓、場地出租、企業(yè)改制和改變土地用途后依法應當有償使用的、租金相對于地上權(quán)的代價而言較低等，具體請詳見。

論文內(nèi)容提要:物權(quán)法第142條的但書內(nèi)容應當指國有土地租賃權(quán)為建筑物所有權(quán)的正當根據(jù)。市政公共設(shè)施所有權(quán)、職工購買的公有住房都應當以建設(shè)用地使用權(quán)為其正當根據(jù)。筑物所有權(quán)須以土地權(quán)利為其正當根據(jù)。土地權(quán)利可以是建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán),也可以是集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán),還可以是國有土地租賃權(quán)。

論文關(guān)鍵詞:土地權(quán)利/建筑物所有權(quán)/國有土地租賃權(quán)

一、問題的提起

案例一:農(nóng)戶甲取得A地的宅基地使用權(quán)后,舉家到B市販賣蔬菜,鄰居農(nóng)戶乙出資在A地建造住房,竣工后聲稱擁有該住房的所有權(quán)。甲對此持有異議,并訴至法院,請求確認該住房的所有權(quán)。

案例二:甲房地產(chǎn)公司擁有A地的國有土地使用權(quán),因缺少資金而與乙公司簽訂合作協(xié)議,約定乙公司投入3000萬元人民幣,建成的商品房由乙公司取得三分之一的所有權(quán),甲房地產(chǎn)公司擁有三分之二的所有權(quán)。后因雙方發(fā)生爭議,甲房地產(chǎn)公司告知乙公司,建成的商品房全部歸屬于自己。乙公司堅持自己擁有三分之一的商品房所有權(quán),并訴至法院。但該項合作協(xié)議被認定為名為合作實為拆借資金,歸于無效。在這種情況下,建成的商品房所有權(quán)歸屬于誰？

土地是財富之母，人類社會一切物質(zhì)財富幾乎無不來源于土地，土地制度根本目的在于有效利用土地，增進人類福祉。能否促進土地的利用，似乎可以說是衡量一切土地制度是否合理的唯一標準。（注：土地保護仍然是服從于土地利用的次級價值，而不是土地制度的最終目的，保護之所以必要乃是由于土地為人類根本利益所系，保護的目的是為了實現(xiàn)對土地的永久利用。）我國實行土地公有制度，作為土地所有人的國家和農(nóng)業(yè)集體組織直接經(jīng)營土地不可能保證土地的利用效率，新中國成立以后至改革開放以前的歷史已經(jīng)充分證明了這一點。因此，在堅持土地公有的前提下，最大限度地發(fā)揮土地的利用效率，必須賦予土地所有權(quán)以外的其他權(quán)利人相對獨立的權(quán)利，惟有如此，才能保證土地資源通過市場實現(xiàn)配置優(yōu)化，并在此基礎(chǔ)上充分提高土地的利用效率。

一、土地權(quán)利獨立性塑造之必要-兩個邏輯

在保證永久利用土地前提下最大限度發(fā)揮土地的利用價值，是一切土地制度所追求的終極目的。實現(xiàn)土地資源最有效利用，必須具備兩個基本前提：第一，土地資源的配置處于最優(yōu)的狀態(tài)；第二，在土地資源配置最優(yōu)狀態(tài)下，土地利用者能夠自主經(jīng)營土地。然而，這兩個前提的實現(xiàn)都要以土地權(quán)利的獨立化為條件。

（一）土地資源配置與土地權(quán)利獨立化

人類社會最大的浪費莫過于土地不能充分發(fā)揮其利用價值。決定土地資源效用發(fā)揮最基本的因素是土地使用人的經(jīng)營素質(zhì)。因此，土地利用效率如何首先取決于土地資源的配置狀態(tài)。同樣一塊土地，由富有經(jīng)營管理經(jīng)驗的土地經(jīng)營專家利用，其產(chǎn)生的效率可能是由外行使用時的幾倍、幾十倍、甚至成百上千倍。只有當土地能夠落入最善于利用該土地的人手中，才能最大限度地發(fā)揮其增進人類福利的效用。

實現(xiàn)土地資源配置優(yōu)化，必須使得土地上各種利益的擁有者能夠根據(jù)市場規(guī)則轉(zhuǎn)移土地上的利益。市場之所以能夠發(fā)揮最佳的配置效果，其主要原因在于它考慮了土地利用者利用土地能力的差異。假設(shè)一個不善于利用土地的人，他擁有某種土地的財產(chǎn)權(quán)每年只能給他帶來100元的收益，如果他將土地上該項財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給一個善于利用土地的人，或者授予后者對土地進行實際經(jīng)營的權(quán)利能夠獲得200元的收益，他肯定愿意出讓或授予他人經(jīng)營。同時，如果受讓人利用自己的經(jīng)營方式，能夠從同一片土地上獲得在扣除各項成本和消耗后仍超過200元的收益，那么，他也會愿意受讓。這樣的交易對于土地權(quán)利的轉(zhuǎn)讓、授予者以及土地權(quán)利的受讓、被授予者來說，都是合算的。市場將通過這種利益機制促進不善于經(jīng)營土地的人將土地或土地上的某種利益轉(zhuǎn)移給更善于利用土地的人。因此，在市場配置土地資源的情況下，必然存在一種趨勢：土地資源逐步向最善于利用土地者手中轉(zhuǎn)移。

因不動產(chǎn)登記是不動產(chǎn)物權(quán)變動的法定公示手段，是決定不動產(chǎn)物權(quán)變動能否生效，或者使得物權(quán)變動取得完滿效力而必須具備的程序性條件，所以在我國，不論是作為財產(chǎn)基本法的物權(quán)法，還是涉及物權(quán)的其他法律如土地法、房地產(chǎn)法、森林法等，均必須對登記與物權(quán)實體法的關(guān)系問題作出明確的規(guī)定。（注：關(guān)于不動產(chǎn)登記對不動產(chǎn)的實體物權(quán)的影響作用，請參考拙著“論不動產(chǎn)物權(quán)登記”一文，《中國法學》1996年第5期。）在各種不動產(chǎn)登記中，土地權(quán)利登記可以說是最基本最重要的登記。因此有關(guān)土地登記的法理根據(jù)和土地登記機關(guān)的選擇這兩個至關(guān)重要的問題必須首先予以明確。

1關(guān)于土地登記的法理根據(jù)

所謂土地登記的法理，就是登記的法律意義。在我國目前的土地登記制度中，土地登記主要是作為確定地籍的方法和手段之一。因此一些實際工作者和理論工作者認為，土地權(quán)利登記只是土地管理部門管理土地事務的行政工作之一。如以這種觀點來看，土地權(quán)利登記的法理根據(jù)就只是國家對行政事務的主權(quán)和國家機關(guān)根據(jù)部門分工原則進行的行政管理。這種登記的法理，只是行政法上的法理。

但是，如果從財產(chǎn)法的基本法-民法物權(quán)法的角度來看，登記作為不動產(chǎn)物權(quán)公示的法定方式，它的主要功能就是完成物權(quán)的建立、變動或終止，使物權(quán)的變動獲得社會的承認和法律的保護。世界各國的民法物權(quán)法無不規(guī)定了物權(quán)的公示原則，其意義是，因為物權(quán)是一種排他權(quán)，既然物權(quán)要排斥他人，那么必須讓社會承認該物權(quán)在排他，也是讓法律保護該物權(quán)的排他，這樣在一個物權(quán)上才能建立起客觀公正的、有序的法律秩序。比如，在不動產(chǎn)上設(shè)定一個抵押權(quán)時，依據(jù)物權(quán)公示的法律原則，該抵押權(quán)必須進行登記；在登記之后，社會就有了知悉該不動產(chǎn)承受著一項抵押權(quán)這個法律上的負擔的合法渠道，社會的他人就會在取得該不動產(chǎn)物權(quán)時作出合理的避免風險的舉動。如果法律沒有建立抵押權(quán)的登記制度，那么，后來取得該不動產(chǎn)物權(quán)的人，在抵押權(quán)人行使權(quán)利時，法律如果許可抵押權(quán)人追奪該不動產(chǎn)，這對權(quán)利取得人是不公平的，因為該取得人并不知道該抵押權(quán)的存在，而且法律沒有對他提供使其避免風險的機會，沒有保護他的合理利益；但是法律如果不許可抵押權(quán)人行使追奪的權(quán)利，則等于法律不承認該抵押權(quán)的存在，這對抵押權(quán)人也不公平。如果法律建立了抵押權(quán)的登記制度，而且要求抵押權(quán)的設(shè)定必須登記之后，則社會的一切人可以從不動產(chǎn)登記簿上知悉抵押權(quán)設(shè)定的情況，任何人可以根據(jù)“意思自治”的民法原則自己決定是否取得該不動產(chǎn)的物權(quán)；如果某個人決定取得該不動產(chǎn)的物權(quán)時，則他應當合乎自己心愿地承受因此而產(chǎn)生的風險。除抵押權(quán)之外，其他的不動產(chǎn)物權(quán)的登記也有同樣的情形。所以，建立不動產(chǎn)登記制度，對建立公正而有序的不動產(chǎn)交易機制非常必要。

土地權(quán)利在民法上是典型的不動產(chǎn)物權(quán)，土地權(quán)利登記是土地權(quán)利變動的法定公示手段。公示原則在土地權(quán)利上的運用，就是通過登記為土地權(quán)利交易提供具有國家公信力支持的、統(tǒng)一的、公開的法律基礎(chǔ)。具體包括如下幾點內(nèi)容。

1.1土地登記是為土地權(quán)利變動（包括土地權(quán)利交易）提供法律基礎(chǔ)

第一章總則

第一條為規(guī)范土地登記行為，保護土地權(quán)利人的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》，制定本辦法。

第二條本辦法所稱土地登記，是指將國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)以及依照法律法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利記載于土地登記簿公示的行為。

前款規(guī)定的國有土地使用權(quán)，包括國有建設(shè)用地使用權(quán)和國有農(nóng)用地使用權(quán)；集體土地使用權(quán)，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)（不含土地承包經(jīng)營權(quán)）。

第三條土地登記實行屬地登記原則。

申請人應當依照本辦法向土地所在地的縣級以上人民政府國土資源行政主管部門提出土地登記申請，依法報縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)土地權(quán)利證書。但土地抵押權(quán)、地役權(quán)由縣級以上人民政府國土資源行政主管部門登記，核發(fā)土地他項權(quán)利證明書。

第一章總則

第一條為規(guī)范土地登記行為，保護土地權(quán)利人的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》，制定本辦法。

第二條本辦法所稱土地登記，是指將國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)以及依照法律法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利記載于土地登記簿公示的行為。

前款規(guī)定的國有土地使用權(quán)，包括國有建設(shè)用地使用權(quán)和國有農(nóng)用地使用權(quán)；集體土地使用權(quán)，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)（不含土地承包經(jīng)營權(quán)）。

第三條土地登記實行屬地登記原則。

申請人應當依照本辦法向土地所在地的縣級以上人民政府國土資源行政主管部門提出土地登記申請，依法報縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)土地權(quán)利證書。但土地抵押權(quán)、地役權(quán)由縣級以上人民政府國土資源行政主管部門登記，核發(fā)土地他項權(quán)利證明書。

第一章總則

第一條為規(guī)范土地登記行為，保護土地權(quán)利人的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》，制定本辦法。

第二條本辦法所稱土地登記，是指將國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)以及依照法律法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利記載于土地登記簿公示的行為。

前款規(guī)定的國有土地使用權(quán)，包括國有建設(shè)用地使用權(quán)和國有農(nóng)用地使用權(quán)；集體土地使用權(quán)，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)（不含土地承包經(jīng)營權(quán)）。

第三條土地登記實行屬地登記原則。

申請人應當依照本辦法向土地所在地的縣級以上人民政府國土資源行政主管部門提出土地登記申請，依法報縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)土地權(quán)利證書。但土地抵押權(quán)、地役權(quán)由縣級以上人民政府國土資源行政主管部門登記，核發(fā)土地他項權(quán)利證明書。

本文作者：吳志剛工作單位：南京師范大學法學院

農(nóng)民的“土地權(quán)益”與農(nóng)民基于土地的“權(quán)益”

雖然農(nóng)民土地權(quán)益問題早已為人們所關(guān)注，但是，至目前為止，“農(nóng)民土地權(quán)益”術(shù)語本身卻仍未有一個明確的定義：一方面，從法律規(guī)范層面來講，“農(nóng)民土地權(quán)益”尚未成為一個法律概念；另一方面，從學術(shù)研究層面來看，大部分學者都是把“農(nóng)民土地權(quán)益”當作一個不言自明的概念來使用。而就已有的一些少量關(guān)于“農(nóng)民土地權(quán)益”概念之觀點而言，其主要包括兩種情況：一是從農(nóng)民的“土地權(quán)益”（限于物權(quán)體系內(nèi)）視角出發(fā)，主張農(nóng)民土地權(quán)益是指農(nóng)民所享有的物權(quán)體系內(nèi)的土地權(quán)益。例如，有觀點認為，“農(nóng)民土地權(quán)益是指以農(nóng)村土地作為財產(chǎn)客體的各種權(quán)利的總和，包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等?！盵3]二是從農(nóng)民基于土地有的“權(quán)益”（不限于物權(quán)體系內(nèi)）出發(fā)，主張農(nóng)民土地權(quán)益是指農(nóng)民基于土地所享有的全部權(quán)益。例如，有觀點認為“，‘農(nóng)民的土地權(quán)益’是指農(nóng)民圍繞土地所產(chǎn)生的并且應當享有的一系列民主權(quán)利與獲得物質(zhì)利益權(quán)利的總稱?！盵4]哪一種觀點才能夠真正反映“農(nóng)民土地權(quán)益”的本質(zhì)屬性？目前“，土地權(quán)利”或“土地權(quán)益”往往是指權(quán)利人按照法律規(guī)定直接支配土地的權(quán)利，如土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、地役權(quán)、租賃權(quán)和耕作權(quán)等[5]。中國《物權(quán)法》所明確規(guī)定的土地權(quán)利就主要包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)等權(quán)利。因此，相對而言，由于“土地權(quán)益”往往專指不動產(chǎn)物權(quán)體系內(nèi)的系列性權(quán)利，隨之，農(nóng)民土地權(quán)益的含義自然也就將被局限于物權(quán)體系內(nèi)。但是，在中國大陸地區(qū)的特定場景下，盡管農(nóng)地的所有者不是農(nóng)民，但是對于其實際占有者———農(nóng)民來說，土地所承擔的絕不僅僅是經(jīng)濟功能，更多的還是生存功能和發(fā)展功能。如此一來，農(nóng)民基于土地所享有的權(quán)利，就必然包含有生存權(quán)、居住權(quán)、發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)等諸多事關(guān)農(nóng)民生死存亡的權(quán)利，而且，不容否認的是，這些權(quán)利又恰恰都屬于基本權(quán)利，因此將農(nóng)民土地權(quán)益僅局限于物權(quán)體系內(nèi)的觀點就存有嚴重缺陷。更為關(guān)鍵的是，該種觀點不僅與事實不符，甚至還會給無止境地征收農(nóng)村土地提供了一種理論借口，即只要給與農(nóng)民足夠的經(jīng)濟補償，就可以無限制地進行征地。由此可見，就概念上來看，農(nóng)民土地權(quán)益應是指農(nóng)民基于土地享有的權(quán)益；而從外延上來看，農(nóng)民土地權(quán)益既包括農(nóng)民基于土地所享有的經(jīng)濟、政治、社會和文化等實體權(quán)益，也包括農(nóng)民為保護前述實體權(quán)益所享有的程序權(quán)益。

農(nóng)民土地實體權(quán)益與農(nóng)民土地程序權(quán)益的真實存在

如前所述，農(nóng)民土地權(quán)益主要包括兩個方面的內(nèi)容：一是農(nóng)民土地權(quán)益中的實體權(quán)益，筆者將其稱之為農(nóng)民土地實體權(quán)益；二是農(nóng)民土地權(quán)益中的程序權(quán)益，筆者將其稱之為農(nóng)民土地程序權(quán)益。其中，農(nóng)民土地實體權(quán)益主要包括農(nóng)民土地經(jīng)濟權(quán)益、農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益等內(nèi)容。具體來說，農(nóng)民土地經(jīng)濟權(quán)益主要包括農(nóng)民土地承包權(quán)、農(nóng)民土地使用權(quán)、農(nóng)民土地收益權(quán)和農(nóng)民土地受償權(quán)等；農(nóng)民土地政治權(quán)益主要包括農(nóng)民土地信仰權(quán)、農(nóng)民土地知情權(quán)、農(nóng)民土地參與權(quán)、農(nóng)民土地決策權(quán)和農(nóng)民土地監(jiān)督權(quán)等；農(nóng)民土地社會權(quán)益主要包括農(nóng)民土地就業(yè)權(quán)、農(nóng)民土地生存權(quán)、農(nóng)民土地居住權(quán)、農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)民土地環(huán)境權(quán)等；農(nóng)民土地文化權(quán)益主要包括農(nóng)民基于土地享有農(nóng)村的物質(zhì)文化、制度文化、心理文化，以及農(nóng)村文化產(chǎn)品的權(quán)利。此外，就農(nóng)民土地程序權(quán)益來看，其主要是指因保障農(nóng)民土地實體權(quán)益而自然延伸出來的權(quán)益，如農(nóng)民土地糾紛行政裁決請求權(quán)和農(nóng)民土地糾紛司法裁判請求權(quán)等?，F(xiàn)實中，盡管農(nóng)民土地經(jīng)濟權(quán)益依然沒有得到有效的保障，卻也基本得到一致的承認，與此相反，農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益，以及農(nóng)民土地程序權(quán)益等卻往往受到了忽視。本文以當前農(nóng)村土地征收實踐中存在的農(nóng)民土地權(quán)益受侵情況為例，論證權(quán)益存在的真實性和亟待保障的迫切性。第一，農(nóng)民土地政治權(quán)益未得到充分的保障。首先，在審批征地方案階段，針對是否同意征收農(nóng)村耕地的問題，農(nóng)民的決定權(quán)未受到尊重。因為《土地管理法》第45條規(guī)定，農(nóng)村耕地征收是由國務院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府單方批準的，其無需聽取農(nóng)民和農(nóng)民集體的意見。其次，在公告征地方案階段，針對是否同意耕地征收方案的問題，農(nóng)民的參與權(quán)也缺少保障。因為《土地管理法》第46條規(guī)定在此階段，農(nóng)民僅享有耕地補償?shù)牡怯洐?quán)利，對于耕地征收方案并無參與權(quán)和話語權(quán)。最后，在批準補償方案階段，針對補償標準過低問題，農(nóng)民的話語權(quán)也未受到重視，因為《土地管理法》第47條規(guī)定，耕地補償標準是由征地機關(guān)單方面決定的，農(nóng)民并不享有參與確定具體補償標準的權(quán)利。第二，農(nóng)民土地社會權(quán)益未得到充分的保障。首先，征收農(nóng)村耕地使得農(nóng)民失去就業(yè)崗位而影響了農(nóng)民的就業(yè)權(quán)。事實上，絕大部分農(nóng)民在被迫轉(zhuǎn)崗的過程中，也的確因缺乏足夠的技術(shù)而處于就業(yè)市場的末端。其次，征收農(nóng)村耕地損害了農(nóng)民的生存保障權(quán)，因為征地使得農(nóng)民失去了土地這個最基本的生活保障。實踐中，由于征地補償費用較低，且農(nóng)村社會保障水平依然比較落后，不少失地農(nóng)民的生活處境不僅沒有因為征地而提高，反而呈現(xiàn)出“開倒車”的趨勢。再次，征收農(nóng)村耕地損害了農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，因為當農(nóng)民失去土地時，其也就失去了基于土地所享有的發(fā)展機會。例如，《土地管理法》第47條所規(guī)定的耕地征收補償目標僅是為了“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平”，而未將農(nóng)民及其家庭的長遠生計和今后發(fā)展考慮在內(nèi)。再如，事實上，由于中國實行的是國家壟斷土地一級市場的征收制度，即政府往往以較低的補償費來征收農(nóng)村耕地，然后再以高出原補償費許多倍的價格賣出[6]，如此一來，就使得農(nóng)民無法分享到土地的增值收益。復再次，個別征地機關(guān)強行以低價征收農(nóng)村宅基地的行為，也勢必損害了農(nóng)民土地社會權(quán)益中的住房保障權(quán)。最后，征收農(nóng)村土地也必將會損害到農(nóng)民的環(huán)境權(quán)。一般情況下，相較于市民而言，農(nóng)民可以接觸到更潔凈的空氣、更清潔的水、更充足的陽光和更美的自然風景，但是，一旦農(nóng)民的土地被征收，農(nóng)民被迫住進城市之后，其本應享有的環(huán)境權(quán)自然也就受到了影響，因為，不僅其無法繼續(xù)享受農(nóng)村特有的清新環(huán)境，而且也無法繼續(xù)享受雞鳴犬吠、炊煙裊裊和空曠山野等農(nóng)村的特有美景。但是，就現(xiàn)有的征地補償制度而言，農(nóng)民基于土地享有的就業(yè)權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、居住權(quán)和環(huán)境權(quán)等社會權(quán)益，并沒有被納入到征地補償范圍中，因為《土地管理法》第47條所規(guī)定的征地補償范圍僅包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費這三個方面的物質(zhì)損失，由此可見，農(nóng)民土地社會權(quán)益并未得到充分的重視和保障。第三，農(nóng)民土地文化權(quán)益未受到充分的保障。首先，由于農(nóng)民對耕地和宅基地都有著深深的依戀和歸屬等文化性情感，因此當耕地，尤其是宅基地因征收而被鏟平時，其心理所受的創(chuàng)傷應該是相當嚴重的。畢竟失去了土地，往往也就意味著失去了村落、宅、祖居、井、服飾和食器等諸多凝聚歷史文化的物質(zhì)載體。其次，當農(nóng)民因征收而失去了全部土地的時候，這也就意味著其基于土地而形成或養(yǎng)成的安逸、穩(wěn)定和安全等心理和吃苦耐勞、堅忍不拔和忍辱負重等性格將受到影響。如此一來，這勢必又使得農(nóng)民的心理文化和以此為基礎(chǔ)的農(nóng)村文化將受到一定程度的影響。再次，當農(nóng)村耕地或宅基地被全部征收的時候，對農(nóng)民來說，這也就意味著其將徹底失去在農(nóng)村生活的機會、失去基于土地而養(yǎng)成的生活習慣和生產(chǎn)方式。隨之，農(nóng)民不僅無法繼續(xù)欣賞到早已習慣的地方戲曲和武術(shù)表演等農(nóng)村文化產(chǎn)品，而且還往往會在語言、飲食、起居、習俗和禮儀等方面出現(xiàn)文化適應上的困難。對此，正如有觀點所言，“村落終結(jié)過程中的裂變和新生，也并不是輕松歡快的旅行，它不僅充滿利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴隨著巨變的失落和超越的艱難?！盵7]但從現(xiàn)實情況來看，農(nóng)民土地文化權(quán)益顯然還沒有得到足夠的關(guān)注，因為，不僅征地補償范圍中不包括對該權(quán)益損失進行的補償，而且失地農(nóng)民因文化適應困難而引發(fā)的心理問題也未得到足夠的關(guān)注和治療。第四，農(nóng)民土地程序權(quán)益缺乏應有的法律保障。目前，對于中國大陸地區(qū)的農(nóng)民而言，不僅征地程序不是一種完全的參與型程序，而且針對征地糾紛的訴訟救濟機制也不健全。例如，盡管農(nóng)民對征地方案不滿意，卻始終無力阻擋征收的進程。從表面上看，也許是某些征地機關(guān)過于急躁，沒有依法辦事，但是，究其根源還是在于農(nóng)民土地權(quán)益訴求機制不健全，尤其是司法救濟權(quán)沒有得到足夠的保障。例如，根據(jù)《行政復議法》第30條第2款的規(guī)定，農(nóng)村集體或農(nóng)民可以對國務院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府做出的征用土地的決定提起行政復議，但行政復議決定卻是最終裁決。再如，根據(jù)《土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，農(nóng)民對農(nóng)地征收補償方案和安置有異議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)和裁決，即使農(nóng)民對協(xié)調(diào)和裁決的結(jié)果仍不滿意的，也不得影響農(nóng)地征收工作的正常開展。另外，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條第1、3款和第24條的規(guī)定，人民法院應當受理農(nóng)民針對承包地征收補償費用分配不均所提起的訴訟，但卻不受理農(nóng)民就用于分配的土地補償費數(shù)額所提起的訴訟，即土地補償費“分不分”和“拿多少出來分”等問題，因?qū)儆诖迕褡灾蔚姆懂?，故不屬人民法院的受案范圍?/p>

農(nóng)民土地權(quán)益與基本權(quán)利譜系的契合