第一章總則

第一條為了規(guī)范行政單位的財務(wù)行為，加強行政單位的財務(wù)管理，保障行政單位工作任務(wù)的完成，制定本規(guī)則。

第二條中華人民共和國境內(nèi)各級行政機關(guān)和實行預(yù)算管理的其他機關(guān)、政黨組織（以上統(tǒng)稱行政單位）的財務(wù)活動，適用本規(guī)則。

第三條行政單位財務(wù)管理的基本原則是：執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)和財務(wù)規(guī)章制度；厲行節(jié)約，制止奢侈浪費；量入為出，保證重點，兼顧一般；注重資金使用效益。

第四條行政單位財務(wù)管理的基本任務(wù)是：

（一）合理編制行政單位預(yù)算，統(tǒng)籌安排、節(jié)約使用各項資金，保障行政單位正常運轉(zhuǎn)的資金需要；（二）定期編制財務(wù)報告，如實反映行政單位預(yù)算執(zhí)行情況，進行財務(wù)活動分析；（三）建立、健全內(nèi)部財務(wù)管理制度，對行政單位財務(wù)活動進行控制和監(jiān)督；（四）加強行政單位國有資產(chǎn)管理，防止國有資產(chǎn)流失；（五）對行政單位所屬并歸口行政財務(wù)管理的單位的財務(wù)活動實施指導(dǎo)、監(jiān)督；（六）加強對非獨立核算機關(guān)后勤服務(wù)部門的財務(wù)管理，實行內(nèi)部核算辦法。

第一章總則

第一條為了規(guī)范行政單位的財務(wù)行為，加強行政單位的財務(wù)管理，保障行政單位工作任務(wù)的完成，制定本規(guī)則。

第二條中華人民共和國境內(nèi)各級行政機關(guān)和實行預(yù)算管理的其他機關(guān)、政黨組織（以上統(tǒng)稱行政單位）的財務(wù)活動，適用本規(guī)則。

第三條行政單位財務(wù)管理的基本原則是：執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)和財務(wù)規(guī)章制度；厲行節(jié)約，制止奢侈浪費；量入為出，保證重點，兼顧一般；注重資金使用效益。

第四條行政單位財務(wù)管理的基本任務(wù)是：

（一）合理編制行政單位預(yù)算，統(tǒng)籌安排、節(jié)約使用各項資金，保障行政單位正常運轉(zhuǎn)的資金需要；（二）定期編制財務(wù)報告，如實反映行政單位預(yù)算執(zhí)行情況，進行財務(wù)活動分析；（三）建立、健全內(nèi)部財務(wù)管理制度，對行政單位財務(wù)活動進行控制和監(jiān)督；（四）加強行政單位國有資產(chǎn)管理，防止國有資產(chǎn)流失；（五）對行政單位所屬并歸口行政財務(wù)管理的單位的財務(wù)活動實施指導(dǎo)、監(jiān)督；（六）加強對非獨立核算機關(guān)后勤服務(wù)部門的財務(wù)管理，實行內(nèi)部核算辦法。

本文作者：梁步騰工作單位：福建省財政廳

我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)起步較晚，一般仍停留在內(nèi)部的財務(wù)會計制度建設(shè)上，沒有從內(nèi)部控制的視角來審視和梳理行政事業(yè)單位的財務(wù)活動和經(jīng)濟業(yè)務(wù)流程，在加強風(fēng)險防范和舞弊控制，預(yù)防違法違紀行為發(fā)生方面還存在許多不足的地方，主要表現(xiàn)在：（一）內(nèi)控環(huán)境薄弱，內(nèi)控意識不強內(nèi)部控制環(huán)境是指構(gòu)成一個組織的內(nèi)部控制氛圍，反映了組織內(nèi)部人員特別是管理層對內(nèi)部控制的態(tài)度，是內(nèi)部控制實施的重要基礎(chǔ)。而良好的內(nèi)控意識是確保內(nèi)部控制得以健全和實施的基本保證。與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位內(nèi)控意識相對較為淡薄，尤其是單位負責(zé)人的內(nèi)控意識淡薄，對內(nèi)部控制的重視不夠、缺乏基本的控制要求和措施、人員的風(fēng)險防范意識薄弱，使相關(guān)規(guī)定的要求長期不能落到實處。他們認為行政事業(yè)單位的資金來源是財政預(yù)算資金，只要按要求編制預(yù)算、按預(yù)算取得資金和按預(yù)算用途使用資金就可以，認為內(nèi)部控制是財務(wù)部門的事，與其他部門無關(guān)，以至于行政事業(yè)單位只注重財務(wù)會計制度的制定，而不注重其內(nèi)部控制的整體安排，在崗位設(shè)置和業(yè)務(wù)流程上沒有體現(xiàn)內(nèi)部控制的要求，導(dǎo)致財政資金在使用的過程中出現(xiàn)失控現(xiàn)象。（二）內(nèi)控制度不全，內(nèi)控監(jiān)督乏力目前我國還缺乏一套針對行政事業(yè)單位行之有效的內(nèi)部控制規(guī)范體系，行政事業(yè)單位能夠結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點和實際情況制定一套系統(tǒng)完整、科學(xué)規(guī)范和制度有效的內(nèi)部控制制度更是寥寥無幾，只是以一般的財務(wù)會計制度或是業(yè)務(wù)文件匯編的形式代替內(nèi)部控制制度，更多是通過對開支范圍、開支標準和報銷程序加以限制，沒有反映業(yè)務(wù)流程和關(guān)鍵風(fēng)險點，以至于難以形成以制度管事、以制度管人的內(nèi)部控制制度體系。即使一些單位建立了相對完善的內(nèi)部控制制度，但也存在監(jiān)督乏力的問題。目前大部分行政事業(yè)單位雖然成立了內(nèi)部審計部門，但大多與財務(wù)部門平行，甚至內(nèi)部審計人員由財務(wù)人員兼任，沒有建立明確的崗位責(zé)任制，缺乏權(quán)威性和獨立性。而財政、審計部門作為主要的監(jiān)督機構(gòu)，其監(jiān)督主要停留在一般經(jīng)濟事項和財務(wù)收支上，沒有對被審計單位的內(nèi)部控制制度是否健全進行有效的監(jiān)督和考評，這在一定程度上影響了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系的建立和完善。（三）內(nèi)控措施不善，內(nèi)控重點弱化內(nèi)部控制措施是實施內(nèi)部控制的重要手段，其合理、有效與否直接關(guān)系到能否實現(xiàn)控制的目的。目前許多行政事業(yè)單位內(nèi)部控制措施不夠完善，內(nèi)部控制重點不夠突出，主要表現(xiàn)在：一是缺乏明確的不相容崗位分離制度，由于行政事業(yè)單位受編制限制、人員緊張等影響，一些單位崗位安排不盡合理，存在一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象，容易出現(xiàn)舞弊和錯誤。二是授權(quán)審批制度不科學(xué)，一些單位的財務(wù)收支實行“一支筆”審批，既降低工作效率，又可能產(chǎn)生大權(quán)獨攬現(xiàn)象，特別是一些重大事項和大額資金支付的審批，失去監(jiān)督容易產(chǎn)生腐敗。三是預(yù)算控制弱化，預(yù)算編制一般根據(jù)當年財政狀況、上年收支實績、預(yù)算單位自身的特點和業(yè)務(wù)進行核定，大部分都沒有細化到具體項目，預(yù)算支出達不到逐筆進行核定的要求，造成一些單位重編制輕執(zhí)行、重支出輕評價，缺乏有效的約束機制。四是信息技術(shù)控制缺失，相當多的單位沒有建立相應(yīng)的信息管理系統(tǒng)，沒有將經(jīng)濟活動及其內(nèi)部控制流程嵌入到單位信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)當中，以減少或消除人為操縱因素。

構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范應(yīng)把握的幾項原則

構(gòu)建我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范應(yīng)該遵循我國的基本國情，切合行政事業(yè)單位的實際，從有利于各項事業(yè)的健康發(fā)展和公共服務(wù)的有效提供出發(fā)，應(yīng)把握以下幾項原則：（一）充分體現(xiàn)行政事業(yè)單位的特點內(nèi)部控制是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是隨著企業(yè)對內(nèi)強化管理、對外滿足需要而不斷豐富和發(fā)展起來的，應(yīng)該說企業(yè)內(nèi)部控制的一些理念、原理和方法，已經(jīng)得到社會和企業(yè)的普通認可，構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范應(yīng)很好地借鑒，但也不能生搬硬套，必須充分體現(xiàn)行政事業(yè)單位的特點。一般來說企業(yè)是以營利為目的，可以根據(jù)組織形式、規(guī)模大小、所處行業(yè)和競爭狀況來確定治理結(jié)構(gòu)、管理模式、業(yè)務(wù)流程和控制措施，而行政事業(yè)單位是履行政府職能和承擔(dān)公益任務(wù)的單位，不以盈利為目的，其業(yè)務(wù)活動開展主要依靠財政性資金，在組織架構(gòu)、管理體制、業(yè)務(wù)活動和控制方法等方面都有別于企業(yè)，因此內(nèi)部控制也相應(yīng)有所區(qū)別，應(yīng)充分體現(xiàn)行政事業(yè)單位的特點，但可以很好地借鑒企業(yè)內(nèi)部控制的理念、原則、方法和措施。（二）充分吸收現(xiàn)行的財政財務(wù)規(guī)定隨著財政改革的不斷推進，行政事業(yè)單位已經(jīng)有一整套包括財務(wù)制度、會計制度、預(yù)算管理、政府采購、資產(chǎn)管理和國庫集中支付等方面的規(guī)定，這些規(guī)定為促進行政事業(yè)單位加強管理起到了積極作用，但是這些規(guī)定都分散在不同的業(yè)務(wù)對象和內(nèi)容，沒能形成完整的相互制衡的制度體系，不能滿足單位全面財務(wù)風(fēng)險管控的需要。但是對行政事業(yè)單位的每一項經(jīng)濟業(yè)務(wù)來說，又可能涉及到預(yù)算編制、授權(quán)審批、資金支付、資產(chǎn)處置、賬務(wù)處理、監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)。因此構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制仍然離不開現(xiàn)行財政財務(wù)相關(guān)規(guī)定，只有進一步對這些制度加以梳理充分吸收，并整合到內(nèi)部控制體系中才能更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。（三）充分反映內(nèi)部控制的重點和主線行政事業(yè)單位是以提供公共服務(wù)和非盈利為基本特征，其涉及的業(yè)務(wù)事項范圍與特定的具體職能相關(guān)，如行政單位有財政、計劃、環(huán)保、衛(wèi)生等政府部門，事業(yè)單位有教育、文化、體育等公益部門，這些單位的職能相差很大，很難對所有的業(yè)務(wù)事項控制進行統(tǒng)一的規(guī)定，必須從中提煉出能夠反映行政事業(yè)單位共性的東西加以規(guī)范，形成一條主線并通過這一主線起到統(tǒng)領(lǐng)的作用?？v觀行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)事項的處理過程，我們不難發(fā)現(xiàn)，不管是行政單位還是事業(yè)單位，在處理任何業(yè)務(wù)事項時，財務(wù)會計工作始終貫穿于業(yè)務(wù)事項的全過程。因此要建立完整的內(nèi)部控制制度，有效防范行政事業(yè)單位的重大財務(wù)風(fēng)險、堵塞漏洞、消除隱患，必須以財務(wù)會計為主線，保障各項管理規(guī)定得到切實有效的執(zhí)行。

構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的主要內(nèi)容

上面提到，構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要以財務(wù)會計為主線，圍繞行政事業(yè)單位的共性問題進行規(guī)范，以達到有效控制的目的，因此主要應(yīng)包括以下內(nèi)容：（一）預(yù)算控制行政事業(yè)單位收支的依據(jù)是經(jīng)過批準的預(yù)算，預(yù)算規(guī)定了單位支出方向和支出規(guī)模水平，所以預(yù)算是內(nèi)部控制的重要內(nèi)容。預(yù)算控制要貫穿預(yù)算的編制、執(zhí)行、分析、調(diào)整、決算編報、績效評價整個過程，通過控制做到預(yù)算編制科學(xué)準確、預(yù)算執(zhí)行嚴格有效、預(yù)算分析及時透徹、預(yù)算調(diào)整合法有據(jù)、決算編制真實完整、績效評價客觀有用。（二）收支控制收支是行政事業(yè)單位一項重要的經(jīng)濟活動，是單位正常開展業(yè)務(wù)和各項事業(yè)發(fā)展的財力保證。收支控制要做到收入來源合法合規(guī)、應(yīng)收盡收；支出審批程序合理，嚴格開支標準；收支核算及時準確、嚴禁賬外設(shè)賬；財政票據(jù)管理規(guī)范、嚴格使用范圍；收支檢查嚴格全面、發(fā)現(xiàn)問題及時整改。（三）資產(chǎn)控制資產(chǎn)作為行政事業(yè)單位重要的經(jīng)濟資源，是行政事業(yè)單位從事業(yè)務(wù)活動并履行職責(zé)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是行政事業(yè)單位管理過程中較為薄弱的環(huán)節(jié)。資產(chǎn)控制要做到資產(chǎn)配置合理高效、提高資產(chǎn)使用效能；貨幣資金收付流程嚴格規(guī)范、防止資金短缺；固定資產(chǎn)及物資保管賬實相符、防止資產(chǎn)流失。（四）建設(shè)項目控制建設(shè)項目是單位自行或委托其他單位所進行的建造、安裝工程，具有規(guī)模大、周期長和資金量大的特點，存在較大的不確定性和風(fēng)險。建設(shè)項目控制要做到項目立項充分論證，實行領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策；項目概預(yù)算編制合理完整、嚴格審核批準；項目招標嚴格程序、符合國家法律法規(guī)要求；項目收支如實核算、確保建設(shè)過程全面反映；項目竣工決算及時辦理、做好資產(chǎn)驗收和移交工作。（五）采購控制采購是以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為。從行政事業(yè)單位來說，采購控制就是要保證單位各項采購業(yè)務(wù)符合政府采購政策，做到采購業(yè)務(wù)納入部門預(yù)算，編制采購計劃；采購方式嚴格審核，符合采購政策；采購過程公正透明，程序合法；采購驗收嚴格有效，出具證明；采購記錄全面及時，反映全貌。（六）信息系統(tǒng)控制目前許多行政事業(yè)單位建立了信息管理系統(tǒng)，信息系統(tǒng)控制既是控制措施也是控制內(nèi)容。一方面可以將內(nèi)部控制措施嵌入到信息系統(tǒng)，防止人為因素導(dǎo)致內(nèi)部控制失效；另一方面如果信息系統(tǒng)本身存在漏洞或不安全，可能會導(dǎo)致內(nèi)部控制失效更加嚴重，因此加強信息系統(tǒng)的控制十分重要。信息系統(tǒng)控制要做到系統(tǒng)開發(fā)符合規(guī)范、滿足需要；系統(tǒng)運行安全可靠、準確無誤；系統(tǒng)維護及時有效、確保質(zhì)量。除了上述幾項主要內(nèi)容外，行政事業(yè)單位可以根據(jù)自己的實際情況確定內(nèi)部控制的重點，如醫(yī)院、高校可以對債務(wù)管理、經(jīng)濟合同管理或者專項資金等加強控制，防止錯誤與舞弊的發(fā)生。

一、前言

行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)的形式有固定、流動、無形資產(chǎn)和其他資產(chǎn)。但長期以來國有企業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)往往在國有資產(chǎn)中所占的比重較大,而對行政事業(yè)類的資產(chǎn)卻忽視不理。所以建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理保障體制,是當前資產(chǎn)管理機制改革發(fā)展與應(yīng)用的新課題。

二、我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體系的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）政府工作人員對資產(chǎn)管理不夠重視

許多行政事業(yè)單位的許多資產(chǎn)只有固定資產(chǎn)總賬，無明細賬；有物無賬,有賬無物；有賬無卡，有卡無賬的現(xiàn)象幾乎隨處可見。如許多行政事業(yè)單位的新建、改建和裝修樓房是無原始憑證、無賬和無產(chǎn)權(quán)證的三無物品，造成有物而無賬的大批無財產(chǎn);或是某些單位毀損已久的財物，長期不辦報廢和銷賬手續(xù)，不定期盤點資產(chǎn)流向，財物散失也渾然不知，建筑房屋附屬設(shè)備如吊扇、辦公桌、空調(diào)、熱水器等全部算入房屋造價之內(nèi)，造成賬物計價不詳不實，最后大都因沒有處置依據(jù)而無法核對。對賬物管理的不足，主要有兩大原因，一是缺少工作人員，二是重視不夠。

（二）國有資產(chǎn)管理體制不健全

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是現(xiàn)代行政事業(yè)單位管理的一個重要方面，建立完善而有效的內(nèi)部會計控制，對加強單位經(jīng)營管理，保護單位財產(chǎn)安全，保證單位會計信息真實、完整等具有積極推動和促進作用。時下，企業(yè)內(nèi)控制度的建設(shè)正越來越受到重視，如雨后春筍，在各大中小企業(yè)，不斷被建立健全。而行政事業(yè)單位，由于長期以來均以財政、審計等外部監(jiān)管為主，內(nèi)控管理尤顯乏力。隨著一系列財政改革措施的施行，諸如國庫集中支付，公務(wù)卡報銷等，對于行政事業(yè)單位強化專項資金監(jiān)管、規(guī)范財務(wù)核算有了新的突破。但與此同時，一些強有效的監(jiān)管措施也在行政事業(yè)單位悄然撤退，如我縣實施的委派會計制度，已開始由專項資金較多的行政事業(yè)單位轉(zhuǎn)向重點工程項目，這勢必要求，在行政事業(yè)單位內(nèi)部應(yīng)建立健全相應(yīng)的內(nèi)控管理制度。現(xiàn)今行政事業(yè)單位尚存財務(wù)收支無法有效控制，超預(yù)算嚴重，大量違規(guī)違紀事件的暴發(fā)等問題，內(nèi)控管理的乏力可謂一大禍首，內(nèi)控管理薄弱的原由，主要表現(xiàn)如下:

(一)管理層和業(yè)務(wù)層內(nèi)部控制認識不夠到位。主要表現(xiàn)在:一是單位領(lǐng)導(dǎo)在思想上對建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實必要性認識不足、重視不夠，直接限制內(nèi)控管理制度的建設(shè)。不少行政事業(yè)單位由于業(yè)務(wù)簡單，單位領(lǐng)導(dǎo)就認為沒有設(shè)立財務(wù)內(nèi)控制度之必要;有的單位雖然建立了內(nèi)部會計控制制度，但因領(lǐng)導(dǎo)重抓業(yè)務(wù)，輕財務(wù)管理，忽略了制度的執(zhí)行，將內(nèi)控制度束之高擱，等同虛設(shè)。二是部門負責(zé)人和業(yè)務(wù)科室財務(wù)意識薄弱，常以手續(xù)繁瑣，影響了辦事效率為由，抵觸和拒絕內(nèi)控制度實施，不配合財務(wù)監(jiān)管，致使內(nèi)部會計控制無法落到實處。三是實施國庫集中支付后，很多干部職工錯誤地將財政的部門預(yù)算控制和國庫支付監(jiān)管等同于內(nèi)部控制，認為實施國庫集中支付后，單位內(nèi)部甚至可以不需要財務(wù)核算，更別說內(nèi)控管理了;以上種種思想，直接制約了行政單位內(nèi)控管理的加強。

(二)內(nèi)部控制制度不夠健全。不少行政事業(yè)單位用一般財經(jīng)規(guī)章制度代替一些專項經(jīng)費的管理制度，僅對其開支范圍、標準加以限制，規(guī)定財政資金使用的方向，并不能解決單位資金的實質(zhì)安全性。部分建立內(nèi)部控制制度的行政事業(yè)單位沒有將內(nèi)部控制面覆蓋到單位的所有人員和各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，會計內(nèi)控制度是有了，財務(wù)部門也在實施了，但相關(guān)的業(yè)務(wù)部門的內(nèi)控制約機制則相對缺乏，致使財務(wù)部門無法掌握一線業(yè)務(wù)準確信息，也就無從控制和監(jiān)管。甚至個別小單位，由于本身業(yè)務(wù)簡單，財務(wù)核算也較簡單，根本沒有內(nèi)控制度，將會計、出納、資產(chǎn)管理等不相容職務(wù)均由一人擔(dān)任。從而導(dǎo)致內(nèi)部會計控制工作薄弱、賬目混亂、財產(chǎn)不實和數(shù)據(jù)失真。

(三)財務(wù)人員素質(zhì)不夠?qū)I(yè)，包括業(yè)務(wù)技能和職業(yè)道德素質(zhì)低下。現(xiàn)在很多行政事業(yè)單位的會計人員，大多數(shù)是從其他非會計崗位轉(zhuǎn)崗而來，由于缺乏相應(yīng)的后期培訓(xùn)，自主學(xué)習(xí)能力差，加上缺乏學(xué)習(xí)交流，業(yè)務(wù)能力不強，造成記帳隨意、手續(xù)不清、差錯頻繁以及會計資料嚴重缺失等問題。同時，由于人員編制之故，會計人員缺乏，一人多崗，記賬人員、保管人員、經(jīng)濟業(yè)務(wù)決策人及經(jīng)辦人沒有很好的分離，相互之間缺少制約和監(jiān)督。也有少數(shù)會計人員違反會計職業(yè)道德，不履行會計監(jiān)督職責(zé)，發(fā)生少列收入或截留各種現(xiàn)金收入、公款私用、私設(shè)小金庫等貪污挪用舞弊行為，從而直接影響會計工作質(zhì)量。

(四)行政事業(yè)單位預(yù)算控制措施不夠有力。表現(xiàn)為預(yù)算編制不科學(xué)，執(zhí)行預(yù)算不落實，主要表現(xiàn)為兩個方面:一是近年來，新政策不斷推出，工作計劃不能及時具體化，致使預(yù)算編制內(nèi)容未能細化。目前部門預(yù)算的編制一般仍根據(jù)當年財政狀況、上年收支實績、預(yù)算單位自身的特點和業(yè)務(wù)進行核定，大部分都還沒有細化到具體項目，預(yù)算支出達不到逐筆進行核定的要求;二是預(yù)算執(zhí)行剛性不夠。預(yù)算的計劃性、科學(xué)性不強，預(yù)算調(diào)整追加較為頻繁，資金使用缺乏預(yù)見性，削弱了預(yù)算的約束控制力?？傮w看，單位缺乏全員參與，預(yù)算體系不健全，內(nèi)部沒有按組織結(jié)構(gòu)對財政部門預(yù)算進行分解細化，沒有對各科室人員的責(zé)任進行預(yù)算約束，例外審批過多，缺乏預(yù)算調(diào)整和考核機制，其結(jié)果往往是總量超預(yù)算。

(五)財經(jīng)紀律執(zhí)行不夠嚴密，監(jiān)督約束作用不夠明顯。目前，就本縣而言，審計部門審計范圍也限于離任經(jīng)濟責(zé)任審計和專項資金使用情況審計，且對于審計發(fā)現(xiàn)的問題，諸如虛列支出套取資金，私立小金庫，違規(guī)發(fā)放福利，甚至挪用公款，逃避監(jiān)督。相關(guān)部門往往對事不對人，只求整改，而無相應(yīng)的處罰，嚴重削弱了執(zhí)法力度，從而難以形成規(guī)范有序的外部監(jiān)督體系。很多行政事業(yè)單位內(nèi)部審計機構(gòu)建設(shè)乏力，受人員編制所限等因素，人員缺乏，或形同虛設(shè)，有的單位甚至沒有審計機構(gòu)，更別說內(nèi)審人員隊伍建設(shè)。這樣勢必造成內(nèi)外部監(jiān)督機制弱化，使內(nèi)部控制作用難以有效發(fā)揮。綜上所述，加強單位內(nèi)部控制管理制度的建設(shè)和有效執(zhí)行是目前急需解決的問題。

隨著公共財政體制改革的不斷深入，各級人大及其常委會和社會公眾都希望對行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行情況有更多的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)。因此，作為財政預(yù)算執(zhí)行審計重要組成部分之一的行政事業(yè)審計，必須轉(zhuǎn)變審計觀念，把握目標定位，拓寬審計思路，明確審計重點，使財政財務(wù)收支真實性、合法性審計向績效審計轉(zhuǎn)變，提高財政支出的績效，把有限的資金用在刀刃上，充分發(fā)揮資金的最大使用效益。

一、轉(zhuǎn)變審計觀念，拓寬審計思路

預(yù)算執(zhí)行審計，過去僅僅停留在對其真實性和合法性上，只要出去的資金符合開支渠道，手續(xù)齊全，至于資金是否用于原定的目標、其效用如何，則往往不太深究。隨著人們對公共財政的認識，公眾對政府審計的要求越來越高，不再局限于財政財務(wù)收支的真實性和合法性，他們更關(guān)心的是財政支出的經(jīng)濟性、效率性、效果性。傳統(tǒng)的財政財務(wù)收支審計，主要是審查資金的來龍去脈、違規(guī)違紀金額，制度建立和執(zhí)行情況，其審計評價往往可以用數(shù)字來量化，或者用邏輯關(guān)系來判斷，并沒有從效益的層面上，來衡量資金是否應(yīng)該投入，投入的效果如何，是否以最小投入取得最大經(jīng)濟效益和社會效益等等。而績效審計除了運用傳統(tǒng)的審計方法以外，主要是通過定量、定性對比分析，對政府預(yù)算管理和公共財政體系的績效做出客觀、公正的評價。審計的手段和方式已發(fā)生了根本的變化，它不僅要審查原始的財務(wù)數(shù)據(jù)，還要根據(jù)這些數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析、歸納推理，分析影響這些問題的原因和因素。因此，這就要求審計人員必須適應(yīng)新形勢的需要，轉(zhuǎn)變審計觀念，拓寬審計思路，把行政事業(yè)審計工作從任務(wù)型、程序型向目標型、效率型轉(zhuǎn)變。在審計的手段和方法上要大膽創(chuàng)新、勇于探索，擺脫傳統(tǒng)審計的束縛，跨出財政財務(wù)收支的框架，從完善機制、體制入手，充分發(fā)揮審計監(jiān)督為宏觀經(jīng)濟和政府預(yù)算管理服務(wù)的功能，滿足成果使用者對審計的要求；在審計的內(nèi)容和范圍上，要把重點向社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜，以提高經(jīng)濟效益和社會效益為根本目的，既要審查財政、財務(wù)收支的合法性、真實性，同時也要審查預(yù)算安排的經(jīng)濟性、財政投入的效益性，確保資源配置趨于合理。既要審查一級預(yù)算單位，也要審查以政府財政支出為紐帶的政府部門整體經(jīng)濟活動的情況，使審計目標由過去的“鑒證”形式向事前確定目標，事中和事后評價的方式轉(zhuǎn)變。既要審查行政事業(yè)單位財政資金的投入、投量，也要審查管理活動中的績效，使審計評價能夠從全方位、多角度、深層次提出建議和意見，為政府宏觀決策提供依據(jù)。

二、選好審計項目，明確審計重點

當前，績效審計在我國還處于摸索階段，如何選好審計項目，進行績效審計評價，是審計立項的首要問題。由于行政事業(yè)單位的特殊性，有的財政投入并不一定產(chǎn)生經(jīng)濟效益，有的則通過較長的時間才能表現(xiàn)出來。因此，在選擇績效審計項目時，必須要有所側(cè)重，不能眉毛胡子一把抓?？冃徲嫴荒芎w行政事業(yè)審計的全部內(nèi)容，也無法對每個單位的預(yù)算執(zhí)行情況做出全面的績效評價，只能是對某一環(huán)節(jié)或某一項目、某一事項進行績效審計。近兩年來，筆者所在審計局在行政事業(yè)績效審計方面已作了嘗試，如：對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金管理使用情況的審計、農(nóng)村城鎮(zhèn)最低生活保障審計調(diào)查等。從績效審計探索的實踐來看，在審計項目的選擇上，筆者認為，要選擇那些社會關(guān)注的熱點、難點、和公眾有切身利益的項目，如：政府投資的大型項目、公共事業(yè)服務(wù)項目、高科技項目以及政府、機關(guān)行政性消耗所引發(fā)的老百姓普遍關(guān)注的財政資金。既可以使社會公眾能及時了解資金的去向和使用效益，同時也可以監(jiān)督政府的行政行為，提高政府工作效率，樹立政府在公眾中的形象?？冃徲嬳椖康倪x擇，必須具有典型性、普遍性、關(guān)注性，審計評價和分析能引起社會的共鳴和反響，審計成果能得到被審單位的認可或運用，能夠被政府部門接受或推廣。從當前我國行政事業(yè)績效審計的特點來看，政府財政資金使用中的損失浪費問題必將成為審計的重點，對政府投入的財政資金，不但要對當期業(yè)務(wù)活動的績效進行審查，還要對業(yè)務(wù)活動的滯后性效益進行審查，使審計貫穿于全過程。對被審單位的管理業(yè)績做出評價也是績效審計的重要內(nèi)容，從機制上、體制上、管理上提出解決問題的辦法，提升審計成效。

三、確立評價指標，降低審計風(fēng)險

固定資產(chǎn)管理是行政事業(yè)單位管理的重要組成部分,它的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化可以為行政事業(yè)單位履行職能、維持部門正常運轉(zhuǎn)提供有效的基礎(chǔ)保障。但是綜觀現(xiàn)在很多行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的核算及管理工作,還存在許多不規(guī)范的地方。

一、行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理存在的主要問題

（一）固定資產(chǎn)管理混亂不規(guī)范

固定資產(chǎn)管理手續(xù)不嚴，固定資產(chǎn)的購置、使用程序不健全，沒有登記實物臺賬。固定資產(chǎn)領(lǐng)用時手續(xù)不完備，沒有領(lǐng)用記錄，造成資產(chǎn)管理責(zé)任的不明確。固定資產(chǎn)毀損、報廢等處置時，不按規(guī)定的程序報批，自行處理，也未嚴格履行會計賬務(wù)處理程序。重貨幣資產(chǎn)，輕實物資產(chǎn)。由于在現(xiàn)行的行政事業(yè)單位會計制度里,不對固定資產(chǎn)計提折舊,在購置時直接記“經(jīng)費支出”或“事業(yè)支出”，這就給人造成一種假象:貨幣資產(chǎn)比實物資產(chǎn)更加重要。因此,就出現(xiàn)了在固定資產(chǎn)采購環(huán)節(jié)時各級重視,責(zé)權(quán)分明,但是在采購之后的使用管理環(huán)節(jié)中卻被人慢慢地忽視了。固定資產(chǎn)賬實不符現(xiàn)象突出。有的單位未實施定期清查盤點制度,長期不清點、監(jiān)管不力,賬面體現(xiàn)的資產(chǎn)與實物不符；有的單位賬面只反映固定資產(chǎn)總額，未建立固定資產(chǎn)臺帳，導(dǎo)致實物資產(chǎn)脫離財務(wù)控制；有的單位在固定資產(chǎn)損壞淘汰后，只想到更新，卻未及時按規(guī)定辦理報廢手續(xù)。

（二）固定資產(chǎn)管理體制不健全，執(zhí)行不到位

許多行政事業(yè)單位大大忽視了固定資產(chǎn)管理制度的建設(shè)。單位固定資產(chǎn)的采購、管理制度，相關(guān)責(zé)任追究制度等內(nèi)部控制制度不健全，導(dǎo)致單位固定資產(chǎn)管理混亂。有些單位雖然也規(guī)定每年必須盤點固定資產(chǎn)。但一到年底，財會人員就忙于年終結(jié)賬和決算，沒有到實物管理部門去逐項清點，時間一長就變得難以查清。還有些單位固定資產(chǎn)購置往往帶有人為因素，購置時缺少可行性研究，隨意性較大，造成固定資產(chǎn)重復(fù)購置和利用率低的現(xiàn)象突出。

在公共財政框架下，財政支出管理是重點，同時也是公共財政體系建設(shè)的關(guān)鍵。在支出的管理上要以實現(xiàn)財政資源的公平分配和高效使用為目標，這就需要建立公開、透明、規(guī)范、科學(xué)且具有強約束力的監(jiān)督機制，而內(nèi)部監(jiān)督是監(jiān)督的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。本文就完善行政事業(yè)單位會計的內(nèi)部監(jiān)督機制談些粗淺看法。

一、內(nèi)部會計監(jiān)督是法律賦予單位和財務(wù)人員的職責(zé)

單位內(nèi)部會計監(jiān)督是指由本單位的會計機構(gòu)、會計人員通過日常會計工作對本單位經(jīng)濟活動進行的監(jiān)督以及由內(nèi)部審計機構(gòu)、審計人員定期進行的內(nèi)部審計?！吨腥A人民共和國會計法》（以下簡稱《會計法》）規(guī)定“會計機構(gòu)、會計人員依法進行會計核算，實行會計監(jiān)督”。第二十七條中進一步明確規(guī)定各單位應(yīng)建立健全本單位內(nèi)部監(jiān)督制度，并對單位內(nèi)部監(jiān)督制度規(guī)定提出了具體要求。根據(jù)《會計法》的要求，單位和會計人員必須自覺承擔(dān)內(nèi)部監(jiān)督的責(zé)任和義務(wù)。如若不履行該義務(wù)按照《會計法》的規(guī)定將承擔(dān)一定的法律責(zé)任。

二、內(nèi)部會計監(jiān)督是會計監(jiān)督的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)

會計監(jiān)督是會計的基本職能，會計監(jiān)督按監(jiān)督的主體不同分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是本單位經(jīng)濟管理的重要組成部分，是會計監(jiān)督的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。內(nèi)部監(jiān)督大多屬于事前監(jiān)督，它可以規(guī)范會計行為，明確責(zé)任，獎懲分明，防止工作差錯和舞弊，避免因責(zé)任不清而導(dǎo)致互相扯皮、推委，甚至越權(quán)行事，可以制止一些違紀現(xiàn)象的發(fā)生，保證會計信息的真實、合法、準確、規(guī)范。倘若缺乏有效的內(nèi)部會計監(jiān)督，那么再嚴格的外部監(jiān)督也難以避免上有政策、下有對策的情況出現(xiàn)，再完善的法律制度也難以得到貫徹執(zhí)行。這一點已被實踐所證明。一套完整的內(nèi)部監(jiān)督制度可以保護單位資產(chǎn)安全，保證會計記錄的可靠性，及時提供可靠的財務(wù)信息。一套薄弱的內(nèi)部監(jiān)督制度本身就是會計信息失真和會計犯罪的誘因。所以強化內(nèi)部監(jiān)督具有十分重要的意義，是會計監(jiān)督的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

三、目前行政事業(yè)單位會計內(nèi)部監(jiān)督的現(xiàn)狀

隨著機構(gòu)改革的不斷深入，行政事業(yè)單位需要根據(jù)國家和地方有關(guān)法律法規(guī)和監(jiān)管制度的要求，建立健全相應(yīng)的內(nèi)部會計控制制度，有效監(jiān)督和約束財務(wù)會計行為，保證會計資料真實、完整，堵塞漏洞，消除隱患，防止并及時發(fā)現(xiàn)、糾正錯誤及舞弊行為，保護國家資產(chǎn)安全、完整。內(nèi)部會計控制也是及時制止和發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟犯罪和腐敗的最有力的管理工具，對提高資金使用效益具有積極的推動和促進作用。

一、建立健全內(nèi)部會計控制制度，規(guī)范單位內(nèi)部行為

（一）做好會計系統(tǒng)控制行政事業(yè)單位要根據(jù)國家和地方有關(guān)法律法規(guī)和會計監(jiān)管制度的要求，結(jié)合本單位的實際情況，設(shè)計科學(xué)合理，重點突出、便于操作的會計控制制度。設(shè)置會計機構(gòu)，配備會計從業(yè)人員，建立崗位責(zé)任制，進行合理分工，形成相互監(jiān)督和制約機制。明確會計憑證、會計賬簿和財務(wù)會計報告的編制、報送和保管處理程序；建立、完善會計檔案保管和會計工作交接辦法。

（二）強化審核批準控制規(guī)范授權(quán)審批控制程序，合理設(shè)置職能部門和工作崗位，明確各部門、各崗位的職責(zé)權(quán)限，形成各司其職、各負其責(zé)、便于考核、相互制約的工作機制。單位各部門、各崗位按照規(guī)定的授權(quán)和程序，對相關(guān)經(jīng)濟業(yè)務(wù)和事項的真實性、合規(guī)性、合理性以及有關(guān)資料的完整性進行復(fù)核與審查，通過簽署意見并簽字或者蓋章，作出批準、不予批準或者其他處理的決定。此外，對于重要的資金支付業(yè)務(wù)，應(yīng)當實行集體決策和審批，并建立責(zé)任追究制度，有效防范國家財產(chǎn)被貪污、侵占、挪用。對未經(jīng)授權(quán)的機構(gòu)或人員，要采取各種措施嚴禁其辦理貨幣資金業(yè)務(wù)和直接接觸貨幣資金。

（三）實行實物資產(chǎn)保護控制進行資產(chǎn)記錄、保管、定期盤點和賬實核對，主要對實物資產(chǎn)的驗收入庫、領(lǐng)用、盤點、保管及處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行控制，防止各種實物資產(chǎn)的流失。

（四）加強預(yù)算控制機關(guān)事業(yè)單位必須明確預(yù)算項目、預(yù)算標準和程序，加強預(yù)算編制、審定和執(zhí)行等各環(huán)節(jié)的管理，強化預(yù)算約束。

部門決算是財政部國庫司制定的旨在全面反映行政事業(yè)單位年度預(yù)算執(zhí)行情況的綜合性財務(wù)報告，是各級行政事業(yè)單位每年必編的會計年報，真實、準確、完整、嚴謹是其基本列報要求。近年來，祿豐縣部門決算編審工作不斷改進和完善，全縣85個部門154家與財政部門有經(jīng)費領(lǐng)撥關(guān)系的行政事業(yè)單位已全部納入部門決算的編報范圍，形成一套比較完善的部門決算報表編審工作流程。但在編審的過程中也暴露出一些問題。筆者現(xiàn)結(jié)合自己的工作實際從財政管理的角度對此作簡要的分析和探討。

一、部門決算編制現(xiàn)狀

祿豐縣行政事業(yè)單位部門決算的編審水平和質(zhì)量在不斷提升和改進的同時，也暴露出了一些共性問題，如：編制過程缺乏嚴謹性、編報口徑不統(tǒng)一、部分報表數(shù)據(jù)信息失真、報表質(zhì)量參差不齊、決算成果利用率低，編制日趨流于形式等等。

（一）編制環(huán)境薄弱，相關(guān)單位重視程度不夠

良好的編制環(huán)境是部門決算編制質(zhì)量的首要決定性因素，但目前由于各種主客觀原因?qū)е铝司巿蟓h(huán)境的薄弱，這體現(xiàn)在以下幾個方面。(1)預(yù)算單位對部門決算的認識和了解比較有限，難以意識到部門決算的價值及其重要性。在單位看來，部門決算不如部門預(yù)算那樣“有利可圖”，其作用僅是應(yīng)付財政部門的普通會計報表，只要能通過財政部門審核即可。基于此故，預(yù)算單位很難認真編報部門決算報表。（2）預(yù)算單位會計隊伍建設(shè)滯后，單位理財水平不高，會計基礎(chǔ)工作不規(guī)范?？茖W(xué)合理的部門決算編制是以準確、規(guī)范的會計基礎(chǔ)工作為前提，部分預(yù)算單位在尚未進行往來款項清理和扎平賬務(wù)的情況下就編制報表，降低了報表的質(zhì)量和可信度。（3）財政管理方式改革淡化了財政部門對部門決算報表編審工作的重視程度。當前推廣實施的部門預(yù)算編制工作以“重預(yù)算，輕決算”的理念為出發(fā)點，對政策的誤讀使財政部門認為對公共財政資金的管理應(yīng)以預(yù)算為重心，導(dǎo)致其對部門預(yù)算編審的重視和關(guān)注程度遠大于部門決算。

（二）編報口徑不統(tǒng)一，缺乏嚴謹性和法定性