一、行政壟斷的界定

盡管早在1993年制定的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中就已經(jīng)對(duì)行政壟斷做出了禁止性規(guī)定并規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，但我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)尚沒(méi)有對(duì)行政壟斷做出明確和權(quán)威的界定。目前學(xué)界對(duì)于行政壟斷的概念爭(zhēng)議也頗多，概括起來(lái)大體有如下幾點(diǎn)：

一是“行為說(shuō)”，即行政壟斷是政府及其所屬部門為使某些企業(yè)得以處于壟斷地位和限制競(jìng)爭(zhēng)，而濫用行政權(quán)力干涉、限制或者排除其他企業(yè)合法競(jìng)爭(zhēng)的行為。1二是“狀態(tài)說(shuō)”，該說(shuō)認(rèn)為行政壟斷是具有行政屬性的壟斷行為，它是指由政府行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力的作用而形成的壟斷。2三是“狀態(tài)行為說(shuō)”，即行政壟斷是指憑借著行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)的單位所擁有的行政權(quán)力，濫施行政行為，而使某些企業(yè)得以實(shí)現(xiàn)壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)的一種狀態(tài)和行為。3

雖然在定義上學(xué)界還存在著爭(zhēng)論，但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政壟斷是與經(jīng)濟(jì)壟斷相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念。它是由法律或政府行政權(quán)力直接產(chǎn)生，或者因行政權(quán)力的濫用而產(chǎn)生的，并受到行政權(quán)力支持和保護(hù)。它具有如下特征：

1、行政壟斷是一種政府行為。經(jīng)濟(jì)壟斷是憑借企業(yè)自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力形成的，而行政壟斷則是憑借著政府的行政權(quán)力產(chǎn)生的。如果沒(méi)有政府行政權(quán)力的介入，就不可能出現(xiàn)行政壟斷的后果。

2、行政壟斷是一種地方政府或國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理部門的行為，而不是中央政府的行為。行政壟斷和國(guó)家壟斷雖然都是由政府的行政行為引起的，但二者還是有著本質(zhì)的區(qū)別。

行政壟斷由于以行政強(qiáng)制力為后盾，通過(guò)具有普遍約束力力的政府規(guī)章，部門規(guī)章、命令、決定、決議等抽象行政行為來(lái)限制和排除企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)，從本質(zhì)上說(shuō)，行政壟斷是一種比較經(jīng)濟(jì)壟斷影響更廣泛、更持久，危害更嚴(yán)重的不法行為，其危害性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）阻礙全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成，不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程。我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以市場(chǎng)的統(tǒng)一、全面開(kāi)發(fā)為基本前提，然而，行政壟斷憑借行政強(qiáng)制力，以某一地區(qū)或某一部門的區(qū)域利益為出發(fā)點(diǎn)，分割市場(chǎng)，壟斷經(jīng)營(yíng)，形成橫向的地區(qū)經(jīng)濟(jì)封鎖和縱向的部門壟斷，直接阻礙和破壞全國(guó)性統(tǒng)一和開(kāi)放市場(chǎng)的形成，造成社會(huì)各種資源的浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)，從根本上不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康，有序地持續(xù)發(fā)展，以改善國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量問(wèn)題。

（二）阻礙公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的形成。行政壟斷以行政權(quán)為后盾，在現(xiàn)今行政權(quán)日益膨脹，其影響無(wú)孔不入的當(dāng)今社會(huì)，實(shí)施行政壟斷的部門，行業(yè)無(wú)疑占有了先天的優(yōu)勢(shì)，再通過(guò)地區(qū)性歧視待遇和部門性差別待遇等行政手段，直接阻礙企業(yè)之間，公民之間的自由和公平的競(jìng)爭(zhēng)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)精神相悖，從而在一定的商品服務(wù)等交易領(lǐng)域限制甚至排除競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序造成了破壞性的惡劣影響。正如學(xué)者陳志成所說(shuō)：“行政壟斷是一種‘圈地式’的，排他性的特殊經(jīng)營(yíng)，在其壟斷領(lǐng)域?qū)嵤┝耸袌?chǎng)禁入，通過(guò)種種排他性控制，阻止競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于（含潛在對(duì)手）的進(jìn)入，妨礙了要素的自由流動(dòng)，破壞了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的‘公平原則’”。①

（三）滋生腐敗，敗壞社會(huì)風(fēng)氣。行政壟斷的根本目的在于保護(hù)一定部門或一定地區(qū)的利益，它實(shí)施的負(fù)面影響之一便在于限制或排除競(jìng)爭(zhēng)，扶植企業(yè)的依賴性，使企業(yè)不再把精力放在如何通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和科學(xué)管理以提高生產(chǎn)效率或服務(wù)質(zhì)量以進(jìn)行正當(dāng)、合法的競(jìng)爭(zhēng)，而是將大量的時(shí)間、精力、費(fèi)用用于游說(shuō)和行賄，以一定的代價(jià)希冀得到行政主體的庇護(hù)和傾向性的政策，維護(hù)本企業(yè)在低水平下發(fā)展，這就必然產(chǎn)生官商勾結(jié)，權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象，既損害了行政主體應(yīng)有的權(quán)威性和廉政形象，也使社會(huì)上群起效仿，敗壞良好的社會(huì)風(fēng)氣。

（四）行政壟斷嚴(yán)重侵害了公眾的合法權(quán)益。行政壟斷的典型表現(xiàn)為：憑借行政強(qiáng)制力，人為控制產(chǎn)品生產(chǎn)和供給數(shù)量，固定相應(yīng)的服務(wù)供應(yīng)商，制造有利于自己“賣方市場(chǎng)”狀態(tài)，維持大大高于競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的產(chǎn)品和服務(wù)壟斷性價(jià)格，攫取超額壟斷利潤(rùn)，衍生一定的“特權(quán)階層”。以損害“全社會(huì)”絕大部分人的利益來(lái)維持少數(shù)人的“特利”。憑借強(qiáng)制性的成本轉(zhuǎn)移和不公平的價(jià)格損害公眾消費(fèi)者利益。此外，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，消費(fèi)者對(duì)經(jīng)營(yíng)者提供的商品和服務(wù)，具有知情權(quán)，選擇性和平等交易權(quán)，但在行政壟斷面前，消費(fèi)者的購(gòu)買行為被限定，喪失了自由選擇商品和服務(wù)的權(quán)利，個(gè)人消費(fèi)自由被剝奪，人們往往迫于形勢(shì)只能選擇“唯一”的“選擇”，這侵害了公眾的人身權(quán)益。德國(guó)學(xué)者路德維?！ぐ抡J(rèn)為“消費(fèi)者的自由……是任何人不約侵犯的基本權(quán)利”。侵犯了這種自由，“應(yīng)當(dāng)算是一種反社會(huì)的暴行”。②

（五）行政壟斷加劇了社會(huì)不公，與社會(huì)主義的本質(zhì)相違背。社會(huì)主義不是同時(shí)富裕，在一定時(shí)期內(nèi)一定的收入差距允許存在，但這要建立在公平競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，憑借個(gè)人能力、學(xué)識(shí)及作出的貢獻(xiàn)而體現(xiàn)的個(gè)人價(jià)值的差距，而不是憑借行政強(qiáng)制力所形成的行政壟斷使有關(guān)部門和個(gè)人在非公平競(jìng)爭(zhēng)的條件下獲得高收入，高利潤(rùn)。在2001年人代會(huì)期間，朱镕基總理在中外記者招待會(huì)上說(shuō)，中國(guó)還存在較嚴(yán)重的壟斷問(wèn)題，還形象地用“銀行加‘證（券）保險(xiǎn)’，兩電（電信、電力）加煙草，石油加石化，掃地的拿得不少”這句順口溜說(shuō)明了我國(guó)存在的行政壟斷所造成的高利潤(rùn)、高收入行業(yè)（部門）。③行政壟斷實(shí)施的主體借助行政權(quán)力對(duì)資源進(jìn)行瓜分和占有，剝奪廣大消費(fèi)者利益而獲得高額利潤(rùn)，從而實(shí)現(xiàn)本行業(yè)、本部門、本地區(qū)的利益及其成員達(dá)致利益最大化。（六）行政壟斷導(dǎo)致低效率，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！芭c秩序、正義和自由一樣，效率也是一個(gè)社會(huì)最重要的美德。一個(gè)良好的社會(huì)必須是有秩序的社會(huì)，自由的社會(huì)、公正的社會(huì)，也必須是高效率的社會(huì)”?！凹热恍适巧鐣?huì)的美德，是社會(huì)發(fā)展基本價(jià)值目標(biāo)，那么，法律對(duì)于人們的重要意義之一，應(yīng)當(dāng)是以其特有的權(quán)威性的分配權(quán)利和義務(wù)的方式，實(shí)現(xiàn)效率的極大化”。④行政壟斷實(shí)施者往往以為了提高本地區(qū)，本部門的經(jīng)濟(jì)效率為借口實(shí)施其行為，但實(shí)質(zhì)上，行政壟斷不僅會(huì)浪費(fèi)資源，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)福利的減損，同時(shí)也使規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)難以形成，造成經(jīng)濟(jì)效率的低下。20世紀(jì)60年代產(chǎn)生于美國(guó)的一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)流派西方公共選擇學(xué)派的尋租理論認(rèn)為：如果資源通過(guò)政治過(guò)程而不是市場(chǎng)過(guò)程予以分配，那么就會(huì)導(dǎo)致人為的資源短缺，并誘發(fā)人們尋求這些短缺資源的活動(dòng)，這種活動(dòng)對(duì)社會(huì)的損害往往大于租金獲得者的收益。行政壟斷對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的損害，還表現(xiàn)在行政壟斷阻礙了規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)對(duì)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，促進(jìn)科技進(jìn)步與創(chuàng)新，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，具有十分重要的意義。但在我國(guó)卻由于地區(qū)封鎖、部門分割等行政壟斷行為阻礙了我國(guó)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。首先，行政壟斷使企業(yè)免受競(jìng)爭(zhēng)的壓力，不但產(chǎn)品市場(chǎng)配置低效率，而且還產(chǎn)生了另外一種類型的低效率，即免受競(jìng)爭(zhēng)壓力的廠商明顯存在超額的單位生產(chǎn)成本，即經(jīng)濟(jì)學(xué)上所稱為“X效率”。使企業(yè)難以通過(guò)自身積累實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但國(guó)外的X效率常產(chǎn)生于規(guī)模較大的企業(yè)，而中國(guó)企業(yè)的規(guī)模普遍不大，卻由于有行政壟斷的存在，壟斷地區(qū)、部門缺乏競(jìng)爭(zhēng)，因而根本就沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)壓力，沒(méi)有創(chuàng)新的動(dòng)力與熱情。其次，行政壟斷使企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)局限于狹隘的市場(chǎng)范圍，企業(yè)缺少規(guī)模經(jīng)營(yíng)所需的外部條件。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為：市場(chǎng)范圍和市場(chǎng)容易限制勞動(dòng)分工和企業(yè)規(guī)模大小，只有當(dāng)對(duì)某種產(chǎn)品的需求隨市場(chǎng)范圍的擴(kuò)大增長(zhǎng)到一定程度時(shí)，專業(yè)化的生產(chǎn)者才能實(shí)際出現(xiàn)，大規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)才有實(shí)際存在的經(jīng)濟(jì)意義。簡(jiǎn)言之，規(guī)模經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)需要以較大的市場(chǎng)范圍和市場(chǎng)容量為前提條件。我國(guó)地域遼闊，人口眾多，如果全國(guó)市場(chǎng)統(tǒng)一起來(lái)，那么我國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的范圍是廣闊的，市場(chǎng)容量也非常巨大，完全可以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。然而，由于行政壟斷的分割和封鎖使全國(guó)形成了若干互相隔離的小市場(chǎng)，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)只能局限于本地區(qū)、本部門狹隘的市場(chǎng)范圍內(nèi)，無(wú)法吸引到規(guī)模經(jīng)濟(jì)所需的巨額資金，原材料和能源，更談不上“跨界”流通，銷售和企業(yè)擴(kuò)張。

中國(guó)的行政性壟斷主要表現(xiàn)為行業(yè)壟斷和地方保護(hù)主義，行業(yè)壟斷就是政府所屬部門為保護(hù)本部門的企業(yè)和經(jīng)濟(jì)利益，濫用行政力量限制競(jìng)爭(zhēng)者的市場(chǎng)準(zhǔn)入，排斥限制或者妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)現(xiàn)行體制長(zhǎng)期禁止或限制外商和個(gè)人投資于服務(wù)領(lǐng)域，這種保護(hù)性做法導(dǎo)致我國(guó)金融、郵政、電信等服務(wù)行業(yè)長(zhǎng)期處于低效率狀態(tài)，損害了消費(fèi)者的利益，降低了社會(huì)福利。如IP長(zhǎng)途電話業(yè)務(wù)部分，在國(guó)內(nèi)最初提供IP電話業(yè)務(wù)的是福建省福州市馬尾區(qū)的一個(gè)網(wǎng)吧，1997年陳氏兄弟租來(lái)電話線，交納了市話費(fèi)與上網(wǎng)費(fèi)，辦起了基于網(wǎng)絡(luò)的長(zhǎng)途語(yǔ)言傳輸服務(wù)，那時(shí)中國(guó)郵政的國(guó)際長(zhǎng)途是每分鐘收費(fèi)28元，陳氏兄弟只收IP電話費(fèi)4.8元。但馬尾區(qū)法院認(rèn)為陳氏兄弟的行為屬于“新類型犯罪”，判決“非法經(jīng)營(yíng)電信”。盡管后來(lái)福州中院多次撤銷馬尾區(qū)法院的判決，但陳氏兄弟錢物還是被“暫扣”。信息產(chǎn)業(yè)部隨后宣布各個(gè)國(guó)有電信公司全面推出IP電話業(yè)務(wù)，隨即壟斷了IP長(zhǎng)途電話業(yè)務(wù)。

地方保護(hù)主義（又稱地區(qū)壟斷）形成另一種行政性壟斷形式。地方保護(hù)主義主要是地方政府為保護(hù)本地的企業(yè)和經(jīng)濟(jì)利益，禁止外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者阻止本地原材料銷往外地，由此使全國(guó)本應(yīng)統(tǒng)一的市場(chǎng)分割成一個(gè)個(gè)狹小的地方市場(chǎng)，設(shè)置地區(qū)市場(chǎng)壁壘，一些地方政府及其所屬部門作為地方利益的保護(hù)人，為保護(hù)本地區(qū)、本部門及本行業(yè)局部利益、短期利益，確保地方經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展，確保地方財(cái)政的不斷增長(zhǎng)，濫用行政權(quán)力，采用政府發(fā)文或相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)文，設(shè)置許可證，辦案禁區(qū)，不當(dāng)?shù)幕蚱缫曅缘馁|(zhì)檢和準(zhǔn)銷證，拒絕實(shí)施行政行為等多種形式，對(duì)外地商品實(shí)施地方封鎖，強(qiáng)制外地商品辦理準(zhǔn)銷證、貼花及防偽標(biāo)志等，或?qū)ν獾仄髽I(yè)產(chǎn)品非法收取各種名目的費(fèi)用，以抬高外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)的門檻，削弱其競(jìng)爭(zhēng)力，保護(hù)本地商品的高額壟斷利潤(rùn)。

如果說(shuō)過(guò)去更多的是所謂顯性行政壟斷，地方明目張膽地通過(guò)明文規(guī)定來(lái)阻礙競(jìng)爭(zhēng)形成壟斷，那么近幾年更多的是一些地方動(dòng)用行政力量通過(guò)幕后操縱制造隱性行政壟斷，使其貌似市場(chǎng)壟斷，或者是干脆動(dòng)用行政力量制造所謂的市場(chǎng)壟斷，讓有關(guān)方面更加難以辨別和處理。

中國(guó)的行政壟斷是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)內(nèi)各種沖突累積的表現(xiàn)，造成了大量隱性社會(huì)福利的損失。

首先，應(yīng)對(duì)壟斷行為立法，把反行政性壟斷行為作為反壟斷法的一個(gè)重要內(nèi)容。用反壟斷法限制行政性壟斷行為是最有效的手段，歐美及東歐一些國(guó)家采取這種形式取得了很好的效果。

其次，設(shè)立一個(gè)高度獨(dú)立的、權(quán)威性的反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)，使其能有效地處理行政機(jī)構(gòu)的違法行為，這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)有自己獨(dú)立的財(cái)政撥款，獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)及人事制度，這樣才能不受制于某些強(qiáng)大的利益集團(tuán)。內(nèi)部成立分別監(jiān)管行業(yè)和地方壟斷的兩個(gè)執(zhí)行部門，所在員工并不應(yīng)是國(guó)家公務(wù)員，這樣他們不隸屬于任何政府部門，以雇傭形式聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師、核算師、工程師、電腦專家等各領(lǐng)域的專家，反壟斷工作是與擁有豐富資源的壟斷利益集團(tuán)較量，不是內(nèi)行不可能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題。同時(shí)成立相應(yīng)獨(dú)立于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員應(yīng)由社會(huì)上的各界代表組成，并注意吸納社會(huì)名士、律師、學(xué)者，以定期、不定期形式檢查反行政壟斷工作的進(jìn)展。

一、國(guó)企壟斷地位的形成

經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為形成市場(chǎng)壟斷的原因大體有五種：一是由資源的天賦特性帶來(lái)產(chǎn)品與服務(wù)的獨(dú)行性，使資源所有者擁有排他性控制權(quán)，如龍井茶、劉歡的歌；二是專利發(fā)明與商業(yè)秘密，在政府提供的保護(hù)期內(nèi)，企業(yè)具有排它性控制權(quán)；三是競(jìng)爭(zhēng)中的勝出者憑借實(shí)力與策略在一段時(shí)期內(nèi)擁有排他性控制權(quán)，如IBM在硬件市場(chǎng)、微軟公司在軟件市場(chǎng)淘汰了競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手而占據(jù)絕大部分市場(chǎng)份額；四是在“自然壟斷”行業(yè)中的在位者也具有排他性控制權(quán)，如電解鋁、汽車制造等行業(yè)，因?yàn)樾赂?jìng)爭(zhēng)者要支付巨大的初始投資而在成本上居于劣勢(shì)就會(huì)面臨很高的“進(jìn)入壁壘”；五是運(yùn)用非經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)制力量清除競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，保持對(duì)市場(chǎng)的排他性控制權(quán)，這種強(qiáng)制性勢(shì)力，可以是高度非制度化的勢(shì)力，如欺行霸市、強(qiáng)買強(qiáng)賣。一般而言，這種情況往往是局部的，如某些地區(qū)建筑市場(chǎng)中出現(xiàn)的沙霸、磚霸等，而且當(dāng)情況十分嚴(yán)重時(shí)，政府也會(huì)出面干預(yù)甚至取蒂。

以上從壟斷的成因來(lái)對(duì)壟斷類型的劃分是簡(jiǎn)單的，但在現(xiàn)實(shí)中的形成是很復(fù)雜的，壟斷的成因往往還是變化的。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期國(guó)企獲得壟斷地位更主要的可以是高度制度化的勢(shì)力，如政府管制或由立法來(lái)阻止競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的行政性壟斷。一般而言，由于政府介入，行政性壟斷的影響是全局的，使經(jīng)濟(jì)效率受到的損失也是最嚴(yán)重的，這也是當(dāng)前國(guó)企壟斷倍受關(guān)注的原因之所在。

比如美國(guó)AT&T公司，早年是因?yàn)榘l(fā)明電話這一創(chuàng)新帶來(lái)了壟斷，后來(lái)是因?yàn)樵谌珖?guó)鋪建電話網(wǎng)絡(luò)而形成了自然壟斷，而1926年以后就通過(guò)法律確立了電話市場(chǎng)獨(dú)占權(quán)，從而享有強(qiáng)制性壟斷。又如前幾年鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的微軟反壟斷案，就是因?yàn)榭胤街赋鑫④浌緞?chuàng)新的壟斷可能伴有其它“不正當(dāng)手段妨礙了競(jìng)爭(zhēng)”，也就是限制了其他公司參與競(jìng)爭(zhēng)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)遵循的一般原則是鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)反對(duì)壟斷，然而競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果很可能導(dǎo)致壟斷，于是我們面臨的問(wèn)題是，應(yīng)該反對(duì)什么樣的壟斷?；卮疬@個(gè)問(wèn)題，需要借鑒產(chǎn)權(quán)保護(hù)理論加以分析。

二、產(chǎn)權(quán)的保護(hù)性分析

作者：曹宇明單位：北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

一、現(xiàn)階段行政壟斷的表現(xiàn)和成因分析

行政壟斷主要是指獨(dú)家或少數(shù)幾家政府辦企業(yè)占有市場(chǎng)的大部分至全部,控制價(jià)格,排斥他人的進(jìn)入和競(jìng)爭(zhēng)。在表現(xiàn)形式上講,行政壟斷包含多種多樣的具體形式,如政府專營(yíng)、行政準(zhǔn)入限制、計(jì)劃配置資源、地方保護(hù)和封鎖、黨政機(jī)關(guān)興辦行政性公司等。有學(xué)者研究指出,行政壟斷的主要特點(diǎn)包括:壟斷企業(yè)大多為國(guó)有獨(dú)資或國(guó)家絕對(duì)控股;壟斷企業(yè)或者由政府直接經(jīng)營(yíng),或者在企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中,政府主要通過(guò)經(jīng)營(yíng)者人事權(quán)的控制實(shí)行內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)管;壟斷企業(yè)市場(chǎng)力量的獲得來(lái)源于法律合法性和行政合法性;壟斷企業(yè)具有納稅人和向政府貢獻(xiàn)利潤(rùn)的雙重身份;壟斷企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)是一種低效率的競(jìng)爭(zhēng),表現(xiàn)為不計(jì)成本的重復(fù)投資和少有創(chuàng)新的經(jīng)營(yíng)管理;市場(chǎng)結(jié)構(gòu)以行業(yè)性的寡頭壟斷為主,即競(jìng)爭(zhēng)主體一般只有2~10家。[1]筆者認(rèn)為行政壟斷的成因主要有以下兩個(gè)方面:

(一)利益的驅(qū)動(dòng)是行政壟斷問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因

在改革開(kāi)放的背景下,中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條塊分割、財(cái)政“分灶吃飯”所形成的“地方利益”、“部門利益”與行政壟斷相結(jié)合,地方政府和特定政府部門追求地方利益或部門利益進(jìn)一步導(dǎo)致這些利益實(shí)現(xiàn)的制度基礎(chǔ)———各種各樣的行政壁壘———不但沒(méi)有減弱,反倒有加強(qiáng)的趨勢(shì)。中國(guó)在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中,為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,曾一度推行經(jīng)濟(jì)放權(quán),尤其是地方政府和行業(yè)主管部門管理經(jīng)濟(jì)的職能從“工具性”變?yōu)椤白灾餍浴?地方政府和行政壟斷部門的自主權(quán)不斷擴(kuò)大,加之同期的財(cái)政和稅收改革又大大強(qiáng)化了其對(duì)地區(qū)和部門利益的持續(xù)追求。有學(xué)者認(rèn)為,現(xiàn)階段政企之間的關(guān)系正從“政企不分”走向“政企同盟”,這為行政壟斷的延續(xù)提供了利益基礎(chǔ)。[2]在這種分析框架下,規(guī)制者既是產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策的制定者,也對(duì)該地區(qū)或部門國(guó)有企業(yè)的贏利狀況負(fù)有一定責(zé)任,尤其是企業(yè)盈利狀況與官員政績(jī)密切相關(guān)。在這種邏輯下,地方政府為了確保地方財(cái)政收入和提高政績(jī),就想方設(shè)法使本地企業(yè)創(chuàng)收,甚至不惜通過(guò)行政手段來(lái)干預(yù)市場(chǎng),其慣用方式就是限制外來(lái)企業(yè)的產(chǎn)品流入或進(jìn)入本地經(jīng)營(yíng)。甚至在一些屬于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè),行業(yè)主管部門仍然拒絕開(kāi)放引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

(二)法律制度中可操作性條款的缺失是行政壟

內(nèi)容摘要：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，行政壟斷主要表現(xiàn)為：政府干預(yù)、執(zhí)法分散、權(quán)利義務(wù)不對(duì)等。其本質(zhì)特征是“政府及其所屬部門”濫用行政權(quán)利限制和排斥公平競(jìng)爭(zhēng)。其危害更甚于經(jīng)濟(jì)壟斷。我國(guó)反壟斷法既要反經(jīng)濟(jì)壟斷，更要反行政壟斷。行政壟斷的危害，行政壟斷總是以某一地區(qū)或者某一部門的利益為出發(fā)點(diǎn)，將該地區(qū)或該部門與其他地區(qū)或其他部門隔絕開(kāi)來(lái)，形成地區(qū)經(jīng)濟(jì)封鎖和部門經(jīng)濟(jì)封鎖，從而直接阻礙和破壞全國(guó)性統(tǒng)一和開(kāi)放市場(chǎng)的形成。滋生腐敗，敗壞社會(huì)風(fēng)氣，從而直接培育、扶植和保護(hù)了經(jīng)濟(jì)壟斷。由于我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)對(duì)行政壟斷的規(guī)制比較零散和空泛，缺乏應(yīng)有的權(quán)威性和強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制，使得行政壟斷執(zhí)法舉步維堅(jiān)。因此，我國(guó)反壟斷法不僅要繼續(xù)堅(jiān)持反對(duì)行政壟斷，而且應(yīng)將有效制止行政壟斷、大力推動(dòng)改革開(kāi)放、加速促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為一項(xiàng)首要任務(wù)，并著力創(chuàng)設(shè)出一整套既完全符合國(guó)情又具有鮮明現(xiàn)代性、既切實(shí)有效又便于操作執(zhí)行的反對(duì)行政壟斷的新制度和新機(jī)制。

行政壟斷是以行政強(qiáng)制力為后盾，通過(guò)具有普遍約束力的政府規(guī)章、命令、決定來(lái)限制和排除企業(yè)間公平競(jìng)爭(zhēng)的一種行政違法行為。

一、行政壟斷的形成原因

(一)政府不當(dāng)干預(yù)形成行政壟斷

政府干預(yù)有惡性干預(yù)和良性干預(yù)之分.就良性干預(yù)而言，它是政府的法定職能.政府作為行政權(quán)的行使主體,其在社會(huì)生活中的作用主要表現(xiàn)為對(duì)各種復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，使之呈現(xiàn)出一種良性的循環(huán)狀態(tài)。在這個(gè)意義上，政府干預(yù)等同于常態(tài)的政府管理。本文中所指的政府干預(yù)是第一種類型，是變態(tài)的行政管理。也就是說(shuō)政府行政機(jī)關(guān)“管了很多不該管、管不好、管不了的事”。[1]政府干預(yù)主義的行政意識(shí)在我國(guó)由來(lái)已久，根源于傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。政府行政部門組成龐大的部門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，包攬大量經(jīng)濟(jì)事務(wù)，取代諸多經(jīng)濟(jì)組織的職能，把各種經(jīng)濟(jì)組織變成國(guó)家行政機(jī)關(guān)的附屬物。經(jīng)濟(jì)組織的許多生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)完全處于行政主體管束之下，如生產(chǎn)資料由行政部門統(tǒng)一調(diào)撥，價(jià)格由行政部門統(tǒng)一規(guī)定，財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支，獎(jiǎng)金統(tǒng)一分配等。在此“集權(quán)型經(jīng)濟(jì)模式”基礎(chǔ)上產(chǎn)生的政府行政意識(shí)是“大政府小社會(huì)”，“大政府小服務(wù)”。[2]即一方面突出行政機(jī)關(guān)的嚴(yán)格控制職能和干預(yù)手法，政府既可以從宏觀方面對(duì)經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行干預(yù)亦可以從微觀方面進(jìn)行干預(yù)，使得諸多企業(yè)組織作為法人而不能享受法人資格，更談不上進(jìn)行獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和其他市場(chǎng)活動(dòng)；另一方面強(qiáng)調(diào)社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織、公民個(gè)人等相對(duì)一方的服從意識(shí)。行政干預(yù)在行政執(zhí)法中往往以行政權(quán)威形式而不是以服務(wù)形式表現(xiàn)出來(lái)，因而相對(duì)方必須服從?，F(xiàn)實(shí)中“地方保護(hù)主義”、“行業(yè)保護(hù)主義”、“行業(yè)不正之風(fēng)”等行政壟斷都是行政干預(yù)的表現(xiàn)。

（二）行政部門執(zhí)法分散導(dǎo)致行政壟斷

[內(nèi)容提要]：為改善我國(guó)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力、增進(jìn)人民福利和增強(qiáng)國(guó)力，我國(guó)亟需根據(jù)自身的具體情況并在借鑒其他國(guó)家有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上推行反行政壟斷法制，從立法、執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督諸方面整治形形色色的行政壟斷行為?！吨腥A人民共和國(guó)反壟斷法》（送審稿）以及已經(jīng)對(duì)禁止行政性壟斷作了相應(yīng)規(guī)定，反行政壟斷勢(shì)在必行。在規(guī)制反行政壟斷中，需要對(duì)反行政壟斷的制度體系、責(zé)任追究機(jī)制、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面進(jìn)行完善，以使反行政壟斷制度化、法律化和規(guī)范化。

[關(guān)鍵詞]：行政壟斷行政壟斷行為機(jī)構(gòu)設(shè)置執(zhí)法程序

行政壟斷行為對(duì)我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活具有巨大的危害性，一方面，行政壟斷在政治上敗壞了我國(guó)一些政府或其授權(quán)部門的名聲，另一方面，行政壟斷限制競(jìng)爭(zhēng)，扭曲價(jià)值規(guī)律，嚴(yán)重破壞了我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中初步培育起來(lái)的市場(chǎng)機(jī)制，使社會(huì)資源不能按照效率原則進(jìn)行合理和優(yōu)化的配置，導(dǎo)致上千億人民幣的直接損失和1300億至2020億的社會(huì)福利損失，而且由于它們使“官商勾結(jié)”行為在推動(dòng)價(jià)格上漲方面較一般經(jīng)濟(jì)壟斷更加有恃無(wú)恐，對(duì)社會(huì)上的暴利行為和投機(jī)行為起到了推波助瀾的作用，在一定程度上引起了社會(huì)腐敗并引起了沸騰的民怨。⑴

我國(guó)中央政府早就認(rèn)識(shí)到要采用法律手段遏制行政壟斷并且也進(jìn)行了不少禁止各種行政壟斷的立法嘗試，1993年底頒布實(shí)施的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》是一部關(guān)于禁止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和限制競(jìng)爭(zhēng)行為的合并立法，是目前我國(guó)規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的基本法律。隨后出臺(tái)的一些法律法規(guī)如《價(jià)格法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《電信條例》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》等也規(guī)定了一些禁止壟斷行為的條款。十幾年來(lái)反壟斷立法和執(zhí)法的工作一直沒(méi)有間斷，而且還取得了積極的成效。十幾年來(lái)反壟斷執(zhí)法工作所積累的經(jīng)驗(yàn)以及執(zhí)法中存在的問(wèn)題，為我們制定和完善《反壟斷法》提供了很好的實(shí)踐基礎(chǔ)。

一、行政壟斷的界定及其特征

行政壟斷在我國(guó)已被公認(rèn)為一種因政府濫用行政權(quán)力而產(chǎn)生的壟斷。但是我國(guó)學(xué)者對(duì)行政壟斷存在的領(lǐng)域認(rèn)識(shí)尚存在一定的分歧。有些學(xué)者認(rèn)為行政壟斷是經(jīng)濟(jì)壟斷、國(guó)家壟斷領(lǐng)域以外通過(guò)濫用行政權(quán)力而產(chǎn)生的一種壟斷。⑵也有學(xué)者認(rèn)為，除經(jīng)濟(jì)壟斷和國(guó)家壟斷外，還有自然壟斷、國(guó)家特許壟斷、被“推向市場(chǎng)”的國(guó)有企業(yè)壟斷等類型。筆者認(rèn)為，一切領(lǐng)域內(nèi)的濫用行政權(quán)力而產(chǎn)生或維持的壟斷都應(yīng)歸入行政壟斷的范疇。盡管行政壟斷的表現(xiàn)形式多樣，但是，所有領(lǐng)域的行政壟斷都具有以下幾項(xiàng)共同特征：

建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必須反對(duì)市場(chǎng)壟斷，此乃發(fā)達(dá)國(guó)家之經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，也必須反壟斷，且重點(diǎn)要反行政壟斷，這一點(diǎn)已成為法學(xué)學(xué)者、立法機(jī)關(guān)和公平交易執(zhí)法機(jī)關(guān)的共識(shí)①（P123—145）。然而，在反壟斷法研究中，對(duì)行政壟斷的諸多理論問(wèn)題如行政壟斷概念很少有學(xué)者深入研究。筆者認(rèn)為反行政壟斷既是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題，也是一個(gè)理論問(wèn)題，從理論上對(duì)行政壟斷概念作出精確界定，無(wú)論對(duì)反行政壟斷立法還是司法意義重大。只有搞清楚了什么是行政壟斷，才能明確知道什么是應(yīng)該保護(hù)的，什么是應(yīng)該反對(duì)的，才能既有利于保障國(guó)家宏觀調(diào)控政策的貫徹執(zhí)行，又有利于統(tǒng)一、開(kāi)放的市場(chǎng)體系的建立。本文就行政壟斷的概念與特征談一點(diǎn)自己的看法。

一、行政壟斷的概念

關(guān)于行政壟斷的概念，目前學(xué)界不存在爭(zhēng)議②（P101—111）。但無(wú)爭(zhēng)議并不等于大家在此問(wèn)題上已達(dá)成共識(shí)。事實(shí)上，學(xué)者們對(duì)行政壟斷含義的理解是存在差異的。如有學(xué)者認(rèn)為行政壟斷是“對(duì)政府憑借公共權(quán)力來(lái)排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的一種表述”，它“并不以違法為前提”③（P162—175），因而，行政壟斷有合法行政壟斷與非法行政壟斷之分；而另有學(xué)者認(rèn)為行政壟斷是一種濫用行政權(quán)力的非法行為，是“因政府支持而妨礙企業(yè)自由的非法壟斷”④（P16），根據(jù)這種理解，只有行政機(jī)關(guān)的壟斷非法才屬于行政壟斷，合法壟斷即使是由行政機(jī)關(guān)實(shí)施的，也不屬于行政壟斷；還有學(xué)者認(rèn)為，人為地區(qū)分經(jīng)濟(jì)性壟斷、行政性壟斷和國(guó)家壟斷不科學(xué)，“從邏輯和實(shí)踐兩方面看，區(qū)分行政性和經(jīng)濟(jì)性的壟斷都是沒(méi)有根據(jù)的”⑤（P39—60）。除上述明顯分歧外，持相近觀點(diǎn)的學(xué)者對(duì)行政壟斷的界定也有一些不引人注意但又十分重要的差別。如有學(xué)者認(rèn)為行政壟斷是“指地方政府、政府經(jīng)濟(jì)主管部門或其他政府職能部門或者具有某些政府管理職能的行政性公司，憑借行政權(quán)力排斥、限制或妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為（引文著重號(hào)為筆者所加，下同）⑥（P314）。另有學(xué)者認(rèn)為行政壟斷是“競(jìng)爭(zhēng)者憑借國(guó)家經(jīng)濟(jì)主管機(jī)關(guān)或地方政府濫用行政權(quán)力所形成的強(qiáng)大力量或控制性安排，使自己在一定的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)控制或支配市場(chǎng)、限制和排除競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)⑦（P170）。還有學(xué)者認(rèn)為行政壟斷是“憑籍政府行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)的單位所擁有的行政權(quán)力，濫施行政行為，而使某些企業(yè)得以實(shí)現(xiàn)壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)的一種狀態(tài)和行為”⑧（P54—58）。可見(jiàn)，學(xué)者對(duì)行政壟斷的理解見(jiàn)仁見(jiàn)智，遠(yuǎn)沒(méi)達(dá)成共識(shí)。

筆者不擬對(duì)上述觀點(diǎn)置評(píng)，只是在對(duì)行政壟斷四個(gè)構(gòu)成要件即行政壟斷主體要件、客體要件、主觀要件和客觀要件進(jìn)行具體分析的基礎(chǔ)上，闡釋行政壟斷概念。

（一）行政壟斷的主體要件。在行政壟斷四個(gè)構(gòu)件中，主體要件極其重要。但在這個(gè)重要問(wèn)題上，立法實(shí)踐與學(xué)理解釋都存有分歧。從立法層面看，對(duì)行使某種國(guó)家行政管理權(quán)的事業(yè)單位或企業(yè)的主體屬性規(guī)定大體有三種情況：第一種情況是將具有行政管理職能的事業(yè)組織明確規(guī)定為行政壟斷主體，如《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法〉規(guī)定》第八條規(guī)定“政府及其所屬部門（含具有行政職能的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織）不得濫用行政權(quán)力”限制競(jìng)爭(zhēng)，其他地方性法規(guī)如《吉林省反不正當(dāng)條例》、《山西省反不正當(dāng)條例》都有類似規(guī)定；第二種情況是將事業(yè)單位作為公用企業(yè)處理，如《江蘇省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法〉辦法》第十條規(guī)定：“事業(yè)單位不得強(qiáng)制或者限定用戶，消費(fèi)者購(gòu)買其提供的或者其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品?！痹摗掇k法》第二十五條對(duì)此類行為規(guī)定了與公用企業(yè)等限制競(jìng)爭(zhēng)行為同樣的行政處罰；第三種情況是既不將具有行政職能的事業(yè)單位或企業(yè)作為行政機(jī)關(guān)對(duì)待，也不把它作為事業(yè)單位處理，而是作為獨(dú)立于兩者之外的一種新主體，如《深圳特區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法〉規(guī)定》第八條規(guī)定：“具有行政職能的事業(yè)單位不得濫用權(quán)力，限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，以排擠其他經(jīng)營(yíng)者?！痹撘?guī)定第十五條對(duì)此類行為另行設(shè)立了行政處罰，即“監(jiān)督檢查部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令其停止違法行為、消除影響，沒(méi)收違法所得和違法物品，并處以違法經(jīng)營(yíng)額一倍的罰款?！?/p>

在學(xué)理層面上，對(duì)行使某種行政管理權(quán)的事業(yè)單位或企業(yè)的主體屬性主要有兩種意見(jiàn)：一種意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第七條的規(guī)定，行政壟斷主體只能是政府及其所屬部門，企業(yè)、事業(yè)單位不能成為行政壟斷主體；另一種意見(jiàn)認(rèn)為，行使行政管理權(quán)的事業(yè)單位應(yīng)作為行政壟斷主體，對(duì)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第七條中規(guī)定的“政府及其所屬部門”應(yīng)作廣義理解，政府所屬部門“除政府所屬的行政機(jī)關(guān)外”，還包括政府所屬行政管理權(quán)的事業(yè)單位”⑨（P560）。按現(xiàn)行《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定，壟斷的主體屬性不同，處理機(jī)關(guān)不同，承擔(dān)的法律責(zé)任也將有很大差別。同一壟斷行為，如果將其認(rèn)定為公用企業(yè)壟斷，將由工商行政管理部門給予行政處罰（罰款）；而如果將其認(rèn)定為行政壟斷，則只承擔(dān)內(nèi)部行政責(zé)任（上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)直接責(zé)任人員給予行政處分）。顯然這種情況有悖于法的公平原則。因此，在國(guó)家反壟斷立法中，有必要對(duì)行使國(guó)家行政管理權(quán)的企事業(yè)單位的主體屬性作出明確規(guī)定。綜合考慮，將其納入公用企業(yè)主體較為合適。理由主要有三點(diǎn)：第一，從現(xiàn)行法律規(guī)定看，“公用企業(yè)”乃泛指一切“公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者”。不管是享有行政管理權(quán)的公用企業(yè)還是不享有行政管理權(quán)的公用企業(yè)，都適用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第六條和第二十三條的規(guī)定，這是《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的立法本意。第二，從當(dāng)下實(shí)際情況看，公用企業(yè)特別是具有行政管理權(quán)的事業(yè)單位或行政性公司憑借自身權(quán)力行使壟斷政權(quán)的現(xiàn)象非常突出，需重點(diǎn)反擊。而司法實(shí)踐表明反行政壟斷比反公用企業(yè)壟斷難度要大，將此類案件交同級(jí)或上級(jí)行政機(jī)關(guān)處理，可能因行政本位主義思想的影響而得不到及時(shí)和有效的制裁，而交由專門的反壟斷執(zhí)法部門處理，有利于案件的及時(shí)處理。第三，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革將逐步深入，公用企業(yè)之行政職能將被逐步剝離，享有行政管理職權(quán)的事業(yè)單位或企業(yè)將逐步減少甚至消滅。從立法的穩(wěn)定性要求考慮，對(duì)這種延續(xù)時(shí)間不長(zhǎng)的利用行政職權(quán)謀利的行為不在立法中規(guī)定。

一、行政壟斷的定義

行政壟斷是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實(shí)施限制或妨礙競(jìng)爭(zhēng)的行為。社會(huì)主義國(guó)家在建立公有制經(jīng)濟(jì)制度和實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以后，幾乎無(wú)一例外地實(shí)行了行政壟斷。較之經(jīng)濟(jì)壟斷，行政壟斷具有更為嚴(yán)重的市場(chǎng)排斥性。其結(jié)果是幾乎全部、徹底地取消了自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，導(dǎo)致了資源配制效率低下，國(guó)民經(jīng)濟(jì)缺乏生機(jī)的后果。由于行政壟斷與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所追求的目標(biāo)相悖，阻礙了資源配制的渠道，制約了技術(shù)的創(chuàng)新和擴(kuò)散，并最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低效率。因此，我國(guó)在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，也必須反壟斷，且重點(diǎn)要反行政壟斷。以下的分析，主要以我國(guó)新出臺(tái)的《反壟斷法》為主。

二、行政壟斷的構(gòu)成要件

(一)行政壟斷的主體要件。在行政壟斷四個(gè)構(gòu)件中，主體要件及其重要。在我國(guó)《反壟斷法》中將行政壟斷的主體規(guī)定為：行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。因此，在我國(guó)《反壟斷法》中，明確規(guī)定具有管理公共事務(wù)職能的組織的也是行政壟斷的主體。

（二）行政壟斷的主觀要件。行政壟斷的主觀要件，是指行政壟斷是否以行政壟斷主體的主觀故意為必要條件。從反壟斷法理論關(guān)于壟斷狀態(tài)與壟斷行為的一般論述來(lái)看，兩者的主觀要件是不同的。所謂壟斷狀態(tài)就是“指在某種商品或商業(yè)服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，因市場(chǎng)規(guī)模、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的原因產(chǎn)生市場(chǎng)弊害的情形”。壟斷行為是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者為了獲取超額壟斷利潤(rùn)而故意實(shí)施限制、排斥競(jìng)爭(zhēng)的行為。這種限制、排斥競(jìng)爭(zhēng)的行為主觀上出自故意，客觀上對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成損害，因而絕大部分國(guó)家都在立法中明確反對(duì)。

針對(duì)我國(guó)實(shí)際，從法律層面考慮，將行政壟斷狀態(tài)納入反壟斷是不可欲求的。因此，只有以限制競(jìng)爭(zhēng)為主要目的的行政壟斷行為才屬于行政壟斷。行政壟斷的主觀要件只能表現(xiàn)為故意。

摘要：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，行政壟斷主要表現(xiàn)為：政府干預(yù)、執(zhí)法分散、權(quán)利義務(wù)不對(duì)等。其本質(zhì)特征是“政府及其所屬部門”濫用行政權(quán)利限制和排斥公平競(jìng)爭(zhēng)。其危害更甚于經(jīng)濟(jì)壟斷。我國(guó)反壟斷法既要反經(jīng)濟(jì)壟斷，更要反行政壟斷。行政壟斷的危害，行政壟斷總是以某一地區(qū)或者某一部門的利益為出發(fā)點(diǎn)，將該地區(qū)或該部門與其他地區(qū)或其他部門隔絕開(kāi)來(lái)，形成地區(qū)經(jīng)濟(jì)封鎖和部門經(jīng)濟(jì)封鎖，從而直接阻礙和破壞全國(guó)性統(tǒng)一和開(kāi)放市場(chǎng)的形成。滋生腐敗，敗壞社會(huì)風(fēng)氣，從而直接培育、扶植和保護(hù)了經(jīng)濟(jì)壟斷。由于我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)對(duì)行政壟斷的規(guī)制比較零散和空泛，缺乏應(yīng)有的權(quán)威性和強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制，使得行政壟斷執(zhí)法舉步維堅(jiān)。因此，我國(guó)反壟斷法不僅要繼續(xù)堅(jiān)持反對(duì)行政壟斷，而且應(yīng)將有效制止行政壟斷、大力推動(dòng)改革開(kāi)放、加速促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為一項(xiàng)首要任務(wù)，并著力創(chuàng)設(shè)出一整套既完全符合國(guó)情又具有鮮明現(xiàn)代性、既切實(shí)有效又便于操作執(zhí)行的反對(duì)行政壟斷的新制度和新機(jī)制。

行政壟斷是以行政強(qiáng)制力為后盾，通過(guò)具有普遍約束力的政府規(guī)章、命令、決定來(lái)限制和排除企業(yè)間公平競(jìng)爭(zhēng)的一種行政違法行為。

一、行政壟斷的形成原因

(一)政府不當(dāng)干預(yù)形成行政壟斷

政府干預(yù)有惡性干預(yù)和良性干預(yù)之分.就良性干預(yù)而言，它是政府的法定職能.政府作為行政權(quán)的行使主體,其在社會(huì)生活中的作用主要表現(xiàn)為對(duì)各種復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，使之呈現(xiàn)出一種良性的循環(huán)狀態(tài)。在這個(gè)意義上，政府干預(yù)等同于常態(tài)的政府管理。本文中所指的政府干預(yù)是第一種類型，是變態(tài)的行政管理。也就是說(shuō)政府行政機(jī)關(guān)“管了很多不該管、管不好、管不了的事”。[1]政府干預(yù)主義的行政意識(shí)在我國(guó)由來(lái)已久，根源于傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。政府行政部門組成龐大的部門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，包攬大量經(jīng)濟(jì)事務(wù)，取代諸多經(jīng)濟(jì)組織的職能，把各種經(jīng)濟(jì)組織變成國(guó)家行政機(jī)關(guān)的附屬物。經(jīng)濟(jì)組織的許多生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)完全處于行政主體管束之下，如生產(chǎn)資料由行政部門統(tǒng)一調(diào)撥，價(jià)格由行政部門統(tǒng)一規(guī)定，財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支，獎(jiǎng)金統(tǒng)一分配等。在此“集權(quán)型經(jīng)濟(jì)模式”基礎(chǔ)上產(chǎn)生的政府行政意識(shí)是“大政府小社會(huì)”，“大政府小服務(wù)”。[2]即一方面突出行政機(jī)關(guān)的嚴(yán)格控制職能和干預(yù)手法，政府既可以從宏觀方面對(duì)經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行干預(yù)亦可以從微觀方面進(jìn)行干預(yù)，使得諸多企業(yè)組織作為法人而不能享受法人資格，更談不上進(jìn)行獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和其他市場(chǎng)活動(dòng)；另一方面強(qiáng)調(diào)社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織、公民個(gè)人等相對(duì)一方的服從意識(shí)。行政干預(yù)在行政執(zhí)法中往往以行政權(quán)威形式而不是以服務(wù)形式表現(xiàn)出來(lái)，因而相對(duì)方必須服從?，F(xiàn)實(shí)中“地方保護(hù)主義”、“行業(yè)保護(hù)主義”、“行業(yè)不正之風(fēng)”等行政壟斷都是行政干預(yù)的表現(xiàn)。

（二）行政部門執(zhí)法分散導(dǎo)致行政壟斷