摘要：本文否定了僅以計(jì)劃性來概括“政府預(yù)算”的傳統(tǒng)觀點(diǎn),指出“計(jì)劃”僅是政府預(yù)算的關(guān)鍵形式,而經(jīng)濟(jì)性也非政府預(yù)算的實(shí)質(zhì),唯有“法治性”才是政府預(yù)算的基本內(nèi)容和活的靈魂,是區(qū)別于任何其他財(cái)政范疇的根本性質(zhì)。它由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所決定,市場(chǎng)和資本通過政府預(yù)算的法律權(quán)威,直接控制了政府的經(jīng)濟(jì)命脈,使得政府活動(dòng)必須符合其根本利益。我國(guó)現(xiàn)有的政府預(yù)算制度離法治性要求還有很大的差距,為此必須強(qiáng)化我國(guó)政府預(yù)算的法律性、計(jì)劃性、歸一性、公開性和政治程序性。

關(guān)鍵詞：政府預(yù)算；法治性；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

Abstract:Thisarticledeniedonlysummarizes“thegovernmentbudget”bytheplanningthetraditionalviewpoint,pointedoutthat“theplan”isonlythegovernmentbudgetessentialform,buttheefficiencyalsonon-governmentbudget''''sessence,onlyhas“thegovernmentbylaw”isthegovernmentbudgetbasiccontentandthelivesoul,isdistinguishesbetweenanyotherfinancialcategorybasicnature.Itdecidedbythemarketeconomythatthemarketandthecapitalthroughgovernmentbudget''''slegalauthority,thepositivegoverninggovernment''''seconomiclifeline,havecausedthegovernmenttomovemustserveitsfundamentalinterests.Ourcountryexistinggovernmentbudgetsystemalsohastheverybigdisparitytothegovernmentbylawrequest,forthisreasonmuststrengthenOurcountrygovernmentbudgetthelaw,theplanning,thenormalizing,opennessandthepoliticalproceduralnature.

keyword:Governmentbudget;Governmentbylaw;Marketeconomy

前言

政府預(yù)算,過去通常稱為國(guó)家預(yù)算。[1]法治性是政府預(yù)算活的靈魂,是政府預(yù)算的精髓和要意所在。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從根本上決定了政府預(yù)算所具有的法治性內(nèi)容。在市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)改革中,必須嚴(yán)肅政府預(yù)算的法治性,并用以約束政府的財(cái)政活動(dòng)。至今為止,我國(guó)政府預(yù)算盡管具有法治形式,但并無實(shí)質(zhì)內(nèi)容,有法不依導(dǎo)致了我國(guó)財(cái)政工作的極度紊亂狀態(tài)。它嚴(yán)重地危害著我國(guó)財(cái)政的正常運(yùn)行,如任其發(fā)展還可能毀掉我國(guó)的改革大業(yè)。因此,認(rèn)清政府預(yù)算的法治性質(zhì),并遵循其要求改革我國(guó)的政府預(yù)算制度,是有著重大現(xiàn)實(shí)意義的。否則,不管人們采用怎么樣的努力,要解脫我國(guó)財(cái)政于目前的極度困難狀況之中是不可能的。本文將對(duì)此問題給出自己的分析和看法。

政府預(yù)算,過去通常稱為國(guó)家預(yù)算。在市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)改革中,必須嚴(yán)肅政府預(yù)算的法治性,并用以約束政府的財(cái)政活動(dòng)。至今為止,我國(guó)政府預(yù)算盡管具有法治形式,但并無實(shí)質(zhì)內(nèi)容,有法不依導(dǎo)致了我國(guó)財(cái)政工作的極度紊亂狀態(tài)。它嚴(yán)重地危害著我國(guó)財(cái)政的正常運(yùn)行,如任其發(fā)展還可能毀掉我國(guó)的改革大業(yè)。因此,認(rèn)清政府預(yù)算的法治性質(zhì),并遵循其要求改革我國(guó)的政府預(yù)算制度,是有著重大現(xiàn)實(shí)意義的。否則,不管人們采用怎么樣的努力,要解脫我國(guó)財(cái)政于目前的極度困難狀況之中是不可能的。本文將對(duì)此問題給出自己的分析和看法。

一、“計(jì)劃”僅是政府預(yù)算的關(guān)鍵形式

我國(guó)關(guān)于政府預(yù)算有代表性的看法主要有:一認(rèn)為政府預(yù)算就是“國(guó)家制定的年度財(cái)政收支計(jì)劃”[2]。這是認(rèn)為政府預(yù)算就是“財(cái)政計(jì)劃”;一認(rèn)為政府預(yù)算“是國(guó)家實(shí)現(xiàn)其職能的基本分配手段,是有計(jì)劃地籌集、供應(yīng)資金,制約經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與比例、速度,滿足社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的重要工具,反映著主要的財(cái)政分配關(guān)系。從計(jì)劃管理財(cái)政收支角度看,國(guó)家預(yù)算就是國(guó)家的基本財(cái)政計(jì)劃,其收支是國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的重要組成部分。”[3]這是認(rèn)為政府預(yù)算既是“財(cái)政計(jì)劃”又是“分配關(guān)系”。兩類看法都認(rèn)為政府預(yù)算是政府收支計(jì)劃,但它們的分歧在于:政府預(yù)算除了“財(cái)政計(jì)劃”之外,是否還是一種“經(jīng)濟(jì)關(guān)系”?前者的答案是否定的,而后者則是肯定的。

認(rèn)為政府預(yù)算僅是財(cái)政計(jì)劃的看法有著充分的歷史和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。從歷史看是封建君主被迫編制年度財(cái)政收支計(jì)劃,從現(xiàn)實(shí)看則是近現(xiàn)代政府每年都編制、執(zhí)行和審核財(cái)政收支計(jì)劃,而形成了一種新財(cái)政范疇。英語(yǔ)稱該范疇為“Public(Government)Budget”。其中Budget表示如何使用并籌集相應(yīng)錢款的計(jì)劃,冠之以Public或Government,即表示政府財(cái)政計(jì)劃。該詞中譯為“政府預(yù)算”,取中文“預(yù)算”一詞的預(yù)先計(jì)算與安排控制未來經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的財(cái)務(wù)計(jì)劃之意;加上“國(guó)家”一詞,就是表示財(cái)政計(jì)劃。這就鮮明地概括了該范疇的計(jì)劃性特征?？梢?將政府預(yù)算定義為財(cái)政收支計(jì)劃是有其正確性的。但如進(jìn)一步考查則可看出,僅從計(jì)劃角度是難以正確概括和把握政府預(yù)算的性質(zhì)與內(nèi)容的。

財(cái)政作為國(guó)家或政府的分配活動(dòng),其收支規(guī)模是巨大的,因而總需要依靠某種計(jì)劃來安排和規(guī)范。完全沒有計(jì)劃而放任自流的財(cái)政活動(dòng)是不可思議的,即使是自然經(jīng)濟(jì)時(shí)期的財(cái)政也如此。

平頭老百姓居家過日子尚且需要某種計(jì)劃,更何況君臨天下的君主呢?我國(guó)古代早已存在財(cái)政計(jì)劃現(xiàn)象,人們還由此得出政府預(yù)算不遲于周朝就已出現(xiàn)的結(jié)論。[4]可見,財(cái)政活動(dòng)與財(cái)政計(jì)劃總是不同程度地相共存的。但由此得出政府預(yù)算早已產(chǎn)生的結(jié)論則有失偏頗,因?yàn)槟菍?shí)際上是將政府預(yù)算等同于財(cái)政了。這無異于取消政府預(yù)算范疇。

一、政府預(yù)算在我國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)中的意義

政府預(yù)算制度起源于英國(guó)。阿倫·威爾達(dá)夫斯基在《預(yù)算過程中的新政治學(xué)》中首次指出了政府預(yù)算的政治性，他認(rèn)為政府預(yù)算所研究的問題是“社會(huì)如何進(jìn)行組織協(xié)調(diào)以決定政府及其各層級(jí)、政府和私人活動(dòng)的相對(duì)主導(dǎo)地位，以期實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體的和諧全面發(fā)展，具體運(yùn)作過程中，還將涉及到誰(shuí)獲利，誰(shuí)損失，誰(shuí)受益，誰(shuí)支付等細(xì)節(jié)問題。”我認(rèn)為政府預(yù)算收入的政治性是財(cái)政性資金在各級(jí)政府及其所屬范圍內(nèi)的分配，體現(xiàn)的是中央政府和地方政府間的集權(quán)與分權(quán)關(guān)系。而政府預(yù)算支出的政治性是在市場(chǎng)失靈的范圍內(nèi)配置資源，提供社會(huì)公共物品，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的協(xié)調(diào)、平衡發(fā)展。因此，政府可以通過政府預(yù)算這種經(jīng)濟(jì)手段解決社會(huì)和諧發(fā)展中的政治與經(jīng)濟(jì)利益沖突。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，政府預(yù)算的政治性應(yīng)該是力爭(zhēng)促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

在《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中指出了財(cái)政預(yù)算在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)過程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的重要作用：“健全公共財(cái)政體制，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把更多的財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，加大財(cái)政在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)建設(shè)、社會(huì)治安等方面的投入?！痹趪?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心主辦的“中國(guó)發(fā)展高層論壇2006年會(huì)”上，國(guó)務(wù)院副總理曾培炎提出“科學(xué)發(fā)展與社會(huì)和諧”的論點(diǎn)，這從某種程度上也指出了政府預(yù)算的作用：一方面，要通過政府預(yù)算促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，要通過預(yù)算約束保證社會(huì)和諧，處理好人與自然、人與社會(huì)的關(guān)系。

二、政府預(yù)算與我國(guó)和諧社會(huì)構(gòu)建的現(xiàn)狀分析

眾所周知，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已取得可喜佳績(jī)，但在社會(huì)和諧中還有諸多問題。比如，人與自然方面，環(huán)保投入的預(yù)算約束力度不夠，太湖藍(lán)藻事件使百億治污藍(lán)藻投入演化為藍(lán)藻寓言，百億投入太湖治污16年功敗垂成；全國(guó)七大水系兩個(gè)重度污染問題；政府采購(gòu)強(qiáng)制選用節(jié)能降耗產(chǎn)品等等。又如，人與社會(huì)方面，總理講，社保資金是高壓線，任何人無權(quán)挪用，而上海挪用事件；公款吃喝玩樂屢禁不止，各種會(huì)議泛濫成災(zāi)，政府興建的各種培訓(xùn)中心、會(huì)議中心、療養(yǎng)中心及其附屬的賓館飯店多如牛毛，這都已成為我國(guó)財(cái)政資金的一個(gè)巨大漏洞。此外，建設(shè)領(lǐng)域的浪費(fèi)也不容忽視，各地項(xiàng)目單位基建概算編制中高估冒算現(xiàn)象嚴(yán)重，尤其是重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)帶來的損失浪費(fèi)更是驚人……僅公車一項(xiàng)的消耗我國(guó)每年已超過2000億（北京晚報(bào)07年6月11日19版報(bào)道）。

以上問題，從政府預(yù)算角度看，實(shí)際上就是沒有“管住政府的手”，沒有界定好政府的作用以及作用范圍，可以歸納為兩種表現(xiàn)：政府的缺位和越位。政府的缺位就政府在其資源配置的有效區(qū)域供給不足，政府該管的、本屬于社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事沒有管或沒有管好；政府的越位與政府缺位對(duì)應(yīng)，即政府向資源市場(chǎng)配置的有效區(qū)域延伸過多，也就是財(cái)政管了不該管的、不屬于社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事。

一、政府預(yù)算在我國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)中的意義

政府預(yù)算制度起源于英國(guó)。阿倫·威爾達(dá)夫斯基在《預(yù)算過程中的新政治學(xué)》中首次指出了政府預(yù)算的政治性，他認(rèn)為政府預(yù)算所研究的問題是“社會(huì)如何進(jìn)行組織協(xié)調(diào)以決定政府及其各層級(jí)、政府和私人活動(dòng)的相對(duì)主導(dǎo)地位，以期實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體的和諧全面發(fā)展，具體運(yùn)作過程中，還將涉及到誰(shuí)獲利，誰(shuí)損失，誰(shuí)受益，誰(shuí)支付等細(xì)節(jié)問題?！蔽艺J(rèn)為政府預(yù)算收入的政治性是財(cái)政性資金在各級(jí)政府及其所屬范圍內(nèi)的分配，體現(xiàn)的是中央政府和地方政府間的集權(quán)與分權(quán)關(guān)系。而政府預(yù)算支出的政治性是在市場(chǎng)失靈的范圍內(nèi)配置資源，提供社會(huì)公共物品，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的協(xié)調(diào)、平衡發(fā)展。因此，政府可以通過政府預(yù)算這種經(jīng)濟(jì)手段解決社會(huì)和諧發(fā)展中的政治與經(jīng)濟(jì)利益沖突。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，政府預(yù)算的政治性應(yīng)該是力爭(zhēng)促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

在《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中指出了財(cái)政預(yù)算在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)過程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的重要作用：“健全公共財(cái)政體制，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把更多的財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，加大財(cái)政在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)建設(shè)、社會(huì)治安等方面的投入。”在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心主辦的“中國(guó)發(fā)展高層論壇2006年會(huì)”上，國(guó)務(wù)院副總理曾培炎提出“科學(xué)發(fā)展與社會(huì)和諧”的論點(diǎn)，這從某種程度上也指出了政府預(yù)算的作用：一方面，要通過政府預(yù)算促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，要通過預(yù)算約束保證社會(huì)和諧，處理好人與自然、人與社會(huì)的關(guān)系。

二、政府預(yù)算與我國(guó)和諧社會(huì)構(gòu)建的現(xiàn)狀分析

眾所周知，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已取得可喜佳績(jī)，但在社會(huì)和諧中還有諸多問題。比如，人與自然方面，環(huán)保投入的預(yù)算約束力度不夠，太湖藍(lán)藻事件使百億治污藍(lán)藻投入演化為藍(lán)藻寓言，百億投入太湖治污16年功敗垂成；全國(guó)七大水系兩個(gè)重度污染問題；政府采購(gòu)強(qiáng)制選用節(jié)能降耗產(chǎn)品等等。又如，人與社會(huì)方面，總理講，社保資金是高壓線，任何人無權(quán)挪用，而上海挪用事件；公款吃喝玩樂屢禁不止，各種會(huì)議泛濫成災(zāi)，政府興建的各種培訓(xùn)中心、會(huì)議中心、療養(yǎng)中心及其附屬的賓館飯店多如牛毛，這都已成為我國(guó)財(cái)政資金的一個(gè)巨大漏洞。此外，建設(shè)領(lǐng)域的浪費(fèi)也不容忽視，各地項(xiàng)目單位基建概算編制中高估冒算現(xiàn)象嚴(yán)重，尤其是重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)帶來的損失浪費(fèi)更是驚人……僅公車一項(xiàng)的消耗我國(guó)每年已超過2000億（北京晚報(bào)07年6月11日19版報(bào)道）。

以上問題，從政府預(yù)算角度看，實(shí)際上就是沒有“管住政府的手”，沒有界定好政府的作用以及作用范圍，可以歸納為兩種表現(xiàn)：政府的缺位和越位。政府的缺位就政府在其資源配置的有效區(qū)域供給不足，政府該管的、本屬于社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事沒有管或沒有管好；政府的越位與政府缺位對(duì)應(yīng)，即政府向資源市場(chǎng)配置的有效區(qū)域延伸過多，也就是財(cái)政管了不該管的、不屬于社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事。

第一章總則

第一條為加強(qiáng)東城區(qū)政府采購(gòu)預(yù)算管理，規(guī)范政府采購(gòu)運(yùn)行，依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》及《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》和北京市有關(guān)政府采購(gòu)管理規(guī)定，結(jié)合東城區(qū)實(shí)際情況，制定本辦法。

第二條本辦法適用于區(qū)屬行政事業(yè)單位（以下簡(jiǎn)稱“采購(gòu)人”）。

第三條政府采購(gòu)預(yù)算納入部門預(yù)算編審范圍，采購(gòu)人在編制年度部門預(yù)算時(shí)，凡符合年度政府集中采購(gòu)目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，均應(yīng)具體編報(bào)政府采購(gòu)預(yù)算的相關(guān)內(nèi)容，最終匯總形成政府采購(gòu)預(yù)算。

政府采購(gòu)預(yù)算編制及執(zhí)行遵循部門預(yù)算的統(tǒng)一布置、統(tǒng)一編制、統(tǒng)一審核、統(tǒng)一匯總、統(tǒng)一批復(fù)的原則。

第二章政府采購(gòu)預(yù)算編制

【摘要】績(jī)效導(dǎo)向預(yù)算是建立在計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上的一種公共財(cái)政管理工具，隨著績(jī)效預(yù)算在我國(guó)公共預(yù)算管理中的推廣應(yīng)用，政府預(yù)算機(jī)構(gòu)在角色轉(zhuǎn)變的過程中必須注意一些問題，并采取相應(yīng)的對(duì)策措施。

【關(guān)鍵詞】績(jī)效導(dǎo)向預(yù)算預(yù)算機(jī)構(gòu)角色轉(zhuǎn)變

績(jī)效導(dǎo)向預(yù)算（PerformanceBudgeting）是以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量并以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心的一種預(yù)算體制，也就是把資源的分配與績(jī)效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)。簡(jiǎn)單地說，政府實(shí)施績(jī)效預(yù)算是為了提高效率和效度，即增強(qiáng)公共財(cái)政責(zé)任。廣義地講，這是一場(chǎng)由管理者發(fā)動(dòng)的、自上而下地控制總支出的手段，同時(shí)也是納稅人初始的、自下而上地追根問責(zé)的訴求，還是一線管理者在項(xiàng)目管理中為了提高效率、彰顯效度的自發(fā)運(yùn)動(dòng)。隨著我國(guó)公共預(yù)算透明度的不斷提高，績(jī)效導(dǎo)向預(yù)算模式將逐步取代傳統(tǒng)預(yù)算模式，政府預(yù)算機(jī)構(gòu)的角色轉(zhuǎn)變也被提上議事日程。

一、績(jī)效導(dǎo)向預(yù)算的相關(guān)理論模型

績(jī)效預(yù)算是一種建立在計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上的公共財(cái)政管理工具，需要通過大量科學(xué)地精密測(cè)算以界定政府部門的工作績(jī)效，并在此基礎(chǔ)上建立起相應(yīng)的貨幣資金管理模型。在績(jī)效預(yù)算構(gòu)建過程中，數(shù)量經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)揮了重要作用，尤其是生產(chǎn)函數(shù)模型，其應(yīng)用最為廣泛。

生產(chǎn)函數(shù)是一種技術(shù)關(guān)系，它表明在一定的技術(shù)水平下，由每一組特定的生產(chǎn)要素投入組合所能得到的最大產(chǎn)出或收益。一般生產(chǎn)函數(shù)模型是計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)中最重要的統(tǒng)計(jì)研究之一，由柯布（C.W.Cobb）和道格拉斯（P.H.Douglas）于1928年提出。它在企業(yè)管理中被廣泛地應(yīng)用，其目的是度量投入產(chǎn)出的效率?？?jī)效預(yù)算采用績(jī)效測(cè)量與比較，將企業(yè)組織的科學(xué)管理辦法運(yùn)用到政府績(jī)效預(yù)算中。具體是通過測(cè)量政府活動(dòng)或計(jì)劃的有效產(chǎn)出，再計(jì)算出每一項(xiàng)活動(dòng)或計(jì)劃需要的單位時(shí)間和單位費(fèi)用，進(jìn)而歸總計(jì)算出整個(gè)部門的預(yù)算，進(jìn)而比較實(shí)際的投入產(chǎn)出率與預(yù)期的投入產(chǎn)出率，以確定政府工作的效果。

關(guān)鍵詞：新型政府；公共支出；預(yù)算體系

一、建立我國(guó)新型的政府公共支出預(yù)算體系的必要性和依據(jù)

（一）從財(cái)政支出預(yù)算供給范圍看，現(xiàn)行支出預(yù)算已不能滿足政府職能轉(zhuǎn)變的需要和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，出現(xiàn)了越位與缺位并存的局面

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府部門是社會(huì)資源配置的主體，政府將社會(huì)管理者職能與所有者職能融為一體，職能范圍覆蓋了從生產(chǎn)到消費(fèi)等社會(huì)再生產(chǎn)過程的各個(gè)領(lǐng)域和事務(wù)，財(cái)政作為以國(guó)家為主體的分配方式，其支出預(yù)算供給范圍也必然呈現(xiàn)出大而寬的特征。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)資源的主要配置者是市場(chǎng)，政府的職能應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)，提高服務(wù)和檢查監(jiān)督，彌補(bǔ)市場(chǎng)不足。財(cái)政支出的供給范圍也應(yīng)以政府實(shí)現(xiàn)其職能為依據(jù)、滿足社會(huì)公共需要為本質(zhì)及時(shí)調(diào)整，保證財(cái)力供給。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，財(cái)政支出預(yù)算的供給范圍仍未有效地統(tǒng)一規(guī)范在政府應(yīng)轉(zhuǎn)變的職能范圍上來，仍然保持著范圍過大，包攬過多，特別是向競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域延伸過多的格局，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了社會(huì)公共需要的范圍，而面對(duì)那些真正急需的社會(huì)公共需要的一些開支項(xiàng)目則又無力顧及，使那些不應(yīng)以財(cái)政資金供應(yīng)的領(lǐng)域和事務(wù)占用了大量資金，而應(yīng)由財(cái)政資金供應(yīng)的領(lǐng)域和事務(wù)卻得不到應(yīng)有的資金保障。這種狀況不僅造成財(cái)政資金嚴(yán)重緊缺，使財(cái)政工作十分被動(dòng)，而且還因資金供應(yīng)不足導(dǎo)致財(cái)政對(duì)國(guó)家重點(diǎn)支出項(xiàng)目難以實(shí)施更加有力的保障等一系列問題，從而使政府職能的轉(zhuǎn)變難以實(shí)現(xiàn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程趨于緩慢。

（二）從預(yù)算約束力來看，現(xiàn)行支出預(yù)算的公共項(xiàng)目保證已明顯呈現(xiàn)軟化

一是預(yù)算分配中預(yù)算指標(biāo)到位率低，執(zhí)行中預(yù)算追加頻繁，年度的實(shí)際支出數(shù)往往高于年初預(yù)算數(shù)；二是預(yù)算分配缺乏可靠依據(jù)，人為因素較多，存在較大的隨意性；三是預(yù)算年度的起始日期先于人大審批日期，造成預(yù)算審批通過前就已開始進(jìn)入執(zhí)行期，形成預(yù)算審批的法律空擋；四是法與法之間的關(guān)系不協(xié)調(diào)，“以法壓法”的現(xiàn)象嚴(yán)重。如教育、科學(xué)、農(nóng)業(yè)等方面的法律和衛(wèi)生、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、文化宣傳等方面的規(guī)章，都對(duì)財(cái)政支出作了限定性的規(guī)定，要求某項(xiàng)支出增長(zhǎng)必須高于財(cái)政收入或支出的增長(zhǎng)等，而《預(yù)算法》則又明確規(guī)定，在安排支出預(yù)算時(shí)要量入為出、統(tǒng)籌兼顧等等。法律、法規(guī)的沖突與不統(tǒng)一，嚴(yán)重減弱了法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和約束力。

隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革的深化，政府預(yù)算改革成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容。目前理論界與實(shí)際工作部門對(duì)此問題進(jìn)行了多方面探討?，F(xiàn)將主要觀點(diǎn)綜述如下。

一、我國(guó)預(yù)算管理制度方面存在的問題

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，預(yù)算年度不合理。我國(guó)一直實(shí)行歷年制預(yù)算年度，（每年1月1日至同年12月31日）而中央和地方預(yù)算草案要待3月份以后舉行的各級(jí)人代會(huì)審批，這種日歷年度與財(cái)政年度合一的做法導(dǎo)致的結(jié)果為；1、預(yù)算的實(shí)際編制時(shí)間較短。從每年11月前后布置預(yù)算編制工作到次年3月人代會(huì)討論預(yù)算草案，通常只有兩個(gè)月的編制時(shí)間。2、人代會(huì)審議政府預(yù)算的時(shí)間很短。如此倉(cāng)促的時(shí)間內(nèi)，要想認(rèn)真、逐項(xiàng)地審議預(yù)算很難做到，只能對(duì)預(yù)算進(jìn)行總體性、一般性審查，最終流于形式。3、預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)法律空檔。預(yù)算年度的起始日先于人代會(huì)審批日，造成國(guó)家預(yù)算獲得批準(zhǔn)并開始執(zhí)行的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于預(yù)算的編制，這意味著一年中有1/4的時(shí)間實(shí)際上沒有預(yù)算，或者說執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟念A(yù)算，不僅沖擊了預(yù)算的正常進(jìn)行，而且使國(guó)家預(yù)算的嚴(yán)肅性大打折扣。[1]

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，預(yù)算編制方面存在的主要問題有如下幾個(gè)方面：

1、預(yù)算編制缺乏前瞻性。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的預(yù)算編制只是在既定的收支之間安排資金，缺乏科學(xué)的分析預(yù)測(cè)，沒有很好地將預(yù)算編制與經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)結(jié)合起來，并以經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)為基礎(chǔ)，通過對(duì)經(jīng)濟(jì)周期、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化來確定預(yù)算收支總體水平的發(fā)展變化及收支結(jié)構(gòu)的調(diào)整。我國(guó)盡管也編制財(cái)政發(fā)展的中長(zhǎng)期計(jì)劃，但實(shí)際執(zhí)行中與年度預(yù)算基本上還是“兩張皮”，致使年度預(yù)算對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的約束相當(dāng)有限，不能瞻前顧后。

2、預(yù)算編制方法不盡科學(xué)。表現(xiàn)在：一是各部門經(jīng)費(fèi)多少不是取決于事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，而是取決于原來的基數(shù)。二是“基數(shù)法”固定了財(cái)政資金在部門間的分配格局，預(yù)算資金被套牢，財(cái)政無法根據(jù)機(jī)構(gòu)和人員變動(dòng)情況，相應(yīng)調(diào)整支出規(guī)模，制約了財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布局的宏觀調(diào)控。三是不利于控制支出規(guī)模?！盎鶖?shù)法”實(shí)際上是增量預(yù)算，即財(cái)政支出只能在上年的基礎(chǔ)上增加，一般不能比上年基數(shù)減少。因此，不利于控制支出規(guī)模，長(zhǎng)年使用“基數(shù)法”，經(jīng)過多年積累，基數(shù)成了常數(shù)，形成支出剛性，不管財(cái)政狀況如何，支出一味地增長(zhǎng)，不利于調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。

摘要：政府公共支出預(yù)算的合理性、有效性關(guān)系到國(guó)家宏觀調(diào)控的有效性。文章分析了我國(guó)現(xiàn)行的政府公共支出預(yù)算體系在支出供給范圍、結(jié)構(gòu)、管理及監(jiān)督諸方面的缺陷及不合理性，提出了對(duì)其進(jìn)行改革的措施。

關(guān)鍵詞：政府公共支出預(yù)算缺陷改革

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理由直接管理為主，宏觀、微觀一起管理的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理和宏觀管理為主。對(duì)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的管理方式，也就要求根據(jù)社會(huì)的公共要求和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)加以調(diào)整。政府公共支出預(yù)算是政府公共預(yù)算的主要組成部分，是政府為滿足社會(huì)公共需要，為社會(huì)成員提供大體均等的公共服務(wù)所需開支的分配計(jì)劃。政府公共支出預(yù)算涵蓋了政府活動(dòng)的全范圍，反映著政府活動(dòng)的方向，是調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府職能的重要保障，也是政府支出管理的核心任務(wù)。然而，必須看到我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政支出預(yù)算體系是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下逐步發(fā)展形成的，雖然幾經(jīng)改革，但仍沒有完全擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響。隨著改革的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)有的政府公共支出預(yù)算體系逐漸暴露出種種弊端，不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政府職能轉(zhuǎn)變的需要。對(duì)此，筆者試從政府公共支出預(yù)算的范圍、結(jié)構(gòu)及管理、監(jiān)督機(jī)制等方面進(jìn)行分析、探討。旨在提高政府公共支出預(yù)算的合理性、有效性。

一、政府公共支出預(yù)算范圍、結(jié)構(gòu)亟待重新界定和優(yōu)化

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府財(cái)政應(yīng)以社會(huì)共同需要為標(biāo)準(zhǔn)參與社會(huì)資源配置，政府公共支出預(yù)算的范圍必須以社會(huì)共同需要為標(biāo)準(zhǔn)來界定和規(guī)范。所謂社會(huì)共同需要，是指一個(gè)國(guó)家從事社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，體現(xiàn)社會(huì)共同利益的基本公共需要。其應(yīng)具有以下特征：一是只有政府出面組織和實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)的事務(wù)。二是只有政府舉辦才能有效協(xié)調(diào)各方面利益的事務(wù)。三是企業(yè)和個(gè)人不愿意舉辦而又是社會(huì)存在和發(fā)展所必需的事務(wù)。按照社會(huì)共同需要的標(biāo)準(zhǔn)，政府公共支出預(yù)算的范圍應(yīng)主要限定在國(guó)家機(jī)關(guān)及那些代表社會(huì)共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的非營(yíng)利的領(lǐng)域或事務(wù)，具體說應(yīng)包括以下三方面：1、維持性支出。即消耗性支出，一般指資源直接置于政府支配之下，配置于各部門作直接消耗。2、轉(zhuǎn)移性支出。轉(zhuǎn)移性支出一般是指政府不直接消耗的那部分社會(huì)資金，這部分社會(huì)資金是通過再分配方式轉(zhuǎn)移出去的。3、公共工程支出。公共工程支出一般是指大型公益性基礎(chǔ)設(shè)施的支出。

按照上述理論，再審視現(xiàn)有的政府公共支出預(yù)算供給范圍，不難發(fā)現(xiàn)，在支出預(yù)算供給范圍中存在著“缺位”與“越位”并存的現(xiàn)象。這使得一些隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而必須由財(cái)政資金供應(yīng)的領(lǐng)域和事務(wù)卻得不到應(yīng)有的資金的保障；而一些隨著改革和政策變化已不應(yīng)再由財(cái)政資金供應(yīng)的領(lǐng)域和事務(wù)卻占用了不少資金。最為典型的事例是社會(huì)保障方面的支出和高等教育方面的支出。社會(huì)保障是社會(huì)的“安全網(wǎng)”，“減震器”，是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家不可或缺的社會(huì)控制機(jī)制，從宏觀角度看，社會(huì)保障是財(cái)政進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家社會(huì)保障的收支與財(cái)政收支以及整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行已構(gòu)成了某種函數(shù)關(guān)系。

［內(nèi)容提要］政府采購(gòu)是我國(guó)財(cái)政體制進(jìn)一步改革的重要內(nèi)容。它有利于提高預(yù)算資金的使用效率,減少政府各種尋租行為。預(yù)算改革是進(jìn)一步推行政府采購(gòu)改革的必要條件。應(yīng)采用零基預(yù)算等方法,提高預(yù)算編制的科學(xué)性,并加強(qiáng)預(yù)算對(duì)財(cái)政資金使用的監(jiān)督。充分發(fā)揮政府采購(gòu)的優(yōu)勢(shì),還需要對(duì)預(yù)算執(zhí)行程序、預(yù)算會(huì)計(jì)制度、國(guó)家金庫(kù)制度等進(jìn)行必要調(diào)整。

一、進(jìn)一步深化政府采購(gòu)制度改革,必須與預(yù)算改革緊密聯(lián)系起來

長(zhǎng)期以來,我國(guó)政府采購(gòu)制度主要采用財(cái)政預(yù)算分配后由各個(gè)購(gòu)買實(shí)體分散采購(gòu)的形式。這種分散購(gòu)買、自我服務(wù)、自給自足的方法,不僅與社會(huì)化大生產(chǎn)不相適應(yīng),而且不能發(fā)揮規(guī)模購(gòu)買優(yōu)勢(shì),不能利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的好處,加大了各行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)成本,降低了財(cái)政資源的使用效率。采購(gòu)過程中各采購(gòu)主體以部門或小集團(tuán)利益為重,引發(fā)了不同程度的暗箱操作和腐敗行為,嚴(yán)重弱化了財(cái)政的宏觀調(diào)控能力,因此必須對(duì)政府采購(gòu)制度進(jìn)行改革。

推行政府采購(gòu)制度改革,本質(zhì)上是對(duì)預(yù)算支出管理方式進(jìn)行改革,其最終目的是提高財(cái)政資金的使用效率,這也是政府預(yù)算管理體制改革的內(nèi)在要求。財(cái)政部最近頒布的《政府采購(gòu)管理暫行辦法》規(guī)定:各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、實(shí)行預(yù)算管理的事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體使用財(cái)政性資金辦理的政府采購(gòu),使用新的采購(gòu)制度;資金來源范圍應(yīng)當(dāng)是財(cái)政性資金,包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金;采購(gòu)機(jī)關(guān)可以組織也可以委托具備政府采購(gòu)業(yè)務(wù)資格的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)承辦政府采購(gòu)具體事務(wù)。財(cái)政部門不得參與和干涉政府采購(gòu)中的具體商業(yè)活動(dòng),但財(cái)政機(jī)關(guān)承擔(dān)著對(duì)政府采購(gòu)行為進(jìn)行監(jiān)督的責(zé)任。由此可以看出,財(cái)政部門必須對(duì)預(yù)算監(jiān)督方式、財(cái)政資金的撥付、預(yù)算的編制、國(guó)家金庫(kù)制度等進(jìn)行改革,以適應(yīng)采購(gòu)方式的變化。

二、按照新的政府采購(gòu)制度的要求,對(duì)現(xiàn)行的政府預(yù)算管理機(jī)制進(jìn)行配套改革

1．進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督。