加強對黨員干部尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，是黨的整個干部工作的重要環(huán)節(jié)。歷史和現(xiàn)實的經(jīng)驗證明，能不能成功解決黨內(nèi)監(jiān)督尤其是對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督問題，是事關(guān)我們黨能否經(jīng)受住各種考驗和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的重大問題，也是新時期貫徹落實從嚴(yán)治黨方針、切實加強黨的建設(shè)的重大課題。本文擬就建立黨員領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督制約機制談點粗淺的看法。

一、建立干部監(jiān)督制約機制既要更新觀念，體現(xiàn)時代性，又要實事求是，具有可行性能

當(dāng)前，干部制度改革不斷深化，干部監(jiān)督工作要適應(yīng)新的形勢和任務(wù)的要求，必須擺脫傳統(tǒng)的思想觀念和固有的思維方式的束縛，放開視野，敞開思路，置身更高的層面、更大的空間、更寬的領(lǐng)域，多方位、多角度地思考新形勢下必須建立干部監(jiān)督制約機制的問題。

1、監(jiān)督制約機制的運行方式應(yīng)從封閉式向開放式轉(zhuǎn)變，充分體現(xiàn)開放性。隨著改革的不斷深化，干部工作的民主化程度逐步提高。干部監(jiān)督工作必須打破相對封閉的格局，步入開放式監(jiān)督的軌道。一是監(jiān)督的途徑應(yīng)由組織監(jiān)督向執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督不斷拓展，形成立體式、全方位的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，真正做到干部的權(quán)力行使到哪里，領(lǐng)導(dǎo)活動延伸到哪里，監(jiān)督工作就實施到哪里。二是監(jiān)督的范圍從工作圈向其生活圈、社交圈延伸，不斷擴大有效監(jiān)督的范圍。三是監(jiān)督形式要由相對單一的監(jiān)督，向多形式監(jiān)督轉(zhuǎn)化，讓群眾真正參與到干部監(jiān)督的整個過程之中，比如在干部選拔任用工作的考察環(huán)節(jié)，就應(yīng)改變以往機械劃定考察范圍的工作方式，主動深入到所有“知情”群眾中，對干部進行立體開放式考察，讓更多的群眾參與到考察工作中來，在更廣泛的社會空間內(nèi)“透視”考察對象，使干部接受群眾的有效監(jiān)督。

2、監(jiān)督制約機制的運行程序應(yīng)由事后向事前、事中轉(zhuǎn)化，充分體現(xiàn)全程性。長期以來，對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督工作的重點主要體現(xiàn)在事后監(jiān)督上，即干部出現(xiàn)了不良苗頭或問題才去制止，去糾正，去查處。這種事后監(jiān)督，實際上是一種被動消極的監(jiān)督。那么，怎樣才能由被動監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極監(jiān)督呢?可以從四個方面去考慮：一是從加強黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的黨性鍛煉和自身修養(yǎng)入手，開展思想監(jiān)督；二是從引導(dǎo)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部正確運用手中權(quán)力入手，實施權(quán)力制約；三是從遏制貪污受賄、以權(quán)謀私行為等方面入手，強化組織監(jiān)督；四是從增強權(quán)力運行透明度入手，引進群眾監(jiān)督。通過對干部行為的全方位規(guī)范和約束，可以起到超前防范性監(jiān)督的作用。

3、監(jiān)督制約機制的運行渠道應(yīng)由單一型向復(fù)合型發(fā)展，充分體現(xiàn)立體性。采取自我監(jiān)督與紀(jì)律監(jiān)督并重，制度監(jiān)督與立法監(jiān)督并用，公開監(jiān)督與隱形監(jiān)督并施，組織監(jiān)督與社會監(jiān)督并舉等措施，逐步實行干部監(jiān)督制約機制系統(tǒng)化、科學(xué)化，切實改進傳統(tǒng)的單純依賴紀(jì)律監(jiān)督和組織部門監(jiān)督的做法。由組織部門牽頭，每季與紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察院、法院、公安、審計等執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門聯(lián)系一次，半年召開一次聯(lián)席會議，綜合分析干部隊伍中出現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題，解剖分析案例，研究相關(guān)對策，制定防范措施。對來信來訪或舉報中反映的比較嚴(yán)重的問題，由紀(jì)委、公安、檢察等單位進行立案審查；對于匿名來信或一時難以查證的，或反映干部一般問題夠不上立案審查的，由組織部門調(diào)查核實，進行誡勉談話；對重要的或涉及面比較廣的案件，經(jīng)黨委批準(zhǔn)，組織聯(lián)合調(diào)查組進行調(diào)查，共同提出處理意見或建議。同時，加強與人大合作，支持人大做好對政府組成人員的述職、評議工作，強化人大對“一府兩院”工作的監(jiān)督。通過建立橫向聯(lián)動機制，形成干部監(jiān)督管理工作的合力。

摘要：發(fā)展黨內(nèi)民主涉及的內(nèi)容是多層次和多方面的，在當(dāng)前最為重要和根本的是構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約體系，建立健全各種相關(guān)制度，做到以完備的權(quán)力監(jiān)督制度保障黨內(nèi)民主的健康發(fā)展。本文探討了有效加強黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機制的主要對策，對于新時期推進黨內(nèi)民主建設(shè)、鞏固黨執(zhí)政的基礎(chǔ)具有特別重要的意義。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)民主；權(quán)力監(jiān)督；制度創(chuàng)新

黨內(nèi)民主建設(shè)一直是我們黨各項建設(shè)中備受關(guān)注和重視的課題。在當(dāng)前，發(fā)展黨內(nèi)民主的關(guān)鍵是合理構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約體系，做到以完備的權(quán)力監(jiān)督制度保障黨內(nèi)民主的健康發(fā)展，這對我們準(zhǔn)確理解和把握黨內(nèi)民主建設(shè)的基本規(guī)律，有效推進黨內(nèi)民主建設(shè)，提高黨的執(zhí)政能力、全面推進黨的建設(shè)新的偉大工程具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

一、黨內(nèi)民主的實質(zhì)

黨內(nèi)民主，是共產(chǎn)黨的政治本質(zhì)規(guī)定性之一。黨內(nèi)是否實行民主及實行的程度，這是關(guān)系到黨的性質(zhì)和黨是否有生機與活力的問題。我們雖然經(jīng)常強調(diào)發(fā)揚黨內(nèi)民主，但對黨內(nèi)民主的實質(zhì)問題缺乏深入而系統(tǒng)的研究。根據(jù)列寧的意思，黨內(nèi)民主的實質(zhì)，就是指全體黨員有權(quán)平等地直接或間接地決定和處理黨內(nèi)一切事務(wù)，即黨員是黨組織的“主人”，黨內(nèi)事務(wù)歸根到底由黨員當(dāng)家作主。他指出：“現(xiàn)在整個黨組織是按民主原則建立的。這就是說，全體黨員選舉負(fù)責(zé)人即委員會的委員等等，全體黨員討論和決定無產(chǎn)階段政治運動的問題，全體黨員確定黨組織的策略方針?！盵1]他又進一步指出，“俄國社會是民主地組織起來的。這就是說，黨內(nèi)的一切事務(wù)是由全體黨員直接或通過代表，在一律平等和毫無例外的條件下來處理；并且，黨內(nèi)所有負(fù)責(zé)人員、所有領(lǐng)導(dǎo)人員、所有機構(gòu)都是選舉產(chǎn)生的，必須向黨員報告工作，并可以撤換”[2]。

從列寧的論述中可以看出，黨內(nèi)民主，從根本上來說，是黨內(nèi)生活中的基本政治原則和政治制度。其實質(zhì)，就在于全體黨員一律平等地直接或間接地決定和處理黨內(nèi)事務(wù)。擴大和發(fā)展黨內(nèi)民主，就是要加強制度建設(shè)，確保廣大黨員在黨內(nèi)生活中的平等的主體、“主人”地位，使黨章規(guī)定的黨員權(quán)利得到充分實現(xiàn)和確實保障，如果離開了這一點就不可能有真正的黨內(nèi)民主。

摘要：當(dāng)前黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機制的弱化，直接影響黨的內(nèi)部工作和黨在群眾中的形象，如何規(guī)范執(zhí)法行為，建立起各環(huán)節(jié)相互制約的監(jiān)督制約機制，是確保黨內(nèi)工作的公正合理，促進黨內(nèi)工作順利開展的重要手段。為此，必須結(jié)合工作實際，進一步建立健全法律法規(guī)，構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機制。不斷完善監(jiān)督制約的內(nèi)容、方法及措施，從根本上解決黨內(nèi)執(zhí)法過程中的隨意性，努力提高黨內(nèi)執(zhí)法工作質(zhì)量和水平。

關(guān)鍵詞：健全；法律法規(guī)；黨內(nèi)權(quán)力；監(jiān)督；重要基礎(chǔ)

目錄

摘要……………………………………………………………………………………

1、健全法律法規(guī)的作用………………………………………………………………

2、黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機制的重要性…………………………………………………

［摘要］建立健全監(jiān)督制約機制、推進反腐懲防體系建設(shè)是當(dāng)前迫切需要解決的一個歷史性課題。推進反腐懲防體系建設(shè)一項浩大的系統(tǒng)工程，必須展開“大宣教”，筑牢思想道德防線；必須加強制度建設(shè)，構(gòu)建嚴(yán)密的制度反腐機制;必須強化監(jiān)督，建立建全監(jiān)督制約機制。

［關(guān)鍵詞］反腐監(jiān)督制約機制懲防體系建設(shè)

中國共產(chǎn)黨執(zhí)政半個多世紀(jì)以來，黨中央高度重視黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作。多年來，中央作出的一系列重大決策，部署的多次專項反腐工作取得了不小的成就。但隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，改革開放力度的不斷加大，滋生和誘發(fā)腐敗的因素依然存在，而且出現(xiàn)了許多新的情況和問題，反腐敗斗爭的形勢依然嚴(yán)峻。尤其在改革開放深入發(fā)展、世界經(jīng)濟一體化進程進一步加劇的今天，執(zhí)政黨的建設(shè)面臨著許多新的環(huán)境和情勢。面對復(fù)雜的局面，如何進一步建立健全監(jiān)督制約機制，推進反腐懲防體系建設(shè)，如何使黨風(fēng)廉政建設(shè)的工作體制、機制和工作方法從根本上得以改善和優(yōu)化，這是擺在我們面前的迫切任務(wù)。

近年來，我們黨圍繞加強監(jiān)督制約機制，推進反腐懲防體系建設(shè)做了大量工作。中央頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》是其重大舉措之一，這也是當(dāng)前和今后一個時期深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的一個綱領(lǐng)性文件。要落實好這個綱領(lǐng)性文件，各級黨委必須思想認(rèn)識到位、組織措施到位、協(xié)調(diào)工作到位。除此之外，筆者認(rèn)為要建立健全監(jiān)督制約機制，推進反腐懲防體系建設(shè)，當(dāng)前最重要的是要做好以下幾方面的工作。

一、展開“大宣教”，筑牢思想道德防線

思想政治工作是我黨的一大政治優(yōu)勢，只有把反腐倡廉教育納入到黨的思想政治工作的總體部署之中，構(gòu)建反腐倡廉“大宣教”格局，使紀(jì)檢、監(jiān)察、組織、宣傳等部門聯(lián)動，形成合力，才能收到最佳實效。

編者按：本文主要從行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力異化的表現(xiàn)；行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力異化的原因；行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力異化的防范進行論述。其中，主要包括：要遏制行政權(quán)力異化現(xiàn)象，必須建立完善合理的制約機制、行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力異化主要表現(xiàn)為玩忽職守、濫用職權(quán)、濫用公共權(quán)力謀取私人利益、權(quán)力尋租現(xiàn)象突出、對權(quán)力流程監(jiān)督不力、一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗、制約行政權(quán)力的機制嚴(yán)重欠缺、濫用行政自由裁量權(quán)、非正常的“權(quán)力崇拜”、以道德制約權(quán)力、以權(quán)利制約權(quán)力、以權(quán)力制約權(quán)力、以規(guī)范行政程序制約權(quán)力、以公共輿論制約權(quán)力等，具體請詳見。

【摘要】當(dāng)前，我國腐敗瀆職事件時有發(fā)生，行政權(quán)力異化現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。要遏制這些事件的發(fā)生，必須建立完善合理的制約機制。

【關(guān)鍵詞】行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力異化防范

近年來，新聞媒體上不時傳出有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違規(guī)之事，紀(jì)檢監(jiān)察立案查處，無不令人民群眾拍手稱快，凸現(xiàn)出政法、監(jiān)察機關(guān)工作的力度和決心，同時也反映出對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督有待加強，要遏制行政權(quán)力異化現(xiàn)象，必須建立完善合理的制約機制。

一、行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力異化的表現(xiàn)

行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力異化主要表現(xiàn)為玩忽職守、濫用職權(quán)，而權(quán)力的異化最終必然導(dǎo)致腐敗的產(chǎn)生。具體地說有以下幾點：

中共中央在《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系*-*年工作規(guī)劃》中，把“加強對重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)權(quán)力行使的監(jiān)督”放在了突出位置，強化了對權(quán)力監(jiān)督制約的著力點和針對性。而存在于稅收中的“兩權(quán)”，則是稅務(wù)系統(tǒng)加強對權(quán)力行使監(jiān)督制約的重要部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在進一步推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)中，如何深化“兩權(quán)”監(jiān)督制約，建立健全相關(guān)制度和機制，是我們必須著力解決的問題。

一、“兩權(quán)”監(jiān)督制約的必要性、艱巨性和長期性

稅務(wù)系統(tǒng)的“兩權(quán)”，就是國家法律賦予稅務(wù)人員行使的稅收執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)。每個稅務(wù)人員為取得稅收，必然要在稅款征收、稅源管理、稅務(wù)稽查、行政處罰等稅收業(yè)務(wù)中行使稅收執(zhí)法權(quán)。由于稅收執(zhí)法權(quán)具有自由裁量性，為保證每個稅收執(zhí)法人員行使權(quán)力過程中的公正、公平、廉潔、奉公，就必然要對權(quán)力運行的過程進行監(jiān)督制約，以實現(xiàn)為國聚財、執(zhí)法為民的宗旨。而對稅務(wù)系統(tǒng)和隊伍的人、財、物的管理，就是各級稅務(wù)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部在行使行政管理權(quán)，而加強對行政管理權(quán)運行過程的監(jiān)督制約，也是題中之義。因此，在稅務(wù)系統(tǒng)加強對“兩權(quán)”的監(jiān)督制約，不僅是維護稅務(wù)人員正當(dāng)行使職權(quán)取得稅收所必需的，也是稅務(wù)部門從源頭上有效預(yù)防腐敗所必要的。

稅務(wù)系統(tǒng)的“兩權(quán)”運行過程，有其業(yè)務(wù)的特殊性和復(fù)雜性，對應(yīng)的監(jiān)督制約就具有艱巨性。在重點監(jiān)督的對象上，不僅有各級稅務(wù)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部，還有一些重要崗位的人員，以及為數(shù)不少的稅收執(zhí)法人員，具有不同層次、人數(shù)眾多的特性；在權(quán)力運行的環(huán)節(jié)上，既有稅款征收、稅源管理環(huán)節(jié)，又有稅務(wù)稽查、行政處罰等環(huán)節(jié)，其稅款征收環(huán)節(jié)，又有納稅申報、稅款核定、稅款解繳、欠稅清理等關(guān)節(jié)點，具有環(huán)節(jié)多、過程復(fù)雜的特性；在行政管理的體制上，由于我國對稅務(wù)系統(tǒng)實行的是以垂直管理為主的行政層級管理體制，“看得見的監(jiān)督不了、監(jiān)督得了的又看不見”，在這個系統(tǒng)表現(xiàn)得尤為突出；在經(jīng)濟發(fā)展的水平上，由于經(jīng)濟決定稅收，在稅收任務(wù)的完成、稅收管理的方式、落實稅收優(yōu)惠政策等，各地都存在差異，多少影響著人們的思想認(rèn)識，影響著“兩權(quán)”監(jiān)督制約的力度。

稅收是國家實現(xiàn)其職能的重要形式。只要有國家存在就有稅收，就有稅務(wù)機構(gòu)。稅務(wù)機構(gòu)作為國家設(shè)立的行政執(zhí)法機關(guān)，憑借國家法律賦予的公共權(quán)力，對企業(yè)、單位和個人強制、無償征收稅收。有權(quán)力的地方就必然要有監(jiān)督，不受監(jiān)督的權(quán)力，必然走向腐敗，這是被歷史和現(xiàn)實證明了的真理。所以說，稅務(wù)系統(tǒng)的“兩權(quán)”監(jiān)督雖不是社會上的熱點、難點問題，卻是伴隨稅收存在而長期存在的問題。

因此，對“兩權(quán)”監(jiān)督制約，既是稅務(wù)系統(tǒng)反腐倡廉必須要抓的重點部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其必要性、艱巨性和長期性，則是我們構(gòu)建廣西地稅系統(tǒng)懲防體系中監(jiān)督制約機制的出發(fā)點。

權(quán)力監(jiān)督和制約是一種有效的管理。對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部特別是對“一把手”的有效監(jiān)督，防止權(quán)力的不正當(dāng)運用，既是“從嚴(yán)治黨”的迫切要求，也是貫徹“三個代表”重要思想，執(zhí)行“兩個條例”，全面加強黨的干部隊伍建設(shè)的有力舉措。建立健全有效的內(nèi)部及外部權(quán)力監(jiān)督和制約機制，筆者認(rèn)為，應(yīng)從四個方面著手。

第一，建立科學(xué)的選人用人機制，嚴(yán)把選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的入口關(guān)。在堅持黨管干部原則的前提下，嚴(yán)格按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》的要求和程序，建立科學(xué)的干部管理制度和相互制約的選人用人機制，把組織選派與向人才市場公開選拔競爭結(jié)合起來，以促進黨政領(lǐng)導(dǎo)班子年齡結(jié)構(gòu)、文化程度、專業(yè)水平的優(yōu)化配置以及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的合理流動。另外，在選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部特別是選拔“一把手”時，組織和紀(jì)檢監(jiān)察部門要密切配合，監(jiān)督和制約機制要超前到位，在選人用人方法上，還要注意貫徹民主集中制原則，走群眾路線，充分聽取人民群眾的意見，搞好民主評議和民主推薦，以確保黨政領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”有較好的群眾基礎(chǔ)和較高的群眾公認(rèn)度，做到凡是群眾不擁護、不信任、社會輿論反映強烈的干部堅決不能提拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上委以重任。只有把好了選拔任用的入口關(guān)，才能為以后的權(quán)力監(jiān)督和制約工作打下堅實的基礎(chǔ)，創(chuàng)造良好的條件。

第二，建立民主科學(xué)決策和責(zé)任追究制度。在建立黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的工作職責(zé)、職權(quán)范圍、議事與決策程序等制度，合理配置權(quán)力，適度分權(quán)，以權(quán)力制衡權(quán)力的同時，凡屬重大項目立項、大額資金使用以及干部人事調(diào)整等重大決策，都必須堅持民主集中制原則，交班子集體討論，讓班子成員充分發(fā)表意見，按少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定。甚至在一些比較重大的問題決策前還應(yīng)廣泛征求有關(guān)方面的意見。嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究制度，出了問題該追究的追究，該處理的處理，決不姑息。

第三，貫徹落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”，必須正確認(rèn)識經(jīng)濟建設(shè)與黨風(fēng)廉政建設(shè)的關(guān)系，以高度的政治責(zé)任感和緊迫感，切實擔(dān)負(fù)起抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)的重大政治責(zé)任。“一把手”作為貫徹落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的第一責(zé)任人，必須從我做起，率先垂范。要注意提高自身的素質(zhì)，加強自身的修養(yǎng)，嚴(yán)格要求自己，管好自己的配偶、子女和身邊的工作人員。因為大量的案例證明，相當(dāng)一部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部走上違紀(jì)違法的犯罪道路，都是因為其配偶或子女起了推波助瀾甚至是“二傳手”的作用。此外，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的率先垂范作用還表現(xiàn)在帶頭落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，自覺地將自己置于領(lǐng)導(dǎo)班子成員相互監(jiān)督以及上級領(lǐng)導(dǎo)和人民群眾的監(jiān)督之下。

第四，建立健全有效的內(nèi)部及外部監(jiān)督和制約機制。體制和制度具有穩(wěn)定性、全局性、根本性和長期性。它是實行權(quán)力監(jiān)督和制約機制的準(zhǔn)繩和依據(jù)，反腐敗斗爭的治本措施，防止和抑制腐敗現(xiàn)象的有效辦法。當(dāng)前，應(yīng)建立健全以下幾個方面的權(quán)力監(jiān)督和制約機制。

l、建立和完善集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工制度。明確劃分同級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間的職權(quán)范圍，把權(quán)力限制在履行職務(wù)所允許的范圍內(nèi)，這對防止權(quán)力獨攬、權(quán)力濫用，逃避權(quán)力監(jiān)督和制約將起到積極的作用。

九屆全國人大四次會議通過的《十五計劃綱要》明確指出：要“依法行政，從嚴(yán)治政”，“健全依法行使權(quán)力的制約機制，加強對權(quán)力運行的民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督?！边@無疑抓住了防止權(quán)力違法和濫用的要害。行政權(quán)是憲法和法律賦予國家行政機關(guān)管理政治、經(jīng)濟和社會事務(wù)的最重要的國家權(quán)力。由于行政權(quán)具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大、以國家強制力保證行使等特點，決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關(guān)的一種國家權(quán)力，又是最動態(tài)、最容易違法或濫用的一項國家權(quán)力，因而制約權(quán)力的核心首先是制約行政權(quán)。

一、加強對行政權(quán)的制約是世界性的普遍規(guī)律

對行政權(quán)進行制約，是自行政權(quán)產(chǎn)生以后就無法回避的一個重大課題。而將這種制約由“權(quán)力問題”變成一個“法律問題”的，則源自古希臘柏拉圖的名著《法律篇》。柏拉圖認(rèn)為：“如果一個國家的法律處于從屬地位，沒有權(quán)威，我敢說，這個國家一定要覆滅；然而，我們認(rèn)為一個國家的法律如果在官吏之上，而這些官吏服從法律，這個國家就會獲得諸神的保佑和賜福?！雹侔乩瓐D的學(xué)生亞里士多德則在其名篇《政治學(xué)》中進一步完善了這個“法律問題”。亞里士多德認(rèn)為，法治的兩個條件或標(biāo)準(zhǔn)是“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”。②無獨有偶。大約在同一歷史時期的中國春秋戰(zhàn)國時代，也產(chǎn)生了主張“法治”的法家。③但無論是古希臘柏拉圖、亞里士多德所主張的法治，還是中國古代法家所主張的法治，在當(dāng)時都沒有實現(xiàn)的經(jīng)濟、政治和思想基礎(chǔ)，因而對行政權(quán)的控制和監(jiān)督也就主要局限為理論層面的“法律問題”。而將這一理論層面的“法律問題”上升為實踐層面的“法律制度”的，則是源于近代資本主義制度的建立。

1、20世紀(jì)以前西方國家對行政權(quán)的嚴(yán)格控制。資本主義國家在立國之初，政治上為了防止封建復(fù)辟和行政專橫，經(jīng)濟上為了保障自由競爭不受行政權(quán)干預(yù)，明確提出政府管理得越少越好的“消極行政”理論。資產(chǎn)階級思想家和法學(xué)家認(rèn)為：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！雹芤虼耍麄冎鲝垺八袡?quán)力都必須通過法律賦予，否則行政機關(guān)不得享有和行使任何權(quán)力，與此同時，任何權(quán)力都必須通過法來制約和控制?！雹葸@就第一次明確提出了將行政權(quán)置于法律之下的“依法行政”的原則。為了保證“依法行政”原則的真正實現(xiàn)，資產(chǎn)階級思想家和法學(xué)家提出：“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”⑥并為此設(shè)計了一套頗為繁復(fù)的法律制度：將立法權(quán)交給議會，將司法權(quán)交給法院；行政權(quán)的行使既要受到立法權(quán)的事先規(guī)范和控制，又要受到司法權(quán)的事后審查和監(jiān)督。這種嚴(yán)格規(guī)范主義的依法行政的觀念和制度，統(tǒng)治了西方世界200余年。

2、20世紀(jì)前半期西方國家行政權(quán)的迅速擴張。壟斷資本主義時代的來臨，對“消極行政”理論和嚴(yán)格規(guī)范主義理論提出了挑戰(zhàn)。英國著名行政法學(xué)家韋德描寫的那種“除了郵局和警察以外，一名具有守法意識的英國人可以度過他的一生卻幾乎沒有意識到政府的存在”⑦的田園牧歌時代已經(jīng)結(jié)束。壟斷經(jīng)濟、福利國家的出現(xiàn)，要求政府全面和能動地介入經(jīng)濟和社會管理，“積極行政”、服務(wù)行政、給付行政理論隨之產(chǎn)生。與此相適應(yīng)，“依法行政”立法已不再局限于議會的立法，而是擴大到了政府制定的法規(guī)和規(guī)章；政府也不再僅僅擁有行政執(zhí)法權(quán)，而且擁有了行政立法權(quán)和行政司法權(quán)-裁決公民、法人之間的民事、經(jīng)濟糾紛以及行政機關(guān)與公民、法人之間的行政糾紛的權(quán)力。西方國家行政權(quán)迅速擴張的一大突出例證，就是美國大量獨立管制機構(gòu)的興起，以及羅斯福新政之后聯(lián)邦政府權(quán)力的擴張。⑧

3、20世紀(jì)后半期行政權(quán)受控與擴張并存。行政權(quán)的急劇擴張，對傳統(tǒng)行政控權(quán)理論構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，對公民的民主和自由也構(gòu)成了巨大威脅。西方有識之士驚呼：“我們必須清醒地認(rèn)識到并去正視行政控制中所固有的某些危險。如果一個公共行政制度只注重結(jié)果而不關(guān)心人權(quán)，那么它就有可能導(dǎo)致獨裁與壓迫。”⑨因此，以第二次世界大戰(zhàn)以后美國1946年頒布的《聯(lián)邦行政程序法》為標(biāo)志，西方國家紛紛開始對行政權(quán)加強控制：在立法上，議會在委托政府立法時均規(guī)定明確的立法原則和立法范圍，政府超越可以撤銷；在執(zhí)法上，通過制定行政程序法和建立行政公開、行政監(jiān)察、行政監(jiān)督、行政裁決和行政復(fù)議等制度來加強行政機關(guān)的自律、內(nèi)部監(jiān)督和公眾監(jiān)督；在司法上，法院擁有對政府行為的違憲和違法審查權(quán)，以及對政府與公民、法人之間的行政糾紛的最終裁決權(quán)。但是，20世紀(jì)40年代后期開始的控權(quán)，并不是對20世紀(jì)以前控權(quán)理念的簡單回歸，而是實行一種控制與擴大行政權(quán)并重、保護公民民主與提高行政效率并舉的新的模式。

一、權(quán)力的濫用和失控是滋生腐敗的源頭

權(quán)力腐敗是由權(quán)力的雙重性決定的：一方面，正確使用權(quán)力，它便是為社會、為人民謀利益的工具；另一方面，錯誤地使用權(quán)力，它便成了腐蝕人們靈魂、牟取個人私利的工具。權(quán)力的腐敗包括權(quán)力的濫用和失控。權(quán)力的濫用是指權(quán)力的運行主體超出了授權(quán)的范圍，隨意擴大化，使權(quán)力變質(zhì)越位的行為；權(quán)力的失控是指權(quán)力的運行避開監(jiān)督，運作程序顛倒錯亂。

權(quán)力滋生腐敗，就其主觀原因是源于邪念的滋生，即理想信念發(fā)生動搖，萌發(fā)謀取私利的念頭。“物必自腐而后蟲生”。一旦思想長堤崩潰，私欲膨脹，就會利令智昏，千方百計去滿足個人的需要，腐敗必將乘隙而人，這是滋生腐敗的根本條件，而導(dǎo)致權(quán)力腐敗的客觀原因，主要有四：

1．設(shè)權(quán)失當(dāng)。即有關(guān)組織部門設(shè)置權(quán)力時有失恰當(dāng)。一是黨政不分，職責(zé)不清。有的是黨政一肩挑，在具體工作中往往以政代黨，或以黨代政，忙起來黨務(wù)工作便被當(dāng)作軟件擱置一邊；有的雖然黨政分了家，但彼此職責(zé)劃分不清。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長經(jīng)理負(fù)責(zé)制，到底聽黨委的，還是聽行政的，叫人無所適從；有的是黨政交叉任職，有利益的事，大家爭著管，沒好處的事，都避之不及，造成管理上的空檔。二是職位設(shè)置過多過濫。職位設(shè)置缺乏規(guī)范，因人設(shè)職。三是權(quán)力分配過于集中，一把手往往集人財物大權(quán)于一身，常常個人說了算；政府仍在包攬干涉企業(yè)事務(wù)；行政權(quán)力過大，有侵占立法權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)督權(quán)的傾向。

2．授權(quán)失誤。即把權(quán)力授給了本不該授予的對象。某些人人黨動機本來就是不純的，正如胡長清所說“無非是撈取政治資本、升官發(fā)財”的不良心理，一旦竊取實權(quán)，便肆意放縱，損公肥私，為所欲為。授權(quán)失誤為權(quán)力腐敗種下了禍根。有的部門考察干部時沒有執(zhí)行德才兼?zhèn)涞母刹柯肪€；有的組織干部沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，只憑某領(lǐng)導(dǎo)的一聲招呼，就漫不經(jīng)心地偏聽片面之詞，走走過場；有的考察人員甚至被人收買，“酒杯一端，政策放寬”。即使聽了不良反映，也是充耳不聞，考察結(jié)論只揀好聽的寫，造成了用人失誤；有的公開跑官要官，有的則公開賣官鬻爵。用人腐敗是影響最壞、危害最烈、群眾意見最大的腐敗。用錯一個人，就會挫傷一大片人的積極性，甚至?xí)囊环N風(fēng)氣?！吧嫌兴茫卤厣跻印?，從而敗壞黨風(fēng)，損害黨的事業(yè)。

3．用權(quán)失范。任何權(quán)力運行都需要遵守行為規(guī)范，所謂“不以規(guī)矩，難成方園”。之所以出現(xiàn)用權(quán)失范的現(xiàn)象，主觀上講，是少數(shù)黨員干部淡忘了為人民服務(wù)的初衷，人生觀、價值觀、世界觀發(fā)生扭曲，讓那些“升官發(fā)財”、“及時行樂”、“人不為己、天誅地滅、“有權(quán)不用、過期作廢”的陳腐思想占據(jù)了靈魂。以權(quán)謀私也就成了必然?？陀^上講，體制和機制上的漏洞，給人以空子可鉆。我國正處在兩種體制轉(zhuǎn)軌的過渡時期，體制上還不夠完善，法律法規(guī)還不夠健全，這些客觀上的疏漏，為少數(shù)意志薄弱的人用權(quán)失范提供了機會。

摘要：人民監(jiān)督員制度是在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，結(jié)合檢察工作實際進行的一項開創(chuàng)性、制度性、歷史性探索，是一項切合法治、民主觀念、富于時代精神的制度探索和創(chuàng)新，邁出檢察制度改革實質(zhì)性、關(guān)鍵性的一步。作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推進人民監(jiān)督員制度的規(guī)范化和制度化，自覺依靠人民監(jiān)督員促進檢察機關(guān)依法、規(guī)范、文明履行法律監(jiān)督職責(zé)。

關(guān)鍵詞：人民監(jiān)督員；監(jiān)督制約；互動機制

人民監(jiān)督員制度，是按照有關(guān)規(guī)定產(chǎn)生的人民監(jiān)督員，代表人民群眾，依照憲法賦予的權(quán)利，獨立地對檢察機關(guān)部分案件行使監(jiān)督權(quán)，“保障檢察權(quán)的正確行使，維護社會公平正義，切實體現(xiàn)憲法關(guān)于一切國家機關(guān)工作人員必須傾聽人民的意見和建議的原則精神”。

1人民監(jiān)督員制度的發(fā)展概況

1.1人民監(jiān)督員制度產(chǎn)生的歷史背景

2003年，檢察機關(guān)從人民群眾反映最突出、要求最強烈，最關(guān)注、最關(guān)心的現(xiàn)實問題著手，從執(zhí)法辦案中容易發(fā)生濫用職權(quán)、不正當(dāng)使用權(quán)力的重要部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)著手，針對這些問題進行了專門討論，自上而下形成了共識：第一，檢察機關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件過程中，確實存在幾個重要部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺乏專門機構(gòu)參與，缺乏剛性的監(jiān)督制約機制。從檢察機關(guān)以往的經(jīng)驗教訓(xùn)來看，檢察機關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件中，決定是否逮捕、是否撤銷案件、決定是否起訴或不起訴等重要環(huán)節(jié)最容易發(fā)生濫用權(quán)力或不正當(dāng)行使權(quán)力問題，因為職務(wù)犯罪案件在立案后，案件決定是否逮捕、是否撤銷案件、決定是否起訴或不起訴等重要環(huán)節(jié)，這些都由檢察院內(nèi)部作出決定，透明度不高，存在較大的執(zhí)法隨意性，甚至濫用問題。第二，檢察機關(guān)在“應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案；超期羈押的；違法搜查、扣押、凍結(jié)的；應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定的；檢察人員在辦案中有營私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況的”等執(zhí)法環(huán)節(jié)也存在五方面突出問題，這些問題都是人民群眾對查辦職務(wù)犯罪工作意見較多和不太滿意的重要方面。如果對這些環(huán)節(jié)不加強監(jiān)督制約，檢察機關(guān)就很難真正做到嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，維護和保障法律正確實施的作用也難以有效地發(fā)揮。