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【論文關(guān)鍵詞】：公共利益；界定；公共權(quán)力；濫用；制約

【論文摘要】：文章以公共利益為視角，在明晰公共權(quán)力特征的基礎上，探究如何在公共管理中，有效地遏制公共利益視野下的權(quán)力濫用。

公共權(quán)力本應為公眾利益服務，但權(quán)力的擴張性及腐敗性使它可能為少數(shù)人甚至個人利益服務，正所謂"絕對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗"。為了盡可能在公共管理中避免腐敗的發(fā)生，應該對公共利益下的權(quán)力行使進行有效規(guī)制。

一、公共利益視野下的公共權(quán)力特征

公共利益是公共權(quán)力產(chǎn)生的基礎。公共權(quán)力產(chǎn)生于公共生活和公共利益的需要，公共利益是社會凝聚力之所在。可以說，離開了公共利益，社會將最終解體，公共權(quán)力也會因此而失去存在的基礎。公共權(quán)力的本意就是為了公眾的利益服務的，它具有公共性、腐蝕性和擴張性等特征。[1]

首先，公共權(quán)力的目的是保障公民的權(quán)利，這就決定了"公共性"是公共權(quán)力的基本特征。所謂公共權(quán)力的公共性是指公共權(quán)力是一種代表社會公共利益,以社會公眾支持為基礎,按照公共理性來運作,并以強制力來保障實施的管理社會公共事務的能力。[2]公共性是公共權(quán)力區(qū)別于私人權(quán)力的最明顯的屬性,也是公共權(quán)力的根本屬性。公共權(quán)力為公眾服務，是理所當然的，而打著"維護公共利益"的幌子"以權(quán)謀私"，則是公共權(quán)力的異化，即公共權(quán)力本應為人民服務的，卻拿來滿足一己私欲，違背了人民群眾授予其公權(quán)力之本意。

其次，就權(quán)力的作用來看，它對掌握權(quán)力的人具有一定的腐蝕性。換句話說，權(quán)力具有極大的誘惑力；掌握和支配權(quán)力者，在行使公共權(quán)力過程中可能變公共權(quán)力為私有權(quán)力，為掌握權(quán)力者謀取私利。古往今來的政治家和思想家們始終致力于思考和解決權(quán)力的腐蝕性問題，這也是現(xiàn)今中國共產(chǎn)黨以人為本、依法執(zhí)政的過程中十分關(guān)注和必須解決的首要問題之一。

最后，就權(quán)力的運作過程來看，權(quán)力具有一定的擴張性，即權(quán)力往往被濫用。公共權(quán)力一旦產(chǎn)生，便有了相對的獨立性，權(quán)力一旦與掌握權(quán)力的階級、團體、個人相結(jié)合，就容易形成利益集團，而為了自身的利益，就有不斷擴張權(quán)力的可能性。歷史發(fā)展的事實證明，權(quán)力很少有不被濫用的情況，甚至在大多數(shù)情況下，都是被過分地濫用。這里的"濫用"，是指超越自己的管理職權(quán)，越權(quán)使用權(quán)力；或者聽不進下級的批評建議，獨斷專行；或者想逃避監(jiān)督，使權(quán)力為私利服務等等。

二、現(xiàn)狀："公共利益"的概念模糊化

公共利益構(gòu)成了公共權(quán)力行使的道德基礎和倫理基礎，但是對公共利益概念及范圍的界定至今仍沒有一個明確的、權(quán)威的論斷。

現(xiàn)實生活中，公共利益概念的模糊和不確定性，往往成為政府濫用權(quán)力的一個借口，當政府行使的公共權(quán)力與相對方的私人利益發(fā)生沖突時，政府常以公共利益之名強行推行自己的意志。對私人權(quán)利造成極大傷害。

在我國，從法律實踐看，公共利益概念在法領域中都有體現(xiàn)，如：2004年3月通過的《憲法修正案》第二十條規(guī)定："國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償"?！稇椃ā返谑龡l規(guī)定，"國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償"；《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十二條的規(guī)定："國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)不提前收回。在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，國家可以依照法律程序提前收回"。我國《民法通則》第七條規(guī)定：民事活動應當尊重社會公德，不得損害國家利益或者社會公共利益。

上述憲法、法律和法規(guī)中最明顯的詞語就是"公共利益需要"，可是什么才是"公共利益需要"呢？現(xiàn)實生活中，我們沒能對公共利益進行界定并對其具體化，導致一些行政機關(guān)為謀求自己的私利，打著維護"公共利益"的幌子，傷害公眾的利益。如嘉禾事件、廣東小谷圍藝術(shù)村事件以及假借興辦大學城而肆意侵占農(nóng)民耕地的河北廊坊大學城事件和著名的鐵本事件等。這些事件有一個共同點，就是假借公共利益之名對財產(chǎn)權(quán)是基本權(quán)利之一這一事實肆意踐踏。

公共利益作為一個高度抽象、易生歧義和弊端的概念，如果不嚴格限定，極易出現(xiàn)濫用現(xiàn)象，對公民的財產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利造成損害。如果任由這種行為發(fā)展下去，不僅公眾合法利益得不到保護，褻瀆了法律的尊嚴和公正而且還將嚴重影響政府形象，危及政府的合法性，引起社會更大的不安定，社會危害極大。因此，弄清公共利益的涵義，特性，進而通過建立一定的機制保障、維護真正的公共利益，是當前理論界和實踐中迫切需要解決的一個問題。為了避免公共權(quán)力的濫用，我們應該界定并具體化公共利益，而不應該只是將公共利益當作一個很抽象的事物看待。

三、關(guān)于遏制公共利益視野下權(quán)力濫用的若干思考

權(quán)力的腐敗、擴張等特性，使我們認識到若不加制約、控制，公共權(quán)力將不再維護廣大民眾的利益，相反民眾的"公共利益"還會遭到迫害。公共權(quán)力本來應當為公眾利益服務，但權(quán)力的擴張性及腐敗性使它可能為少數(shù)人或個人的私利服務。為了解決這一問題，人們就想到了權(quán)力的限制或制約問題。權(quán)力沒有限制，就會導致權(quán)力的濫用，導致腐敗，造成對權(quán)利的侵害。人們提出了許多約束權(quán)力的觀點。如道德制約論、權(quán)力制約論、法律制約論等都是制約權(quán)力的不同見解。以上觀點，私以為，各有各的長處，但是應該相互融合一下，單純的德治、法治或權(quán)治等很難在實踐中避免公共權(quán)力的濫用，我們應該做到多方面的協(xié)同制約。

（一）明晰"公共利益"的概念

在現(xiàn)代社會，公共利益并不缺少主張者，但是主張者作為共同體中大多數(shù)人的代表，其對公共利益的認識是否可能與大多數(shù)人的認識偏離，或者說，主張者可能沒有盡到代表大多數(shù)人的義務。現(xiàn)代社會對這個問題的解決方法是，通過法律將一些普遍性的公共利益確定下來，作為對主張者的"誡條"，從而保證主張者主張義務的履行。因此，在完全信賴主張者的情況下，可以認為主張者所主張的公共利益是對共同體中的大多數(shù)人有意義的，甚至這種意義是共同體中的大多數(shù)人未必已經(jīng)認識到的。于是，與主觀的利益和客觀的利益的分類相仿，也就出現(xiàn)了主觀的公共利益和客觀的公共利益的劃分。如德國學者Neumann將公益分為主觀的公益，此種公益是基于文化關(guān)系之下，一個不確定之多數(shù)(成員)所涉及的利益。另一個是客觀的公益，這種公益，是基于國家、社會所需要的重要之目的及目標，因此，這種客觀公益率多以信賴國家機關(guān)或地方自治團體之方式，藉著彼等機構(gòu)，以合乎目的性考慮(即本于職權(quán)，斟酌事務情況而行為)即可達成公益之需求。沃爾夫也認為，事實性的公共利益是指(國家)主體的事實性利益，有時以決議或者公眾意見的形式直接表達出來，但通常由共同體的機構(gòu)公職人員闡明。客觀的公共利益是指經(jīng)正確認識的共同體利益，例如和平的社會秩序的維護，人類尊嚴和名譽的保護，占有權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和從事法律行為的權(quán)利，教育和文化、經(jīng)濟和環(huán)境的條件和促進，建立和維護與各自具體情況相應的實體法律狀態(tài)等。這種公共利益是作為法律發(fā)現(xiàn)和立法行為基礎的抽象原則。[3]

（二）建立獨立的司法檢察體制

健全法律監(jiān)督體制，提高腐敗成本，以保護財產(chǎn)所有權(quán)和司法獨立，對公共權(quán)力的濫用進行有效地控制。我們應建立一套真正獨立的司法制度，這是建立現(xiàn)代化法治社會的基本條件之一。

雖然我們要求黨沒有自己的特殊利益，黨的利益與人民利益的一致性，要求黨的活動也必須在法律的范圍內(nèi)進行。黨的各級領導不能凌駕于法律之上，不能有超越法律的特權(quán)。但是目前，黨的地方領導人干預司法的現(xiàn)象比較普遍，其結(jié)果必然使法律失去公正性，侵害了公民的權(quán)利。在我國目前人民代表大會對行政權(quán)監(jiān)督不力的情況下，強調(diào)司法權(quán)對行政權(quán)的校正和制約更具有現(xiàn)實意義。我國目前的司法腐敗也主要是由于司法不能在真正意義上完全獨立，司法機關(guān)無法擺脫行政權(quán)力、金錢和人情關(guān)系的困擾和干涉。因此，要清除司法腐敗就必須建立獨立的司法制度。為此，我們要真正實現(xiàn)司法權(quán)的獨立，要杜絕行政機關(guān)對司法機關(guān)審判具體案件的干擾和使司法機關(guān)，司法機關(guān)要從財政和人事二方面獨立于行政機關(guān)，建立起真正獨立的司法檢察體制，這樣才能真正對行政機關(guān)起到監(jiān)督的作用。

（三）建立健全人民群眾、社會團體、輿論"三位一體"的監(jiān)督體系

首先，人民群眾監(jiān)督是公共權(quán)力正常、健康運行的保證。必須建立健全權(quán)力運行的穩(wěn)定而統(tǒng)一的標準化、程序化的規(guī)則，并把人民群眾對權(quán)力監(jiān)督的全部內(nèi)容以明確、公開的規(guī)范表現(xiàn)出來。我國法律承認并保護公民的權(quán)利，例如財產(chǎn)權(quán)、人身自由權(quán)和隱私權(quán)等，政府權(quán)力不能逾越它的界限而侵入公民的權(quán)利領域，而當政府逾越權(quán)力的法定界限、濫用權(quán)力或有不當行為時，公民有權(quán)通過行使選舉權(quán)、言論自由權(quán)、參與權(quán)、結(jié)社權(quán)、知情權(quán)、對政府機構(gòu)或官員的濫用權(quán)力等不當行為進行舉報、檢舉和控告，并享有在遭受來自公權(quán)力的侵害時獲得救濟的權(quán)利，例如申訴、申請行政復議或提起行政訴訟等。做出一些積極的反抗，迫使政府收回它的權(quán)力觸角，改變其不當行為，這就是用公民的權(quán)利來制衡國家權(quán)力。而要真正實現(xiàn)這種制衡，必須創(chuàng)造一種民主的政治制度，讓人民群眾有機會表達自己的意愿，實現(xiàn)自己的權(quán)利，同時要不斷地加強公民的權(quán)利意識。

其次，社會團體對國家權(quán)力的制約，主要通過工會、婦聯(lián)、青年團體和行業(yè)協(xié)會等組織，為維護工人、婦女、青年和某行業(yè)的合法權(quán)益而對國家權(quán)力施加影響，使國家立法機關(guān)做出維護他們合法權(quán)益的法律規(guī)范，如工作時間、最低工資限額和休假等；使國家行政機關(guān)實施有利于他們的行政管理，如放松對行業(yè)經(jīng)營的限制、對就業(yè)，尤其是婦女就業(yè)等的保護；使國家司法機關(guān)嚴格依法辦事，切實貫徹罪刑法定原則，維護公民的正當權(quán)利。經(jīng)濟組織對國家權(quán)力的制約，主要通過其生產(chǎn)經(jīng)營活動的影響，通過巨大的經(jīng)濟實力對政府和其他國家權(quán)力機關(guān)施加影響。在西方國家，常常是某一個財團或幾個財團聯(lián)合對政府施加壓力，即所謂的"壓力集團"，迫使國家權(quán)力做出有利于他們的決策。在我國，企業(yè)作為我國國民經(jīng)濟的基石，是國家權(quán)力進行宏觀調(diào)控的微觀基礎。我國能否建立起完善的社會主義市場經(jīng)濟體制，關(guān)鍵在于企業(yè)的改革能否成功。因此，企業(yè)行為對國家權(quán)力的影響是巨大的。企業(yè)改革的成敗、企業(yè)對政府的制約，從某種意義上說，能夠決定國家政權(quán)的走向。

最后，輿論制約主要是通過新聞媒介對濫用權(quán)力者和腐敗者揭露和曝光，將其錯誤和罪惡公布于眾，產(chǎn)生全民公審的威力。中央電視臺《焦點訪談》節(jié)目就曾報道過一些基層權(quán)力機關(guān)違法違紀的案例，其中有些在社會輿論壓力下改正了其違法違紀的做法。這種制約實質(zhì)上是以媒體暴光的方式制造輿論來制約權(quán)力，即通過譴責和教育的方法使政府官員感受到輿論的巨大壓力，幫助他們樹立"正確"的權(quán)力觀，培養(yǎng)他們勤政廉政為統(tǒng)治利益或公共利益服務的意識和品質(zhì)，使他們能夠自覺地以內(nèi)心的道德力量抵制外在的不良誘惑，嚴格要求自己行使好手中的權(quán)力。輿論制約具有時效性強、輻射面寬、透明度高和震懾力大等特別優(yōu)勢，在監(jiān)督制約體系中有著獨特的功能。因此，從這個意義上說，還要加強對公共權(quán)力行使者人文和道德等各方面素質(zhì)的培養(yǎng)，以達到從根本上遏制權(quán)力濫用的目的。

參考文獻

[1]夏勇.朝夕問道[M].上海:三聯(lián)書店,2004.85.

[2]張振華.公共權(quán)力:悖論、異化與制約.云南行政學院學報,2004.3.

[3]胡錦光,王鍇.論我國憲法中"公共利益"的界定.中國法學.2005.1.