導(dǎo)語(yǔ)：小議限制出境的司法救濟(jì)一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關(guān)鍵詞：法律屬性；多階段；司法救濟(jì)

摘要：在我國(guó),主動(dòng)型的限制出境是行政處罰,被動(dòng)型的限制出境是行政強(qiáng)制措施。在被動(dòng)型的限制出境中,由于前階段參與機(jī)關(guān)的參與行為具備直接對(duì)外的法律效力,當(dāng)事人若有不服,應(yīng)該針對(duì)該參與機(jī)關(guān)提起訴訟,由該參與機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

為了他人權(quán)利和自由的實(shí)現(xiàn)以及民主社會(huì)的正當(dāng)需要,一個(gè)國(guó)家通過(guò)制定法律對(duì)出境權(quán)予以限制是合理的。限制出境,是世界上多數(shù)國(guó)家為保護(hù)國(guó)家安全、預(yù)防和打擊犯罪、維護(hù)社會(huì)管理秩序,通過(guò)立法建立的對(duì)本國(guó)公民或居住在本國(guó)的外國(guó)人的出境權(quán)予以限制的一項(xiàng)制度?！妒澜缛藱?quán)宣言》第29條第2款規(guī)定：“人人在行使他的權(quán)利和自由時(shí),只受法律所確定的限制,確定此種限制的唯一目的在于保證對(duì)旁人的權(quán)利和自由給予應(yīng)有的承認(rèn)和尊重,并在一個(gè)民主的社會(huì)中適應(yīng)道德、公共秩序和普遍福利的正當(dāng)需要?！?/p>

當(dāng)前,在我國(guó),限制出境制度主要是由邊防檢查機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定來(lái)行使的。主要有兩種：阻止出境和不準(zhǔn)出境。執(zhí)法實(shí)踐中,不準(zhǔn)出境是由法定機(jī)關(guān)作出不準(zhǔn)出境決定后,通過(guò)一定的渠道和程序交由邊防檢查機(jī)關(guān)執(zhí)行,邊防檢查機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查、核查確認(rèn)無(wú)誤后,繼而做出阻止出境的決定。其法律后果包括不予簽發(fā)出境證件和阻止出境。阻止出境則是邊防檢查機(jī)關(guān)的專(zhuān)有職權(quán),系其針對(duì)不準(zhǔn)出境人員和出入境證件違反法律、法規(guī)、規(guī)范性文件規(guī)定的人員作出的行政決定。

一、限制出境的法律依據(jù)和屬性

我國(guó)法律規(guī)定,出入境邊防檢查機(jī)關(guān)在檢查過(guò)程中,發(fā)現(xiàn)出入境人員有法定的不得出境、入境的情形時(shí),可以行使職權(quán),阻止相關(guān)人員出境、入境。

我國(guó)《公民出境入境管理法》第8條規(guī)定,有下列情形的,不批準(zhǔn)出境：刑事案件的被告人和公安機(jī)關(guān)或人民檢察院或人民法院認(rèn)定的犯罪嫌疑人；人民法院通知有未了結(jié)民事案件的；被判處刑罰正在服刑的；正在被勞動(dòng)教養(yǎng)的；國(guó)務(wù)院有關(guān)主管機(jī)關(guān)認(rèn)為出境后將對(duì)國(guó)家安全造成危害或?qū)?guó)家利益造成重大損失的。第9條規(guī)定,有下列情形的,邊防檢查機(jī)關(guān)有權(quán)阻止出境,并依法處理：持用無(wú)效出境證件的；持用他人出境證件的；持用偽造或涂改的出境證件的。

因此,根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定,我國(guó)邊防檢查機(jī)關(guān)限制出境一般有兩種類(lèi)型：一是邊防檢查站基于自身職權(quán),對(duì)具有以下情形的人員阻止出境：對(duì)未持出境證件的、持用無(wú)效出境證件的、持用他人出境證件的、持用偽造或涂改的出境證件的、拒絕接受邊防檢查的或者未在限定口岸通行的等情形。另一種是國(guó)務(wù)院公安部門(mén)、國(guó)家安全部門(mén)以及其他有權(quán)單位通知不準(zhǔn)出境,邊防檢查機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)出境人員不符合出境條件而做出阻止出境決定。

對(duì)于限制出境行為法律屬性的爭(zhēng)議,主要集中在是行政處罰？行政強(qiáng)制？抑或是行政強(qiáng)制措施？

在筆者看來(lái),限制出境行為的法律屬性應(yīng)該分成兩種類(lèi)型來(lái)具體對(duì)待,對(duì)于出入境邊防檢查機(jī)關(guān)主動(dòng)做出的,應(yīng)該是行政處罰而不是行政強(qiáng)制。而對(duì)于被動(dòng)做出的,應(yīng)該是行政強(qiáng)制措施。

主動(dòng)型的限制出境在以下幾個(gè)方面符合行政處罰的性質(zhì)。首先,限制出境的決定是出入境邊防檢查機(jī)關(guān)對(duì)違反出入境法律法規(guī)的出境、入境人員給予制裁的行政決定。它具有兩個(gè)最基本的特征：一是制裁性。出入境自由本身是人的基本權(quán)利,但是由于出境人員違反出入境法律法規(guī),限制或者“制裁其不得出境,這種“制裁性”顯然涉及到出入境人員的人身自由甚至財(cái)產(chǎn)權(quán)益。二是限制出境的決定，追究的是行政違法行為。只有在具備法定理由的情況下,出入境邊防檢查機(jī)關(guān)才能做出限制出境的決定的決定,即,沒(méi)有行政違法性存在,限制出境的決定不可能產(chǎn)生。其次,從行政處罰的種類(lèi)看,限制出境顯然屬于限制、剝奪人身自由的行為。

行政強(qiáng)制措施又稱(chēng)即時(shí)強(qiáng)制,指行政主體為維持社會(huì)的公共管理秩序,預(yù)防、制止或控制危害社會(huì)或違法行為的發(fā)生,或?yàn)楸ＨC據(jù)、保障行政處理決定的順利作出,對(duì)相對(duì)人的人身或財(cái)產(chǎn)予以強(qiáng)行限制的行為。⑤它是行政主體在執(zhí)法中所采用的各種強(qiáng)制性手段和方法。既是強(qiáng)制性手段和方法,只有和其他程序事實(shí)相結(jié)合,才能轉(zhuǎn)化為具體行政行為。因此,被動(dòng)型的限制出境屬于行政強(qiáng)制措施。

由此可發(fā)現(xiàn),主動(dòng)型的限制出境行為,是出入境邊防檢查機(jī)關(guān)對(duì)不遵守國(guó)家出入境管理法律法規(guī)者所實(shí)施的行政處罰；而對(duì)于被動(dòng)型的限制出境,它與一般的行政行為存在明顯的區(qū)別,它的產(chǎn)生依賴于前面的前置行為,即,限制出境是由兩個(gè)行為共同作用而產(chǎn)生的法律效果。既然與一般的法律行為存在差別,如果簡(jiǎn)單地以行政行為的司法救濟(jì)來(lái)處理限制出境的問(wèn)題,可能會(huì)產(chǎn)生權(quán)責(zé)不一致的情況。

實(shí)務(wù)往往需要以理論作為先導(dǎo),對(duì)于限制出境的司法實(shí)務(wù),先來(lái)看一下行政法上的多階段行為理論,并以此為基礎(chǔ),來(lái)嘗試確定限制出境的司法救濟(jì)。

二、限制出境與多階段行政行為的界定

多階段一詞,源自于德文mehrstufig,是指一個(gè)行為在程序上需要通過(guò)多個(gè)階段完成。如果以主體多少來(lái)區(qū)分,多階段的行為可能通過(guò)同一個(gè)機(jī)關(guān),但卻是以階段式程序的方式完成,例如行政上的強(qiáng)制執(zhí)行、告知、確定與執(zhí)行等程序。或者通過(guò)事前、事中等階段式程序完成一個(gè)行政行為,如專(zhuān)利法、商標(biāo)法的先后程序。這種一個(gè)機(jī)關(guān)的多階段行為,不屬于本文探討之范圍。

對(duì)于多階段行政行為概念,認(rèn)識(shí)不一,許宗力教授認(rèn)為,多階段行政處分系指依法須事先經(jīng)不相隸屬的他機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān)參與表示意見(jiàn)、同意或者核準(zhǔn)始能作成的行政處分,即為多階段行政處分。⑥吳庚教授則認(rèn)為：多階段行政處分系指行政處分之作為,須二個(gè)以上之機(jī)關(guān)本于各自之職權(quán),共同參與而言。此際具有行政處分之性質(zhì)者,乃屬最后階段之行為,亦即,直接對(duì)外生效力之部分；至于前階段之行為,仍為內(nèi)部意見(jiàn)之交換,非屬行政處分。⑦陳敏教授認(rèn)為：如行政處分之作成,須其他行政機(jī)關(guān)或行政主體同意或參與,在行政內(nèi)部予以力者,方始謂合法者,稱(chēng)之為多階段行政處分。⑧

結(jié)合以上對(duì)多階段行政行為范圍之界定以及學(xué)者們的認(rèn)識(shí),筆者認(rèn)為,多階段行政行為是指一個(gè)行政行為的作出,依法需經(jīng)過(guò)多數(shù)行為主體的參與才能完成,不論參與的強(qiáng)弱,即使前階段已經(jīng)屬于獨(dú)立的行政行為,如果與后續(xù)行為存在著手段與目的關(guān)系時(shí),也構(gòu)成多階段行政行為。換言之,在行政程序上,其他行政機(jī)關(guān)以其不同之方式,如同意、表態(tài),聽(tīng)證或意見(jiàn)表達(dá)等參與決定,至于參與程度如何,并不列入考慮范圍,只要是法律法規(guī)所規(guī)定的參與,即使只是屬于表態(tài)、提供參與并且不對(duì)處分機(jī)關(guān)具有拘束力,而最后由主管機(jī)關(guān)作出一個(gè)行政行為。

職務(wù)協(xié)助⑩系指不相隸屬的行政機(jī)關(guān),在職權(quán)范圍內(nèi)互為協(xié)助,而使請(qǐng)求機(jī)關(guān)得以順利完成任務(wù)或簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)的執(zhí)行。職務(wù)協(xié)助是一種分工,被請(qǐng)求協(xié)助機(jī)關(guān)僅是協(xié)助其他機(jī)關(guān)完成任務(wù),因此在職務(wù)協(xié)助的程序中,通?？煞譃閰f(xié)助行為和主要行為,被請(qǐng)求協(xié)助機(jī)關(guān)所作行為,是協(xié)助行為,主要行為仍然由請(qǐng)求機(jī)關(guān)自行完成。通過(guò)職務(wù)協(xié)助,并不改變?cè)瓉?lái)法律所授予的職責(zé)。職務(wù)協(xié)助的類(lèi)型有：

第一,機(jī)關(guān)間補(bǔ)充性的協(xié)助。被請(qǐng)求的行為僅限于部分程序,即,主要程序仍由請(qǐng)求機(jī)關(guān)做出。因此關(guān)于職務(wù)協(xié)助,應(yīng)區(qū)分協(xié)助事務(wù)和主要事務(wù)。職務(wù)協(xié)助是幫助請(qǐng)求機(jī)關(guān)得以達(dá)成主要程序之進(jìn)行。⑾職務(wù)協(xié)助并不發(fā)生權(quán)限轉(zhuǎn)移,如果請(qǐng)求機(jī)關(guān)將其職務(wù)轉(zhuǎn)交給其他機(jī)關(guān)處理,則是屬于委任或委托的情形,而非職務(wù)協(xié)助。另外,不能通過(guò)職務(wù)協(xié)助而改變或擴(kuò)充原來(lái)法律上所規(guī)定的管轄權(quán)限。

第二,職務(wù)協(xié)助以請(qǐng)求為前提,自發(fā)性協(xié)助不屬于職務(wù)的本質(zhì)。職務(wù)協(xié)助原則上是具體個(gè)案之請(qǐng)求的協(xié)助,而不是以將來(lái)或即將發(fā)生的案件為請(qǐng)求,因此職務(wù)協(xié)助的內(nèi)容通常法律并無(wú)規(guī)定。職務(wù)協(xié)助的客體,通常為暫時(shí)性的個(gè)案,不同機(jī)關(guān)間較長(zhǎng)或長(zhǎng)期合作執(zhí)行一定行政任務(wù),縱然基于經(jīng)濟(jì)或效率的考慮,仍不屬職務(wù)協(xié)助。但如依個(gè)案狀況,其支援僅屬于補(bǔ)充性功能時(shí),主要程序仍由原機(jī)關(guān)做出時(shí),即是職務(wù)協(xié)助,如協(xié)助接受申請(qǐng)、支付金錢(qián)或傳送資料等,其共性是對(duì)于處分機(jī)關(guān)而言,不產(chǎn)生干預(yù)性的措施。

多階段行為的形態(tài),可以從兩個(gè)方面進(jìn)行劃分,一個(gè)是基于前階段主體的意思表示對(duì)后階段主體的拘束程度,另一個(gè)是基于前階段主體參與之效力。

在法律行為中,行為主體的意思表示對(duì)其自身產(chǎn)生法律拘束力。但是在多階段行政行為中,前一階段的行為主體的意思表示需要對(duì)后一階段的行為主體產(chǎn)生拘束力,不過(guò)其拘束力程度大小存在差別,因此可以基于前階段行為主體的意思表示對(duì)后階段行為主體的拘束程度區(qū)分多階段行政行為的形態(tài)。

在有些多階段行政行為中,前一階段行為主體的意思表示對(duì)后一階段的行為主體只有比較弱的拘束力,比如,前階段以聽(tīng)證、表態(tài)、意見(jiàn)表達(dá)、專(zhuān)家意見(jiàn)或提供證明等方式參與,而后階段行為主體聽(tīng)取意見(jiàn),尊重、參考其意見(jiàn),但不受其拘束,仍然可以依照自己的觀點(diǎn)決定。

從我們對(duì)多階段行為的認(rèn)識(shí)可以發(fā)現(xiàn),被動(dòng)型的限制出境是非常典型的多階段行政行為,并且前一階段的行為,是一個(gè)獨(dú)立的行政行為,它對(duì)后一階段具有拘束力,出入境邊防檢查機(jī)關(guān)基于法律法規(guī)的規(guī)定,在一定程度的調(diào)查核實(shí)之后,不能違反前一階段的行為所產(chǎn)生的拘束力。

三、限制出境的司法救濟(jì)

被動(dòng)型的限制出境,在司法實(shí)務(wù)中出現(xiàn)爭(zhēng)議,主要是被限制人往往沒(méi)有針對(duì)實(shí)質(zhì)作出限制出境決定的有權(quán)單位,而是對(duì)形式上直接作出限制出境決定的機(jī)關(guān)即出入境邊防檢查機(jī)關(guān)提起行政訴訟,要求出入境邊防檢查機(jī)關(guān)承擔(dān)因被其限制而造成的損失。作為出入境邊防檢查機(jī)關(guān),如果對(duì)被動(dòng)型的限制出境承擔(dān)法律責(zé)任,應(yīng)該說(shuō)不太公平,因?yàn)榉刹](méi)有規(guī)定他們有實(shí)質(zhì)性的審查責(zé)任,既然不需要履行實(shí)質(zhì)性的審查,又要承擔(dān)責(zé)任,顯然不符合權(quán)責(zé)一致的法理。

那么,到底該如何面對(duì)司法中的糾紛呢？應(yīng)先看多階段行政行為中的救濟(jì)問(wèn)題。多階段行政行為在行政訴訟中的爭(zhēng)議,主要集中在是否可以將多階段行政行為合并或單獨(dú)提起,如果合并提起,誰(shuí)應(yīng)該在行政訴訟中承擔(dān)主要的法律責(zé)任。