導(dǎo)語(yǔ)：檔案館專(zhuān)門(mén)立法思考一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1新中國(guó)成立以來(lái)檔案館立法概況

新中國(guó)成立后，隨著全國(guó)各地歷史檔案逐步集中，各級(jí)機(jī)關(guān)檔案室普遍建立和檔案工作者隊(duì)伍的成長(zhǎng)，建立檔案館的條件日趨成熟。1956年4月16日《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家檔案工作的決定》指出：“國(guó)家檔案局應(yīng)該全面規(guī)劃，逐步地在首都和各省區(qū)建立中央和地方的國(guó)家檔案館?！?959年10月，中央檔案館正式開(kāi)館，各省、地(市)、縣檔案館也迅速建立起來(lái)。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，檔案館的建設(shè)和管理不斷發(fā)展，檔案館立法也在逐步推進(jìn)。1960年3月，為貫徹中央統(tǒng)一管理黨、政檔案的方針政策，在總結(jié)全國(guó)縣檔案館“廣東興寧現(xiàn)場(chǎng)會(huì)”和省檔案館“上?，F(xiàn)場(chǎng)會(huì)”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家檔案局印發(fā)了《省檔案館工作暫行通則》和《縣檔案館工作暫行通則》，明確了省、縣檔案館的性質(zhì)、任務(wù)和工作方向，這是新中國(guó)檔案館立法的開(kāi)端。由此，我國(guó)檔案館工作走上了有規(guī)可循的軌道。1983年4月，國(guó)家檔案局根據(jù)檔案館工作情況的變化和多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將《省檔案館工作暫行通則》和《縣檔案館工作暫行通則》修訂為《檔案館工作通則》，成為黨的十一屆三中全會(huì)后第一個(gè)檔案館部門(mén)規(guī)章。1986年，國(guó)家檔案局又印發(fā)了《檔案館開(kāi)放檔案暫行辦法》（已廢止，被1991年國(guó)家檔案局2號(hào)令《各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)放辦法》所代替）和《各級(jí)國(guó)家檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》（已廢止，被2011年國(guó)家檔案局9號(hào)令《各級(jí)各類(lèi)檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》所代替）。1987年9月5日，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)檔案法》，第一次以法律的形式確立了檔案館的性質(zhì)和職能，1990年10月頒布了《檔案法實(shí)施辦法》，1991年國(guó)家檔案局印發(fā)了《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》，1992年3月，國(guó)家檔案局根據(jù)《檔案法實(shí)施辦法》第十一條的授權(quán)，制定了《全國(guó)檔案館設(shè)置原則和布局方案》報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。2014年2月中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》中，又對(duì)檔案館立法有了進(jìn)一步的拓展。其間，國(guó)家檔案局也印發(fā)了其他一些檔案館的規(guī)章、規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，現(xiàn)行有效的國(guó)家層面出臺(tái)的重要的檔案館法律法規(guī)有8件，其中法律1件、行政法規(guī)2件、黨內(nèi)法規(guī)1件、部門(mén)規(guī)章4件（見(jiàn)表1）。

2我國(guó)檔案館法律法規(guī)特點(diǎn)

通過(guò)對(duì)我國(guó)檔案館立法情況的梳理，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)檔案館立法的三個(gè)特點(diǎn)：2.1我國(guó)檔案館立法形成了多層次立法模式。從表1可以看出，從制定主體上看，有全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律、有國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、也有國(guó)家檔案局頒布的部門(mén)規(guī)章以及中央制定的方針政策。從內(nèi)容上看，檔案法律法規(guī)涵蓋了檔案館性質(zhì)、職能、收集、提供利用等檔案館管理的各個(gè)方面。表現(xiàn)為位階較高的法律法規(guī)規(guī)定檔案館綜合性的、原則性的要求，主要是在其中通過(guò)一些條款進(jìn)行規(guī)范，如《檔案法》和《檔案法實(shí)施辦法》。而位階較低的部門(mén)規(guī)章則規(guī)定檔案館單項(xiàng)的、具體某個(gè)方面制度，專(zhuān)門(mén)規(guī)定檔案收集、解密劃控和開(kāi)放利用等具體管理環(huán)節(jié)，如《各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)放檔案辦法》。2.2我國(guó)檔案法律法規(guī)對(duì)檔案館的分類(lèi)是在不斷變化的。我國(guó)檔案法律法規(guī)對(duì)檔案館的分類(lèi)與時(shí)展同步，一開(kāi)始統(tǒng)稱(chēng)“檔案館”，后來(lái)稱(chēng)“各級(jí)國(guó)家檔案館”，再到“各級(jí)各類(lèi)檔案館”。這與我國(guó)各個(gè)時(shí)期檔案館發(fā)展有密切的關(guān)系。20世紀(jì)80年代中期以前，我國(guó)檔案館門(mén)類(lèi)比較單一，主要是國(guó)家綜合檔案館，其他檔案館屈指可數(shù)（主要是地名資料館、城建檔案館）。20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，其他各類(lèi)檔案館得到較快發(fā)展。比較典型的有：1984年成立了中國(guó)照片檔案館，1985年成立了外交部檔案館，1986年成立了南京大學(xué)檔案館，1988年成立了首鋼檔案館等。所以，在檔案法律法規(guī)立改廢時(shí)，開(kāi)始對(duì)不同類(lèi)別檔案館進(jìn)行分類(lèi)管理。對(duì)檔案館的分類(lèi)管理說(shuō)明了我們對(duì)檔案館工作的認(rèn)識(shí)在不斷深化。2.3我國(guó)檔案館法律法規(guī)規(guī)范的重點(diǎn)是國(guó)家綜合檔案館。我國(guó)國(guó)家綜合檔案館集中接收保管黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織的各類(lèi)檔案，并向社會(huì)提供利用，承擔(dān)著為黨管檔、為國(guó)守史、為民服務(wù)的職責(zé)，發(fā)揮著檔案保管基地、愛(ài)國(guó)主義教育基地、檔案利用中心、政府公開(kāi)信息查閱中心、電子文件備份中心“五位一體”功能，是我國(guó)各級(jí)各類(lèi)檔案館的主體。因此，將國(guó)家綜合檔案館作為法律保護(hù)和規(guī)范的重點(diǎn)內(nèi)容符合我國(guó)檔案館工作的實(shí)際。

3加快我國(guó)檔案館專(zhuān)門(mén)立法的緊迫性

由于制定主體不同、制定時(shí)間的差異，現(xiàn)行檔案法律法規(guī)關(guān)于檔案館的分類(lèi)和定位相互之間不一致，與其他法律法規(guī)之間的銜接也不夠，特別是新形勢(shì)下檔案館工作面臨的新問(wèn)題，迫切要求加快檔案館專(zhuān)門(mén)立法，確保檔案館法律法規(guī)的統(tǒng)一性。3.1檔案法律法規(guī)對(duì)檔案館性質(zhì)定位的不一致?！稒n案法》第八條規(guī)定，中央和縣級(jí)以上地方各級(jí)各類(lèi)檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)。《實(shí)施辦法》規(guī)定各級(jí)國(guó)家檔案館是文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，《全國(guó)檔案館設(shè)置原則和布局方案》中又將部門(mén)檔案館明確為事業(yè)機(jī)構(gòu)（見(jiàn)表2）。顯然，將檔案館定位為文化（科學(xué)技術(shù)）事業(yè)機(jī)構(gòu)的范圍是在逐步縮小的。這一變化一定程度上反映了我國(guó)檔案館工作的現(xiàn)狀，但存在著相下位法與上位法的不一致的問(wèn)題，這既給實(shí)際工作帶來(lái)困惑，也影響檔案法律法規(guī)的有效貫徹落實(shí)。3.2檔案法律法規(guī)關(guān)于檔案館分類(lèi)存在不一致。在1984年之前，我國(guó)檔案法律法規(guī)對(duì)檔案館沒(méi)有進(jìn)行分類(lèi)，統(tǒng)稱(chēng)檔案館。在1983年頒布的《機(jī)關(guān)檔案工作條例》和《檔案館工作通則》中都只有檔案館一種表述。直到1986年的《檔案館開(kāi)放檔案暫行辦法》（已廢止）有了各級(jí)各類(lèi)國(guó)家檔案館的表述?！稒n案法》和《檔案法實(shí)施辦法》中分別出現(xiàn)了國(guó)家檔案館、各級(jí)各類(lèi)檔案館和檔案館三種表述，但沒(méi)有進(jìn)行定義。1992年2月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家檔案局在《檔案館設(shè)置原則和布局方案》中對(duì)各級(jí)各類(lèi)檔案館進(jìn)行了定義和分類(lèi)。近年來(lái)，一些文件中對(duì)檔案館的分類(lèi)又有了新的表述（詳見(jiàn)表3）。從表3可以看出：（1）《檔案館設(shè)置原則和布局方案》是對(duì)《檔案法》和《實(shí)施辦法》中關(guān)于檔案館分類(lèi)的專(zhuān)門(mén)解釋。（2）《各級(jí)各類(lèi)檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》中的“綜合檔案館”沒(méi)有了“國(guó)家”這一限制詞。（3）《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》中只有專(zhuān)業(yè)檔案館，不再有部門(mén)檔案館和專(zhuān)門(mén)檔案館。從時(shí)間上來(lái)看，《檔案法》《檔案法實(shí)施辦法》和《檔案館設(shè)置原則和布局方案》都是2000年前頒布的，《各級(jí)各類(lèi)檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》是2011年頒布的，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》則是2014年頒布的。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家檔案局可能對(duì)檔案館有新分類(lèi)的打算，但由于沒(méi)有以更高層級(jí)的法律法規(guī)進(jìn)行明確，但不符合法制的統(tǒng)一性原則。雖然《立法法》有“新法優(yōu)于舊法”[3]原則，但由于制定主體不一樣，本文情況不適用該原則。3.3檔案館工作面臨的新形勢(shì)和新要求。近年來(lái)，我國(guó)檔案館事業(yè)發(fā)展迅速，新挑戰(zhàn)、新問(wèn)題也接踵而至。以信息化為基礎(chǔ)的科技創(chuàng)新正在深刻影響著各個(gè)行業(yè)的發(fā)展，如具有接收立檔單位電子檔案、覆蓋館藏重要檔案數(shù)字復(fù)制件等功能完善的數(shù)字檔案館在加快建設(shè)；新的專(zhuān)業(yè)檔案不斷形成和建立，專(zhuān)業(yè)檔案和所屬機(jī)構(gòu)檔案成為檔案館檔案資源的重要組成部分。2016年9月，國(guó)家檔案局局長(zhǎng)李明華在全國(guó)檔案館工作會(huì)上指出，檔案館作為檔案工作服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要載體，目前提供的服務(wù)對(duì)社會(huì)需求而言，僅能維持較低水平的供需平衡，與新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)檔案和檔案館工作的要求不相適應(yīng)。造成這種情況的主要原因在于檔案館工作的供給側(cè)，即檔案在收、管、用中存在不平衡、不協(xié)調(diào)、不匹配的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，如電子檔案管理上的“真空期”，館藏檔案的“休眠期”。要將創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享作為“十三五”時(shí)期檔案館事業(yè)的發(fā)展思路和發(fā)展方向。

4我國(guó)檔案館專(zhuān)門(mén)立法的可行性

2014年10月23日黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中指出，建立健全堅(jiān)持社會(huì)主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向、遵循文化發(fā)展規(guī)律、有利于激發(fā)文化創(chuàng)造活力、保障人民基本文化權(quán)益的文化法律制度。因此，加快我國(guó)檔案館專(zhuān)門(mén)立法順應(yīng)時(shí)代的要求。4.1我國(guó)檔案館立法積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)。從前面論述可以看到，新中國(guó)成立以來(lái)，關(guān)于檔案館法律法規(guī)數(shù)量不算不少，而且大部分檔案館法律法規(guī)是在實(shí)踐推動(dòng)中不斷修改的（沒(méi)有修改過(guò)的只有《全國(guó)檔案館設(shè)置原則和布局方案》和《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》2件），因此，開(kāi)展檔案館專(zhuān)門(mén)立法，現(xiàn)在條件比較成熟，關(guān)鍵在于如何在現(xiàn)有內(nèi)容的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)的設(shè)計(jì)。將多年來(lái)不同立法主體制定的檔案館法律法規(guī)統(tǒng)一起來(lái)，形成一部定位準(zhǔn)確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、內(nèi)容完整、適應(yīng)時(shí)代要求的檔案館專(zhuān)門(mén)法律或行政法規(guī)已經(jīng)水到渠成。4.2地方檔案館專(zhuān)門(mén)立法的借鑒。近年來(lái)，為滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾對(duì)檔案館的要求，部分省、直轄市積極進(jìn)行了檔案館專(zhuān)門(mén)立法的探索和實(shí)踐，逐步建立健全本地區(qū)檔案館依法管理的體制機(jī)制。如上海市、浙江、四川、福建和云南等省。上述5個(gè)地方檔案館立法有幾個(gè)共同特點(diǎn)：一是全部都是以政府規(guī)章的形式的。二是調(diào)整范圍主要以地方各級(jí)國(guó)家檔案館（綜合檔案館和專(zhuān)業(yè)檔案館）為主（上海除外）。4.3其他國(guó)家、地區(qū)檔案館立法的借鑒。2017年，國(guó)家檔案局政策法規(guī)司選編出版了《境外國(guó)家和地區(qū)檔案法律法規(guī)選編》，書(shū)中介紹了18個(gè)國(guó)家和我國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)、臺(tái)灣地區(qū)的檔案法律法規(guī)。其中，11個(gè)國(guó)家的檔案法律法規(guī)名稱(chēng)上使用了“檔案館法”或類(lèi)似表述，如法國(guó)、丹麥、芬蘭的《檔案館法》、冰島的《國(guó)家檔案館法》、日本的《公文書(shū)館法》和《國(guó)立公文書(shū)館法》（日本的公文書(shū)館即檔案館）、澳大利亞的《1983年檔案館法》、愛(ài)爾蘭的《1986年國(guó)家檔案館法》、南非的《國(guó)家檔案館法和檔案法》、美國(guó)的《國(guó)家檔案館與檔案管理局法》、加拿大的《圖書(shū)館與檔案館法》[4]。當(dāng)然，一方面，雖然各國(guó)名稱(chēng)上用了“檔案館法”一詞，但內(nèi)容上除了檔案館以外，還有關(guān)于檔案管理的各項(xiàng)制度；另一方面，各國(guó)檔案管理體制的不同，直接反映出檔案館立法的特點(diǎn)。

5我國(guó)檔案館專(zhuān)門(mén)立法的路徑選擇

既然我國(guó)檔案館專(zhuān)門(mén)立法宜早不宜遲，應(yīng)該通過(guò)什么方式進(jìn)行呢？筆者認(rèn)為可以有如下兩個(gè)路徑。5.1在《檔案法》中專(zhuān)設(shè)“檔案館”一章。鑒于我國(guó)已有《檔案法》，再通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)制定一部《檔案館法》的可能性不大。而在《檔案法》中設(shè)立專(zhuān)章，也不失為一種辦法。現(xiàn)行《檔案法》共有27條，關(guān)于檔案館的條款有11條，分別使用了“各級(jí)各類(lèi)檔案館”“國(guó)家檔案館”“檔案館”等三種表述方式，設(shè)定的權(quán)利和義務(wù)也不相同。顯然，將分散在各章各條中的有關(guān)檔案館的內(nèi)容和檔案行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章中有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行匯總、優(yōu)化，專(zhuān)設(shè)“檔案館”一章，更有利于突出法律對(duì)檔案館的促進(jìn)和保護(hù)，維護(hù)檔案館法律法規(guī)體系的統(tǒng)一性。5.2以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的形式出臺(tái)《檔案館條例》。這是一個(gè)比較可行的路徑。如果《檔案法》修改時(shí)沒(méi)有設(shè)“檔案館”專(zhuān)門(mén)章節(jié)，或者《檔案法》中專(zhuān)設(shè)“檔案館”章節(jié)過(guò)于原則，由國(guó)務(wù)院制定《檔案館條例》就很有必要了。2015年國(guó)務(wù)院制定的《博物館條例》以及2017年第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》，為加快檔案館專(zhuān)門(mén)立法提供了立法借鑒。2011年6月，國(guó)家檔案局的《國(guó)家檔案法規(guī)體系方案》中，也將《檔案館條例》列入新制定的行政法規(guī)目錄中，但是進(jìn)展不明顯。

6我國(guó)檔案館專(zhuān)門(mén)立法要明確的主要問(wèn)題

進(jìn)行檔案館專(zhuān)門(mén)立法，重點(diǎn)要加強(qiáng)檔案館的頂層設(shè)計(jì)和制度建設(shè)。筆者認(rèn)為，我國(guó)檔案館專(zhuān)門(mén)立法應(yīng)重點(diǎn)明確以下幾方面問(wèn)題：6.1構(gòu)建我國(guó)檔案館事業(yè)發(fā)展的基本制度。這些基本制度包括我國(guó)檔案館的性質(zhì)、任務(wù)、分類(lèi)以及檔案收集、保護(hù)、流轉(zhuǎn)、開(kāi)放和利用等。比如，近年來(lái)，各地正在朝著1（地方國(guó)家綜合檔案館）+X（各系統(tǒng)、各部門(mén)成立的檔案館）的模式進(jìn)行檔案館布局和建設(shè)，同時(shí)，一些個(gè)人檔案館[5]也在建立。因此，從構(gòu)建具有中國(guó)特色的檔案館體系來(lái)說(shuō)，檔案館法律法規(guī)的調(diào)整對(duì)象應(yīng)該既包括利用國(guó)有資產(chǎn)設(shè)立的檔案館，也包括利用非國(guó)有資產(chǎn)設(shè)立的其他檔案館，確保各級(jí)各類(lèi)檔案館都能夠在法治的軌道上開(kāi)展工作。6.2明確信息時(shí)代檔案館的地位與作用。信息化時(shí)代，檔案館也正從“紙與鐵”的時(shí)代加速邁入“數(shù)與網(wǎng)”的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代[6]。2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（國(guó)發(fā)〔2015〕50號(hào)）中指出，加強(qiáng)數(shù)字圖書(shū)館、檔案館、博物館、美術(shù)館和文化館等公益設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建文化傳播大數(shù)據(jù)綜合服務(wù)平臺(tái)，傳播中國(guó)文化，為社會(huì)提供文化服務(wù)。這對(duì)檔案館來(lái)說(shuō)，是挑戰(zhàn)，但更多的是機(jī)遇。有的地方政府成立了“大數(shù)據(jù)管理局”，建立本地區(qū)大數(shù)據(jù)庫(kù)和各類(lèi)數(shù)據(jù)平臺(tái)，負(fù)責(zé)轄區(qū)數(shù)據(jù)的管理[7]。顯然，檔案館在大數(shù)據(jù)管理中的地位和作用，是需要在法律法規(guī)中予以明確的。特別是在借助科技力量建設(shè)和管理順應(yīng)時(shí)代潮流的數(shù)字檔案館或智慧檔案館的過(guò)程中，離不開(kāi)立法的超前預(yù)判和保障。6.3促進(jìn)檔案的開(kāi)放與利用。檔案的價(jià)值在于利用。在《政府信息公開(kāi)條例》《檔案法實(shí)施辦法》和《各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)放檔案辦法》中，都只對(duì)國(guó)家檔案館開(kāi)放有明確規(guī)定（即便如此，各級(jí)國(guó)家檔案館在向社會(huì)開(kāi)放利用檔案過(guò)程中，依然存在到期檔案開(kāi)放率不高、檔案價(jià)值發(fā)揮不夠、公共服務(wù)的認(rèn)知度和用戶滿意度不高等問(wèn)題），但是對(duì)部門(mén)檔案館、部分公共事業(yè)企業(yè)單位檔案館（電力、燃?xì)狻⒐唬┌凑宅F(xiàn)行檔案法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)社會(huì)公開(kāi)的義務(wù)。而在法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”建設(shè)過(guò)程中，國(guó)家都要求上述部門(mén)履行公開(kāi)相關(guān)檔案信息資源的義務(wù)。2016年9月5日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，要求2018年底前，建成國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)；2020年底前，逐步實(shí)現(xiàn)民生保障服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)集向社會(huì)開(kāi)放。這無(wú)疑對(duì)檔案館今后的開(kāi)放利用工作有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

總之，在建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代化檔案事業(yè)體系的過(guò)程中，檔案館工作不可或缺。加快我國(guó)檔案館專(zhuān)門(mén)立法是解決新時(shí)代下檔案館發(fā)展難題的重要途徑，是依法治檔的必然要求，是檔案館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的法治保障。

作者:徐廣虎 單位:南京市檔案局