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【摘要】：區(qū)域行政立法協(xié)作是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的必然要求。實(shí)踐中地方政府在行政立法領(lǐng)域的協(xié)作主要集中于規(guī)章沖突的事后解決機(jī)制，欠缺規(guī)章制定之前的事前協(xié)作。對(duì)此，美國(guó)統(tǒng)一州法委員會(huì)、建議性州立法委員會(huì)以及州際協(xié)定在協(xié)調(diào)州際立法上所體現(xiàn)出來(lái)的協(xié)作理念和模式給我們提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。在借鑒經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完善我國(guó)的區(qū)域行政立法協(xié)作機(jī)制，需要健全行政協(xié)議制度、政府間信息公開(kāi)和交流制度，成立區(qū)域行政立法協(xié)調(diào)委員會(huì)。

【關(guān)鍵詞】：區(qū)域行政立法協(xié)作行政立法州際立法協(xié)作州際協(xié)定

在我國(guó)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展趨勢(shì)對(duì)地方政府各自為政的傳統(tǒng)行政立法體制提出了挑戰(zhàn)。面對(duì)區(qū)域內(nèi)多個(gè)地方行政立法主體，加強(qiáng)區(qū)域行政立法協(xié)作，建設(shè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域法制環(huán)境，已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切要求。本文在分析我國(guó)區(qū)域行政立法協(xié)作現(xiàn)狀和美國(guó)州際立法協(xié)作成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，試圖提出完善我國(guó)區(qū)域行政立法協(xié)作機(jī)制的建議。

一、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與區(qū)域行政立法協(xié)作

我國(guó)是單一制國(guó)家，立法權(quán)主要掌握在中央，但考慮到地方在政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)發(fā)展上的不平衡性，為了便于地方政府能夠根據(jù)當(dāng)?shù)氐男枰吞厣珗?zhí)行法律，安排地方性事務(wù)，發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性，我國(guó)《憲法》和《立法法》賦予了地方政府一定的行政立法權(quán)，即制定地方規(guī)章或政府規(guī)章的權(quán)力。這種因地制宜的地方政府立法雖然滿(mǎn)足了不同地方的不同需要，激發(fā)了地方政府的積極性，但是這種地方立法的差異必須控制在合理的范圍內(nèi)，否則“可能帶來(lái)僅從本地區(qū)特殊性考慮的負(fù)面影響，從而使法治的推進(jìn)形成一種以地域?yàn)橹行牡姆指瞵F(xiàn)象”，[1]造成地方行政立法的分散化和碎片化。特別是隨著生產(chǎn)社會(huì)化的發(fā)展，我國(guó)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)互動(dòng)日益頻繁，聯(lián)系日益緊密，區(qū)域經(jīng)濟(jì)向一體化方向發(fā)展的趨勢(shì)日益明顯，地方行政立法碎片化的弊端逐漸顯露出來(lái)，主要表現(xiàn)在以下方面：

(1)各地對(duì)一些具有共性的問(wèn)題規(guī)定不統(tǒng)一，甚至相互沖突，造成執(zhí)法不公，不利于區(qū)域一體化的發(fā)展。如道路運(yùn)輸車(chē)輛收費(fèi)各省高低不同，一些車(chē)主鉆空子，到收費(fèi)低的省市給車(chē)輛落籍，卻在另一些省市的公路上長(zhǎng)期運(yùn)行，產(chǎn)生了不公平現(xiàn)象，也不利于區(qū)域交通一體化的發(fā)展。

(2)受地方利益的驅(qū)動(dòng)，一些地方政府在政府規(guī)章中設(shè)置貿(mào)易壁壘，限制外地商品流入，給地方保護(hù)披上合法的外衣，嚴(yán)重阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(3)出于轄區(qū)利益最大化的考慮，通過(guò)行政立法展開(kāi)制度上的惡性競(jìng)爭(zhēng)，不利于地方的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。如2003年初，蘇浙滬三地舉行聯(lián)合招商引資活動(dòng)，區(qū)域內(nèi)的各個(gè)城市政府紛紛出臺(tái)新的規(guī)章和規(guī)范性文件，競(jìng)相展開(kāi)“傾銷(xiāo)式競(jìng)爭(zhēng)”，并用“跳樓價(jià)”來(lái)爭(zhēng)奪外資；不僅如此，地方政府還降低或廢棄企業(yè)進(jìn)入的管制標(biāo)準(zhǔn)，從而忽視了地方自然與人文資源的保護(hù)，這些行為對(duì)社會(huì)與國(guó)家的整體利益造成了很大的威脅，使得競(jìng)爭(zhēng)雙方陷入了低水平惡性競(jìng)爭(zhēng)的“囚徒困境”，也導(dǎo)致了同級(jí)地方政府間關(guān)系的惡化。

(4)對(duì)需要合力解決的事項(xiàng)各自為政，不利于區(qū)域性行政管理的開(kāi)展。例如對(duì)環(huán)境污染行為的處罰，各地政府規(guī)章對(duì)處罰標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施機(jī)關(guān)、處罰方式的規(guī)定存在差異，而環(huán)境污染一般都具有跨區(qū)域的特性，這種差異明顯不利于省際的環(huán)境協(xié)調(diào)執(zhí)法，降低了執(zhí)法效率。

統(tǒng)一的法制是統(tǒng)一的市場(chǎng)體系得以形成和有效運(yùn)作的根本保障。[2]區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展對(duì)區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法制環(huán)境提出了迫切要求。在現(xiàn)有的立法體系下，面對(duì)區(qū)域內(nèi)多個(gè)地方法制建設(shè)和法律實(shí)施主體，要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法制環(huán)境，只能靠協(xié)作。而地方政府作為地方規(guī)章的制定主體，加強(qiáng)行政立法上的協(xié)作，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的必然要求。正如經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展要求“一國(guó)將不能繼續(xù)排他地制定和頒布政策，而必須日益廣泛地與他國(guó)和私人組織合作、協(xié)商和相互配合，以實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)?！盵3]同樣，區(qū)域一體化的發(fā)展也要求地方政府不能各自為政地制定規(guī)章，而應(yīng)該相互協(xié)商和配合，加強(qiáng)合作，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的行政法制環(huán)境。具體而言，在行政立法上的協(xié)作，即區(qū)域行政立法協(xié)作，應(yīng)包括三方面的內(nèi)容：

(1)立法信息和經(jīng)驗(yàn)的交流與共享；

(2)法律沖突的調(diào)整和解決；

（3）聯(lián)合立法。

實(shí)踐中，不少地方已經(jīng)進(jìn)行了區(qū)域行政立法協(xié)作的有益探索。這種立法協(xié)作主要包括三個(gè)層面：

一是地方政府之間互派人員，學(xué)習(xí)對(duì)方先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)，改革、廢除一些落后的方面，并對(duì)相互間已經(jīng)存在或可能存在的規(guī)章沖突進(jìn)行溝通和協(xié)商，相互交換解決意見(jiàn)；

二是由某一個(gè)或幾個(gè)地區(qū)牽頭以舉辦座談會(huì)的形式，分析各自立法的優(yōu)勢(shì)和缺點(diǎn)，總結(jié)區(qū)域間存在的立法沖突，討論協(xié)調(diào)規(guī)章沖突的手段、途徑，但并不對(duì)地區(qū)間的立法沖突進(jìn)行實(shí)質(zhì)性磋商或協(xié)調(diào)；

三是由各省市聯(lián)席召開(kāi)區(qū)域大會(huì)，針對(duì)區(qū)域內(nèi)的某些立法沖突共同進(jìn)行磋商，并由雙方簽訂聯(lián)合協(xié)議。[4]

很明顯，這種協(xié)調(diào)工作仍然停留在法律沖突事后的補(bǔ)救層面，是一種糾紛或沖突的解決機(jī)制，具有事后性。雖然這種協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)于建立統(tǒng)一的區(qū)域法制環(huán)境是十分必要的，但不是充分的。建設(shè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域法制環(huán)境，事后沖突解決機(jī)制只能作為一種必要的補(bǔ)充，更重要的是需要事前進(jìn)行協(xié)作、避免沖突的發(fā)生。2006年初，遼寧、黑龍江、吉林三省政府法制辦在沈陽(yáng)召開(kāi)了東北三省政府立法工作協(xié)作座談會(huì)，就東北三省區(qū)域行政立法協(xié)作與交流進(jìn)行了研討，并簽訂了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，協(xié)議規(guī)定立法協(xié)作采取緊密型協(xié)作、半緊密型協(xié)作和分散型協(xié)作等三種形式。對(duì)于政府關(guān)注、群眾關(guān)心的難點(diǎn)、熱點(diǎn)、重點(diǎn)立法項(xiàng)目，采取緊密型協(xié)作方式，三省成立聯(lián)合工作組；對(duì)于共性的立法項(xiàng)目，采取半緊密型聯(lián)合方式，由一省牽頭組織起草，其他兩省予以配合；對(duì)于三省共識(shí)的其他項(xiàng)目，由各省根據(jù)本省實(shí)際，獨(dú)立進(jìn)行立法，立法結(jié)果三省共享。東北三省的此舉開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)區(qū)域行政立法協(xié)作框架的先河，將協(xié)作的時(shí)間提到法律制定之前，是一種避免規(guī)章沖突的事前合作。但是這種立法協(xié)作還是新生事物，很多操作辦法還正在摸索之中。

總之，我國(guó)區(qū)域行政立法協(xié)作尚處于實(shí)踐探索階段，從內(nèi)容到形式還都有待于進(jìn)一步完善和深化，需要在進(jìn)一步完善事后的規(guī)章沖突解決機(jī)制的同時(shí)，更加注重立法前的協(xié)調(diào)與磋商機(jī)制，從交換信息、協(xié)調(diào)沖突的初級(jí)協(xié)作走向更高層次的聯(lián)合立法。在這種情況下，學(xué)習(xí)和借鑒其他國(guó)家協(xié)調(diào)地區(qū)立法的成功經(jīng)驗(yàn)就成為必不可少的一課。

二、經(jīng)驗(yàn)借鑒：美國(guó)州際立法協(xié)作的實(shí)踐分析

美國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，各州都有自己的憲法和獨(dú)立的立法權(quán)，這種聯(lián)邦分權(quán)體制的一個(gè)特征就是能夠提供不同的政策和法律去適應(yīng)一個(gè)國(guó)家不同地區(qū)的不同需求與偏好。但各州法律政策的多樣性也帶來(lái)了大量麻煩的問(wèn)題。例如律師們必須處理各個(gè)州各種沖突的判例和法律條文，州法律的多樣性帶來(lái)的不同標(biāo)準(zhǔn)也給在州際進(jìn)行的商業(yè)活動(dòng)帶來(lái)麻煩。針對(duì)上述問(wèn)題，美國(guó)各州主要通過(guò)成立協(xié)作機(jī)構(gòu)和簽訂州際協(xié)定的形式來(lái)加強(qiáng)立法上的協(xié)作，保障法制的趨于一致。

（一）統(tǒng)一州法全國(guó)委員會(huì)和建議性州立法委員會(huì)

統(tǒng)一州法全國(guó)委員會(huì)和建議性州立法委員會(huì)是美國(guó)推動(dòng)州際立法協(xié)作的主要機(jī)構(gòu)。統(tǒng)一州法全國(guó)委員會(huì)（TheNationalConferenceofCommissionersonUniformStateLaws）起源于19世紀(jì)末美國(guó)的法律統(tǒng)一運(yùn)動(dòng)。1889年美國(guó)律師協(xié)會(huì)通過(guò)了一個(gè)致力于統(tǒng)一各州法律制定的聯(lián)合行動(dòng)方案，并于1892年組織了統(tǒng)一州法委員會(huì)全國(guó)會(huì)議，七個(gè)州的代表參加了第一次會(huì)議。隨著統(tǒng)一州法全國(guó)委員會(huì)影響的擴(kuò)大，越來(lái)越多的州參加進(jìn)來(lái)。至1912年，所有的州都任命了委員，哥倫比亞特區(qū)、波多黎各和維爾京群島也隨后任命了委員。目前，統(tǒng)一州法全國(guó)委員會(huì)由近300名委員組成，這些委員必須是法律界人士，如律師、法官、州立法機(jī)關(guān)人士、法學(xué)教授等，除了委員會(huì)日常運(yùn)作開(kāi)支之外，委員們沒(méi)有任何工資和補(bǔ)償。

統(tǒng)一州法全國(guó)委員會(huì)每年召開(kāi)一次大會(huì)，其主要任務(wù)和目的就是研究、起草和向各州推薦其起草的統(tǒng)一法和示范法。統(tǒng)一州法全國(guó)委員會(huì)的委員們對(duì)一個(gè)統(tǒng)一法律磋商達(dá)成一致意見(jiàn)，是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。首先由范圍和內(nèi)容審議委員會(huì)對(duì)統(tǒng)一州法的議案進(jìn)行考察和篩選，就其中適合于草擬統(tǒng)一法的議題報(bào)告給執(zhí)行委員會(huì)。然后，執(zhí)行委員會(huì)審議該建議報(bào)告，一旦通過(guò)，則由執(zhí)行委員會(huì)指定一個(gè)由統(tǒng)一州法委員組成的起草委員會(huì)負(fù)責(zé)草擬該議題的草案。草案經(jīng)執(zhí)行委員會(huì)討論后才能提交統(tǒng)一州法委員會(huì)全體會(huì)議討論，而且每個(gè)草案至少要在兩屆年會(huì)上由全體委員逐條審議。最后，法案還要由各州的統(tǒng)一州法委員會(huì)委員代表按一州一票進(jìn)行投票。出席統(tǒng)一州法委員會(huì)會(huì)議的大多數(shù)州且不少于20個(gè)州投票通過(guò)后，該法案才能成為正式的統(tǒng)一法或示范法。[5]當(dāng)然，統(tǒng)一法或示范法的通過(guò)并不意味著統(tǒng)一州法委員會(huì)工作的終結(jié)，委員們還有一項(xiàng)更艱巨的任務(wù)要完成，即勸導(dǎo)所在州的立法機(jī)關(guān)接受和通過(guò)—這恰恰是統(tǒng)一州法工作中最難的一部分。一般來(lái)講，說(shuō)服所有的或者大多數(shù)州立法機(jī)關(guān)通過(guò)一部統(tǒng)一的法律，需要好幾年。1951年起草的統(tǒng)一商業(yè)法典在1965年前獲得了49個(gè)州的通過(guò)，而路易斯安那州的立法機(jī)關(guān)直到1991年才通過(guò)這一法典。統(tǒng)一州法全國(guó)委員會(huì)后來(lái)修訂了統(tǒng)一商法典第二部分的第9條，2001年之前只有28個(gè)州的立法機(jī)關(guān)通過(guò)了這一修訂。[6]

雖然統(tǒng)一法從起草、通過(guò)到采納，每一步都顯得十分艱難，但仍然取得了相當(dāng)?shù)某晒?。統(tǒng)一州法全國(guó)委員會(huì)在其成立后的100多年間，已經(jīng)頒布了200多個(gè)統(tǒng)一法，其中有100多個(gè)被一個(gè)以上的州采用。[7]

統(tǒng)一州法全國(guó)委員會(huì)不僅起草統(tǒng)一的州法草案，也為州立法機(jī)關(guān)提供指導(dǎo)性的法律范本。如會(huì)議起草的行政程序法已被多數(shù)州修正并制定成為法律。在這些范本的引領(lǐng)下，各州的法律差別逐步縮小。

建議性州立法委員會(huì)（CommitteeonSuggestedStateLegislation）是州政府委員會(huì)（CouncilofGovernment)的一個(gè)下屬委員會(huì)，負(fù)責(zé)收集和整理各州已經(jīng)實(shí)施的法律，并將各州推薦來(lái)的比較有價(jià)值的法律編纂成冊(cè)，提供給各州的立法機(jī)構(gòu)作參考，使各州在相互模仿的過(guò)程中完善本州法律，并在一定程度上實(shí)現(xiàn)各州法律的統(tǒng)一。[8]建議性州立法委員會(huì)的出版物《建議性州立法》(SuggestedStateLegislation)每年出版一卷，其內(nèi)容為經(jīng)過(guò)篩選的各州提交的立法建議和法律草案。與統(tǒng)一州法全國(guó)委員會(huì)有所不同，《建議性州立法》是為有意在某一領(lǐng)域立法的州政府官員提供借鑒，或者作為了解各州所關(guān)注領(lǐng)域的指南。[9]

（二）州際協(xié)定

州際協(xié)定（InterstateCompact)，顧名思義，就是兩個(gè)州或者多個(gè)州之間的協(xié)議，締約州受協(xié)議約束，就像商業(yè)交易中雙方或者多方當(dāng)事人受合同約束一樣。州際協(xié)定起源于北美殖民地時(shí)代，用于解決殖民地之間的邊界爭(zhēng)端。經(jīng)過(guò)幾個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，州際協(xié)定已成為一個(gè)多樣化的機(jī)制：可以用來(lái)協(xié)調(diào)各州提供的服務(wù)和規(guī)章政策的規(guī)定，聯(lián)合進(jìn)行設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，建立新的地區(qū)政府實(shí)體，還可以通過(guò)簽訂州際協(xié)定的方式制定同樣的法律，在50個(gè)州建立共同的政策，從而否定了國(guó)會(huì)在這一問(wèn)題上立法的需要，如1960年起草的《關(guān)于州際收養(yǎng)中兒童安置的州際協(xié)定》、1963年的《州際駕駛證協(xié)定》。

由于“州際協(xié)定就是州讓渡部分主權(quán)與其他州簽訂的協(xié)定”，[10]因此，州際協(xié)定的締結(jié)程序，尤其是協(xié)定的磋商，與國(guó)際條約的締結(jié)程序有些相似，一般說(shuō)來(lái)，州際協(xié)定的締結(jié)需要經(jīng)過(guò)三個(gè)環(huán)節(jié)：磋商達(dá)成一致意見(jiàn)，形成暫時(shí)性的協(xié)定—提交州立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)—如果協(xié)定是政治性的，取得國(guó)會(huì)的同意。在協(xié)定提交相應(yīng)州立法機(jī)關(guān)討論通過(guò)之前，需要就有關(guān)重要的行政、財(cái)政、物質(zhì)和技術(shù)問(wèn)題進(jìn)行磋商，并就爭(zhēng)議的事項(xiàng)達(dá)成一致意見(jiàn)。

在美國(guó)的聯(lián)邦體制下，州際協(xié)定同時(shí)具有合同和州法的性質(zhì)。[11]州際協(xié)定作為州之間的協(xié)議，首先具有合同的性質(zhì)。這就意味著締約州必須受到他們所同意的協(xié)議條款的拘束，州際協(xié)定一旦生效，就不能被成員州單方面修改或廢止，除非州際協(xié)定本身允許這樣做。如果作為成員州的一方違反或者沒(méi)有履行協(xié)定的條款，另一方可以向州法院或者聯(lián)邦法院起訴。[12]同時(shí)，州際協(xié)定還具有州法的性質(zhì)，州際協(xié)定需要經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)才能生效，并被收入州的法典（法律匯編），而且如果獲得國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的話，還可以收入全國(guó)的法典。因此，州際協(xié)定具有制定法的效力和效果。

由于成員州必須受到州際協(xié)定的約束，因此，州際協(xié)定可以取代沖突的州法律，相當(dāng)于在協(xié)定州的全部或部分領(lǐng)土范圍內(nèi)建立了一個(gè)統(tǒng)一法律。當(dāng)協(xié)定與州法沖突時(shí)，協(xié)議優(yōu)先適用；州際協(xié)定還優(yōu)先于之后新制定的州法，成員州在州際協(xié)定生效后制定的法律不能和州際協(xié)定相沖突。正因?yàn)榇?，州際協(xié)定成為各州化解法律沖突、協(xié)調(diào)立法工作的有效工具。

（三）成功經(jīng)驗(yàn)

雖然美國(guó)的州際立法協(xié)作是聯(lián)邦體制下制度安排的產(chǎn)物，而且起草統(tǒng)一法、示范法，乃至協(xié)定的磋商都無(wú)法避免一個(gè)漫長(zhǎng)而艱巨的過(guò)程，而我國(guó)中央集權(quán)體制下的區(qū)域行政立法協(xié)作完全可以在中央的干預(yù)和指引下取得更大更快的進(jìn)展，但透過(guò)美國(guó)的統(tǒng)一州法全國(guó)委員會(huì)、建議性州立法委員會(huì)和州際協(xié)定所體現(xiàn)出來(lái)的協(xié)作理念和模式，無(wú)疑是值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的。

第一，平等、自愿的理念和協(xié)商的模式。無(wú)論是州際協(xié)定中對(duì)暫時(shí)性協(xié)定的磋商，還是統(tǒng)一州法中對(duì)統(tǒng)一法草案的討論，都是建立在平等、協(xié)商的基礎(chǔ)上，最后協(xié)定是否能通過(guò)、統(tǒng)一法草案是否被采納，還都取決于各州立法機(jī)關(guān)的表決。整個(gè)過(guò)程都體現(xiàn)出了平等、自愿的理念。這種理念和模式有助于地方政府在保證自己利益的同時(shí)，尋求區(qū)域共同的利益，使立法協(xié)作更容易展開(kāi)。

第二，專(zhuān)門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。協(xié)調(diào)工作的順利開(kāi)展，需要組織的推進(jìn)。統(tǒng)一州法全國(guó)委員會(huì)和建議性州立法委員會(huì)對(duì)于美國(guó)州際法律的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一發(fā)揮了重要的作用。這些機(jī)構(gòu)雖然只是自愿性的組織，沒(méi)有足夠的權(quán)威，但其為各州立法信息的交流，提供了一個(gè)平臺(tái)，并從組織上增進(jìn)了各州間的聯(lián)系。

第三，示范法的作用。統(tǒng)一州法全國(guó)委員會(huì)每年都會(huì)就各州共同關(guān)注的問(wèn)題制定統(tǒng)一法和示范法，兩者的區(qū)別是：統(tǒng)一法旨在各州就此事項(xiàng)達(dá)成普遍一致，而示范法旨在為相關(guān)主題立法提供法律范本。雖然是否采納屬于各州保留的權(quán)力，但各州在制定相關(guān)主題的法律時(shí)一般都會(huì)參考和借鑒這些法案的模式和條款，實(shí)際上起到了一個(gè)法律范本的作用。各州可以根據(jù)自己情況選擇采用或者修改后采用，不僅減少了立法成本，而且有助于減少各州間的法律分歧。

第四，資源共享、信息交流。在美國(guó)，不僅有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，如建議性州立法委員會(huì)負(fù)責(zé)收集和整理各州的法律，各州的政府官員、州政府委員會(huì)及其協(xié)作組織也熱衷于向委員會(huì)提交自己認(rèn)為有價(jià)值的法律和立法建議。這種信息交流和資源共享，不僅為各州的立法提供了可供參考的素材，也避免了因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱(chēng)導(dǎo)致的立法沖突。

第五，協(xié)定的靈活運(yùn)用。美國(guó)的州際協(xié)定是協(xié)調(diào)各州法律、達(dá)成統(tǒng)一政策和聯(lián)合行動(dòng)的最古老的機(jī)制。州際協(xié)定能夠提供一個(gè)清晰的、有法律約束力的協(xié)議，并能經(jīng)受政府的更替和觀念的變化，對(duì)各州共同面臨的問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范和約束。在程序上，通過(guò)各州立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)和州長(zhǎng)的簽署，賦予其州法的效力。這種利用契約來(lái)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一地方立法的方式，既不影響地方立法權(quán)的獨(dú)立行使，又能夠協(xié)調(diào)沖突的法律、統(tǒng)一共同的政策。

三、制度構(gòu)建：我國(guó)區(qū)域行政立法協(xié)作機(jī)制的完善

從上述美國(guó)協(xié)調(diào)州際立法的實(shí)踐分析中可以看出，無(wú)論是統(tǒng)一州法全國(guó)委員會(huì)、建議性州立法委員會(huì)，還是州際協(xié)定，都側(cè)重于事前的立法協(xié)作，尤其是州際協(xié)定實(shí)際上是以契約的方式進(jìn)行聯(lián)合立法，這種事前立法協(xié)作的機(jī)制對(duì)完善我國(guó)區(qū)域行政立法協(xié)作，具有一定的借鑒作用。因此，筆者認(rèn)為完善我國(guó)區(qū)域行政立法協(xié)作機(jī)制，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。

（一）構(gòu)建和完善行政協(xié)議制度

行政協(xié)議是行政主體之間就公共事務(wù)管理達(dá)成的契約。由于契約與生俱來(lái)的平等、自愿、協(xié)商的特點(diǎn)，行政協(xié)議已經(jīng)成為地方政府間實(shí)現(xiàn)合作和解決爭(zhēng)端的重要機(jī)制。目前，我國(guó)長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)以宣言、協(xié)議、備忘錄、倡議書(shū)、意向書(shū)等稱(chēng)謂出現(xiàn)的行政協(xié)議已經(jīng)成為區(qū)域合作的重要方式，如《長(zhǎng)江三角洲旅游城市合作宣言》、《泛珠三角區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)合作協(xié)議》、《泛珠三角綜合交通運(yùn)輸體系合作專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃綱要》等。

美國(guó)州際協(xié)定的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，行政協(xié)議是地方政府間開(kāi)展立法協(xié)作和協(xié)調(diào)區(qū)域法制環(huán)境的有效方式。然而，行政協(xié)議在我國(guó)還只是實(shí)踐中的一個(gè)既存事實(shí)，沒(méi)有明確的法律依據(jù)。美國(guó)憲法“協(xié)定條款”[13]以默示的方式授權(quán)各州之間締結(jié)協(xié)定的權(quán)利，而我國(guó)《憲法》、《地方組織法》并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的“協(xié)議條款”，只是賦予地方政府管理地方事務(wù)的職權(quán)。雖然憲法和法律沒(méi)有明確賦予地方政府間締結(jié)協(xié)議的權(quán)力，但同樣也沒(méi)有禁止性的規(guī)定。因此，有學(xué)者認(rèn)為，《憲法》與《地方組織法》實(shí)際上暗示或間接授予了地方政府締結(jié)行政協(xié)議的權(quán)力，只要在憲法和法律規(guī)定的管理權(quán)限范圍內(nèi)，地方政府之間就有權(quán)締結(jié)行政協(xié)議。[14]實(shí)踐中廣泛存在的行政協(xié)議即是對(duì)這一權(quán)力的默許。

在我國(guó)，利用契約模式進(jìn)行的區(qū)域行政立法協(xié)作可以從三個(gè)層面進(jìn)行：

一是通過(guò)協(xié)議的方式確立立法協(xié)作的基本框架，如東三省簽訂的《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，各地政府在協(xié)議中達(dá)成立法協(xié)作的意向，明確協(xié)作的方式、內(nèi)容、主題，為具體的協(xié)作行為提供了依據(jù)。

二是通過(guò)協(xié)議的方式對(duì)地方規(guī)章中已經(jīng)存在的沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)，達(dá)成處理意見(jiàn)，作為以后處理爭(zhēng)議的依據(jù)。契約的平等協(xié)商機(jī)制有助于化解沖突；而將協(xié)商的結(jié)果用契約的方式固定下來(lái)，可以提供一個(gè)有效的約束。

三是借鑒美國(guó)州際協(xié)定的經(jīng)驗(yàn)，利用行政協(xié)議進(jìn)行地方政府聯(lián)合立法。在美國(guó)，州際協(xié)定經(jīng)過(guò)州立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，直接就納入州的法典，具有州法的效力。但是我國(guó)法治傳統(tǒng)、立法形式等均與美國(guó)有很大差異，而且我國(guó)《立法法》只承認(rèn)國(guó)務(wù)院各部門(mén)之間的聯(lián)合立法，沒(méi)有肯定省與省、市與市之間的聯(lián)合立法模式。因此，在我國(guó)現(xiàn)行的立法體制下，通過(guò)契約進(jìn)行地方政府間聯(lián)合立法，不能直接將契約納入制定法，只能采取“共同立法，分頭頒布，同步實(shí)施”的方式。

具體說(shuō)來(lái)，各地通過(guò)平等協(xié)商的方式共同擬定法律草案，并以契約的方式將其內(nèi)容確定下來(lái)，然后由協(xié)議各方在各自的轄區(qū)內(nèi)按照規(guī)章制定程序進(jìn)行審查、討論和通過(guò)，而且在名稱(chēng)上不冠以“長(zhǎng)三角”、“東北三省”之類(lèi)的區(qū)域名稱(chēng)，仍用所在省、市名稱(chēng)，如Xx?。▁X市）Xxx條例。雖然聯(lián)合立法的形式仍為各省、市分別通過(guò)的地方政府規(guī)章，但在法律內(nèi)容上是一致的。

（二）完善政府間立法信息公開(kāi)和交流制度

立法信息的交流與共享是區(qū)域行政立法協(xié)作的基本要求，信息交流是否通暢、迅速、準(zhǔn)確，直接影響到區(qū)域行政立法協(xié)作的有效開(kāi)展。通過(guò)交流信息，可以“了解其他地方允許或禁止的事項(xiàng)、鼓勵(lì)的事項(xiàng)、許可的條件、處罰的幅度等，然后根據(jù)本地的實(shí)際情況做適當(dāng)調(diào)整，以最大可能地減少統(tǒng)一法律體系內(nèi)各地方之間法律規(guī)范的不一致?！币ＷC信息交流渠道的暢通，政府信息公開(kāi)是必然要求。但在我國(guó)，地方政府間的利益沖突卻成為政府信息公開(kāi)的最大障礙，每個(gè)地方政府都希望對(duì)方信息完全公開(kāi)，自己可以保留一些有利的信息，從而實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。

據(jù)調(diào)查，發(fā)生地區(qū)利益沖突最明顯的領(lǐng)域是區(qū)域環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、土地資源開(kāi)發(fā)、資本市場(chǎng)資源配置和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。因?yàn)檫@些領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量和增長(zhǎng)速度具有重大影響，而地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量和增長(zhǎng)速度又是中央對(duì)地方政府工作業(yè)績(jī)考核最重要的指標(biāo)，故這些領(lǐng)域內(nèi)政府間信息暢通的障礙是最大的。[15]

我國(guó)并不缺乏政府信息公開(kāi)的立法。截止2005年6月，在全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市中，已有11個(gè)地區(qū)的17個(gè)不同級(jí)別的地方政府制定了政府信息公開(kāi)規(guī)定或辦法，占全國(guó)地區(qū)總數(shù)的35.5%。[16]2007年4月，國(guó)務(wù)院又出臺(tái)了《政府信息公開(kāi)條例》。但是無(wú)論國(guó)務(wù)院的立法，還是地方的立法都限于政府信息如何向社會(huì)和個(gè)人公開(kāi)，沒(méi)有規(guī)定政府信息部門(mén)之間如何實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。筆者認(rèn)為，政府間的立法信息公開(kāi)交流機(jī)制可以通過(guò)三種方式實(shí)現(xiàn)：

一是圍繞年度立法計(jì)劃的制定和實(shí)施，舉行年度例會(huì)。例會(huì)由區(qū)域內(nèi)的各地方政府輪流承辦，通過(guò)交流，互相了解各地立法動(dòng)態(tài)和立法情況。

二是建立區(qū)域內(nèi)行政立法主體的立法動(dòng)態(tài)通報(bào)制度。對(duì)于區(qū)域內(nèi)有共性的重大立法項(xiàng)目，在征求意見(jiàn)時(shí)還應(yīng)聽(tīng)取區(qū)域內(nèi)其他省市的意見(jiàn)。

三是交叉?zhèn)浒钢贫?，即一個(gè)地方的政府規(guī)章除了根據(jù)《立法法》要求進(jìn)行備案之外，還應(yīng)該向區(qū)域內(nèi)其他地方的人大常委會(huì)和人民政府進(jìn)行備案?？傊?，通過(guò)多種形式的立法信息交流機(jī)制，互相通報(bào)重要的立法信息，相互學(xué)習(xí)、借鑒，實(shí)現(xiàn)立法資源的共享。

（三）成立區(qū)域行政立法協(xié)調(diào)委員會(huì)

美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，組織的推動(dòng)有助于立法協(xié)作的有效開(kāi)展。在我國(guó)也可以成立類(lèi)似于美國(guó)統(tǒng)一州法全國(guó)委員會(huì)和建議性州立法委員會(huì)的組織來(lái)負(fù)責(zé)區(qū)域行政立法的協(xié)調(diào)。這個(gè)組織可以采用委員會(huì)的形式，其成員由各個(gè)地方的政府法制辦的負(fù)責(zé)人以及法律界的專(zhuān)家、學(xué)者組成。區(qū)域行政立法協(xié)調(diào)委員會(huì)可以從以下幾個(gè)方面來(lái)促進(jìn)地方政府在行政立法領(lǐng)域的協(xié)作：

第一，收集、整理和清理區(qū)域內(nèi)地方政府規(guī)章。通過(guò)對(duì)各地政府規(guī)章的收集、整理，建立區(qū)域行政立法信息資料庫(kù)，作為各地政府法制辦信息交流共享的資源庫(kù)。同時(shí)，根據(jù)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、協(xié)調(diào)區(qū)域法制的原則，配合各地的法規(guī)、規(guī)章清理工作，對(duì)各地行使行政立法權(quán)以來(lái)的各種規(guī)章進(jìn)行全面清理，提出廢止或修改的建議。

第二，收集和整理各地的立法計(jì)劃和立法建議，針對(duì)區(qū)域內(nèi)的共同性問(wèn)題起草示范性的法律文本，作為區(qū)域內(nèi)地方政府制定規(guī)章的參考。

第三，審查各地規(guī)章草案。為了避免區(qū)域內(nèi)新的立法沖突，各地的規(guī)章草案在提交人民政府討論通過(guò)前，應(yīng)提交區(qū)域行政立法協(xié)調(diào)委員會(huì)進(jìn)行審查，區(qū)域行政立法協(xié)調(diào)委員會(huì)雖然無(wú)權(quán)否決草案，但可以提出修改建議。

第四，協(xié)調(diào)現(xiàn)存地方立法的沖突。對(duì)于已經(jīng)存在的立法沖突，可以提交區(qū)域行政立法協(xié)調(diào)委員會(huì)討論，提出處理建議。

注釋?zhuān)?/p>

[1]楊解君：《走向法治的缺失言說(shuō)（二）—法理、憲法與行政法的診察》，北京大學(xué)出版社2005年版，第4頁(yè)。

[2]張廉：《論法制統(tǒng)一的實(shí)現(xiàn)途徑與措施》，載《法律科學(xué)》1997年第1期。

[3]Aman,AlfredC.“Globalization,Democracy,andtheNeedforaNewAdministrativeLaw”，IndianaJournalofGlobalLegalStudies,2003，Vol.10.

[4]王子正：《東北地區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，載《東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第1期。

[5]DetlevF.Vagts.“HarmonizingDivergentLaw:theAmericanExperience”．UniformLawReview.1998，No.2，p.713.

[6]Zimmerman,JosephF.InterstateCooperation:CompactandAdministrativeAgreement.Westport,CT,USA:GreenwoodPublishingGroup,Incorporated,2002.pp.11-12.

[7]訪問(wèn)時(shí)間：2009年3月12日。公務(wù)員之家

[8]楊成良：《美國(guó)的統(tǒng)一州法運(yùn)動(dòng)》，載《山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2004年第6期。

[9]CommitteeonSuggestedStateLegislation.SuggestedStateLegislation.2008，Vol.67.

[10]Zimmerman,JosephF.InterstateCooperation:CompactandAdministrativeAgreement.Westport,CT,USA:GreenwoodPublishingGroup,Incorporated,2002.p.43.

[11]何淵：《州際協(xié)定—美國(guó)的政府間協(xié)調(diào)機(jī)制》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第2期。

[12]起訴法院的選擇取決于成員州在協(xié)定中的約定和是否經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。如果協(xié)定經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，則需要向相應(yīng)的聯(lián)邦地區(qū)法院起訴。

[13]協(xié)定條款即美國(guó)聯(lián)邦《憲法》第1條第10款第3項(xiàng)，該項(xiàng)規(guī)定：“任何一州，未經(jīng)國(guó)會(huì)同意，……不得與它州或外國(guó)締結(jié)協(xié)定或聯(lián)盟?！边@個(gè)規(guī)定通過(guò)否定性暗示，授權(quán)各州在國(guó)會(huì)同意的前提下締結(jié)有法律約束力的協(xié)議。

[14]何淵：《論行政協(xié)議》，載《行政法學(xué)研究》2006年第3期。

[15]吳道富：《試論長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中的法制建設(shè)》，載經(jīng)濟(jì)法網(wǎng)

[16]賴(lài)洪川：《政府信息公開(kāi)現(xiàn)狀析—從董銘案談起》，載《新聞?dòng)浾摺?005年第7期。