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本文作者：張銳朱昌蕙工作單位：四川大學華西公共衛(wèi)生學院

1.全行業(yè)統(tǒng)一管理的必然要求涉中醫(yī)藥非醫(yī)療服務行業(yè)嚴重缺乏全行業(yè)的從業(yè)管理規(guī)范，缺乏統(tǒng)一而權威的法律依據。這種缺失不僅導致了多頭管理等各種問題，同時也擾亂了正常的醫(yī)療預防保健服務秩序，更為嚴重的是阻礙了我國中醫(yī)藥事業(yè)的良性發(fā)展。統(tǒng)一而系統(tǒng)的管理規(guī)范，不僅有利于落實相關政策，更大的意義在于通過法律的形式進行制度化。因此，從全行業(yè)的角度進行立法很有必要，是實現(xiàn)對中醫(yī)藥相關行業(yè)有效管理的必然要求，也是提高涉中醫(yī)藥服務領域專業(yè)性的內在要求。2.保障消費者身心健康的需要涉中醫(yī)藥非醫(yī)療服務行業(yè)屬于知識與技術密集型服務行業(yè)，雖然不是專業(yè)的醫(yī)療服務機構，但是由于會使用到中醫(yī)藥的相關知識、技術、方法、藥物等，而且從業(yè)人員在服務過程中通常都要直接接觸人體，甚至涉及保健藥物的外用內服，對消費者的健康有著重要的影響。然而該領域在各項服務方面尚不規(guī)范，比如，不少不具備執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格的人員隨意向消費者提供相關醫(yī)療服務，如針灸等，給消費者的健康安全帶來隱患。3.從業(yè)管理問題突出，亟待通過法律途徑規(guī)范管理（1）從業(yè)人員服務范圍模糊，服務內容混亂，需要立法明確和規(guī)范。涉中醫(yī)藥的非醫(yī)療服務種類繁多，我國對此沒有權威明確的法律法規(guī)來界定，比如現(xiàn)有管理制度沒有嚴格區(qū)分醫(yī)療服務從業(yè)人員、涉中醫(yī)藥非醫(yī)療服務從業(yè)人員和普通的保健養(yǎng)生服務行業(yè)從業(yè)人員的從業(yè)范圍，既不利于行業(yè)的良性發(fā)展，又給管理帶來了困難。據調查，在為數(shù)眾多的涉中醫(yī)藥非醫(yī)療服務機構中，從業(yè)人員服務范圍不明確，服務內容也較為混亂，推拿按摩、美容、浴足等不同工作隨意交叉，甚至還有部分涉中醫(yī)藥非醫(yī)療服務機構讓完全不具備中醫(yī)藥專業(yè)知識的從業(yè)人員草草培訓便倉促上崗。因此，有必要嚴格界定從業(yè)人員的服務范圍，保證服務的安全性和專業(yè)性。（2）管理主體不明，多頭管理混亂，需要立法明確和統(tǒng)一。目前勞動、人事、民政、衛(wèi)生等部門及一些行業(yè)協(xié)會在某種程度上均參與了該領域從業(yè)人員的管理，同一行業(yè)的職業(yè)資格證書常常出現(xiàn)由多個部門頒發(fā)的情況。例如保健按摩師的職業(yè)證書，既可由勞動局頒發(fā)，也可由人事局和民政局頒發(fā)。各個部門在頒發(fā)職業(yè)證書的同時，也各自出臺了一些相關的職業(yè)資格管理規(guī)定。由于多頭管理，部門之間缺乏協(xié)調整合，導致這些規(guī)定之間缺乏內在一致性、統(tǒng)一性，甚至出現(xiàn)相互矛盾的地方，管理呈現(xiàn)出混亂無序的狀況。因此，有必要通過立法來明確涉中醫(yī)藥非醫(yī)療服務行業(yè)的專業(yè)管理主體，進行歸口統(tǒng)一管理。（3）從業(yè)人員專業(yè)知識缺乏，需要通過立法構建系統(tǒng)的培訓制度。據調查，54.84%的從業(yè)人員沒有在學校系統(tǒng)接受過中醫(yī)藥相關知識與技能的學習，只有39.0%的從業(yè)人員認為得到了較多或很多的技術指導。而且目前從業(yè)人員的培訓以短期培訓為主，大多由機構內部人員進行，培訓內容也主要是一些專業(yè)技能。從總體情況看，現(xiàn)有培訓制度尚不健全，缺乏統(tǒng)一的培訓標準，且時間安排也不盡合理，很難保證從業(yè)人員從培訓中獲得較為系統(tǒng)的業(yè)務知識與技術。系統(tǒng)的培訓教育是提高從業(yè)人員專業(yè)水平的前提條件，因此有必要通過立法構建系統(tǒng)的職前培訓制度，規(guī)范培訓機構的管理。（4）從業(yè)人員資質混亂，需要立法來構建資格認定制度。目前，相關管理部門并未對從業(yè)人員進行強制性的從業(yè)資格管理，缺乏權威性的從業(yè)資格證書（頒發(fā)部門不統(tǒng)一、分級也比較混亂），導致從業(yè)人員資質混亂，職業(yè)素質良莠不齊，大量不具備從業(yè)資格的人員充斥其中，與消費者發(fā)生沖突的情況時有發(fā)生，對行業(yè)的發(fā)展造成了不利影響。4.行業(yè)發(fā)展的內在要求（1）從業(yè)管理立法有助于突破行業(yè)發(fā)展的關鍵因素。顧客和技術知識是行業(yè)發(fā)展的關鍵制約因素。調查數(shù)據表明，1/3左右的從業(yè)人員認為工作中最大的困難來自于顧客（溝通難和顧客少）；1/3左右的從業(yè)人員認為最大困難在于技術知識的不足；另有從業(yè)人員認為最大困難在于收入低下、缺乏社會認可、員工管理等。因此，若能通過立法構建系統(tǒng)的培訓制度和認證制度，不僅有利于全面提升從業(yè)人員的職業(yè)素質，而且也能增加整個行業(yè)的認可度和可信度，從而有助于突破行業(yè)發(fā)展的瓶頸，有利于整個行業(yè)的良性發(fā)展。（2）從業(yè)管理立法符合從業(yè)人員的訴求。調查數(shù)據表明，71.2%的從業(yè)人員認為從業(yè)管理立法是必要的，由于當前從業(yè)人員管理不規(guī)范，沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)，自身權益得不到保障。比如，47.4%的從業(yè)人員沒有與其所在的企業(yè)簽訂正式勞動合同，僅有31.6%的企業(yè)給從業(yè)人員購買了社會保險，而社會保險類型主要為醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，其他類型的社會保險則較少。

當前立法研究缺點和立法缺陷

雖然從業(yè)管理立法如此必要，且引起了一些地方政府和研究機構的注意，但是從目前已出臺的法律法規(guī)看，在立法研究和立法上都存在著明顯的缺陷。一方面，目前立法研究主要集中在分行業(yè)管理方面，很少將涉中醫(yī)藥非醫(yī)療服務行業(yè)作為一個整體來進行研究；現(xiàn)有研究的重點也主要在探討行業(yè)的服務及技術標準，全面涉及從業(yè)人員的準入條件、資格認證、技能培訓、技能鑒定、管理制度研究非常欠缺。另一方面，從目前已出臺的法規(guī)條例和協(xié)會管理規(guī)定看，立法缺陷比較明顯，主要表現(xiàn)在：（1）涉中醫(yī)藥非醫(yī)療服務行業(yè)管理規(guī)定主要集中在服務標準、技術標準及對服務機構基本條件的規(guī)定，專門針對從業(yè)人員管理的相關法律法規(guī)很少；（2）涉及從業(yè)人員管理部分的立法重點主要是規(guī)范某一具體行業(yè)從業(yè)人員的管理，沒有針對整個行業(yè)從業(yè)人員的管理規(guī)定，缺乏共性；（3）目前法律體系的構成以地方法規(guī)和協(xié)會管理規(guī)定為主，中央政府出臺的相關規(guī)定不多；（4）相關法律法規(guī)以通用性規(guī)定為主，未明確區(qū)分涉中醫(yī)藥和不涉中醫(yī)藥從業(yè)人員的界限及一般保健服務與醫(yī)療保健服務從業(yè)人員的界限。

立法建議

1.國家在制訂《中醫(yī)藥法》時，可以授權國務院中醫(yī)藥管理部門制訂涉中醫(yī)藥非醫(yī)療服務從業(yè)人員管理的有關規(guī)定。2.涉中醫(yī)藥行業(yè)在中醫(yī)藥方面需要一定的技術性和專業(yè)性，國務院中醫(yī)藥行政管理部門作為我國專業(yè)的中醫(yī)藥職能管理機構，對涉中醫(yī)藥行業(yè)負有全面的管理責任，因此目前以國務院中醫(yī)藥行政管理部門為涉中醫(yī)藥非醫(yī)療服務行業(yè)從業(yè)人員的專業(yè)管理主體較為恰當。3.通過強化從業(yè)資格管理、從業(yè)行為管理等方面的立法，嚴格區(qū)分中醫(yī)藥醫(yī)療服務從業(yè)人員和涉中醫(yī)藥非醫(yī)療服務從業(yè)人員的服務范圍，嚴格禁止涉中醫(yī)藥非醫(yī)療服務從業(yè)人員提供醫(yī)療服務。但是允許具備中醫(yī)藥醫(yī)療服務執(zhí)業(yè)資格的從業(yè)人員從事相應執(zhí)業(yè)范圍的涉中醫(yī)藥非醫(yī)療服務工作。同時將涉中醫(yī)藥非醫(yī)療服務從業(yè)人員與從事保健養(yǎng)生的一般服務人員區(qū)別開來。4.實行從業(yè)人員從業(yè)資格認證管理，提高從業(yè)人員準入門檻。建議從業(yè)資格證書統(tǒng)一由中醫(yī)藥行政部門頒發(fā)，中醫(yī)藥行政部門同時負有對持有從業(yè)資格證書人員的監(jiān)管職責。同時規(guī)范從業(yè)人員的考核認證制度，強化職前培訓教育，明確申請職業(yè)資格的培訓要求；對技術人員從業(yè)資格進行分級管理，明確職業(yè)素質的層級差別。5.規(guī)范涉中醫(yī)藥非醫(yī)療服務從業(yè)人員從業(yè)行為，提高服務質量。包括規(guī)范涉中醫(yī)藥非醫(yī)療服務從業(yè)人員的服務操作規(guī)程、強化繼續(xù)教育制度、建立不良反應報告制度等。