導(dǎo)語：精準(zhǔn)扶貧立法分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:2018年我國農(nóng)村貧困人口減少1386萬，精準(zhǔn)扶貧工作成效卓著。在看到成績的同時，扶貧政策恣意修改、貧困戶認(rèn)定和退出缺乏可行標(biāo)準(zhǔn)等問題亦不容小覷。相比于以政策來進行規(guī)范，完善我國精準(zhǔn)扶貧立法，是引導(dǎo)扶貧開發(fā)健康發(fā)展更為有力的保障。應(yīng)分析我國扶貧開發(fā)規(guī)范體系存在的問題，以加強立法的方式將精準(zhǔn)扶貧工作納入法制化軌道。

關(guān)鍵詞:扶貧開發(fā);規(guī)范;地方性法規(guī);中央立法

近年來學(xué)者對于農(nóng)村基層法制建設(shè)的討論不在少數(shù)。而貧困村屬于特殊類型的村落，不僅應(yīng)在農(nóng)村基層法制建設(shè)中予以重視，還應(yīng)對精準(zhǔn)扶貧進行特別的規(guī)范，對此學(xué)界給予的關(guān)注度并不高。國務(wù)院刊發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011－2020年)》中明文規(guī)定:“加強法制建設(shè)。加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道?！奔訌娋珳?zhǔn)扶貧立法已是共識。

一、扶貧規(guī)范的現(xiàn)狀

通過北大法寶以“扶貧”為標(biāo)題對“中央法規(guī)司法解釋”“地方法規(guī)”數(shù)據(jù)庫進行精確檢索，對于現(xiàn)行有效的扶貧法律法規(guī)以及政策性規(guī)范進行量化分析，以得出對于扶貧開發(fā)規(guī)范體系現(xiàn)狀的宏觀認(rèn)知:(一)概念界定。由于本研究所采取的檢索工具對于規(guī)范文件的分類較為細(xì)致，同時為了突出本文所研究的“地方與中央”、“政策與法律”兩個對立面，有必要對以上分類進行界定。本文以“是否全部屬于我國法律的正式淵源”為標(biāo)準(zhǔn)將司法解釋、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)四類文件區(qū)分了狹義與廣義。作為中國法的正式淵源的司法解釋、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)本文界定為狹義。而本文所界定的廣義不僅包含了相對應(yīng)的同名狹義法律文件，也包含了其他制定部門相同、規(guī)范性性質(zhì)相似但不具有法律效力的文件或命令。如廣義的部門規(guī)章不僅包含了狹義的行政法規(guī)，也包含了同樣由國務(wù)院及其各部門制定，同樣對行政事務(wù)有規(guī)范效力，但是不具有法律強制力的行政批復(fù)許可、部門工作文件和部門規(guī)范性文件，以此類推。法律與政策皆為規(guī)范社會生活的行為準(zhǔn)則，我國扶貧開發(fā)工作的規(guī)范體系亦包含這兩個部分。除具有法淵意義的法律規(guī)范外，表中所列司法解釋性質(zhì)文件、兩高工作文件、國務(wù)院規(guī)范性文件、部門工作文件、部門規(guī)范性文件、行政批復(fù)許可、地方政府規(guī)章、地方工作文件、地方行政許可批復(fù)、地方規(guī)范性文件等，不是當(dāng)代中國法的正式淵源，其標(biāo)題以“意見”“通知”“批復(fù)”居多，具有鮮明的行政色彩，本文將其界定為政策規(guī)范。(二)現(xiàn)狀及其原因分析。通過對于數(shù)據(jù)分析得出以下結(jié)論:1．政策化取向明顯、法制化程度低由表中數(shù)據(jù)可以得知，法律規(guī)范僅占扶貧開發(fā)體系的0．52%，而政策規(guī)范所占比例可達99．48%，形成強烈的反差。可見我國目前主要以政策對扶貧開發(fā)活動進行規(guī)范，法制化程度低，行政化色彩濃厚。在工作開展前期，扶貧活動“摸著石頭過河”，在探索合適路徑中不斷發(fā)展變化，可以“朝令夕改”的政策文件自然更具靈活性，扶貧開發(fā)政策化取向在這樣的時代背景下有其應(yīng)然性。2．地方性法規(guī)走向完善，而中央立法遲滯我國共有34個省級行政區(qū)，截止至2018年，全國共17個省級行政區(qū)②通過了地方性扶貧開發(fā)條例。農(nóng)村貧困率超過3%的省級行政區(qū)中③，未立法的省級行政區(qū)僅有山西省和西藏自治區(qū)。地方性法規(guī)已能覆蓋大部分農(nóng)村貧困發(fā)生率超過3%的地區(qū)。且廣義的地方性法規(guī)所占扶貧開發(fā)規(guī)范體系的比例高達91．37%，可以說我國地方對于扶貧開發(fā)工作的規(guī)范及立法工作已逐漸完善。恰恰相反的是，中央立法卻較為遲滯。早在2014年，確立《農(nóng)村扶貧開發(fā)法》就已列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，但時至2019年仍遲遲未出臺。中央扶貧立法的呼聲日漸高昂，卻因一些因素陷于遲滯:一是中央法律難以調(diào)整扶貧開發(fā)中較為具體的社會關(guān)系。精準(zhǔn)扶貧講求“精”與“準(zhǔn)”，各地貧困狀況千差萬別，扶貧開發(fā)中要處理的關(guān)系更加復(fù)雜、具體。最顯而易見的例子即為貧困戶的識別標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。2014年，扶貧辦印發(fā)《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》，明確貧困戶識別標(biāo)準(zhǔn)為2013年農(nóng)民人均純收入2736元(以2010年2300元不變價)，很顯然這種僵化的標(biāo)準(zhǔn)并不能適用于人均收入千差萬別的大江南北。二是扶貧開發(fā)是一種覆蓋面較廣的社會活動，出臺專門扶貧開發(fā)法律易出現(xiàn)法規(guī)競合。扶貧開發(fā)是由多主體所共同參與的社會活動，涵蓋農(nóng)田水利、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化等多個方面，由特定的民事行為和行政行為組成，各個方面可找到對應(yīng)的現(xiàn)行法律來規(guī)制，如《合同法》《勞動法》《農(nóng)業(yè)法》等。在立法中若只是對于已有法律的簡單重復(fù)，《農(nóng)村扶貧開發(fā)法》也就失去了可操作性和確立的意義。拿捏好法律規(guī)制的“寬嚴(yán)度”、通過立法創(chuàng)新填補空白并防止簡單重復(fù)，都是中央立法需要解決的難題。法律不可避免地存在滯后性，良法的構(gòu)建難免需要時間和經(jīng)驗。

二、中央立法的必要性與可行性

我國扶貧工作是不斷動態(tài)發(fā)展著的，政策化、地方化的規(guī)范已經(jīng)不能適應(yīng)貧困地區(qū)法制建設(shè)的需求，上述中央立法的歷史困境也逐漸消解，扶貧開發(fā)中央立法是時局所趨:(一)確立扶貧開發(fā)法是法治化取向的要求。在扶貧開發(fā)初期，政府全面主導(dǎo)工作，政策、行政命令無疑起到了很好的引導(dǎo)作用。隨著扶貧工作的不斷發(fā)展，扶貧公司、扶貧基金等越來越多的主體參與到工作中來，扶貧工作的民意呼聲增高、貧困區(qū)人民權(quán)益意識不斷增強。此時仍然選擇政策化取向，行政單極的政府將國家意志政府化、政府意志社會化的權(quán)力運行邏輯，導(dǎo)致高尚的扶貧因為“居高臨下的單向度給予與施舍”而失去民間活力，甚至產(chǎn)生貪污、挪用、傲慢、偏見的異化的扶貧。④有必要將政策法律化，讓政策通過民主程序的上升為國家意志，使其能夠更好地反映民意、吸收民智。(二)扶貧開發(fā)規(guī)范零散化狀態(tài)亟待改善。采取政策文件與地方性法規(guī)的規(guī)范方式具有靈活性強的優(yōu)點，但難免會出現(xiàn)各地對于基本問題的規(guī)定千差萬別、規(guī)范體系陷入零散化狀態(tài)的弊端。以幫扶對象為例:廣東省給出明確定義:農(nóng)村扶貧開發(fā)對象中的貧困戶，是指年人均純收入低于農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)、有勞動能力和勞動意愿的農(nóng)村家庭。而湖南省貧困戶中卻包含無勞動能力的孤寡老人、殘疾人和孤兒。⑤對于規(guī)范主體、權(quán)利義務(wù)關(guān)系等基本問題中央層面應(yīng)予統(tǒng)一，防止出現(xiàn)“群龍無主”狀態(tài)。目前扶貧開發(fā)中央規(guī)范主要是以《國家八七扶貧攻堅計劃(1994－2000年)》，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001－2010年)》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011－2020年)》等政策性文件為依據(jù)，還未達到國家法律效力，在上位法缺失的情況下以其作為地方性法規(guī)的規(guī)范，難免給人一種“政策優(yōu)于法律”的主觀感受。既然采取先試點后推廣的立法進路，試點成功后就應(yīng)及時出臺中央法律以增強法律體系的統(tǒng)一性和規(guī)范性。(三)扶貧開發(fā)活動走向特定化。隨著我國扶貧開發(fā)活動的不斷推進，扶貧開發(fā)已于普通的行政行為、民事行為脫離開來，逐漸成為一種特定化的社會保障活動。其中所涉及的主體、權(quán)利義務(wù)關(guān)系已逐漸明晰。當(dāng)前，社會保障法律體系已經(jīng)有《社會保險法》《社會救助暫行辦法》《慈善法》等相關(guān)的法律法規(guī)，但不可忽視的是，我國缺少一部真正意義上的法律來規(guī)范涉及4000萬貧困人口的扶貧工作。因此，我國亟需制定一部扶貧法，完善社會保障基本法律體系。(四)地方性法規(guī)的確立為中央立法積累了寶貴經(jīng)驗。從1995年一部扶貧開發(fā)的地方性法規(guī)《廣西壯族自治區(qū)扶貧開發(fā)條例》通過至今，全國各地方已制定過33部扶貧開發(fā)地方性法規(guī)，從最先試水的《廣西壯族自治區(qū)扶貧開發(fā)條例》和《黑龍江省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》僅羅列條文、不分章節(jié)，到后來各地方相互借鑒、不斷創(chuàng)新，各省級行政區(qū)扶貧開發(fā)條例基本形成(或類似分為)了以“總則、扶貧開發(fā)對象、扶貧開發(fā)措施、扶貧開發(fā)資金、監(jiān)督管理、法律責(zé)任”的章節(jié)化編纂模式。隨著新時期扶貧工作的不斷發(fā)展，云南、湖北、廣西等地區(qū)的扶貧條例還進行了修改。地方性扶貧開發(fā)立法的試點已為中央立法提供了較為充足的經(jīng)驗，中央立法時機已經(jīng)成熟。

三、扶貧開發(fā)中央立法的建議

扶貧開發(fā)中央立法呼之欲出，為貫徹政策精神，吸收地方立法的試點經(jīng)驗，反思現(xiàn)行規(guī)范體系的不足之處，中央立法應(yīng)著力于以下幾點:(一)基本問題統(tǒng)籌化統(tǒng)領(lǐng)地方立法，限制政策的恣意性，做好“規(guī)范的規(guī)范”是中央立法應(yīng)有的主要功能，縱然扶貧開發(fā)更多地要因地制宜，中央立法也應(yīng)確立好基本原則，規(guī)范好基本問題。首先對于扶貧開發(fā)的定位、性質(zhì)、任務(wù)、地位、作用等最基本的問題有必要由中央作出統(tǒng)一規(guī)范。其次面對貧困戶認(rèn)定、扶貧開發(fā)資金、監(jiān)督管理等較為具體的問題，更要發(fā)揮立法智慧靈活統(tǒng)籌。以貧困戶認(rèn)定問題為例，中央法律難以給出明固定的標(biāo)準(zhǔn)，但可以通過明確規(guī)范化申報流程、統(tǒng)一評定程序的方式統(tǒng)籌全國識別工作。做好頂層設(shè)計，統(tǒng)籌好目前處于零散化狀態(tài)的規(guī)范體系，是中央立法應(yīng)特別注意的重點。(二)扶貧開發(fā)規(guī)范精細(xì)化。既要發(fā)揮中央立法的統(tǒng)籌功能，也應(yīng)避免中央法律過于原則化，中央立法應(yīng)制定精細(xì)化的規(guī)范，增加扶貧工作的可操作性。切不可以空喊口號、空頭倡議來落實“精準(zhǔn)”的要求。精細(xì)化立法，應(yīng)充分總結(jié)現(xiàn)有實踐經(jīng)驗，對于實踐中所反映出的特殊問題也應(yīng)進行規(guī)制。例如，家庭成員一場嚴(yán)重疾病，也可以使正常收入家庭傾家蕩產(chǎn)?！柏毨舻倪M口鋼琴”事件引發(fā)社會廣泛關(guān)注，因病致貧的特殊貧困戶初入公眾視野。衡量一個家庭要不要幫扶，不能僅從是不是“家徒四壁”。來判斷，在一些曾為小康的貧困戶里，有一兩件體面甚至貴重的家具也不足為奇。扶貧工作需要一套更細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)。中央立法理應(yīng)進行列明并給予特別的規(guī)制。(三)貧困戶權(quán)利義務(wù)能動化精準(zhǔn)扶貧不是簡單的救助給予，而是旨在提升貧困戶的自我發(fā)展能力，“授之以漁”而非“授之以魚”，提升貧困戶脫貧的主觀能動性，增強脫貧內(nèi)生動力，恰是目前現(xiàn)有地方性法規(guī)所相對缺失的點，也是中央立法所應(yīng)體現(xiàn)的價值取向:1．鼓勵勤勞思富貧困戶、貧困村身份意味著接受國家補貼和政府扶持。于是很多人不思致富，只待向政府“等靠要”?！稄V東省扶貧開發(fā)條例》中創(chuàng)新性地規(guī)定:“對勤勞思富的貧困戶和貧困村，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先予以扶持?！钡藯l文實際操作性較差。“造血式扶貧”的價值導(dǎo)向需要在中央立法中貫徹。建立完善的對勤勞思富貧困戶的激勵制度，有利于增強脫貧內(nèi)生動力，也能夠保障扶貧工作的公平與效率。2．增強貧困戶的程序性權(quán)利賦予精準(zhǔn)扶貧對象程序權(quán)利，有利于實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧對象與精準(zhǔn)扶貧行政主體之間全方位的溝通和交流，比如，賦予精準(zhǔn)扶貧對象行政了解權(quán)和請求權(quán)，從而確保從精準(zhǔn)扶貧制度起始階段，精準(zhǔn)扶貧對象就能知曉并參與進來，實現(xiàn)與精準(zhǔn)扶貧行政主體之間直接的對話，增強扶貧對象主動脫貧的能動性。⑥

四、結(jié)語

在單一制國家結(jié)構(gòu)形式下，國家治理的一大傳統(tǒng)，就是各層級的政府治理活動都依賴于國家的頂層設(shè)計與成熟的制度建構(gòu)。故而從法制到法治的道路上，先有“法”有“制”才有“治”。⑦全面建成小康社會僅意味著我國絕對貧困的消除，消除相對貧困依舊是一個長期的任務(wù)，需要有一個完善的法律體系進行常態(tài)化的規(guī)制。加快推進精準(zhǔn)扶貧的中央立法，細(xì)化扶貧開發(fā)的頂層設(shè)計，是促進扶貧事業(yè)持續(xù)有序發(fā)展的基石。

作者:陳逸群 單位:華北電力大學(xué)法政系