導(dǎo)語(yǔ)：綠色金融監(jiān)管的立法發(fā)展與制度構(gòu)建一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：為保障綠色發(fā)展戰(zhàn)略的有效實(shí)施，黨的報(bào)告明確提出“大力發(fā)展綠色金融”。然而，當(dāng)前環(huán)保和金融領(lǐng)域出現(xiàn)的“洗綠”現(xiàn)象及其危害正發(fā)揮著阻滯作用，嚴(yán)重影響了我國(guó)綠色金融的快速健康發(fā)展。強(qiáng)化監(jiān)管是防治“洗綠”隱患的關(guān)鍵舉措?？v觀我國(guó)綠色金融監(jiān)管的立法發(fā)展史，萌芽期、起步期、緩行期、健進(jìn)期的四個(gè)不同階段，都有不同程度的建構(gòu)監(jiān)管制度，從整體上搭建起了基本框架。但現(xiàn)有的綠色金融監(jiān)管制度，相較于迅速發(fā)展的監(jiān)管需求和錯(cuò)綜復(fù)雜的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)而言，都顯得有些缺乏先進(jìn)性和可操作性。基于此，我國(guó)有必要著力建構(gòu)科學(xué)而合理的綠色金融監(jiān)管制度，以有效防治“洗綠”風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：洗綠；綠色金融監(jiān)管；信息披露；綠色認(rèn)證；環(huán)境法律責(zé)任

一、問題的提出

綠色金融在全球范圍的發(fā)展與推廣，是當(dāng)代金融領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)的重要?jiǎng)?chuàng)新之一。在綠色發(fā)展成為世界各國(guó)普遍共識(shí)的背景下，綠色金融通過資源的合理配置，有效預(yù)防與應(yīng)對(duì)環(huán)境問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展?！?〕為服務(wù)“綠色發(fā)展”戰(zhàn)略，我國(guó)作出了發(fā)展綠色金融的頂層設(shè)計(jì)。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院的《生態(tài)文明體制改革總體方案》（下稱《生態(tài)方案》），首次提出“建立綠色金融體系”。次年，中國(guó)人民銀行等七部委又聯(lián)合了《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》），明確了構(gòu)建綠色金融體系的主要目的，即動(dòng)員與激勵(lì)更多社會(huì)資本投向綠色產(chǎn)業(yè)，以有效抑制污染性投資。在國(guó)家政策的引導(dǎo)下，地方政府紛紛行動(dòng)起來，陸續(xù)出臺(tái)支持性政策并積極開展實(shí)踐探索。綠色金融在中國(guó)的發(fā)展可謂突飛猛進(jìn)，在短短十年左右的時(shí)間里，取得了舉世矚目的成績(jī)。外國(guó)學(xué)者如此評(píng)價(jià)：基于“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合發(fā)展模式的優(yōu)越性，在一些成熟市場(chǎng)國(guó)家綠色金融發(fā)展逐漸陷入困境之時(shí)，中國(guó)漸漸開始主導(dǎo)全球綠色金融市場(chǎng)。〔2〕據(jù)中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)（下稱銀保監(jiān)會(huì)）公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年7月末，我國(guó)綠色信貸余額已超9萬(wàn)億元，綠色債券余額已超5000億元，成為全球最大綠色債券市場(chǎng)。然而，這一喜人數(shù)據(jù)卻遭到了質(zhì)疑，我國(guó)綠色金融基本處于“口惠而實(shí)不至”的狀況〔3〕、正面臨著“叫好不叫座”的尷尬局面〔4〕等。學(xué)術(shù)界在肯定這一現(xiàn)實(shí)困境的同時(shí)提出綠色金融監(jiān)管缺位是重要誘因之一。比如，趙以邗指出，綠色金融市場(chǎng)存在監(jiān)管不到位、隔靴搔癢、處罰力度弱等情況〔5〕；饒淑玲等分析道，綠色金融以金融機(jī)構(gòu)自我認(rèn)定為主，缺乏第三方認(rèn)證等外部監(jiān)督，使金融機(jī)構(gòu)面臨著實(shí)施“洗綠”行為〔6〕的潛在風(fēng)險(xiǎn)〔7〕；中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院的評(píng)估認(rèn)為，在我國(guó)綠色金融發(fā)展初期，由于有效監(jiān)管不足和監(jiān)管協(xié)調(diào)不到位，容易出現(xiàn)濫用政策紅利而衍生“洗綠”風(fēng)險(xiǎn)?！?〕客觀而言，監(jiān)管缺位已構(gòu)成影響綠色金融快速發(fā)展的重要障礙。具有資本逐利性的金融機(jī)構(gòu)和融資企業(yè)，在缺乏必要外部制度的約束下，基于違規(guī)的低成本而往往選擇將資金用于投資回報(bào)率更高的非綠色行業(yè)。為此，強(qiáng)化監(jiān)管已成為當(dāng)下保障綠色金融市場(chǎng)健康發(fā)展的重要任務(wù)。

二、我國(guó)綠色金融監(jiān)管的立法發(fā)展與制度設(shè)計(jì)

隨著綠色金融在我國(guó)的持續(xù)推進(jìn)，監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)正逐漸織密并已現(xiàn)雛形，這從我國(guó)綠色金融監(jiān)管的立法發(fā)展中可以得到印證。經(jīng)中國(guó)人民銀行發(fā)起與倡導(dǎo)，眾多部委陸續(xù)參與進(jìn)來，支持和保障綠色金融發(fā)展的各方面規(guī)章制度，刻畫了綠色金融監(jiān)管立法發(fā)展的清晰脈絡(luò)，展現(xiàn)了綠色金融監(jiān)管制度循序漸進(jìn)的發(fā)展規(guī)律和初步框架。（一）我國(guó)綠色金融監(jiān)管立法的階段性分析。第一階段，1995年至2006年的萌芽期。嚴(yán)格地說，我國(guó)綠色金融監(jiān)管立法始于1995年。當(dāng)年，中國(guó)人民銀行頒布了《關(guān)于貫徹信貸政策與加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作有關(guān)問題的通知》，要求各級(jí)金融部門在信貸中把支持國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展同資源保護(hù)、改善生態(tài)相結(jié)合。2001年起，保障綠色金融發(fā)展的監(jiān)管機(jī)構(gòu)得到進(jìn)一步擴(kuò)展，證監(jiān)會(huì)、發(fā)改委、原銀監(jiān)會(huì)陸續(xù)參與進(jìn)來。2001—2003年間，原國(guó)家環(huán)?？偩峙c證監(jiān)會(huì)了《上市公司環(huán)境審計(jì)公告》等系列文件，將綠色金融監(jiān)管的著力點(diǎn)放到了融資企業(yè)，對(duì)上市公司發(fā)行證券募集資金作出了前置性約束。2004年央行聯(lián)合國(guó)家發(fā)改委、原銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策和信貸政策協(xié)調(diào)配合控制信貸風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》，為銀行在開展信貸業(yè)務(wù)中防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)提供了具體指導(dǎo)。2006年央行聯(lián)合原國(guó)家環(huán)?？偩值摹蛾P(guān)于共享企業(yè)環(huán)保信息有關(guān)問題的通知》，要求先從企業(yè)環(huán)境違法信息起步，逐步將企業(yè)的環(huán)保信息納入央行的企業(yè)征信系統(tǒng)，要求銀行審查企業(yè)的環(huán)保信息作為銀行發(fā)放貸款的依據(jù)。在萌芽階段，央行、環(huán)保部門、發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)、原銀監(jiān)會(huì)作為綠色金融發(fā)展的推進(jìn)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)，就已經(jīng)開啟了通力協(xié)作的嘗試。重點(diǎn)設(shè)計(jì)的監(jiān)管機(jī)制包括監(jiān)管部門對(duì)企業(yè)環(huán)境信息的共享機(jī)制、融資企業(yè)環(huán)境信息披露機(jī)制、違規(guī)責(zé)任追究機(jī)制等。第二階段，2007年至2011年的起步期。央行聯(lián)合原國(guó)家環(huán)?？偩趾驮y監(jiān)會(huì)于2007年7月了《關(guān)于落實(shí)環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的意見》，該文件旨在落實(shí)國(guó)家環(huán)保政策法規(guī)，推進(jìn)節(jié)能減排，防范信貸風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)金融監(jiān)管部門、金融機(jī)構(gòu)要與各級(jí)環(huán)保部門通力合作，建立暢通有效的信息溝通機(jī)制和聯(lián)席會(huì)議制度，同時(shí)還設(shè)定了追責(zé)性規(guī)定。該年12月，原國(guó)家環(huán)?？偩峙c原保監(jiān)會(huì)聯(lián)合的《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》，正式確立了建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的基本框架。2008年2月，原國(guó)家環(huán)保總局聯(lián)合證監(jiān)會(huì)等部門了《關(guān)于加強(qiáng)上市公司環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理工作的指導(dǎo)意見》，旨在督促上市公司公開環(huán)境信息。可貴的是，在此發(fā)展階段出現(xiàn)了法律層面的綠色金融規(guī)范條款，集中體現(xiàn)在2007年修訂通過的《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》第65條、2008年通過的《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第45條。相對(duì)于上一階段，此階段出現(xiàn)了國(guó)務(wù)院的統(tǒng)籌推進(jìn)和較高層級(jí)的立法，新增了原保監(jiān)會(huì)這一監(jiān)管主體，綠色金融工具也在已有綠色信貸和綠色證券的基礎(chǔ)上新增了綠色保險(xiǎn)，在運(yùn)行機(jī)制上更加注重監(jiān)管主體之間的互動(dòng)與協(xié)作，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)違規(guī)的不利后果。第三階段，2012年至2015年的緩行期。此階段以綠色信貸行業(yè)為突破口和試驗(yàn)區(qū)，我國(guó)開始了全面探索綠色金融監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)之路。銀監(jiān)會(huì)于2012年的《綠色信貸指引》，是對(duì)銀行業(yè)專門設(shè)立的綠色金融發(fā)展規(guī)范，是在綠色金融監(jiān)管專門立法上走出的重要一步，是我國(guó)指導(dǎo)和監(jiān)管綠色信貸發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)呈現(xiàn)。該指引明確規(guī)定了原銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)督管理權(quán)，依法負(fù)責(zé)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的綠色信貸業(yè)務(wù)及其環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施監(jiān)督管理。在全面探索綠色信貸監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也制定了規(guī)范其他綠色金融工具的監(jiān)管規(guī)則。2013年，環(huán)保部和原保監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，在設(shè)定環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任投保范圍、條件與程序的同時(shí)，明確了環(huán)保部和原保監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職責(zé)。2015年，央行的《綠色債券支持項(xiàng)目目錄》，為綠色債券審批與注冊(cè)、第三方綠色債券評(píng)估、綠色債券評(píng)級(jí)和信息披露提供了重要的參考依據(jù)。同年，綠色金融進(jìn)入中央文件?！渡鷳B(tài)方案》首次明確提出要“建立綠色金融體系”，并將其列入“十三五”發(fā)展規(guī)劃，這標(biāo)志著構(gòu)建綠色金融體系正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略。第四階段，2016年至今的健進(jìn)期。該階段以央行等七部委于2016年聯(lián)合的《指導(dǎo)意見》為開端，全面啟動(dòng)了我國(guó)綠色金融綜合推進(jìn)與監(jiān)管的探索工作?！吨笇?dǎo)意見》明確提出：為防止綠色項(xiàng)目“洗綠”問題的出現(xiàn)，引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，要求完善與綠色金融相關(guān)的監(jiān)管機(jī)制。如果說上一階段主推綠色信貸的發(fā)展與監(jiān)管，本階段的重點(diǎn)則是綠色債券的推行與監(jiān)管。2016年1月，國(guó)家發(fā)改委開始實(shí)施《綠色債券發(fā)行指引》，對(duì)綠色債券的適用范圍和支持重點(diǎn)作出了限定，并規(guī)定了綠色債券發(fā)行的具體審核要求。同年3月，證監(jiān)會(huì)了《關(guān)于支持綠色債券發(fā)展的指導(dǎo)意見》，在設(shè)定綠色債券發(fā)行程序和信息披露義務(wù)的同時(shí)，規(guī)定嚴(yán)禁金融公司冒用以及濫用綠色環(huán)保名義進(jìn)行綠色債券資金募集，確保綠色債券資金進(jìn)入綠色產(chǎn)業(yè)。同月22日，銀行間交易商協(xié)會(huì)的《非金融企業(yè)綠色債務(wù)融資工具業(yè)務(wù)指引》，除了提出發(fā)行程序和信息披露等方面的要求外，著重強(qiáng)調(diào)對(duì)債務(wù)融資工具綠色程度的第三方認(rèn)證和跟蹤評(píng)估。2018年，央行了《關(guān)于加強(qiáng)綠色金融債券存續(xù)期監(jiān)督管理有關(guān)事宜的通知》《綠色金融債券存續(xù)期信息披露規(guī)范》以及信息披露報(bào)告模板，指出要重點(diǎn)核查發(fā)行人募集資金投向綠色項(xiàng)目的真實(shí)性、篩選和決策程序的合規(guī)性、募集資金管理的規(guī)范性、環(huán)境效益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。兩份文件表明央行開始關(guān)注并加強(qiáng)綠色債券存續(xù)過程性監(jiān)管。（二）綠色金融監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)。我國(guó)綠色金融工具從最開始僅有的綠色信貸，逐步發(fā)展出綠色證券、綠色保險(xiǎn)、綠色基金等。綠色融資工具的多元性，決定了我國(guó)綠色金融監(jiān)管框架的復(fù)雜性，但可以整體上總結(jié)出以下特征。第一，政府主導(dǎo)、自律為輔的監(jiān)管體制初步形成。我國(guó)綠色金融在央行的發(fā)動(dòng)與倡導(dǎo)、各監(jiān)管部門的陸續(xù)參與下，逐步建立起了分別負(fù)責(zé)、密切協(xié)作的工作機(jī)制。在央行的統(tǒng)領(lǐng)與協(xié)調(diào)下，銀保監(jiān)會(huì)主要負(fù)責(zé)監(jiān)管綠色信貸與綠色保險(xiǎn)，證監(jiān)會(huì)主要負(fù)責(zé)監(jiān)管綠色證券，原環(huán)保部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等行政主管部門則在自己的職責(zé)范圍內(nèi)主要負(fù)責(zé)協(xié)助“一委一行兩會(huì)”實(shí)施監(jiān)管的工作。監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作通常采用聯(lián)席會(huì)議制度，在各單位內(nèi)部確定責(zé)任部門和聯(lián)絡(luò)員，通過定期召開協(xié)調(diào)會(huì)議的形式保持溝通。除了政府部門的監(jiān)管外，綠色金融領(lǐng)域已出現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)或?qū)W會(huì)的身影。無論綠色信貸、綠色債券、綠色保險(xiǎn)還是綠色基金，起步發(fā)展之時(shí)主要是以市場(chǎng)主體自律為主，但隨著各類市場(chǎng)的規(guī)?；l(fā)展，行業(yè)協(xié)會(huì)或?qū)W會(huì)開始發(fā)揮行業(yè)自律的作用。銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)和銀行業(yè)協(xié)會(huì)成立的綠色信貸業(yè)務(wù)專業(yè)委員會(huì)，對(duì)綠色信貸實(shí)施行業(yè)自律監(jiān)督；證券業(yè)協(xié)會(huì)成立的綠色證券專業(yè)委員會(huì)，對(duì)綠色證券實(shí)施行業(yè)自律監(jiān)督；中國(guó)證券投資協(xié)會(huì)則在綠色基金的發(fā)展與監(jiān)督中正發(fā)揮重要作用。但遺憾的是，基于綠色金融統(tǒng)計(jì)與信息披露的局限性，社會(huì)監(jiān)督還未真正起步。第二，綠色金融發(fā)展伊始就非常重視信息披露和共享機(jī)制的建立。及時(shí)充分的環(huán)境信息是綠色金融發(fā)展的基礎(chǔ)性條件，有助于金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確評(píng)估項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；而綠色金融信息是反映綠色金融發(fā)展的實(shí)質(zhì)狀況，倒逼金融機(jī)構(gòu)大力提升其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范能力，也有助于監(jiān)管機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和個(gè)人實(shí)施外部監(jiān)督。1995年，中國(guó)人民銀行就與原國(guó)家環(huán)保總局協(xié)商籌建環(huán)境信息共享機(jī)制，幾經(jīng)努力發(fā)展至今，環(huán)保部門的企業(yè)環(huán)境信息已納入人民銀行的征信系統(tǒng)，為金融機(jī)構(gòu)評(píng)估融資項(xiàng)目的綠色化程度提供了極大便利。2012年的《綠色信貸指引》明確提出設(shè)立綠色信貸統(tǒng)計(jì)制度；2017年的《關(guān)于支持綠色債券發(fā)展的指導(dǎo)意見》則明確設(shè)定了發(fā)行人關(guān)于綠色債券信息披露的義務(wù)，以此方便相關(guān)主體監(jiān)控綠色金融的實(shí)施情況。第三，已認(rèn)識(shí)到第三方評(píng)估認(rèn)證工作的重要性。綠色金融評(píng)估認(rèn)證是金融機(jī)構(gòu)辨識(shí)綠色項(xiàng)目和實(shí)施貸（借）后監(jiān)督的重要基礎(chǔ)，也是進(jìn)一步撬動(dòng)社會(huì)資本的核心條件。為此，《綠色信貸指引》首次提出，建立健全綠色信貸標(biāo)識(shí)制度，必要時(shí)可以借助合格、獨(dú)立的第三方對(duì)環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)審。在綠色債券領(lǐng)域，證監(jiān)會(huì)也明令綠色公司債券申報(bào)前及存續(xù)期內(nèi)，鼓勵(lì)發(fā)行人提交由獨(dú)立評(píng)估認(rèn)證機(jī)構(gòu)就募集資金擬投資項(xiàng)目屬于綠色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目所出具的評(píng)估意見或認(rèn)證報(bào)告。為確保第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施客觀、公正的評(píng)估認(rèn)證，央行聯(lián)合證監(jiān)會(huì)于2017年10月了《綠色債券評(píng)估認(rèn)證行為指引（暫行）》，對(duì)評(píng)估認(rèn)證機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)承接、評(píng)估認(rèn)證內(nèi)容、評(píng)估認(rèn)證意見表述等事項(xiàng)作出了系統(tǒng)規(guī)定，初步建立起了評(píng)估認(rèn)證機(jī)構(gòu)的行為規(guī)范。第四，提出了金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)環(huán)境法律責(zé)任的要求。我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的環(huán)境法律責(zé)任制度最早見諸2004年的相關(guān)規(guī)定中。央行聯(lián)合國(guó)家發(fā)改委、原銀監(jiān)會(huì)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策和信貸政策協(xié)調(diào)配合控制信貸風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》首次規(guī)定：“對(duì)違反本通知要求或政策執(zhí)行不力，違規(guī)審批項(xiàng)目和提供授信支持，造成嚴(yán)重?fù)p失的，要依照有關(guān)法律法規(guī)，追究有關(guān)當(dāng)事人和負(fù)責(zé)人的責(zé)任?！?007年，中國(guó)人民銀行聯(lián)合原國(guó)家環(huán)保總局和原銀監(jiān)會(huì)的《關(guān)于落實(shí)環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的意見》，明確規(guī)定“加強(qiáng)監(jiān)督檢查，追究違規(guī)者的責(zé)任”，“對(duì)商業(yè)銀行違規(guī)向環(huán)境違法項(xiàng)目貸款的行為，依法予以嚴(yán)肅查處，對(duì)造成嚴(yán)重?fù)p失的，追究相關(guān)機(jī)構(gòu)和責(zé)任人責(zé)任”。兩項(xiàng)規(guī)定都明令禁止金融機(jī)構(gòu)違反綠色金融監(jiān)管規(guī)范要求而為重污染性項(xiàng)目提供信貸支持。一旦違規(guī)并造成嚴(yán)重?fù)p失的，需依法追究法律責(zé)任。兩項(xiàng)規(guī)定的差別在于前者僅規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部工作人員的責(zé)任，而后者則增設(shè)了金融機(jī)構(gòu)的單位責(zé)任。遺憾的是，金融機(jī)構(gòu)環(huán)境法律責(zé)任的制度發(fā)展止步于此，后期很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的立法都未有實(shí)質(zhì)性突破。為此，《指導(dǎo)意見》提出了“研究明確貸款人環(huán)境法律責(zé)任”的重要任務(wù)。

三、我國(guó)綠色金融監(jiān)管制度的短板

縱觀我國(guó)綠色金融監(jiān)管的立法發(fā)展史，萌芽期、起步期、緩行期、健進(jìn)期的四個(gè)不同階段，都有不同程度的建構(gòu)監(jiān)管制度，從整體上搭建起了基本框架。但是，一方面在設(shè)立之初就沒能設(shè)計(jì)圓滿，留下了諸多缺憾；另一方面，隨著綠色金融市場(chǎng)的深化發(fā)展，衍生出了新的監(jiān)管上的制度需求。多種因素綜合造成了現(xiàn)有監(jiān)管制度的不健全。（一）綠色金融監(jiān)管協(xié)調(diào)制度實(shí)效不佳。自綠色金融發(fā)展之初，我國(guó)就十分重視打造監(jiān)管協(xié)調(diào)制度。綠色金融所涉領(lǐng)域甚廣，不僅包含跨領(lǐng)域的綠色金融產(chǎn)品的研發(fā)，也包括發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì)、環(huán)境信息披露、財(cái)政激勵(lì)與制約等，由此注定了綠色金融監(jiān)管主體的多元化，需要協(xié)調(diào)制度以融合各監(jiān)管主體高效協(xié)作。然而，當(dāng)前綠色金融監(jiān)管協(xié)調(diào)制度的運(yùn)行實(shí)效并不盡如人意。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)金融協(xié)同監(jiān)管機(jī)制處于低效率狀態(tài)，監(jiān)管各方在博弈過程中存在“搭便車”現(xiàn)象?！?〕盡管在金融監(jiān)管體制改革背景下它們之間初步建立起了跨部門協(xié)同機(jī)制，一方面強(qiáng)化了央行的宏觀審慎監(jiān)管職能，增強(qiáng)了央行對(duì)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管，另一方面整合了資源，使得現(xiàn)有部門監(jiān)管權(quán)力更集中〔10〕，但由于制度的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)還不夠完善，實(shí)踐中跨部門協(xié)調(diào)仍存在不少問題，導(dǎo)致協(xié)作溝通不足、監(jiān)管措施落實(shí)不力等問題，這是放縱“洗綠”現(xiàn)象泛濫的根源之一?！?1〕在原本低效的協(xié)調(diào)機(jī)制下，綠色金融市場(chǎng)監(jiān)管體制尚不健全也是造成監(jiān)管效果整體不佳的內(nèi)因。綠色金融監(jiān)管體制中尚沒有形成具有強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)的行業(yè)自律和公眾監(jiān)督體系。金融機(jī)構(gòu)作為主要參與的市場(chǎng)主體，一般與政府類監(jiān)管部門對(duì)話的通暢度比較低，但與行業(yè)組織溝通更為容易。高度專業(yè)性的行業(yè)組織是橋梁與紐帶，可以發(fā)揮良好的引領(lǐng)與督促作用，但目前更好激發(fā)其作用的機(jī)制還有待確立。此外，非行業(yè)性社會(huì)組織缺位與乏力已成為綠色金融監(jiān)管的弱點(diǎn)之一。政府、行業(yè)組織以及金融機(jī)構(gòu)常常因?yàn)樽陨砭窒薅荒馨l(fā)現(xiàn)并揭露問題，而非行業(yè)性社會(huì)組織和普通公眾組成的公眾群體可以發(fā)揮不可替代的監(jiān)督作用。但由于受綠色金融信息封閉、與相關(guān)主體對(duì)話機(jī)制的欠缺以及自身監(jiān)督能力不足等影響，社會(huì)公眾的監(jiān)督作用還有待挖掘。（二）信息披露制度不夠完善。信息的充分性、及時(shí)性要求是綠色金融監(jiān)管工作開展的基礎(chǔ)性條件。在綠色金融市場(chǎng)中，潛在獲取綠色金融資金支持的企業(yè)的環(huán)境信息需要依法披露〔12〕，金融機(jī)構(gòu)依法開展綠色金融業(yè)務(wù)的情況需要披露，獲得融資企業(yè)履行融資合同義務(wù)的情況需要披露。依據(jù)以上所披露的信息，監(jiān)管部門與公眾才能有根據(jù)地對(duì)某一企業(yè)或金融機(jī)構(gòu)提出改進(jìn)意見或建議，進(jìn)而才能切實(shí)助推綠色金融市場(chǎng)的發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)綠色金融信息披露制度尚不健全。早在2007年我國(guó)就已經(jīng)明確規(guī)定地方政府環(huán)境執(zhí)法信息應(yīng)納入央行征信系統(tǒng)，但在實(shí)際操作中，各級(jí)政府掌握的企業(yè)污染信息并不系統(tǒng)全面，地方環(huán)保部門的企業(yè)環(huán)境違法信息針對(duì)性不強(qiáng)、時(shí)效性不夠，大量“兩高一剩”企業(yè)環(huán)境違法信息并未在征信系統(tǒng)內(nèi)及時(shí)全面地反映，無法滿足金融機(jī)構(gòu)審查融資申請(qǐng)的具體需要，影響了綠色金融的發(fā)展效果；而金融機(jī)構(gòu)也沒有渠道提供使用環(huán)境信息的反饋情況，綠色金融業(yè)務(wù)開展方面的信息也沒有及時(shí)全面地向金融主管部門匯報(bào)?！?3〕現(xiàn)有規(guī)定的軟約束力，是實(shí)踐領(lǐng)域信息披露極為不規(guī)范的主因。盡管央行、原環(huán)保部以及證監(jiān)會(huì)的相關(guān)規(guī)章文件中多次提及信息披露（如表1），但多具有指導(dǎo)意義，不具有強(qiáng)制約束力。（三）綠色金融認(rèn)證制度尚未塑造成型。當(dāng)前我國(guó)綠色金融認(rèn)證仍停留在自發(fā)探索階段，還未得到普遍性開展?！?4〕根據(jù)氣候債券倡議組織（CBI）研究，中國(guó)綠色債券經(jīng)獨(dú)立第三方認(rèn)證的比例仍然偏低。2016、2017年，在綠色債券發(fā)行中，綠色企業(yè)債未經(jīng)第三方認(rèn)證的分別占71.43%和55.26%?！?5〕缺乏健全的綠色認(rèn)證制度，是綠色金融認(rèn)證率低的根本原因，放縱市場(chǎng)主體實(shí)施“洗綠”行為，制造監(jiān)管空地，進(jìn)而影響到綠色金融市場(chǎng)的發(fā)展?！?6〕當(dāng)前我國(guó)綠色金融認(rèn)證制度的不足主要表現(xiàn)如下。首先，綠色認(rèn)證制度的立法規(guī)定粗疏。國(guó)家發(fā)改委的《綠色債券發(fā)行指引》中并未要求對(duì)綠色債券作第三方評(píng)估或認(rèn)證，這意味著發(fā)行人申請(qǐng)綠色企業(yè)債，所募資金的投向與存續(xù)期內(nèi)是否是綠色的，需由主管部門的審批與監(jiān)管人員進(jìn)行研判。這種完全由監(jiān)管部門進(jìn)行的評(píng)判，一方面因?yàn)槿狈I(yè)性而失準(zhǔn)，另一方面則可能導(dǎo)致監(jiān)管人員因過于謹(jǐn)小慎微而增加綠色債券審批通過的幾率，從而影響綠色債券市場(chǎng)的發(fā)展。雖然證監(jiān)會(huì)的《關(guān)于支持綠色債券發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出了綠色認(rèn)證制度的設(shè)計(jì)構(gòu)想，但也是粗線條的?！肮膭?lì)”綠色公司在債券申報(bào)前及存續(xù)期內(nèi)提交由獨(dú)立專業(yè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)出具的認(rèn)證報(bào)告，這種自愿性綠色認(rèn)證制度的實(shí)施效果可想而知。其次，缺乏綠色認(rèn)證機(jī)構(gòu)。目前我國(guó)從事綠色金融認(rèn)證服務(wù)工作的機(jī)構(gòu)僅有9家，主要是會(huì)計(jì)師事務(wù)所、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)以及環(huán)境咨詢機(jī)構(gòu)等組織，明顯存在數(shù)量上的緊缺性、類型上的雜亂性和對(duì)以往服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的偏好性〔17〕，多不具有專門的認(rèn)證資格，也缺乏專業(yè)化水準(zhǔn)，諸多不利因素共同決定了當(dāng)前我國(guó)綠色認(rèn)證的不充分性、差異性和不準(zhǔn)確性，認(rèn)證結(jié)論難免會(huì)誤導(dǎo)金融消費(fèi)者和監(jiān)管者?！?8〕最后，綠色標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。綠色金融認(rèn)證過程中，必備的條件就是統(tǒng)一的綠色標(biāo)準(zhǔn)。但我國(guó)目前對(duì)不同綠色金融產(chǎn)品的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)極不統(tǒng)一。以綠色債券領(lǐng)域?yàn)槔?，我?guó)存在央行的《綠色債券支持項(xiàng)目目錄》和國(guó)家發(fā)改委制定的《綠色債券發(fā)行指引》兩套標(biāo)準(zhǔn)，兩者之間的較大差異性〔19〕和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的宏觀性〔20〕，給綠色債券認(rèn)證造成了困境。〔21〕此外，國(guó)內(nèi)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)之間也存在較大差異，既不利于國(guó)內(nèi)綠色投資，也不利于國(guó)外資本流入我國(guó)綠色金融領(lǐng)域。統(tǒng)一的綠色認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的缺失已成為認(rèn)證工作開展的重要阻礙因素。（四）金融機(jī)構(gòu)環(huán)境法律責(zé)任制度尚待建構(gòu)。盡管金融機(jī)構(gòu)履行環(huán)境社會(huì)責(zé)任已成為一項(xiàng)常規(guī)性義務(wù)，但由于金融機(jī)構(gòu)環(huán)境責(zé)任意識(shí)的淡薄和規(guī)范的非強(qiáng)制性，導(dǎo)致了環(huán)境社會(huì)責(zé)任規(guī)范效果的不理想。在此背景下，亟需設(shè)立環(huán)境法律責(zé)任制度，以其強(qiáng)約束力規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的投資行為盡可能地符合環(huán)境利益。然而，在綠色金融起步發(fā)展至今的24年里，并未建構(gòu)起全面而合理的金融機(jī)構(gòu)環(huán)境法律責(zé)任制度。目前，綠色金融法律法規(guī)中缺乏相應(yīng)的責(zé)任追究與懲罰手段，法律法規(guī)大部分還停留在宣示性建議性的階段?！?2〕以對(duì)于商業(yè)銀行承擔(dān)的環(huán)境行政責(zé)任為例，只有規(guī)范性文件《關(guān)于落實(shí)環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的意見》和行業(yè)準(zhǔn)則《中國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)企業(yè)社會(huì)責(zé)任指引》對(duì)商業(yè)銀行環(huán)境行政責(zé)任追究方式進(jìn)行了規(guī)定。當(dāng)前的有關(guān)立法明顯存在以下缺陷：從立法效力層級(jí)來看，關(guān)于金融機(jī)構(gòu)環(huán)境法律責(zé)任的規(guī)定主要是由人民銀行、原銀監(jiān)會(huì)等部委制定，而且主要是以意見與指引形式出現(xiàn)，立法的低效力和軟約束力共同影響了其實(shí)施效果；從立法內(nèi)容來看，關(guān)于金融機(jī)構(gòu)環(huán)境法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定具有明顯的初步性與概括性特征，具體的責(zé)任類型、責(zé)任主體、擔(dān)責(zé)事由、責(zé)任形式、責(zé)任幅度等內(nèi)容都沒有明確，極不具有可操作性，這是實(shí)踐中金融機(jī)構(gòu)極少因不遵循綠色金融發(fā)展規(guī)范而受到處罰或承擔(dān)民事責(zé)任的原因。

四、我國(guó)綠色金融監(jiān)管制度的構(gòu)建

現(xiàn)有監(jiān)管制度的短板所在是縱容環(huán)保和金融領(lǐng)域“洗綠”現(xiàn)象泛濫的根本原因。若要我國(guó)綠色金融取得實(shí)質(zhì)性發(fā)展，離不開健全的監(jiān)管制度保駕護(hù)航。因此，需要借鑒國(guó)外監(jiān)管的制度經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)綠色金融發(fā)展的實(shí)際情況，從而有針對(duì)性地建構(gòu)起必備而重要的監(jiān)管制度。（一）健全綠色金融監(jiān)管協(xié)調(diào)制度。綠色金融涉及金融、財(cái)政、環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域，相關(guān)監(jiān)管部門之間在相關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、配套政策、業(yè)務(wù)監(jiān)管等方面容易產(chǎn)生政策上的差異和重疊，加之發(fā)展中的盲目性、攀比性，容易誘發(fā)各種類型的套利與“洗綠”行為〔23〕，為此，我國(guó)初步建立起了綠色金融監(jiān)管協(xié)調(diào)制度。但從監(jiān)管實(shí)踐來看，金融監(jiān)管部門之間、金融監(jiān)管部門與相關(guān)政府主管部門之間的跨部門協(xié)調(diào)制度尚缺乏實(shí)效?！?4〕依外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)是綠色金融監(jiān)管中的重點(diǎn)。美國(guó)綠色金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)眾多，包括但不限于國(guó)家環(huán)境保護(hù)局、財(cái)政部、聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)（內(nèi)設(shè)碳市場(chǎng)監(jiān)視辦公室）、商品期貨交易委員會(huì)、證券交易委員會(huì)、碳市場(chǎng)效率委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，它們的綠色金融監(jiān)管職能各有不同，協(xié)調(diào)制度在其中發(fā)揮著重要作用?！?5〕英國(guó)則在借鑒澳大利亞與荷蘭模式的基礎(chǔ)上運(yùn)用“雙峰”監(jiān)管模式，其央行英格蘭銀行負(fù)責(zé)統(tǒng)籌監(jiān)管，英格蘭銀行下設(shè)的審慎監(jiān)管局（PRA）和單獨(dú)設(shè)立的金融行為局（FCA），共同負(fù)責(zé)綠色金融微觀審慎監(jiān)管?！?6〕無論是我國(guó)的實(shí)際需要還是國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，都表明協(xié)調(diào)制度在綠色金融監(jiān)管領(lǐng)域具有重要地位。要設(shè)立富有實(shí)效性的協(xié)調(diào)制度，首先，需理清部門間的監(jiān)管職責(zé)與地位，建立健全以央行為中心的分類合作監(jiān)管體系。在現(xiàn)行分級(jí)分業(yè)監(jiān)管的背景下，央行自始就扮演了綠色金融發(fā)展與監(jiān)管的牽頭角色，在綠色金融監(jiān)管主體中居于“高優(yōu)先級(jí)”〔27〕，擁有統(tǒng)領(lǐng)綠色金融監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)和經(jīng)驗(yàn)；其他監(jiān)管部門則在央行的指引下發(fā)揮自身監(jiān)管之長(zhǎng)。具體而言，協(xié)調(diào)監(jiān)管應(yīng)由央行牽頭成立綠色金融監(jiān)管協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，以綠色金融發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，構(gòu)建加強(qiáng)綠色金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的綜合性藍(lán)圖，各監(jiān)管部門與央行溝通配合，推動(dòng)綠色金融監(jiān)管制度的落實(shí)?！?8〕在此監(jiān)管體制下，應(yīng)全面評(píng)估與篩查各綠色金融監(jiān)管部門獨(dú)自或聯(lián)合的規(guī)章制度，清理監(jiān)管職責(zé)交叉重疊的規(guī)范性文件，理順其監(jiān)管職責(zé)與地位，為有效協(xié)調(diào)監(jiān)管打下基礎(chǔ)。其次，打造強(qiáng)大的信息共享與溝通平臺(tái)，監(jiān)管主體能夠及時(shí)充分地獲取環(huán)境技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、違法違規(guī)等信息以及綠色金融發(fā)展數(shù)據(jù)信息，才能有效識(shí)別金融機(jī)構(gòu)和融資企業(yè)的“洗綠”行為，以防患于未然。全面實(shí)現(xiàn)環(huán)保和金融部門信息共享，將企業(yè)環(huán)境行為是否友好作為企業(yè)進(jìn)入綠色金融市場(chǎng)、發(fā)展綠色金融業(yè)務(wù)的基本依據(jù)。不僅要使企業(yè)上報(bào)環(huán)境信息，且要實(shí)現(xiàn)這些信息的共享，使環(huán)保部門與其他金融監(jiān)管部門都能及時(shí)獲取所需要的信息。最后，需建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制?？梢越⒁粋€(gè)由金融和環(huán)境監(jiān)管部門主導(dǎo)，金融機(jī)構(gòu)、中介和評(píng)估機(jī)構(gòu)等多方參與的執(zhí)法與核查體系?！?9〕結(jié)合金融機(jī)構(gòu)與評(píng)估認(rèn)證機(jī)構(gòu)意見，各監(jiān)管部門可以聯(lián)合制定綠色金融監(jiān)管程序。無論何種綠色金融業(yè)務(wù)，監(jiān)管部門都應(yīng)高度關(guān)注存續(xù)期內(nèi)綠色資金的流向，通過與其他機(jī)構(gòu)聯(lián)合開展現(xiàn)場(chǎng)與非現(xiàn)場(chǎng)的檢查監(jiān)督，及早發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，以便高效糾正或查處，防止大量資金違規(guī)使用及難以回收。除了監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)以外，監(jiān)管體系中還需進(jìn)一步發(fā)展社會(huì)監(jiān)督，這就要求構(gòu)建監(jiān)管部門與社會(huì)組織之間的溝通機(jī)制。在綠色金融發(fā)展史中，不乏民間社會(huì)組織亮麗的身影，它們扮演著盯牢金融機(jī)構(gòu)和融資企業(yè)環(huán)境績(jī)效的角色。國(guó)外有雨林行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)（RainforestActionNetwork）、銀行監(jiān)察組織（BankTrack）等社會(huì)組織，國(guó)內(nèi)有綠色流域、自然之友、全球環(huán)境研究所、公眾與環(huán)境研究中心、綠家園等社會(huì)組織，持續(xù)關(guān)注并金融機(jī)構(gòu)投資的綠色化。各國(guó)已認(rèn)識(shí)到，政府與社會(huì)組織的溝通合作是防治“洗綠”的有效手段。目前，我國(guó)社會(huì)組織與政府之間關(guān)系的良好改善為彼此間的溝通合作奠定了基礎(chǔ)。95%以上的環(huán)保民間組織遵循“幫忙不添亂、參與不干預(yù)、監(jiān)督不替代、辦事不違法”的原則，正積極尋求與政府合作；80%左右的社會(huì)組織能夠定期開展活動(dòng)，向政府獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策?！?0〕有關(guān)社會(huì)組織正通過形式多樣的環(huán)保公益活動(dòng)，如調(diào)查報(bào)告、圖書出版、媒體報(bào)道等方式參與到綠色金融的社會(huì)監(jiān)督中。因此，通過設(shè)立常規(guī)化的溝通機(jī)制，使社會(huì)組織成為監(jiān)管部門的熱心助手，有利于切實(shí)提高綠色金融領(lǐng)域遏制“洗綠”現(xiàn)象的監(jiān)管實(shí)效。（二）完善環(huán)境信息披露制度。環(huán)境信息披露是綠色金融發(fā)展的基礎(chǔ)?！?1〕于金融機(jī)構(gòu)而言，環(huán)境信息是優(yōu)化資金配置、降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的重要參考；于投資者而言，環(huán)境信息是降低信息不對(duì)稱、優(yōu)化投資決策的有力工具；于監(jiān)管部門而言，環(huán)境信息是加強(qiáng)市場(chǎng)準(zhǔn)入審核及存續(xù)期監(jiān)督執(zhí)法的必要依據(jù)?！?2〕據(jù)世界交易所聯(lián)合會(huì)2015年的一份調(diào)查問卷顯示，在債券和股票公開發(fā)行過程中，32家交易所強(qiáng)制要求上市公司披露ESG信息，其中20家明確要求披露環(huán)境信息，極大增強(qiáng)了市場(chǎng)透明度?！?3〕與國(guó)外相比，我國(guó)由于環(huán)境信息披露制度的強(qiáng)制性不夠，絕大多數(shù)上市公司在披露環(huán)境信息方面竭力應(yīng)付，導(dǎo)致為其提供融資的金融機(jī)構(gòu)和投資者無法觀測(cè)其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，無形中加大了投融資風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)行強(qiáng)制性環(huán)境信息披露制度，能夠有效緩解企業(yè)和信息需求者之間的信息不對(duì)稱問題，也有助于消解企業(yè)與監(jiān)管者之間信息不對(duì)稱產(chǎn)生的監(jiān)管難問題。在《生態(tài)方案》“建立綠色金融體系”內(nèi)容中，首次明確提出“建立上市公司環(huán)保信息強(qiáng)制性披露機(jī)制”。2016年，《指導(dǎo)意見》中也出現(xiàn)了“逐步建立和完善上市公司和發(fā)債企業(yè)強(qiáng)制性環(huán)境信息披露制度”的要求。但從2017—2018年上市公司環(huán)境信息披露績(jī)效的統(tǒng)計(jì)來看，企業(yè)環(huán)境信息披露制度的實(shí)效性還比較弱。企業(yè)綠色透明度指數(shù)總平均分僅35.15分，還遠(yuǎn)未達(dá)到及格線?！?4〕這與強(qiáng)制性環(huán)境信息披露尚未成為普遍要求有關(guān)?！?5〕今后應(yīng)確立以強(qiáng)制性環(huán)境信息披露為主以自愿性環(huán)境信息披露為輔的制度，通過前者來規(guī)范對(duì)環(huán)境有較大影響的企業(yè)環(huán)境信息披露行為，而通過后者來規(guī)范對(duì)環(huán)境有較小影響的企業(yè)環(huán)境信息披露行為。同時(shí)，引入社會(huì)中介機(jī)構(gòu)以推廣與執(zhí)行強(qiáng)制性環(huán)境信息披露制度〔36〕，通過要求會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)在出具的會(huì)計(jì)報(bào)告、法律意見書、審計(jì)報(bào)告中加入有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的強(qiáng)制性內(nèi)容，推動(dòng)企業(yè)環(huán)境信息以多種形式予以強(qiáng)制披露。建立懲戒機(jī)制，發(fā)展中國(guó)家環(huán)境信息披露的績(jī)效主要依賴于管制壓力的強(qiáng)弱，因此傳統(tǒng)命令控制型規(guī)制工具仍然十分重要，在必要時(shí)需要適當(dāng)采用?！?7〕對(duì)于未能達(dá)到環(huán)境信息披露要求的金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)，可以通過警告、責(zé)令限期改正或罰款等方式進(jìn)行處罰。〔38〕擴(kuò)大環(huán)境信息披露范圍：（1）環(huán)境信息披露主體范圍。金融機(jī)構(gòu)在開展環(huán)境金融業(yè)務(wù)的過程中，不僅面對(duì)重點(diǎn)排污單位，其他類別的企業(yè)也可以成為其客戶，因此需要全范圍的企業(yè)環(huán)境信息。在未來的環(huán)境信息披露制度構(gòu)建中，應(yīng)采用“服務(wù)”理念，所有對(duì)環(huán)境有不利影響的企業(yè)都應(yīng)納入環(huán)境信息披露義務(wù)主體，但可作類型區(qū)別性規(guī)范。（2）被披露環(huán)境信息范圍?！镀髽I(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》所列信息內(nèi)容都屬于靜態(tài)性環(huán)境信息，動(dòng)態(tài)性信息還不在其列，應(yīng)當(dāng)增加動(dòng)態(tài)性信息披露。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)當(dāng)包含金融機(jī)構(gòu)自身經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和投融資活動(dòng)對(duì)環(huán)境影響的相關(guān)信息以及氣候和環(huán)境因素對(duì)金融機(jī)構(gòu)機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)影響的相關(guān)信息?！?9〕（3）環(huán)境信息披露時(shí)限。環(huán)境信息披露時(shí)限具有滯后性，不能滿足市場(chǎng)主體的及時(shí)性要求，應(yīng)當(dāng)作提前性時(shí)限規(guī)定，比如，將重點(diǎn)排污單位90日內(nèi)公開環(huán)境信息的法定要求改為30日；將30日公開新生成或者發(fā)生變更情形的環(huán)境信息改為10日。加強(qiáng)對(duì)環(huán)境信息披露的日常監(jiān)管：（1）要設(shè)立環(huán)境信息強(qiáng)制報(bào)告制度。政府監(jiān)督部門通過環(huán)境報(bào)告制作準(zhǔn)則指導(dǎo)企業(yè)制作環(huán)境報(bào)告，可以實(shí)現(xiàn)環(huán)境報(bào)告內(nèi)容的全面與統(tǒng)一。同時(shí)，主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)企業(yè)提交的環(huán)境報(bào)告進(jìn)行審核，對(duì)其全面性、真實(shí)性與時(shí)效性作出判斷，對(duì)于拒報(bào)或謊報(bào)的企業(yè)可以根據(jù)不同情節(jié)給予警告或者罰款處罰。（2）要建立環(huán)境信息披露監(jiān)督數(shù)據(jù)庫(kù)。為避免多頭管理、統(tǒng)計(jì)口徑混亂、重復(fù)采集與報(bào)送等問題，整合各監(jiān)督業(yè)務(wù)主管部門的環(huán)境信息到一個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)中，可以大大提高所監(jiān)督環(huán)境信息的內(nèi)容完整性與真實(shí)性。（3）要設(shè)立環(huán)境報(bào)告抽查制度。為確保企業(yè)環(huán)境報(bào)告符合環(huán)境信息披露內(nèi)容真實(shí)、全面與及時(shí)的要求，依此制度可以對(duì)企業(yè)環(huán)境報(bào)告進(jìn)行隨機(jī)抽查。（三）改進(jìn)并推行綠色金融認(rèn)證制度。1.借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)優(yōu)化我國(guó)綠色認(rèn)證制度。嚴(yán)謹(jǐn)、包容、透明、公開的綠色認(rèn)證體系是綠色金融監(jiān)管的重要補(bǔ)充。〔40〕在綠色債券領(lǐng)域，國(guó)際資本協(xié)會(huì)2014年就推出了《綠色債券原則》（GBP），對(duì)綠色債券的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目分類覆蓋范圍、募集資金管理與使用等事項(xiàng)作出了統(tǒng)一規(guī)范。在2016年的修訂版上規(guī)定了四種綠色債券的評(píng)估認(rèn)證方式：咨詢?cè)u(píng)估、第三方認(rèn)證、審計(jì)核查以及評(píng)級(jí)。在GBP框架下，又進(jìn)一步補(bǔ)充開發(fā)了《氣候債券倡議》，對(duì)綠色行業(yè)的界定、與認(rèn)證機(jī)構(gòu)的合作、對(duì)認(rèn)證程序的監(jiān)督等事項(xiàng)作出了細(xì)化規(guī)定。CBI的認(rèn)證過程分為發(fā)行前認(rèn)證、發(fā)行后認(rèn)證、定期認(rèn)證三步。〔41〕我國(guó)香港特區(qū)于2018年初的《綠色金融認(rèn)證計(jì)劃》，對(duì)綠色認(rèn)證制度的規(guī)定更為周詳與科學(xué)，具有較強(qiáng)的借鑒意義。該標(biāo)準(zhǔn)將綠色金融認(rèn)證的范圍設(shè)定為綠色債券、綠色貸款、綠色項(xiàng)目，使認(rèn)證范圍大大擴(kuò)展；認(rèn)證類型包括發(fā)行前認(rèn)證與發(fā)行后認(rèn)證，以實(shí)現(xiàn)對(duì)綠色金融的全程評(píng)估與監(jiān)督；明確了綠色認(rèn)證的運(yùn)營(yíng)主體、運(yùn)作流程、結(jié)果應(yīng)用等規(guī)范制度，以防范違規(guī)與虛假認(rèn)證風(fēng)險(xiǎn)；綠色金融認(rèn)證的信息披露機(jī)制和認(rèn)證結(jié)果異議機(jī)制，以規(guī)范認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證行為和保護(hù)綠色金融投資者權(quán)益；保持綠色金融認(rèn)證國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的一致性，也兼顧了新興經(jīng)濟(jì)體綠色金融發(fā)展的特殊性。〔42〕以上經(jīng)驗(yàn)對(duì)改進(jìn)我國(guó)綠色認(rèn)證制度具有重要指引價(jià)值。2.鼓勵(lì)發(fā)展第三方獨(dú)立認(rèn)證機(jī)構(gòu)。在國(guó)際綠色債券市場(chǎng)中，專業(yè)的環(huán)境評(píng)估和第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)，如CICERO（國(guó)際氣候與環(huán)境研究中心）、Vigeo評(píng)級(jí)、DNVGL集團(tuán)、CBI、Oekom研究中心，KPMG（畢馬威）、Sustainalytics和Trucost公司等，在評(píng)判項(xiàng)目“綠色”化、環(huán)境效益等方面發(fā)揮重要作用。〔43〕今后，我國(guó)應(yīng)在借鑒境外獨(dú)立認(rèn)證機(jī)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過設(shè)立明確的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度及更為具體的資質(zhì)要求，發(fā)展更多、更具專業(yè)實(shí)力的第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)，在綠色金融申報(bào)審批以及后續(xù)資金監(jiān)控方面發(fā)揮其公信力優(yōu)勢(shì)，分擔(dān)監(jiān)管部門的壓力，同時(shí)為我國(guó)今后由“自愿”認(rèn)證改為“強(qiáng)制”認(rèn)證提供組織保障?！?4〕3.統(tǒng)一與細(xì)化綠色認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)在確定統(tǒng)一而細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)下實(shí)施認(rèn)證行為，才能有效防范“洗綠”的道德風(fēng)險(xiǎn)?！?5〕政府部門的參與是統(tǒng)一綠色認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)?！?6〕我國(guó)應(yīng)由綠色金融標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，組織綠色金融監(jiān)管部門以及行業(yè)協(xié)會(huì)，根據(jù)我國(guó)綠色產(chǎn)業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)并借鑒國(guó)際成熟經(jīng)驗(yàn)，制定在各方面和各層面上盡量統(tǒng)一化的綠色金融標(biāo)準(zhǔn)，在標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化的基礎(chǔ)上，再作細(xì)化與可操作化的改進(jìn)。無論是人民銀行的標(biāo)準(zhǔn)還是發(fā)改委的標(biāo)準(zhǔn)，都以宏觀形態(tài)存在，并未提供可參考的具體認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，這為認(rèn)證機(jī)構(gòu)隨意性、差異性、失準(zhǔn)性認(rèn)證提供了便利條件。今后應(yīng)著力制定詳盡的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合綠色項(xiàng)目所涉及領(lǐng)域的專業(yè)特點(diǎn)，設(shè)計(jì)定量和定性指標(biāo)以及分值標(biāo)準(zhǔn)，提升綠色金融標(biāo)準(zhǔn)的可適用性。（四）設(shè)立全面的金融機(jī)構(gòu)環(huán)境法律責(zé)任制度法律責(zé)任不僅是對(duì)既有違法行為的懲罰矯正，更是對(duì)未來行為的指引，尤其是對(duì)潛在違法行為的預(yù)警?！?7〕在今后的立法工作中，應(yīng)根據(jù)以民事責(zé)任為主，以行政、刑事責(zé)任為輔的原則，修改《環(huán)境保護(hù)法》《商業(yè)銀行法》等單行法，明確金融機(jī)構(gòu)所投項(xiàng)目環(huán)境影響的法定審查義務(wù)，確立金融機(jī)構(gòu)因投資而產(chǎn)生的環(huán)境法律責(zé)任。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境民事責(zé)任。其依據(jù)在于：金融機(jī)構(gòu)因?yàn)閷?duì)外提供融資服務(wù)，而對(duì)融資企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)能夠施加實(shí)際影響或?qū)ζ湓O(shè)備取得控制權(quán)，對(duì)企業(yè)或企業(yè)設(shè)備因造成環(huán)境污染而產(chǎn)生的損失，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)與企業(yè)承擔(dān)補(bǔ)充賠償責(zé)任。但是，為了不放大授信積極性的抑制后果，應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)補(bǔ)充賠償責(zé)任的條件作以限定。金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)連帶責(zé)任的構(gòu)成要件應(yīng)包括三個(gè)方面：金融機(jī)構(gòu)確實(shí)存在為企業(yè)提供融資服務(wù)的事實(shí)；因?yàn)槿谫Y服務(wù)的提供而產(chǎn)生了對(duì)融資企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)能夠?qū)嶋H施加影響或設(shè)備控制的效果；企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或設(shè)備因環(huán)境污染而產(chǎn)生了實(shí)際損失。金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的三方面構(gòu)成要件缺一不可，否則就有可能加重金融機(jī)構(gòu)的環(huán)境責(zé)任，從而危及金融機(jī)構(gòu)的生存能力。金融機(jī)構(gòu)還需承擔(dān)環(huán)境行政責(zé)任和環(huán)境刑事責(zé)任。環(huán)境行政責(zé)任是指金融機(jī)構(gòu)違法提供融資服務(wù)從而造成了嚴(yán)重的環(huán)境危害后果而受到監(jiān)管部門的行政處罰。無違法則無行政責(zé)任。金融機(jī)構(gòu)融資服務(wù)違法是指違反國(guó)家融資行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)而提供融資服務(wù)或者違反國(guó)家授信過程環(huán)境管理統(tǒng)一規(guī)范而提供融資服務(wù)。不僅如此，金融機(jī)構(gòu)違法提供融資服務(wù)還間接造成了一定的環(huán)境危害結(jié)果。對(duì)此，監(jiān)管部門可以對(duì)其作出不同形式的行政處罰。〔48〕環(huán)境刑事責(zé)任是針對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施的極其惡劣的融資服務(wù)并造成了嚴(yán)重的環(huán)境危害后果而設(shè)的責(zé)任形式。《中華人民共和國(guó)刑法》“分則”第六章第六節(jié)設(shè)置了15個(gè)罪名的破壞環(huán)境資源保護(hù)罪。雖然從當(dāng)前的立法來看，金融機(jī)構(gòu)及其人員不在此類犯罪的主體范圍之內(nèi)，但是，針對(duì)金融機(jī)構(gòu)與直接實(shí)施此類罪行的人或單位共謀從而為其提供融資服務(wù)，從擴(kuò)大解釋的角度來看就可以構(gòu)成此類犯罪。如果金融機(jī)構(gòu)知道或應(yīng)當(dāng)知道融資人利用款項(xiàng)對(duì)環(huán)境實(shí)施污染、破壞等犯罪行為，且有危害結(jié)果發(fā)生時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)處以罰金，對(duì)其直接責(zé)任人員依法追究相應(yīng)的刑事責(zé)任。

五、結(jié)語(yǔ)

作為綠色發(fā)展的長(zhǎng)效融資機(jī)制，推行綠色金融已上升為國(guó)家戰(zhàn)略。在二十多年的綠色金融發(fā)展歷程中，“洗綠”現(xiàn)象充斥其間，是誘發(fā)綠色金融風(fēng)險(xiǎn)的重要不利因素。以制度創(chuàng)新強(qiáng)化監(jiān)管，已成為有效遏制“洗綠”現(xiàn)象的必然選擇。鑒于我國(guó)綠色金融制度的不足，應(yīng)在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和考察我國(guó)實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，著重構(gòu)建監(jiān)管協(xié)調(diào)制度、信息披露制度、綠色認(rèn)證制度和金融機(jī)構(gòu)的環(huán)境法律責(zé)任制度。綠色金融的真正崛起，不僅需要給力的激勵(lì)制度以促進(jìn)綠色金融工具的創(chuàng)新與規(guī)?；l(fā)展〔49〕，更需要健全的監(jiān)管制度以防治“洗綠”風(fēng)險(xiǎn)。謹(jǐn)以此文拋磚引玉，希冀引起學(xué)術(shù)界對(duì)綠色金融風(fēng)險(xiǎn)防范的廣泛關(guān)注，通過觀點(diǎn)碰撞與砥礪前行，逐步形成高質(zhì)量的學(xué)術(shù)成果，為實(shí)踐領(lǐng)域完善我國(guó)監(jiān)管制度獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

作者:方桂榮 單位:浙江師范大學(xué)法政學(xué)院